VWBES.2017.145, Baubewilligung / Wiederherstellungsverfügung

§§ 209 Abs. 1 GG, 133 PBG, 13 KBV und 37 Abs. 4 VRG. Die Gebührenregelung der Gemeinden für das Baubewilligungsverfahren bedarf zu ihrer Gültigkeit keiner Genehmigung durch den Regierungsrat.

Sachverhalt

Das Stadtbauamt Solothurn erhob in einer Verfügung eine Gebühr von CHF 200.00. Auf Beschwerde hin hob das Bau- und Justizdepartement (BJD) die Gebühr mit der Begründung auf, der Gebührentarif der Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn sei nicht durch den Regierungsrat genehmigt worden. Für die Gebühr bestehe daher keine gültige Rechtsgrundlage. Eine durch die Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn dagegen erhobene Beschwerde heisst das Verwaltungsgericht gut.

Aus den Erwägungen:

Was die Inkraftsetzung von kommunalen Reglementen angeht, sieht das übergeordnete Recht teilweise eine Genehmigung durch die zuständige kantonale Stelle vor. Gemäss § 209 Abs. 1 des Gemeindegesetzes (GG, BGS 131.1) sind nämlich die von der Gesetzgebung vorgeschriebenen rechtsetzenden Gemeindereglemente nur gültig, wenn sie vom Departement, dessen Sachgebiet sie betreffen, genehmigt worden sind. Vorbehalten bleiben abweichende gesetzliche Regelungen (Abs. 2).

Im Genehmigungsverfahren wird eine Überprüfung von Rechtssätzen auf deren Übereinstimmung mit höherem Recht durchgeführt, sodass Kollisionen des unteren mit dem höheren Recht vermieden werden können. Mit der Genehmigung von Erlassen wird mithin Einheitlichkeit, Widerspruchslosigkeit und bisweilen auch Lückenlosigkeit der gesamten Rechtsordnung bezweckt sowie vor allem im Verhältnis zu den Gemeinden Schutz der Einwohner vor widerrechtlichen, willkürlichen und allenfalls unangemessenen, unzweckmässigen Normen. Mit der Genehmigung bezweckt der Gesetzgeber ferner die Überprüfung, ob die Gemeinden die ihnen zugedachten Aufgaben nach dem Recht und entsprechend den Intentionen des höheren staatlichen Verbandes erfüllen und die Verwirklichung derselben auch tatsächlich an die Hand nehmen (Hans Flury, Probleme der Genehmigung kommunaler Erlasse nach solothurnischem Recht, in: Festgabe Hans Erzer, Solothurn 1983, S. 373). Hans Flury führte in seinem Aufsatz weiter aus, der regierungsrätliche Entwurf zum Gemeindegesetz vom 13. Mai 1947 habe ursprünglich für die Gemeindeordnungen und alle Gemeindereglemente generell eine Lösung mit konstitutiver Wirkung vorgesehen. Im Laufe der weiteren Beratungen sei aber der Vorentwurf wegen der Gemeindeautonomie modifiziert und die konstitutiv wirkende Genehmigung beschränkt worden auf die Gemeindeordnungen und die (ohnehin) nach Gesetz genehmigungspflichtigen Reglemente (Flury, a.a.O., S. 374).

Die entsprechende Regelung im Gemeindegesetz wurde zwar seither mehrfach revidiert. Der Grundsatz ist aber derselbe geblieben, wonach nur «die von der Gesetzgebung vorgeschriebenen rechtsetzenden Gemeindereglemente» zu ihrer Gültigkeit der Genehmigung durch das zuständige Departement bedürfen. Regelungen, die von der Gesetzgebung nicht vorgeschrieben sind, bedürfen zu ihrer Gültigkeit keiner Genehmigung.

Das PBG sieht weiter für die Erschliessungs- und Anschlussgebühren einen Genehmigungsvorbehalt vor (vgl. § 118 Abs. 2 PBG), zu den Gebühren für das Baubewilligungsverfahren enthält das kantonale Recht aber keine entsprechende Bestimmung. § 13 KBV sieht nur vor, dass die Gemeinden für das Baubewilligungsverfahren Gebühren erheben können, die in die Gemeindekasse fliessen. Dabei handelt es sich um einen unechten deklaratorischen Vorbehalt, sind doch die Gemeinden ohnehin zuständig, ihr Verfahren selber zu regeln, jedenfalls soweit der Kanton dies nicht mit der entsprechenden gesetzlichen Grundlage selber tut. Entsprechend verweist § 37 Abs. 4 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG, BGS 124.11) für die Gebührenansätze auf den kantonalen Gebührentarif und auf die Gebührentarife der Gemeinden.

Gebühren für das erstinstanzliche Bewilligungs- und das Einspracheverfahren sind gemäss der «Kann»-Formulierung von § 13 KBV also fakultativ; wenn sie erhoben werden sollen, müssen sie im entsprechenden Gebührentarif geregelt werden. Die Gebühren falls sie von den Gemeinden erhoben werden müssen aber nicht (zwingend) im Baureglement geregelt werden, welches genehmigungspflichtig ist, soweit es (zulässige) ergänzende oder abweichende Bauvorschriften enthält. Es genügt, dass sie in einem Reglement der Gemeinde enthalten sind, das ordentlich (von der Gemeindeversammlung) beschlossen wurde. Damit ist dem Legalitätsprinzip Genüge getan.

