35.2015.101

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Negata l'esistenza di una denegata/ritardata giustizia da parte dell'assicuratore

Raccomandata Incarto n. 35.2015.101 mm Lugano 22 ottobre 2015 In nome della Repubblica e Cantone Ticino Il presidente del Tribunale cantonale delle assicurazioni Giudice Daniele Cattaneo con redattore: Maurizio Macchi, vicecancelliere segretario: Gianluca Menghetti statuendo sul ricorso per denegata/ritardata giustizia del 16 settembre 2015 di RI 1 rappr. da: RA 1 contro CO 1 in materia di assicurazione contro gli infortuni ritenuto, in fatto 1.1.   In data 19 dicembre 2010, RI 1, dipendente della Clinica __________ di __________ in qualità di ausiliaria di cura e, perciò, assicurata d’obbligo contro gli infortuni presso la CO 1, è scivolata su una lastra di ghiaccio e ha riportato un trauma contusivo alla spalla, al gomito e alla caviglia destra. L’assicuratore ha assunto il caso e ha corrisposto regolarmente le prestazioni di legge. 1.2.   Con decisione formale del 7 aprile 2014, l’CO 1 ha dichiarato estinto il diritto alla cura medica e ha negato che fossero adempiuti i presupposti per riconoscere una rendita d’invalidità e/o un’indennità per menomazione all’integrità (cfr. doc. 52). Tenuto conto che, nel frattempo, si era reso necessario sottoporre l’assicurata a un intervento chirurgico alla spalla destra (effettuato il 10 giugno 2014 - cfr. doc. 63), l’amministrazione ha annullato la decisione formale del 7 aprile 2014 e ha ripristinato il diritto alle prestazioni di corta durata a titolo di ricaduta (cfr. doc. 66). 1.3.   In data 24 febbraio 2015, l’assicuratore ha disposto l’esecuzione di una valutazione specialistica a cura del chirurgo ortopedico dott. __________, chiamato a pronunciarsi sulla chiusura della ricaduta e a definire il diritto alle prestazioni di lunga durata, concretamente quello all’IMI (cfr. doc. 87 e doc. 88). 1.4.   Con scritto del 6 maggio 2015, il patrocinatore di RI 1 ha sollecitato l’CO 1 a emanare la decisione di sua competenza, pena l’inoltro di un ricorso per denegata/ritardata giustizia al TCA (cfr. doc. 91). L’amministrazione ha informato l’avv. RA 1 di essere in attesa del referto peritale del dott. __________ (doc. 92). Il rappresentante dell’assicurata ha nuovamente sollecitato l’assicuratore LAINF in data 17 agosto 2015 (doc. 94). L’CO 1 ha comunicato di non aver ancora ricevuto il rapporto del dott. __________ (doc. 95). 1.5.   Con ricorso per denegata/ritardata giustizia del 16 settembre 2015, RI 1, sempre patrocinata dall’avv. RA 1, ha chiesto, in via principale, che l’assicuratore convenuto venga condannato a riconoscerle un’IMI del 5% e, in via subordinata, che venga accertata “… una denegata/ritardata giustizia in relazione al fatto che CO 1, nonostante domanda ed espliciti solleciti, non abbia ancora emanato una decisione relativamente alla soppressione delle proprie indennità giornaliere, segnatamente, relativamente al diritto dell’assicurata ad ottenere un’indennità per menomazione dell’integrità.” (doc. I). 1.6.   L’Helsana, in risposta, ha postulato che il ricorso venga respinto con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. VI). 1.7.   In corso di causa, la ricorrente ha versato agli atti della documentazione destinata a supportare la propria domanda di assistenza giudiziaria (doc. VII + allegati). in diritto In ordine 2.1.   La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria (cfr. STF 9C_699/2014 del 31 agosto 2015, in particolare consid. 5.2, 5.3 e 6.1; STF 8C_452/2011 del 12 marzo 2012; STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/ 2010 del 18 febbraio 2011, consid. 2.1; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00 del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre

