52.1996.121

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Sentenza o decisione senza scheda

Incarto n. 52.96.00120 52.96.00121 Lugano 15 ottobre 1996 In nome della Repubblica e Cantone del Ticino Il Tribunale cantonale amministrativo composto dei giudici: Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi segretario: Leopoldo Crivelli statuendo sui ricorsi a) 7 maggio 1996 del __________ b) 9 maggio 1996 del __________ contro la risoluzione 17 aprile 1996 (n. 1906) con cui il Consiglio di Stato ha confermato il principio della realizzazione di una serie di costruzioni pubbliche di protezione civile nel cantinato del futuro edificio scolastico di __________ ed ha indicato la ripartizione dei relativi costi; viste le risposte: 12 luglio 1996 del Dipartimento delle istituzioni al ricorso del Comune di __________; 12 luglio 1996 del Dipartimento delle istituzioni al ricorso del Comune di __________; letti ed esaminati gli atti; ritenuto, in fatto A.   Richiamandosi alle legislazioni federale e cantonale sulla protezione civile e sull'edilizia di protezione civile, con risoluzione 17 aprile 1996 il Consiglio di Stato ha confermato il principio della realizzazione di un rifugio pubblico, di una direzione d'isolato, di un posto comando, di un impianto di apprestamento e di un posto sanitario nel cantinato dell'edificando edificio scolastico di __________, per un investimento approssimativo di fr. 2'500'000.--. La risoluzione indicava che la partecipazione della Confederazione sarebbe assommata a fr. 260'000.-- e quella del Cantone a fr. 100'000.--. L'importo residuo dei costi del posto comando, dell'impianto di apprestamento e del posto sanitario, pari a fr. 287'237.-- (importo rettificato in sede di risposta al ricorso del comune di __________ in fr. 1'853'405.--) sarebbe inoltre stato ripartito tra i comuni componenti la regione di protezione civile di __________ e __________ a norme di legge e della convenzione stipulata tra i comuni medesimi, facendo capo ai contributi sostitutivi incassati per un importo approssimativo di fr. 1'839'132.-- ed appositi crediti da stanziarsi per fr. 14'273.--. La risoluzione rinviava quindi ad una tabella allestita dall'ufficio cantonale della protezione civile (UPCi), annessa alla risoluzione medesima, la quale stabiliva nel dettaglio la partecipazione di ciascun comune componente la regione di protezione civile di __________ e __________. Per quanto concerneva il comune di __________ la tabella specificava la partecipazione di quel comune in fr. 204'709.--, da finanziare integralmente attingendo ai contributi sostitutivi incassati, pari a fr. 321'053.--. Per __________ invece la partecipazione saliva a fr. 443'300.--, parimenti da finanziare facendo capo ai contributi sostitutivi incassati dal comune, assommanti a fr. 1'067'866.--. La risoluzione governativa autorizzava il comune di __________ a dar seguito alla procedura attraverso l'allestimento dell'avamprogetto dell'opera ed incaricava il dipartimento delle istituzioni di elaborare la richiesta di concessione dei sussidi cantonali una volta presentati i progetti esecutivi ed i preventivi definitivi. Essa specificava infine di sostituire la risoluzione 3463, del 20 aprile 1994, la quale contemplava lo stesso oggetto, ma che prevedeva una maggiore partecipazione della Confederazione e del Cantone - e dunque minori oneri per i comuni formanti la regione - e che non accennava (per lo meno a livello di dispositivo) all'impiego dei contributi sostituivi incassati dai comuni quale fonte di finanziamento delle opere. La risoluzione in parola non indicava i mezzi di ricorso esperibili contro la stessa. B.   a) Con ricorsi di data 7 rispettivamente 9 maggio 1996 i comuni di __________ e __________ sono insorti davanti al Consiglio di Stato avverso la detta risoluzione, chiedendone il suo annullamento. Gli insorgenti hanno sostenuto che nella loro giurisdizione non erano ancora stati realizzati tutti i rifugi pubblici prescritti, per cui l'utilizzazione dei contributi sostitutivi incassati dai privati per la realizzazione di altre misure di protezione civile violava gli art. 2 cpv. 3 della legge federale sull'edilizia di protezione civile del 4 ottobre 1963 (LEPCi), 7 della relativa ordinanza (OEPCi) e 5 della legge di applicazione alla legge federale sull'edilizia di protezione civile e relativa ordinanza del 7 novembre 1988 (LALEPCi). Tanto più che, come risultava dalla tabella allestita dall'UPCi ed annessa alla risoluzione impugnata, per far eseguire i rifugi pubblici necessari sul loro territorio i ricorrenti avrebbero dovuto spendere un importo ben superiore a quello dei contributi incassati.