Es handelt sich um einfache Verwaltungsgebühren, für welche weder ein Kontroll- noch ein Vereinheitlichungsinteresse des Kantons besteht. Diese haben einzig dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip zu genügen, was kaum vorgängig und abstrakt wird überprüft werden können. Es ist nicht ersichtlich, weshalb die Gebührenregelung in Bausachen durch den Kanton genehmigt werden müsste, während in Bezug auf die übrigen Verwaltungsgebühren kein solches Erfordernis besteht.

Worin die von der Vorinstanz vorgebrachten gravierenden Konsequenzen bei einer Verneinung des Genehmigungserfordernisses bestehen sollen, ist nicht nachvollziehbar. Es steht den Gemeinden auch weiterhin frei, ihr Gebührenreglement beim Vorliegen von Unklarheiten freiwillig dem BJD zur Überprüfung einzureichen.

Verwaltungsgericht, Urteil vom

28. August 2017 (VWBES.2017.145)

Erwägungen (6 Absätze)

E. 1 Das Stadtbauamt Solothurn erliess am

14. Dezember 2016 eine Wiederherstellungsverfügung gegen A.___ und erhob eine Verfügungsgebühr von CHF 200.00.

E. 2 Gemäss § 3 der Kantonsverfassung (KV, BGS 111.1) anerkennt der Kanton die Selbständigkeit der Gemeinden (Abs. 1). Die Gesetzgebung räumt ihnen einen weiten Gestaltungsspielraum ein (Abs. 2). Weiter ist das Recht der Gemeinden, ihre Angelegenheiten selbständig zu regeln, laut Art. 45 Abs. 2 KV im Rahmen von Verfassung und Gesetz gewährleistet. Sie bestimmen ihre Organisation, wählen ihre Behörden, Beamten und Angestellten und erfüllen ihre Aufgaben selbständig. Es ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin Autonomie geniesst im Hinblick auf den Erlass der fraglichen Bestimmungen.

E. 3 Die Vorinstanz verweist auf die §§ 133 Abs. 3 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes (PBG, BGS 711.1) bzw. § 1 Abs. 4 KBV, wonach die Gemeinden ergänzende Bauvorschriften erlassen können, soweit diese der kantonalen Bauverordnung nicht widersprechen. Solche Vorschriften bedürfen der Genehmigung durch den Regierungsrat, der sie auf die Rechtmässigkeit und Zweckmässigkeit überprüft. Sie treten erst mit der Publikation des Genehmigungsbeschlusses im Amtsblatt in Kraft. Um ergänzende Bauvorschriften (baupolizeilicher Art) handelt es sich jedoch bei der Regelung der Verfahrenskosten vor den Baubehörden nicht.

Verwaltungsgericht, Urteil vom

28. August 2017 (VWBES.2017.145)

E. 4 A.___ äusserte sich mit Eingabe vom

6. Juni 2017 inhaltlich zur Wiederherstellungsverfügung, jedoch nicht zu den angefochtenen Gebühren.

E. 5 Das BJD beantragte mit Vernehmlassung

vom 7. Juni 2017 die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, soweit

überhaupt darauf einzutreten sei, unter Kostenfolge.

Das BJD sei u.a. zuständig für sämtliche

Gesetzgebungsarbeiten in baurechtlichen Fragen und bereite die Geschäfte für

den Kantons- bzw. Regierungsrat vor. Auch deshalb prüfe es in jahrzehntelanger

Praxis die Baureglemente der Gemeinden, worunter nach seinem Verständnis auch

immer die Baubewilligungsgebühren fielen. Nun werde diese Praxis und

Rechtsauffassung durch die Stadt Solothurn in Frage gestellt. Diese habe das

pragmatische und gutgemeinte Angebot, das fragliche Kapitel des Gebührentarifs

einzureichen und genehmigen zu lassen, nicht angenommen.

Nach der Argumentation der

Beschwerdeführerin, wonach nicht das BJD, sondern das Volkswirtschafts- oder

das Finanzdepartement zur Genehmigung zuständig wäre, müsste sich dann auch das

Beschwerdeverfahren zweiteilen, indem die erhobenen Gebühren in Bausachen nicht

mehr durch das BJD, sondern durch eines der genannten Departemente geprüft

werden müssten, was nicht angehen könne. Der Gesetzgeber habe in keiner Weise

gewollt, dass für die materiellen Bauvorschriften und die

Baubewilligungsgebühren unterschiedliche Anforderungen bezüglich

Gültigkeitserfordernissen bestünden. Viele Gemeinden hätten ihre Baubewilligungsgebühren

im Anhang zum Baureglement angeführt. Es bestehe kein Grund dazu, Gemeinden zu

bevorteilen, die dies nicht so handhabten. Der Rechtsdienst des BJD halte seit

einigen Jahren ein Auge auf diese Problematik. Bei den Reglementsgenehmigungen werde

dauernd darauf hingearbeitet, dass die Baubewilligungsgebühren neu nur noch im

Anhang zum Baureglement angeführt würden, um genau solche Situationen zu

vermeiden. Dagegen habe sich noch keine Gemeinde gewehrt.