1999. Vedi pure: STF 9C_807/2014 del 9 settembre 2015; STF 9C_585/2014 dell’8 settembre 2015). Nel merito 2.2.   Il TCA è chiamato a stabilire se l’assicuratore convenuto si è reso colpevole oppure no di una ritardata giustizia nei confronti di RI 1. 2.3.   Giusta l'art. 56 cpv. 2 LPGA, il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione. Secondo l’Alta Corte, vi è diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria o amministrativa non si occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa é competente (cfr. DTF 114 V 147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati). Il ritardo ingiustificato a statuire é una forma particolare di diniego di giustizia vietato dall’art. 29 cpv. 1 Cost. e dall’art. 6 § 1 CEDU. Si é in presenza di un ritardo ingiustificato a statuire quando l’autorità amministrativa o giudiziaria competente non emana la decisione che le compete entro il termine previsto dalla legge oppure entro un termine che la natura dell'affare nonché l'insieme delle altre circostanze fanno apparire come ragionevole (DTF 131 V 407 consid. 1.1 p. 409 e riferimenti ivi menzionati). Sono determinanti, segnatamente, il grado di complessità dell’affare, la posta in gioco per l’interessato, come pure il comportamento di quest’ultimo e delle autorità competenti (DTF 130 I 312 consid. 5.2; 125 V 188 consid. 2a). A questo proposito, spetta, da una parte, all’interessato intraprendere determinati passi per invitare l’autorità a decidere, in particolare sollecitandola ad accelerare la procedura oppure ricorrendo per ritardo ingiustificato. D’altra parte, sebbene all’autorità non possano essere rimproverati alcuni “tempi morti”, inevitabili in una procedura, essa non é legittimata a invocare una carente organizzazione oppure un sovraccarico strutturale per giustificare l’eccessiva lentezza della procedura; spetta in effetti allo Stato organizzare le proprie giurisdizioni in modo tale da garantire ai cittadini un’amministrazione della giustizia conforme alle regole (DTF 130 I 312 consid. 5.2 e i riferimenti ivi menzionati). Il principio secondo cui la procedura davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni deve essere semplice e spedita (cfr. art. 61 lett. a LPGA), è espressione di un principio generale del diritto delle assicurazioni sociali e vale, perciò, anche nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 54 consid. 4b; cfr., pure, U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509). Dottrina e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori supplementari. Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza notevole ritardo, una violazione della Costituzione può essere ammessa soltanto se determinati provvedimenti sono stati presi abusivamente (cfr. L. Meyer, Das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Tesi Berna 1985, p. 78 e riferimenti alla giurisprudenza federale). Nell’ambito di una procedura ricorsuale per denegata giustizia, non si deve procedere a una valutazione approfondita della situazione fattuale e giuridica. L’intervento del giudice in relazione all’ordine di misure istruttorie, si giustifica soltanto qualora l’amministrazione abbia manifestamente oltrepassato il proprio potere discrezionale. In una tale procedura, ci si deve accontentare di un esame sommario dell’incarto, con l’obbiettivo di stabilire se l’aver ordinato un determinato provvedimento probatorio era manifestamente superfluo (cfr. STFA U 18/92 del 3 luglio 1992 consid. 5b, parzialmente pubblicata in RAMI 1992 U 151, p. 194s. e U 268/01 dell’8 maggio 2003 consid. 4.1). 2.4.   In una sentenza I 841/02 del 25 giugno 2003, pubblicata in DTF 129 V p. 411 e seg., il TFA ha ammesso l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico dell'Ufficio AI e della Commissione federale di ricorso in materia di AVS/AI, trattandosi di una procedura durata globalmente più di 10 anni (dal momento in cui è stata presentata la domanda di prestazioni a quello in cui è stata resa la sentenza impugnata). Nella DTF 125 V 188ss., il TFA ha invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato, trattandosi di un assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal momento in cui l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora proceduto ad emanare la decisione di sua competenza. Nella RAMI 1997 U 286, p. 339s., la Corte federale ha riconosciuto una ritardata giustizia a carico di un tribunale cantonale che era rimasto completamente inattivo nei riguardi di una causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere giudicata da 27 mesi (ossia a partire dall'evasione di un atto di ricusa). In quella stessa pronunzia, il TFA ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato chiamato a decidere circa l'esistenza di una ritardata giustizia: " Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in ähnlichen Fällen, bei denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten, Verfahrensdauern von 20 Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994, C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990, I 