VWBES.2025.312

Urteilvom3. Juli 2026

Es wirken mit:

Präsidentin Obrecht Steiner

Oberrichter Flückiger

Oberrichter Hagmann

Gerichtsschreiberin Kurt

In Sachen

A.___

Beschwerdeführerin

gegen

1.Departement des Innern,vertreten durch Rechtsdienst Departement des Innern,

2.Lebensmittelkontrolle,

Beschwerdegegner

betreffendlebensmittelrechtliche Massnahmen

zieht das Verwaltungsgericht inErwägung:

I.

1. Mit Verfügung vom 11. November 2024 wies die Lebensmittelkontrolle des Kantons Solothurn (Lebensmittelkontrolle), die A.___ gestützt auf die durchgeführte Inspektion des Betriebs vom 29. Oktober 2024 an, diverse lebensmittelrechtliche Massnahmen zu treffen, u.a. wurde verfügt, dass sämtliche Küchenmitarbeiter (inkl. Bewilligungsinhaberin) vor einer allfälligen Neueröffnung des Restaurants durch eine externe, qualifizierte Firma zu verschiedenen Punkten geschult werden müssten.

2. Eine von der A.___, vertreten durch B.___, am 17. November 2024 gegen diese Verfügung eingereichte Einsprache wurde von der Lebensmittelkontrolle mit Entscheid vom 6. Dezember 2024 abgewiesen.

3. Die von der A.___ gegen diesen Entscheid vom 6. Dezember 2024 eingereichte Beschwerde wies das Departement des Inneren (DDI) mit Entscheid vom 28. August 2025 ab.

4. Dagegen reichte die A.___ (nachfolgend Beschwerdeführerin), vertreten durch B.___, am 4. September 2025 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den folgenden Anträgen ein:

1.         Der Entscheid des DDI vom 28. August 2025 sei aufzuheben.

2.         Es sei festzustellen, dass die Auflagen betreffend Mitarbeiterschulungen sowie weitere personenbezogene Massnahmen gegenstandslos seien, da derzeit keine Mitarbeitenden beschäftigt werden.

3.         Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit die Auflagen an die geänderte Betriebssituation angepasst werden.

4.         Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.

5. Die Lebensmittelkontrolle liess sich am 23. September 2025 vernehmen und stellte keine Anträge. Das DDI beantragte in seiner Stellungnahme vom 8. Oktober 2025, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin.

6. Die Beschwerdeführerin reichte am 29. Oktober 2025 eine Duplik ein und beantragte, auf ihre Beschwerde vom 4. September 2025 sei einzutreten; eventualiter sei festzustellen, dass sich der Streitgegenstand infolge veränderter tatsächlicher Verhältnisse erledigt habe und es sei ausdrücklich festzuhalten, dass die Verfügung der Lebensmittelkontrolle vom 11. November 2024 keine Wirkung mehr entfalte und auch bei einer allfälligen späteren Wiederaufnahme des Betriebs keine Schulungspflicht mehr bestehe, sofern keine neuen Mängel festgestellt würden. Die Verfahrenskosten seien dem Staat Solothurn aufzuerlegen oder auf die Gerichtskasse zu nehmen.

II.

1. Die Beschwerde ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (§§ 29 und 66 Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, BGS 124.11

sowie § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Sie ist frist- und formgerecht erfolgt (§ 67 VRG). Die Beschwerdeführerin ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damitzur Beschwerdelegitimiert (§ 12 VRG), zumal strittig ist, welche Rechtswirkungen der Verfügung der Lebensmittelkontrolle vom 11. November 2024 zukommen.