Sowohl für das BJD als auch für das Volkswirtschaftsdepartement

sei klar, dass die Baugebühren vom Regierungsrat genehmigt werden müssten, was

auch so nach aussen kommuniziert werde. Eine Gutheissung der Beschwerde hätte

gravierende Konsequenzen für die weitere Rechtsprechung des BJD und für die

Genehmigungstätigkeiten bzw. Vorprüfungen. Ob dies wirklich im Interesse der

Gemeinden wäre, sei unklar. Die Reglemente könnten nur noch akzessorisch

angefochten werden. Zwar würde dem BJD weniger Arbeit anfallen, doch wäre auch

damit zu rechnen, dass später deshalb eine Vielzahl von Reglementsbestimmungen

im Anwendungsfall von den Gerichten als willkürlich, unklar oder gar ungenügend

aufgehoben würden. Bisher sei vom BJD zumindest versucht worden, die Reglemente

auf ein rechtliches Niveau zu bringen, das in den meisten Fällen vor Gericht

standhalten dürfte. Sowohl bei den Grundeigentümerbeiträgen oder bei Anschluss-

oder Benützungsgebühren sei die Genehmigung konstitutiver Natur. Weshalb dies

bei den Baubewilligungsgebühren nicht der Fall sein sollte, sei nicht

nachvollziehbar.

E. 6 Mit Stellungnahme vom 26. Juni

2017 präzisierte die Beschwerdeführerin ihre Anträge dahingehend, dass Ziffer 1

der angefochtenen Verfügung insofern aufzuheben sei, als dass die Beschwerde von

A.___ teilweise gutgeheissen worden sei. Zudem seien die Ziffern 2 bis 4

aufzuheben und die Verfügung des Stadtbauamts vollumfänglich zu bestätigen.

Alles unter Kostenfolge.

Es sei nicht nachvollziehbar, inwiefern

aus der generellen Zuständigkeit des BJD in der baurechtlichen Gesetzgebung automatisch

auch eine Zuständigkeit für eine (zwingende) Genehmigung von kommunalen

Baubewilligungsgebührenregelungen abgeleitet werden könne.

Wie bereits erwähnt sei diese reine

Verwaltungsgebühr in Baubewilligungssachen anders zu behandeln als die Benützungs-

und Verbrauchsgebühren bzw. Vorzugslasten. Das BJD habe nicht aufgezeigt,

inwiefern sich hier eine vorgängige Prüfung überhaupt aufdränge, obwohl die

übrigen Verwaltungsgebühren nicht vorgängig geprüft würden. Das kantonale Recht

schreibe die Erhebung solcher Gebühren auch gar nicht zwingend vor. Das BJD

könne interessierte Gemeinden auch beraten, wenn keine Genehmigungspflicht

bestehe.

Das BJD habe nicht vorgeschlagen, die

Baubewilligungsgebühren als Einzelkapitel des Gebührentarifs zu genehmigen,

sondern es habe vielmehr geheissen, dieses müsse aus dem Gebührentarif

herausgenommen und in einen Anhang des Baureglements überführt werden, was

einen grossen Aufwand bedeutet hätte. Nun sei das BJD offenbar doch dazu

bereit, die Bestimmungen als Einzelkapitel des Gebührentarifs zu genehmigen.

Der Rechtsdienst der Stadt Solothurn

sehe im Vorgehen des BJD einen Präzedenzfall, der abschliessend vom

Verwaltungsgericht entschieden werden solle. Worin die «gravierenden

Konsequenzen für die weitere Rechtsprechung des BJD und für die

Genehmigungstätigkeit bzw. Vorprüfungen» genau bestehen würden, würde die

Genehmigungspflicht für Baubewilligungsgebühren verneint, sei für die

Beschwerdeführerin nicht ersichtlich. In sehr vielen anderen Rechtsbereichen

könnten Gesetzesbestimmungen ebenfalls nur akzessorisch angefochten werden. Für

die Baubewilligungsgebühren der Gemeinde Solothurn sei dies nun während

Jahrzehnten ebenfalls der Fall gewesen. Gravierende Konsequenzen oder, wie vom

BJD in Aussicht gestellt, eine Vielzahl von Aufhebungen von

Reglementsbestimmungen wegen Willkür, unklarer oder ungenügender Formulierungen

habe es jedenfalls bisher nicht gegeben.

Um Missverständnisse zu vermeiden, sei

darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdeführerin keinesfalls geltend mache, die

Gebührenbestimmungen seien durch das Volkswirtschafts- oder das

Finanzdepartement zu genehmigen. Diese müssten vielmehr gar nicht genehmigt

werden.

II.

1. Die Beschwerde ist frist- und

formgerecht erhoben worden. Die Einwohner-Gemeinderatskommission hat ihre Zustimmung

erteilt und die Leiterin des Rechts- und Personaldiensts der Stadt Solothurn

zur Beschwerdeführung beauftragt und ermächtigt. Die Beschwerde ist zulässiges

Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 2

Abs. 3 Kantonale Bauverordnung, KBV, BGS 711.61). Die Einwohnergemeinde der

Stadt Solothurn ist durch den angefochtenen Entscheid, der sie in ihrer

Autonomie einschränkt (dazu sogleich E. 2), beschwert und damit

zur Beschwerde

legitimiert. Sie hat ihr

Rechtsbegehren mit Eingabe vom 26. Juni 2017 in zulässiger Weise

präzisiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

Nicht einzugehen ist auf die Äusserungen

von A.___, welche sich auf den materiellen Inhalt der

Wiederherstellungsverfügung des Stadtbauamts beziehen. Diese bilden nicht

Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Strittig sind einzig die durch das

Stadtbauamt erhobenen Gebühren.