421/89) als Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete es eine Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40 Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10. März 1993, M 1/92). " (RAMI succitata) Più di recente, l’Alta Corte ha riconosciuto l’esistenza di un ritardo inammissibile trattandosi di un tribunale cantonale che aveva lasciato trascorrere 25 mesi tra la fine dello scambio degli allegati e l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi al Tribunale federale, rispettivamente più di tre anni dall’inoltro del ricorso cantonale, in una causa senza difficoltà eccessive in materia di assicurazione contro gli infortuni (STF 8C_176/2011 del 20 aprile 2011) oppure quando é trascorso un termine di 24 mesi tra la fine dello scambio degli allegati e l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi al Tribunale federale, in una causa il cui oggetto era unicamente il grado d’invalidità del ricorrente e in cui quest’ultimo aveva circoscritto le sue censure a due aspetti che non presentavano difficoltà particolari (STF 8C_613/2009 del 22 febbraio 2010). Per contro, un periodo di 18 mesi trascorso tra la fine dello scambio degli allegati davanti alla giurisdizione cantonale e il ricorso per denegata giustizia inoltrato al Tribunale federale, non é stato qualificato quale ritardo ingiustificato, tenuto conto della necessità di procedere a un minuzioso apprezzamento di numerosi rapporti medici o perizie (STF 8C_615/2009 del 28 settembre 2009). 2.5.   Chiamata a pronunciarsi nella concreta evenienza, questa Corte osserva che, dopo la perizia eseguita dal dott. __________ nel mese di maggio 2012, sulle cui risultanze l’amministrazione aveva fondato la propria decisione formale del 7 aprile 2014, in data 10 giugno 2014, l’assicurata è stata sottoposta a un intervento chirurgico alla spalla destra, e meglio a una revisione dell’articolazione acromio-clavicolare con nuova resezione della clavicola distale a destra, nonché a un’esplorazione della cicatrice sottocutanea e fibrosa intorno al moncone (cfr. doc. 63). Proprio a seguito di questa operazione, l’CO 1 ha annullato la decisione formale appena citata e ripristinato il diritto alle prestazioni di corta durata a titolo di ricaduta (cfr. doc. 66). Sulla scorta di quanto precede, risulta palese che per decidere in merito alla chiusura della ricaduta e per definire il diritto alle prestazioni di lunga durata, l’assicuratore resistente non poteva prescindere dall’ordinare una nuova valutazione peritale, aspetto che del resto la ricorrente nemmeno contesta. Ora, assodato che conferendo il mandato peritale al dott. __________, l’istituto assicuratore non ha oltrepassato il proprio potere discrezionale (men che meno in modo manifesto - cfr. la giurisprudenza citata al consid. 2.3.), ci si deve chiedere se il fatto che, a distanza di circa sette mesi dall’incarico, lo specialista non abbia ancora consegnato il proprio referto, possa essere costitutivo di una ritardata giustizia imputabile all’amministrazione. Al riguardo, questo Tribunale segnala che, in una sentenza 9C_140/2015 del 26 maggio 2015 consid. 4, il Tribunale federale ha precisato che la nozione di diniego di giustizia dedotta dall’art. 29 cpv. 1 Cost., che conferisce a ognuno il diritto ad essere giudicato entro un termine ragionevole, non è più ampia di quella che figura all’art. 56 cpv. 2 LPGA, che prevede che un assicurato può ricorrere se l’assicuratore non emana una decisione o una decisione su opposizione. Queste due disposizioni consacrano effettivamente il principio di celerità, nel senso che vietano il ritardo ingiustificato nel decidere, ma non il ritardo ingiustificato accumulato nell’esecuzione degli atti istruttori . Nella concreta evenienza, considerato che l’assicuratore era senz’altro legittimato a disporre una nuova visita peritale e che la decisione sui punti sollevati dalla ricorrente dipende direttamente dalle risultanze di questo atto istruttorio, in ossequio ai principi giurisprudenziali appena menzionati, il TCA ritiene che non siano dati gli estremi per riconoscere una ritardata giustizia. In queste condizioni, il ricorso per denegata/ritardata giustizia presentato da RI 1 deve essere respinto. Con riferimento alla domanda formulata in via principale dall’insorgente, va sottolineato che, in questa sede, il TCA è chiamato soltanto a stabilire se l'amministrazione si sia o meno resa colpevole di una denegata/ritardata giustizia e non a statuire nel merito della lite. In una sentenza pubblicata in SVR 2001 UV 38, p. 109s., l’Alta Corte ha in effetti precisato che l'oggetto di un ricorso presentato in base all'art. 56 cpv. 2 LPGA, é soltanto la verifica del preteso diniego o del preteso ritardo: il tribunale non può, quindi, decidere in merito alle prestazioni. Le prestazioni assicurative materiali, in effetti, non costituiscono l'oggetto litigioso di tale procedura. 2.6. Deve ancora essere esaminato se la ricorrente può essere post a al beneficio dell’assistenza giudiziaria con il gratuito patrocinio dell’avv. RA 1 (cfr. doc. I,