b) Fondandosi sugli art. 4 PAmm e 13 LALEPCi in data 22 maggio 1996 il servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato ha trasmesso per competenza a questo Tribunale i gravami.

c) Con osservazioni 12 luglio 1996 il Dipartimento delle istituzioni, divisione degli affari militari e della protezione civile, ha sollecitato la reiezione dei gravami. Delle stesse si dirà, per quanto necessario, nel seguito. Il Consiglio di Stato non ha invece formulato osservazioni. Considerato, in diritto

1.   1.1. Prima di entrare nel merito di una istanza o di un ricorso l'autorità esamina d'ufficio la propria competenza (art. 3 PAmm). L'art. 55 cpv. 3 PAmm stabilisce che le decisioni del Consiglio di Stato sono definitive se la legge non prevede il ricorso al Tribunale amministrativo od al Gran Consiglio. Del pari, giusta l'art. 60 cpv. 1 PAmm il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo é dato solo nei casi previsti dalla legge. 1.2. Dall'art. 43 PAmm si desume inoltre che il ricorso é dato solo contro le decisioni (cfr. sul concetto, da ultimo, RDAT II-1995 N. 69 consid. 1.1.): gli altri atti amministrativi non sono pertanto impugnabili.

2.   2.1. Giusta l'art. 14 cpv. 2 LEPCi le decisioni di carattere non pecuniario delle autorità cantonali possono essere impugnate presso il dipartimento federale di giustizia e polizia, il quale decide definitivamente. Per l'art. 15 LEPCi invece sulle pretese pecuniarie del Cantone o del comune o contro di essi fondate sulla legge stessa decide l'autorità competente secondo la legislazione cantonale (cpv. 1), contro la cui decisione é dato ricorso presso la commissione federale di ricorso in materia di protezione civile (cpv. 3 1.a frase). Il giudizio di quest'ultima può essere a sua volta impugnato con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (cpv. 3 2.a frase). La possibilità di ricorrere innanzi alla commissione federale di ricorso in materia di protezione civile contro le decisioni dell'autorità cantonale concernenti pretese pecuniarie é stata introdotta nel contesto del potenziamento delle istanze giudiziarie amministrative inferiori attuato tramite la modifica 4 ottobre 1991 della legge federale sull'organizzazione giudiziaria (RU 1992, 288): per quanto concerne lo specifico aspetto dell'edilizia di protezione civile, la modifica é entrata in vigore il 1 gennaio 1995 (RU 1994, 2667). 2.2. A livello cantonale l'art. 12 LALEPCi dispone che contro le decisioni di natura non pecuniaria delle autorità comunali e del dipartimento é dato ricorso al Consiglio di Stato (cpv. 1 e 2), contro la cui decisione é proponibile ricorso al dipartimento federale di giustizia e polizia (cpv. 3). L'art. 13 LALEPCi stabilisce invece che sulle pretese pecuniarie verso il comune e contro le decisioni del dipartimento circa le pretese pecuniarie verso il Cantone é dato ricorso al Consiglio di Stato (cpv. 1 e 2), contro la cui decisione é dato ricorso a questo Tribunale (cpv. 3).