1.2.1 Das DDI vertritt die Auffassung, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. Die Beschwerdeführerin rüge vor dem Verwaltungsgericht zum ersten Mal die Rechtmässigkeit und Angemessenheit der von der Lebensmittelkontrolle angeordneten Massnahmen. Diese seien aber in den vorgelagerten Verfahren nicht Streitgegenstand gewesen. Die Beschwerdeführerin habe bisher einzig geltend gemacht, sie sei nicht für den betreffenden Betrieb, in welchem eine Kontrolle durchgeführt worden sei, verantwortlich und sie sei fälschlicherweise als Adressatin der Verfügung der Lebensmittelkontrolle vom

11. November 2024 aufgeführt worden. Das DDI habe daher nur darüber zu befinden gehabt. Die Beschwerdeführerin gehe mit ihren neuen Vorbringen über den Streitgegenstand hinaus.

1.2.2 Die Beschwerdeführerin stellte sich im Verfahren vor der Lebensmittelkontrolle sowie dem DDI auf den Standpunkt, diese hätten die Betreiberverhältnisse falsch beurteilt. Das [...], in dessen Räumen am 29. Oktober 2024 die Kontrolle stattgefunden habe, sei ein eigenständiger Betrieb, getrennt von der Beschwerdeführerin, weshalb sie bzw. ihre Geschäftsführerin, B.___, (nachfolgend auch Geschäftsführerin) nicht für die im Bericht / Verfügung der Lebensmittelkontrolle vom 11. November 2024 festgestellten Mängel verantwortlich sei, was entsprechend festzustellen sei. Die Beschwerdeführerin habe mit der C.___ eine Nutzungsvereinbarung abgeschlossen. In dieser Nutzungsvereinbarung sei das Hausrecht an den in der Anlage TOS1 benannten Räumen an die C.___ bzw. D.___ übertragen worden. Letzterer sei für das Restaurant verantwortlich gewesen und habe dieses eigenständig geführt (eigenes Personal, eigene Treuhänder, eigene Steuernummer sowie eigener Wareneinkauf). Nachdem sie (die Beschwerdeführerin) vom Bericht zur Betriebskontrolle, welche fälschlicherweise an sie eröffnet worden sei, Kenntnis erhalten habe, sei der Nutzungsvertrag per sofort aus wichtigen Gründen fristlos gekündigt worden. Ein neuerlicher Betrieb eines Restaurants sei nicht geplant.

1.3 Der Streitgegenstand bezeichnet den Umfang, in dem das mit der angefochtenen Verfügung geregelte Rechts­verhältnis umstritten ist. Zur Bestimmung des Streitgegenstands ist somit von der angefochtenen Verfügung bzw. vom angefochtenen Ent­scheid, dem sog. Anfechtungsobjekt, auszugehen. Innerhalb dieses Rahmens bezeichnen die Parteien den Streitgegenstand grundsätzlich mit ihren Anträgen, wenn nötig unter Rückgriff auf die Begründung. Mit ihren Rechtsbegehren legt die beschwerdeführende Partei somit fest, inwieweit sie das streitige Rechtsverhältnis überprüfen lassen will. Innerhalb des Streitgegenstandes sind auch Rügen (Sachvorbringen) zulässig, die in einem allfälligen vorangehenden Einsprache- oder Rechtsmittelverfahren noch nicht erhoben worden sind. Die Begehren und sachverhaltsbezogenen Einwände müssen innerhalb der Beschwerdefrist vorgebracht werden (Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 2. Auflage, 2020, N. 12 zu Art. 72 VRPG). Anfechtungsobjekt und Streitgegenstand sind deckungsgleich, falls die Verfügung insgesamt angefochten wird. Nicht zum Streitgegenstand zählt die rechtliche Begründung der Verfügung (vgl. Urteil 2C_124/2013 E. 2.2.1 f.).

1.4 Die Beschwerdeführerin verlangte bereits vor dem DDI, dass sowohl der Einspracheentscheid vom 6. Dezember 2024 der Lebensmittelkontrolle als auch deren Verfügung vom 11. November 2024 aufzuheben seien. Dabei stellte sie sich zusammengefasst auf den Standpunkt, dass diese vorerwähnten Entscheide ihr gegenüber keine Rechtswirkungen entfalteten, da sie nicht die Betreiberin des kontrollierten Restaurantbetriebs und damit nicht die verantwortliche Person sei (vgl. E. II. 1.2.2).