2. Gemäss § 3 der Kantonsverfassung (KV,

BGS 111.1) anerkennt der Kanton die Selbständigkeit der Gemeinden (Abs. 1). Die

Gesetzgebung räumt ihnen einen weiten Gestaltungsspielraum ein (Abs. 2). Weiter

ist d

as Recht der Gemeinden, ihre Angelegenheiten

selbständig zu regeln, laut Art. 45 Abs. 2 KV im Rahmen von Verfassung und

Gesetz gewährleistet. Sie bestimmen ihre Organisation, wählen ihre Behörden,

Beamten und Angestellten und erfüllen ihre Aufgaben selbständig. Es ist

unbestritten, dass die Beschwerdeführerin Autonomie geniesst im Hinblick auf

den Erlass der fraglichen Bestimmungen.

Was die

Inkraftsetzung von kommunalen Reglementen angeht, sieht das übergeordnete Recht

teilweise eine Genehmigung durch die zuständige kantonale Stelle vor.

Gemäss § 209 Abs. 1 des Gemeindegesetzes

(GG, BGS 131.1)

sind nämlich die von der Gesetzgebung

vorgeschriebenen rechtsetzenden Gemeindereglemente nur gültig, wenn sie vom

Departement, dessen Sachgebiet sie betreffen, genehmigt worden sind.

Vorbehalten bleiben abweichende gesetzliche Regelungen (Abs. 2).

Genehmigungsverfahren wird eine Überprüfung von Rechtssätzen auf deren

Übereinstimmung mit höherem Recht durchgeführt, sodass Kollisionen des unteren

mit dem höheren Recht vermieden werden können. Mit der Genehmigung von Erlassen

wird mithin Einheitlichkeit, Widerspruchslosigkeit und bisweilen auch

Lückenlosigkeit der gesamten Rechtsordnung bezweckt sowie – vor allem im

Verhältnis zu den Gemeinden – Schutz der Einwohner vor widerrechtlichen,

willkürlichen und allenfalls unangemessenen, unzweckmässigen Normen. Mit der

Genehmigung bezweckt der Gesetzgeber ferner die Überprüfung, ob die Gemeinden

die ihnen zugedachten Aufgaben nach dem Recht und entsprechend den Intentionen

des höheren staatlichen Verbandes erfüllen und die Verwirklichung derselben

auch tatsächlich an die Hand nehmen (Hans Flury, Probleme der Genehmigung

kommunaler Erlasse nach solothurnischem Recht, in: Festgabe Hans Erzer,

Solothurn 1983, S. 373). Hans Flury führte in seinem Aufsatz weiter aus, der

regierungsrätliche Entwurf zum Gemeindegesetz vom 13. Mai 1947 habe

ursprünglich für die Gemeindeordnungen und alle Gemeindereglemente generell

eine Lösung mit konstitutiver Wirkung vorgesehen. Im Laufe der weiteren

Beratungen sei aber der Vorentwurf wegen der Gemeindeautonomie modifiziert und

die konstitutiv wirkende Genehmigung beschränkt worden auf die

Gemeindeordnungen und die (ohnehin) nach Gesetz genehmigungspflichtigen

Reglemente (Flury, a.a.O., S. 374).

Die

entsprechende Regelung im Gemeindegesetz wurde zwar seither mehrfach revidiert.

Der Grundsatz ist aber derselbe geblieben, wonach nur «die von der Gesetzgebung

vorgeschriebenen rechtsetzenden Gemeindereglemente» zu ihrer Gültigkeit der

Genehmigung durch das zuständige Departement bedürfen. Regelungen, die von der

Gesetzgebung nicht vorgeschrieben sind, bedürfen zu ihrer Gültigkeit keiner

Genehmigung.

3. Die

Vorinstanz verweist auf die §§ 133 Abs. 3 des kantonalen Planungs- und

Baugesetzes (PBG, BGS 711.1) bzw. § 1 Abs. 4 KBV, wonach die Gemeinden

ergänzende Bauvorschriften erlassen können, soweit diese der kantonalen

Bauverordnung nicht widersprechen. Solche Vorschriften bedürfen der Genehmigung

durch den Regierungsrat, der sie auf die Rechtmässigkeit und Zweckmässigkeit

überprüft. Sie treten erst mit der Publikation des Genehmigungsbeschlusses im

Amtsblatt in Kraft. Um ergänzende Bauvorschriften (baupolizeilicher Art) handelt

es sich jedoch bei der Regelung der Verfahrenskosten vor den Baubehörden nicht.

Das PBG sieht

weiter für die Erschliessungs- und Anschlussgebühren einen Genehmigungsvorbehalt

vor (vgl. § 118 Abs. 2 PBG), zu den Gebühren für das Baubewilligungsverfahren enthält

das kantonale Recht aber keine entsprechende Bestimmung. § 13 KBV sieht nur

vor, dass die Gemeinden für das Baubewilligungsverfahren Gebühren erheben

können, die in die Gemeindekasse fliessen. Dabei handelt es sich um einen

unechten deklaratorischen Vorbehalt, sind doch die Gemeinden ohnehin zuständig,

ihr Verfahren selber zu regeln, jedenfalls soweit der Kanton dies nicht mit der

entsprechenden gesetzlichen Grundlage selber tut. Entsprechend verweist § 37

Abs. 4 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG, BGS 124.11) für die

Gebührenansätze auf den kantonalen Gebührentarif und auf die Gebührentarife der

Gemeinden.