3.   3.1. I comuni ricorrenti hanno indirizzato le loro impugnative al Consiglio di Stato, affermando la sua competenza a decidere giusta gli art. 15 cpv. 1 LEPCi e 13 cpv. 1 LALEPCi, poiché é in discussione una pretesa pecuniaria nei loro confronti. Il servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato ha trasmesso d'ufficio i gravami a questo Tribunale, fondandosi sugli art. 4 PAmm e 13 LALEPCi. 3.2. I ricorrenti non contestano il principio circa la realizzazione delle opere di protezione civile contemplate dalla risoluzione governativa impugnata. Essi non mettono inoltre in discussione il loro finanziamento tramite le partecipazioni di Confederazione, Cantone e comuni della regione __________ __________ e __________. A quest'ultimo riguardo essi non criticano nemmeno la percentuale di ripartizione stabilita nella tabella annessa alla risoluzione impugnata: lo facessero - sia detto per completezza - l'esito delle impugnative non muterebbe. I ricorrenti censurano la decisione governativa nella misura in cui stabilisce che la loro partecipazione, alla stessa stregua di quella degli altri comuni, ha luogo attingendo dai contributi sostitutivi che essi hanno incassato dai proprietari di immobili: contributi che i ricorrenti, interpretando gli art. 2 cpv. 3 LEPCi, 7 cpv. 4 OEPCi e 5 cpv. 3 LALEPCi, sostengono invece debbano essere riservati in primo luogo per la realizzazione completa dei rifugi pubblici nel comune. 3.3. Come hanno rettamente sostenuto i ricorrenti, la risoluzione impugnata riguarda delle pretese pecuniarie verso i comuni; valesse del resto il contrario non sarebbe nemmeno ipotizzabile la competenza di questo Tribunale (art. 14 LEPCi, 12 LALEPCi). Pure correttamente ha agito il Servizio dei ricorsi del Governo, trasmettendo d'ufficio i gravami a questo Tribunale: poiché questi contestavano una risoluzione del Consiglio di Stato, questo non poteva senz'altro considerarsi competente a decidere i medesimi. Dal momento che, come detto, la risoluzione interessa delle pretese pecuniarie verso svariati comuni, la sola autorità di ricorso che poteva entrare in linea di conto giusta l'art. 13 cpv. 3 LALEPCi era dunque il Tribunale cantonale amministrativo. Quest'ultima disposizione precisa tuttavia che l'impugnativa a questa Corte é data solo quando il Consiglio di Stato ha agito quale autorità di ricorso e non in veste di autorità di decisione. Donde l'incompetenza del Tribunale ad evadere i gravami.

4.   Conforta la soluzione anzidetta la circostanza, messa in evidenza dal dipartimento nelle osservazioni al ricorso ma già sostenuta dagli stessi insorgenti, secondo cui la risoluzione governativa impugnata costituisce in realtà una decisione di concetto e di massima in merito alle realizzazioni di protezione civile contemplate dalla stessa, attuativa della procedura di esame per il sussidiamento cantonale instaurata a partire dal 1992, "che prevede una prima decisione da parte del Consiglio di Stato in fase molto anticipata (prima dell'inizio della vera e propria progettazione)" (cfr. alla comunicazione del dipartimento delle istituzioni del 17 novembre 1992 ai municipi ed agli Esecutivi regionali della protezione civile, doc. 3 annesso alla risposta del dipartimento). La determinazione del sussidio cantonale é difatti di competenza del Governo (art. 2 e 10 LALEPCi). Tramite la risoluzione impugnata il Governo non ha quindi inteso regolamentare in maniera vincolante e definitiva la partecipazione dei comuni facenti parte della regione di protezione civile di __________ e __________ per le costruzioni di protezione civile che verranno realizzate a Tegna - come é stato spiegato al considerando che precede non é del resto nemmeno competente a decidere su questo oggetto in prima istanza, ma solo quale autorità di ricorso - bensì semplicemente prospettare loro, nel quadro di una previsione in merito alle partecipazioni di Confederazione, Cantone e comuni interessati, quella modalità di finanziamento in modo che ciascun comune possa tenerne conto sia nell'ambito della pianificazione delle costruzioni di protezione civile sul proprio territorio sia, più in generale, in quello dell'assunzione di futuri impegni economici. Concretamente quindi su questo punto la risoluzione governativa impugnata non ha indole coercitiva, in altre parole non pregiudica il diritto dei comuni interessati di far capo ai contributi sostitutivi di cui dispongono per la costruzione dei rifugi pubblici sul loro territorio nell'attesa di essere chiamati a partecipare ai costi delle opere di interesse regionale che si intende realizzare in futuro a __________. Essa non costituisce, di conseguenza, nemmeno una decisione ai sensi dell'art. 43 PAmm (e 5 PA) e non é pertanto impugnabile.

5.   Da quanto sopra discende che i gravami devono essere dichiarati irricevibili. La tassa di giudizio deve essere messa a carico dei comuni ricorrenti, intervenuti nella lite a tutela di interessi economici propri, in ragione di metà ciascuno (art. 28 PAmm). Per questi motivi, visti gli art. 2, 13, 14 LEPCi, 7 OEPCi, 2, 10, 12, 13, LALEPCi, 1, 3, 4, 28, 43 PAmm dichiara e pronuncia:

1.   I ricorsi sono irricevibili.

2.   La tassa di giudizio, di fr. 500.--, é posta a carico dei ricorrenti in ragione di metà ciascuno.

3.   Intimazione a: Per il Tribunale cantonale amministrativo Il presidente                                                             Il segretario