1.5 Vor Verwaltungsgericht beantragt sie neu die Feststellung, dass die Auflagen betreffend Mitarbeiterschulung sowie weitere personalbezogene Massnahmen gegenstandslos seien, da derzeit keine Mitarbeitenden beschäftigt würden. Sie begründet die Aufhebung bzw. Gegenstandslosigkeit damit zwar nicht mehr explizit mit ihrer fehlenden Verantwortlichkeit, sondern der (neuen) betrieblichen Situation. So sei die Betriebsbewilligung für die Geschäftsführerin der Beschwerdeführerin, mit Verfügung des Amtes für Wirtschaft und Arbeit (AWA) vom 5. März 2025 auf unbefristet umgestellt worden, nachdem sie das Wirtepatent des Kantons Solothurn erfolgreich absolviert habe. Damit sei die volle Qualifikation und Bewilligungsfähigkeit nachgewiesen. Gleichzeitig beschäftige sie derzeit keine Mitarbeitenden, weshalb die Auflage, externe Mitarbeiterschulungen durchzuführen, objektiv gegenstandslos geworden sei und nicht umgesetzt werden könne.

1.6 Im Ergebnis geht es aber nach wie vor um die Frage, ob die Verfügung der Lebensmittelkontrolle vom 11. November 2024 und damit auch die darin angeordneten Massnahmen gegenüber der Beschwerdeführerin Bestand haben. Die Vorbringen der Beschwerdeführerin sind keine unzulässige Erweiterung des Streitgegenstandes, sondern beinhalten eine andere rechtliche Begründung, weshalb die Verfügung der Lebensmittelkontrolle vom 11. November 2024 aufzuheben sei. Das bleibt ihr unbenommen. Zudem handelt es sich um eine Laieneingabe, an die hinsichtlich Rügen und Begründung nicht allzu hohe Anforderungen gestellt werden dürfen.

1.7 Das Verwaltungsgericht tritt daher auf die Beschwerde ein. Dabei beurteilt es den Entscheid des DDI vom 28. August 2025 sowie die Verfügung der Lebensmittelkontrolle vom 11. November 2024 auch mit Blick auf die von der Beschwerdeführerin in der Beschwerde erhobenen Rügen, zumal diese fristgerecht erfolgt sind.

1.8 § 31bisAbs. 1 VRG schreibt vor, dass bis zum Schluss des Beweisverfahrens neue tatsächliche Behauptungen und die Bezeichnung neuer Beweismittel erlaubt sind, wenn sie mit dem Streitgegenstand zusammenhängen (BGE 136 II 457 E. 4.2 mit weiteren Hinweisen), was vorliegend der Fall ist.

2.1 Vorab kann festgehalten werden, dass das DDI überzeugend begründet hat, weshalb die Verfügung der Lebensmittelkontrolle vom 11. November 2024 der Beschwerdeführerin bzw. deren Geschäftsführerin eröffnet worden ist. Darauf kann verwiesen werden.

2.2 Für die Führung eines Gastwirtschaftsbetriebes, eines Take-away/Imbiss-Betriebes und eines Beherbergungsbetriebes ist eine Betriebsbewilligung erforderlich. Die Bewilligung wird der für die gastwirtschaftliche Tätigkeit verantwortlichen natürlichen Person erteilt. Sie kann nicht übertragen werden. Der Bewilligungsinhaber oder die Bewilligungsinhaberin ist für die einwandfreie und rechtmässige Ausübung der gastwirtschaftlichen Tätigkeit verantwortlich(§§ 9 Abs. 1, 12 sowie 15 Wirtschafts- und Arbeitsgesetz, WAG, BGS 940.11).