Gebühren für das

erstinstanzliche Bewilligungs- und das Einspracheverfahren sind gemäss der «Kann»-Formulierung

von § 13 KBV also fakultativ; wenn sie erhoben werden sollen, müssen sie im

entsprechenden Gebührentarif geregelt werden. Die Gebühren – falls sie von den

Gemeinden erhoben werden – müssen aber nicht (zwingend) im Baureglement

geregelt werden, welches genehmigungspflichtig ist, soweit es (zulässige)

ergänzende oder abweichende Bauvorschriften enthält. Es genügt, dass sie in

einem Reglement der Gemeinde enthalten sind, das ordentlich (von der Gemeindeversammlung)

beschlossen wurde. Damit ist dem Legalitätsprinzip Genüge getan.

Es handelt sich

um einfache Verwaltungsgebühren, für welche weder ein Kontroll- noch ein

Vereinheitlichungsinteresse des Kantons besteht. Diese haben einzig dem

Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip zu genügen, was kaum vorgängig und

abstrakt wird überprüft werden können. Es ist nicht ersichtlich, weshalb die

Gebührenregelung in Bausachen durch den Kanton genehmigt werden müsste, während

in Bezug auf die übrigen Verwaltungsgebühren kein solches Erfordernis besteht.

Worin die von

der Vorinstanz vorgebrachten gravierenden Konsequenzen bei einer Verneinung des

Genehmigungserfordernisses bestehen sollen, ist nicht nachvollziehbar. Es steht

den Gemeinden auch weiterhin frei, ihr Gebührenreglement beim Vorliegen von

Unklarheiten freiwillig dem BJD zur Überprüfung einzureichen.

4. Die Beschwerde erweist sich somit als

begründet; sie ist gutzuheissen: Ziffer 1 des Entscheids vom 6. April 2017

des Bau- und Justizdepartements ist in dem Umfang aufzuheben, als dass die

Beschwerde von A.___ teilweise gutgeheissen wurde, Ziffer 2 ist vollumfänglich

aufzuheben. Bei diesem Ausgang hat der Kanton Solothurn die Kosten des

Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 800.00 zu tragen.

Volltext (verifizierbarer Originaltext)

Solothurn Verwaltungsgericht 28.08.2017 VWBES.2017.145 Soleure Verwaltungsgericht 28.08.2017 VWBES.2017.145 Soletta Verwaltungsgericht 28.08.2017 VWBES.2017.145

Baubewilligung / Wiederherstellungsverfügung

Verwaltungsgericht Urteil vom

28. August 2017 Es wirken mit: Präsidentin Scherrer Reber Oberrichter Stöckli Oberrichter Müller Gerichtsschreiberin Kaufmann In Sachen Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn, vertreten durch Rechts- und Personaldienst der Stadt Solothurn, Beschwerdeführerin gegen 1. Bau- und Justizdepartement,

2. A.___ Beschwerdegegner betreffend Baubewilligung / Wiederherstellungsverfügung zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung : I.

1. Das Stadtbauamt Solothurn erliess am

14. Dezember 2016 eine Wiederherstellungsverfügung gegen A.___ und erhob eine Verfügungsgebühr von CHF 200.00.

2. Eine dagegen erhobene Beschwerde wies das Bau- und Justizdepartement (BJD) mit Verfügung vom 6. April 2017 im Hauptpunkt ab, hob aber die Verfügungsgebühr von CHF 200.00 auf mit der Begründung, der Gebührentarif der Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn sei nicht durch den Regierungsrat genehmigt worden. Für die Gebühr bestehe daher keine gültige Rechtsgrundlage. Bei den Gebühren für die Leistungen des Stadtbauamts handle es sich um ergänzende Bauvorschriften, welche vom zuständigen Departement hätten genehmigt werden müssen.

3. Gegen diese Verfügung erhob die Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn, vertreten durch den Rechts- und Personaldienst (nachfolgend Beschwerdeführerin genannt) am 18. April 2017 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhebung der Verfügung des BJD und die vollumfängliche Bestätigung der Verfügung des Stadtbauamts, unter Kostenfolge. Die Einwohnergemeinden des Kantons Solothurn könnten autonom über ihre Organisation bestimmen und Gebühren erheben, soweit das Gesetz dies gestatte und müssten nur Reglemente vom zuständigen Departement genehmigen lassen, welche von der Gesetzgebung vorgeschrieben seien. Bezüglich des Gebührentarifs sei dies nicht der Fall, womit das BJD unzulässig in die Autonomie der Einwohnergemeinde eingreife. Bei den fraglichen Gebühren handle es sich weder um Benützungs- noch um Verbrauchsgebühren und damit nicht um materielle oder formelle Bauvorschriften, für welche ein Kontroll- und Vereinheitlichungsinteresse des Kantons bestehen würde. Vielmehr handle es sich um blosse Verwaltungsgebühren, für welche keine Genehmigungspflicht bestehe. Dies werde auch in diversen anderen Gemeinden so gehandhabt. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb gerade diese Gebühren der Staatsaufsicht unterstellt sein sollten, wo dies doch bei anderen Verwaltungsgebühren nicht der Fall sei. Verwaltungsgebühren hätten nämlich grundsätzlich nebst dem Legalitätsprinzip nur dem Kostendeckungs- und dem Äquivalenzprinzip zu genügen. Die Einhaltung dieser Prinzipien könne bei reinen Verwaltungsgebühren aber kaum von einer übergeordneten Instanz abstrakt im Voraus geprüft werden, weshalb diese Gebühren üblicherweise eben gerade nicht einer im Voraus auszuübenden Staatsaufsicht unterstünden. Würde eine solche präventive Überprüfung doch als notwendig erachtet, wäre dafür nicht das BJD, sondern das Volkswirtschafts- oder Finanzdepartement zuständig. Die Genehmigungspflicht gelte zudem nur für «vorgeschriebene» Gemeindereglemente. Dass in Bausachen Gebühren erhoben werden könnten, sei hingegen in einer sogenannten Kann-Bestimmung geregelt. Es handle sich somit nicht um zwingend vorgeschriebene Gemeindereglemente. Die Genehmigung durch den Regierungsrat könne damit, wenn überhaupt, höchstens deklaratorische, nicht aber konstitutive Wirkung haben. Die Bestimmungen seien inhaltlich weder formell noch materiell beanstandet worden. Aus diesen Gründen hätten die Bestimmungen angewendet werden müssen. Das Bau- und Zonenreglement der Stadt Solothurn sei bereits im Jahr 1984 erlassen worden und verweise seither auf den städtischen Gebührentarif. Das Bau- und Zonenreglement sei mehrmals durch den Regierungsrat genehmigt worden. In all den Jahren seien die erhobenen Gebühren auch nie durch das BJD oder das Verwaltungsgericht bemängelt worden. Eine plötzliche Praxisänderung ohne vorherige Ankündigung wäre auch aufgrund des Vertrauensschutzes nicht zulässig.