p. 6). 2. 6 .1. I presupposti (cumulativi) per la concessione dell’assistenza giudiziaria sono in principio dati se l’istante si trova nel bisogno, se l’intervento dell’avvocato é necessario o perlomeno indicato e se il processo non é palesemente privo di esito positivo (DTF 125 V 202 consid. 4a, 372 consid. 5b e riferimenti). Il requisito della probabilità di esito favorevole difetta quando le possibilità di vincere la causa sono così esigue che una persona di condizione agiata, dopo ragionevole riflessione, rinuncerebbe al processo in considerazione delle spese cui si esporrebbe (cfr. STFA U 220/99 del 26 settembre 2000; RAMI 1994 p. 78; DTF 125 II 275 consid. 4b; DTF 119 Ia 251). A tal proposito, si osserva che per valutare la probabilità di esito favorevole non si deve adottare un criterio particolarmente severo: è infatti sufficiente che, di primo acchito, il gravame non presenti notevolmente meno possibilità di essere accolto che di essere respinto, ovvero che non si debba ammettere che un ricorrente ragionevole non lo avrebbe finanziato con i propri mezzi (STFA K 75/05 del 9 agosto 2005; STFA I 173/04 del 10 agosto 2005; STFA I 422/04 del 29 agosto 2005; STFA non pubbl. del 29 giugno 1994 in re A.D.; DTF 125 II 275; DTF 124 I 304 consid. 2c). Inoltre, quando le prospettive di successo e i rischi di perdere il processo si eguagliano o le prime sono soltanto leggermente inferiori rispetto ai secondi, le domande non possono essere considerate senza esito favorevole (cfr. DTF 125 II 275; DTF 124 I 304 consid. 2c; DTF 122 I 267 consid. 2b). 2.6.2. Nel caso di specie, il TCA ritiene che difetti il presupposto della probabilità di esito favorevole. In effetti, da una parte, la ricorrente non ha (a giusta ragione) contestato la necessità per l’amministrazione di procedere a una nuova valutazione peritale e, dall’altra, al suo patrocinatore non avrebbe dovuto sfuggire che un ritardo nell’esecuzione degli atti istruttori non è costitutivo di una denegata/ritardata giustizia, posto che la pertinente giurisprudenza è pubblicata sul sito web del Tribunale federale (www.bger.ch). In queste condizioni, non essendo adempiuto uno dei tre presupposti cumulativi, la domanda di assistenza giudiziaria deve essere respinta. Per questi motivi dichiara e pronuncia

1.   Il ricorso per denegata/ritardata giustizia è respinto .

2.   La domanda di assistenza giudiziaria è respinta .

3.   Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.

4.   Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione. L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al  ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta. Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni Il presidente                                                          Il segretario Daniele Cattaneo                                                 Gianluca Menghetti