2.3 Aus den Akten geht hervor, dass B.___ für den Betrieb der Beschwerdeführerin mit Verfügung 44002047 des AWA vom 20. Februar 2024 eine Bewilligung für die Ausübung einer gastwirtschaftlichen Tätigkeit mit Wirkung ab 1. März 2024 erhalten hat. Diese Verfügung wurde vorerst bis

28. Februar 2025 befristet und B.___ darauf hingewiesen, vor Ablauf der Frist unaufgefordert den Nachweis einer minimalen fachlichen Qualifikation einzureichen. Am 5. März 2025 reichte sie einen solchen Nachweis (Wirtepatent) ein, weshalb die Bewilligung per 5. März 2025 unbefristet erteilt wurde.

2.4 Die erteilte Bewilligung bezieht sich dabei auch auf die Räumlichkeiten, in welchen die Kontrolle stattgefunden hatte. Entsprechend gilt die Geschäftsführerin der Beschwerdeführerin als verantwortliche Person für den kontrollierten Betrieb (vgl. auch Art. 73 Abs. 1 und 2 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Ziffer 7 Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung, LGV, SR 817.02), womit sie auch Adressatin der Verfügung der Lebensmittelkontrolle vom 11. November 2024 ist (vgl. 2C_453/2024 E. 4.1).

2.5 Da weder eine neue Betriebsbewilligung betreffend die C.___, welche die Räumlichkeiten der Beschwerdeführerin nutzte, beantragt wurde noch eine Anpassung der bereits bestehenden Betriebsbewilligung von B.___ erfolgt ist, hat sich an dieser Verantwortlichkeit nichts geändert. Es erfolgte auch keine Meldung über einen Betreiberwechsel oder über eine Änderung in der Nutzung der bewilligten Räumlichkeiten an die zuständige Behörde.

2.6 Zudem führte die zivilrechtliche Nutzungsvereinbarung nicht zu einer Übertragung der Betriebsbewilligung bzw. Verantwortlichkeit. Der Umstand, dass die C.___ ein eigenständiger Betrieb ist, vermag daran nichts zu ändern. Mittlerweile wird die Verantwortung von der Beschwerdeführerin auch nicht mehr bestritten.

3. Sie macht aber zusammengefasst geltend, aufgrund der neuen betrieblichen Situation (Schliessung Restaurant, Wirtepatent, unbefristete Betriebsbewilligung sowie keine beschäftigten Mitarbeiter) sei die von der Lebensmittelkontrolle angeordnete Massnahme der Schulung gegenstandslos geworden bzw. könne keine Rechtswirkungen mehr entfalten.

4. Vorab ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin nicht, wie zunächst noch von ihr behauptet, verpflichtet wurde, Schulungen für nicht vorhandene Mitarbeiter durchzuführen. Vielmehr ordnete die Lebensmittelkontrolle die Massnahme der Schulung der Küchenmitarbeiter (inkl. Bewilligungsinhaberin) in ihrer Verfügung vom

11. November 2024 explizit mit Blick auf eine allfällige Neueröffnung des Restaurants an und berücksichtigte damit den Umstand, dass das Restaurant mittlerweile geschlossen wurde und folglich auch keine Mitarbeiter mehr beschäftigt wurden.

5.1 Die angeordnete Massnahme erfolgte damit offensichtlich präventiv hinsichtlich einer allfälligen Wiedereröffnung. Die Massnahme wird damit aufgrund der Schliessung des Restaurants und der fehlenden Beschäftigung von Mitarbeitern nicht hinfällig, zumal eine zukünftige Neueröffnung nach wie vor möglich ist.

5.2. Die Massnahme soll sicherstellen, dass bei einer allfälligen Neu- bzw. Wiedereröffnung die gesetzlichen Hygiene- und Sicherheitsstandards eingehalten werden. Daran besteht nach wie vor ein öffentliches Interesse, zumal bei der Bewirtschaftung der Lebensmittel im Betrieb der Beschwerdeführerin gravierende Defizite bestanden. So zeigte die Analyse der erhobenen Proben, welche bezüglich Einhaltung der guten Verfahrenspraxis untersucht wurden, teilweise massive bzw. massivste Überschreitungen des Richtwerts für aerobe mesophile Keime bzw. für Darmbakterien, wobei vor allem Letzteres als ernsthafter Hygienefehler zu betrachten ist. Die Ursache der Verkeimung ist dabei eindeutig auf eine mangelhafte Prozess- und Personalhygiene zurückzuführen (vgl. Verfügung der Lebensmittelkontrolle vom

11. November 2024). Dabei kann die Beschwerdeführerin bzw. deren Geschäftsführerin die Verantwortung nicht der C.___ überwälzen.