4. A.___ äusserte sich mit Eingabe vom

6. Juni 2017 inhaltlich zur Wiederherstellungsverfügung, jedoch nicht zu den angefochtenen Gebühren.

5. Das BJD beantragte mit Vernehmlassung vom 7. Juni 2017 die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, soweit überhaupt darauf einzutreten sei, unter Kostenfolge. Das BJD sei u.a. zuständig für sämtliche Gesetzgebungsarbeiten in baurechtlichen Fragen und bereite die Geschäfte für den Kantons- bzw. Regierungsrat vor. Auch deshalb prüfe es in jahrzehntelanger Praxis die Baureglemente der Gemeinden, worunter nach seinem Verständnis auch immer die Baubewilligungsgebühren fielen. Nun werde diese Praxis und Rechtsauffassung durch die Stadt Solothurn in Frage gestellt. Diese habe das pragmatische und gutgemeinte Angebot, das fragliche Kapitel des Gebührentarifs einzureichen und genehmigen zu lassen, nicht angenommen. Nach der Argumentation der Beschwerdeführerin, wonach nicht das BJD, sondern das Volkswirtschafts- oder das Finanzdepartement zur Genehmigung zuständig wäre, müsste sich dann auch das Beschwerdeverfahren zweiteilen, indem die erhobenen Gebühren in Bausachen nicht mehr durch das BJD, sondern durch eines der genannten Departemente geprüft werden müssten, was nicht angehen könne. Der Gesetzgeber habe in keiner Weise gewollt, dass für die materiellen Bauvorschriften und die Baubewilligungsgebühren unterschiedliche Anforderungen bezüglich Gültigkeitserfordernissen bestünden. Viele Gemeinden hätten ihre Baubewilligungsgebühren im Anhang zum Baureglement angeführt. Es bestehe kein Grund dazu, Gemeinden zu bevorteilen, die dies nicht so handhabten. Der Rechtsdienst des BJD halte seit einigen Jahren ein Auge auf diese Problematik. Bei den Reglementsgenehmigungen werde dauernd darauf hingearbeitet, dass die Baubewilligungsgebühren neu nur noch im Anhang zum Baureglement angeführt würden, um genau solche Situationen zu vermeiden. Dagegen habe sich noch keine Gemeinde gewehrt. Sowohl für das BJD als auch für das Volkswirtschaftsdepartement sei klar, dass die Baugebühren vom Regierungsrat genehmigt werden müssten, was auch so nach aussen kommuniziert werde. Eine Gutheissung der Beschwerde hätte gravierende Konsequenzen für die weitere Rechtsprechung des BJD und für die Genehmigungstätigkeiten bzw. Vorprüfungen. Ob dies wirklich im Interesse der Gemeinden wäre, sei unklar. Die Reglemente könnten nur noch akzessorisch angefochten werden. Zwar würde dem BJD weniger Arbeit anfallen, doch wäre auch damit zu rechnen, dass später deshalb eine Vielzahl von Reglementsbestimmungen im Anwendungsfall von den Gerichten als willkürlich, unklar oder gar ungenügend aufgehoben würden. Bisher sei vom BJD zumindest versucht worden, die Reglemente auf ein rechtliches Niveau zu bringen, das in den meisten Fällen vor Gericht standhalten dürfte. Sowohl bei den Grundeigentümerbeiträgen oder bei Anschluss- oder Benützungsgebühren sei die Genehmigung konstitutiver Natur. Weshalb dies bei den Baubewilligungsgebühren nicht der Fall sein sollte, sei nicht nachvollziehbar.