6. Es trifft zu, dass die Geschäftsführerin im Zeitpunkt der Verfügung der Lebensmittelkontrolle vom 11. November 2024 noch nicht über den Nachweis einer minimalen fachlichen Qualifikation (Wirtepatent, § 11 Abs. 1 lit. b WAG sowie § 5 Verordnung zum Wirtschafts- und Arbeitsgesetz, VWAG, BGS 940.12) verfügte.

7. Entgegen den Vorbringen in der Beschwerde stellt dieser Umstand den Bestand der Verfügung der Lebensmittelkontrolle vom 11. November 2024 aber ebenfalls nicht in Frage. Solches kann auch nicht aus der Stellungnahme der Lebensmittelkontrolle vom 23. September 2025 im vorliegenden Verfahren abgeleitet werden. Vielmehr hielt die Lebensmittelkontrolle fest, dass die Massnahmen nicht durch die aktuelle betriebliche Situation begründet waren. Dementsprechend hat die betriebliche Situation, selbst wenn sie sich verändert hat, keinen Einfluss auf die Verfügung der Lebensmittelkontrolle bzw. den darin angeordneten Massnahmen.

8. Zwar zeigt der Erwerb des Wirtepatents, dass die Geschäftsführerin mittlerweile den Nachweis einer minimalen fachlichen Qualifikation erbracht hat, was u.a. auch bestätigt, dass sie Kenntnisse auf dem Gebiet der Hygiene erworben hat (vgl. § 5 VWAG).

9.1 Mit Blick auf die doch massiven Beanstandungen, die auf eine mangelhafte Prozess- und Personalhygiene zurückzuführen sind, die zahlreichen Punkte, in denen die Bewilligungsinhaberin und Mitarbeiter geschult werden müssen, sowie das öffentliche Interesse kann aber nicht davon ausgegangen werden, dass die Massnahme aufgrund des Erwerbs des Wirtepatents durch die Bewilligungsinhaberin nicht mehr erforderlich bzw. obsolet geworden ist.

9.2 Soweit die angeordnete Schulungsmassnahme über den Erwerb eines Wirtepatents hinausgeht, ist die Verfügung der Lebensmittelkontrolle durch den Erwerb des Wirtepatents der Geschäftsführerin und die damit vorhandene Betriebsbewilligung nicht gegenstandslos geworden.

10.  Die Beschwerde ist unbegründet und abzuweisen.

11.1 Die Prozesskosten (Gerichtskosten und Parteientschädigung) werden gemäss § 77 VRG in Verbindung mit Art. 106

- 109 der Schweizerischen Zivilprozessordnung (ZPO, SR 272) nach dem Ausgang des Verfahrens verteilt.

11.2 Mit Blick auf die gestellten Anträge und den Ausgang des Verfahrens gilt die Beschwerdeführerin als unterliegend, weshalb sie die Kosten des vorliegenden Verfahrens, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1’000.00 festzusetzen sind, zu tragen hat. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von CHF 1'000.00 verrechnet.

11.3 Entsprechend hat die Beschwerdeführerin auch keinen Anspruch auf Ersatz notwendiger Auslagen (§ 76bisAbs. 3 VRG).

11.4 Den am verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren beteiligten Behörden werden keine Parteientschädigungen zugesprochen (§ 77 VRG).

Demnach wirderkannt:

1.Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.Die Beschwerdeführerin hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'000.00 zu bezahlen.

3.Es werden keine Parteientschädigungen ausgerichtet.

Rechtsmittel:Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin                                                                 Die Gerichtsschreiberin

Obrecht Steiner                                                                Kurt