6. Mit Stellungnahme vom 26. Juni 2017 präzisierte die Beschwerdeführerin ihre Anträge dahingehend, dass Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung insofern aufzuheben sei, als dass die Beschwerde von A.___ teilweise gutgeheissen worden sei. Zudem seien die Ziffern 2 bis 4 aufzuheben und die Verfügung des Stadtbauamts vollumfänglich zu bestätigen. Alles unter Kostenfolge. Es sei nicht nachvollziehbar, inwiefern aus der generellen Zuständigkeit des BJD in der baurechtlichen Gesetzgebung automatisch auch eine Zuständigkeit für eine (zwingende) Genehmigung von kommunalen Baubewilligungsgebührenregelungen abgeleitet werden könne. Wie bereits erwähnt sei diese reine Verwaltungsgebühr in Baubewilligungssachen anders zu behandeln als die Benützungs- und Verbrauchsgebühren bzw. Vorzugslasten. Das BJD habe nicht aufgezeigt, inwiefern sich hier eine vorgängige Prüfung überhaupt aufdränge, obwohl die übrigen Verwaltungsgebühren nicht vorgängig geprüft würden. Das kantonale Recht schreibe die Erhebung solcher Gebühren auch gar nicht zwingend vor. Das BJD könne interessierte Gemeinden auch beraten, wenn keine Genehmigungspflicht bestehe. Das BJD habe nicht vorgeschlagen, die Baubewilligungsgebühren als Einzelkapitel des Gebührentarifs zu genehmigen, sondern es habe vielmehr geheissen, dieses müsse aus dem Gebührentarif herausgenommen und in einen Anhang des Baureglements überführt werden, was einen grossen Aufwand bedeutet hätte. Nun sei das BJD offenbar doch dazu bereit, die Bestimmungen als Einzelkapitel des Gebührentarifs zu genehmigen. Der Rechtsdienst der Stadt Solothurn sehe im Vorgehen des BJD einen Präzedenzfall, der abschliessend vom Verwaltungsgericht entschieden werden solle. Worin die «gravierenden Konsequenzen für die weitere Rechtsprechung des BJD und für die Genehmigungstätigkeit bzw. Vorprüfungen» genau bestehen würden, würde die Genehmigungspflicht für Baubewilligungsgebühren verneint, sei für die Beschwerdeführerin nicht ersichtlich. In sehr vielen anderen Rechtsbereichen könnten Gesetzesbestimmungen ebenfalls nur akzessorisch angefochten werden. Für die Baubewilligungsgebühren der Gemeinde Solothurn sei dies nun während Jahrzehnten ebenfalls der Fall gewesen. Gravierende Konsequenzen oder, wie vom BJD in Aussicht gestellt, eine Vielzahl von Aufhebungen von Reglementsbestimmungen wegen Willkür, unklarer oder ungenügender Formulierungen habe es jedenfalls bisher nicht gegeben. Um Missverständnisse zu vermeiden, sei darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdeführerin keinesfalls geltend mache, die Gebührenbestimmungen seien durch das Volkswirtschafts- oder das Finanzdepartement zu genehmigen. Diese müssten vielmehr gar nicht genehmigt werden. II.

1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Die Einwohner-Gemeinderatskommission hat ihre Zustimmung erteilt und die Leiterin des Rechts- und Personaldiensts der Stadt Solothurn zur Beschwerdeführung beauftragt und ermächtigt. Die Beschwerde ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 2 Abs. 3 Kantonale Bauverordnung, KBV, BGS 711.61). Die Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn ist durch den angefochtenen Entscheid, der sie in ihrer Autonomie einschränkt (dazu sogleich E. 2), beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Sie hat ihr Rechtsbegehren mit Eingabe vom 26. Juni 2017 in zulässiger Weise präzisiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten. Nicht einzugehen ist auf die Äusserungen von A.___, welche sich auf den materiellen Inhalt der Wiederherstellungsverfügung des Stadtbauamts beziehen. Diese bilden nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Strittig sind einzig die durch das Stadtbauamt erhobenen Gebühren.

2. Gemäss § 3 der Kantonsverfassung (KV, BGS 111.1) anerkennt der Kanton die Selbständigkeit der Gemeinden (Abs. 1). Die Gesetzgebung räumt ihnen einen weiten Gestaltungsspielraum ein (Abs. 2). Weiter ist d as Recht der Gemeinden, ihre Angelegenheiten selbständig zu regeln, laut Art. 45 Abs. 2 KV im Rahmen von Verfassung und Gesetz gewährleistet. Sie bestimmen ihre Organisation, wählen ihre Behörden, Beamten und Angestellten und erfüllen ihre Aufgaben selbständig. Es ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin Autonomie geniesst im Hinblick auf den Erlass der fraglichen Bestimmungen. Was die Inkraftsetzung von kommunalen Reglementen angeht, sieht das übergeordnete Recht teilweise eine Genehmigung durch die zuständige kantonale Stelle vor. Gemäss § 209 Abs. 1 des Gemeindegesetzes (GG, BGS 131.1) sind nämlich die von der Gesetzgebung vorgeschriebenen rechtsetzenden Gemeindereglemente nur gültig, wenn sie vom Departement, dessen Sachgebiet sie betreffen, genehmigt worden sind. Vorbehalten bleiben abweichende gesetzliche Regelungen (Abs. 2). Im Genehmigungsverfahren wird eine Überprüfung von Rechtssätzen auf deren Übereinstimmung mit höherem Recht durchgeführt, sodass Kollisionen des unteren mit dem höheren Recht vermieden werden können. Mit der Genehmigung von Erlassen wird mithin Einheitlichkeit, Widerspruchslosigkeit und bisweilen auch Lückenlosigkeit der gesamten Rechtsordnung bezweckt sowie – vor allem im Verhältnis zu den Gemeinden – Schutz der Einwohner vor widerrechtlichen, willkürlichen und allenfalls unangemessenen, unzweckmässigen Normen. Mit der Genehmigung bezweckt der Gesetzgeber ferner die Überprüfung, ob die Gemeinden die ihnen zugedachten Aufgaben nach dem Recht und entsprechend den Intentionen des höheren staatlichen Verbandes erfüllen und die Verwirklichung derselben auch tatsächlich an die Hand nehmen (Hans Flury, Probleme der Genehmigung kommunaler Erlasse nach solothurnischem Recht, in: Festgabe Hans Erzer, Solothurn 1983, S. 373). Hans Flury führte in seinem Aufsatz weiter aus, der regierungsrätliche Entwurf zum Gemeindegesetz vom 13. Mai 1947 habe ursprünglich für die Gemeindeordnungen und alle Gemeindereglemente generell eine Lösung mit konstitutiver Wirkung vorgesehen. Im Laufe der weiteren Beratungen sei aber der Vorentwurf wegen der Gemeindeautonomie modifiziert und die konstitutiv wirkende Genehmigung beschränkt worden auf die Gemeindeordnungen und die (ohnehin) nach Gesetz genehmigungspflichtigen Reglemente (Flury, a.a.O., S. 374). Die entsprechende Regelung im Gemeindegesetz wurde zwar seither mehrfach revidiert. Der Grundsatz ist aber derselbe geblieben, wonach nur «die von der Gesetzgebung vorgeschriebenen rechtsetzenden Gemeindereglemente» zu ihrer Gültigkeit der Genehmigung durch das zuständige Departement bedürfen. Regelungen, die von der Gesetzgebung nicht vorgeschrieben sind, bedürfen zu ihrer Gültigkeit keiner Genehmigung.

3. Die Vorinstanz verweist auf die §§ 133 Abs. 3 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes (PBG, BGS 711.1) bzw. § 1 Abs. 4 KBV, wonach die Gemeinden ergänzende Bauvorschriften erlassen können, soweit diese der kantonalen Bauverordnung nicht widersprechen. Solche Vorschriften bedürfen der Genehmigung durch den Regierungsrat, der sie auf die Rechtmässigkeit und Zweckmässigkeit überprüft. Sie treten erst mit der Publikation des Genehmigungsbeschlusses im Amtsblatt in Kraft. Um ergänzende Bauvorschriften (baupolizeilicher Art) handelt es sich jedoch bei der Regelung der Verfahrenskosten vor den Baubehörden nicht. Das PBG sieht weiter für die Erschliessungs- und Anschlussgebühren einen Genehmigungsvorbehalt vor (vgl. § 118 Abs. 2 PBG), zu den Gebühren für das Baubewilligungsverfahren enthält das kantonale Recht aber keine entsprechende Bestimmung. § 13 KBV sieht nur vor, dass die Gemeinden für das Baubewilligungsverfahren Gebühren erheben können, die in die Gemeindekasse fliessen. Dabei handelt es sich um einen unechten deklaratorischen Vorbehalt, sind doch die Gemeinden ohnehin zuständig, ihr Verfahren selber zu regeln, jedenfalls soweit der Kanton dies nicht mit der entsprechenden gesetzlichen Grundlage selber tut. Entsprechend verweist § 37 Abs. 4 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG, BGS 124.11) für die Gebührenansätze auf den kantonalen Gebührentarif und auf die Gebührentarife der Gemeinden. Gebühren für das erstinstanzliche Bewilligungs- und das Einspracheverfahren sind gemäss der «Kann»-Formulierung von § 13 KBV also fakultativ; wenn sie erhoben werden sollen, müssen sie im entsprechenden Gebührentarif geregelt werden. Die Gebühren – falls sie von den Gemeinden erhoben werden – müssen aber nicht (zwingend) im Baureglement geregelt werden, welches genehmigungspflichtig ist, soweit es (zulässige) ergänzende oder abweichende Bauvorschriften enthält. Es genügt, dass sie in einem Reglement der Gemeinde enthalten sind, das ordentlich (von der Gemeindeversammlung) beschlossen wurde. Damit ist dem Legalitätsprinzip Genüge getan. Es handelt sich um einfache Verwaltungsgebühren, für welche weder ein Kontroll- noch ein Vereinheitlichungsinteresse des Kantons besteht. Diese haben einzig dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip zu genügen, was kaum vorgängig und abstrakt wird überprüft werden können. Es ist nicht ersichtlich, weshalb die Gebührenregelung in Bausachen durch den Kanton genehmigt werden müsste, während in Bezug auf die übrigen Verwaltungsgebühren kein solches Erfordernis besteht. Worin die von der Vorinstanz vorgebrachten gravierenden Konsequenzen bei einer Verneinung des Genehmigungserfordernisses bestehen sollen, ist nicht nachvollziehbar. Es steht den Gemeinden auch weiterhin frei, ihr Gebührenreglement beim Vorliegen von Unklarheiten freiwillig dem BJD zur Überprüfung einzureichen.

4. Die Beschwerde erweist sich somit als begründet; sie ist gutzuheissen: Ziffer 1 des Entscheids vom 6. April 2017 des Bau- und Justizdepartements ist in dem Umfang aufzuheben, als dass die Beschwerde von A.___ teilweise gutgeheissen wurde, Ziffer 2 ist vollumfänglich aufzuheben. Bei diesem Ausgang hat der Kanton Solothurn die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 800.00 zu tragen. Demnach wird erkannt : 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen: Die Verfügung vom 6. April 2017 des Bau- und Justizdepartements wird wie folgt geändert: a) Ziffer 1: Die Beschwerde der A.___ wird vollumfänglich abgewiesen. b) Ziffer 2 wird aufgehoben. Ziffern 3 und 4 der Verfügung bleiben bestehen. 2. Der Kanton Solothurn hat die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens zu bezahlen. Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich. Im Namen des Verwaltungsgerichts Die Präsidentin Die Gerichtsschreiberin Scherrer Reber Kaufmann