67/2006/2

2008 1 Veröffentlichung im Amtsbericht

Art. 76 ff. BauG. Erschliessungsbeiträge; Verjährung (OGE 67/2006/2 vom 23. Mai 2008)1

Die Verjährung von Erschliessungsbeiträgen ist gesetzlich nicht ge- regelt. Nach der bisherigen Praxis wird die zehnjährige Frist zur Einleitung eines Nachsteuerverfahrens analog angewendet, wobei unklar ist, ob es sich um eine Verwirkungsfrist oder eine Verjährungsfrist handelt, welche unter- brochen werden kann. Allenfalls würden besser die Vorschriften über die Ver- anlagungs- und Bezugsverjährung analog angewendet (Frage offengelassen).

Gegen eine Beitragsverfügung der Gemeinde Thayngen vom 7. Novem- ber 2000 erhob die Grundeigentümerin am 14. Dezember 2000 Einsprache. Diese wurde vom Gemeinderat am 18. Oktober 2005 abgewiesen, der Ent- scheid aber erst am 10. Januar 2006 versandt. Im Rekursverfahren vor der Schätzungskommission für Enteignungen machte die Eigentümerin geltend, die Beitragsforderung sei verjährt, da zwischen der Einspracheerhebung und der Zustellung des Einspracheentscheids mehr als fünf Jahre vergangen seien. Die Schätzungskommission verneinte die Verjährung. Das Obergericht wies einen dagegen erhoben Rekurs der Grundeigentümerin ab.

Aus den Erwägungen:

2.– …

c) aa) Die aufgrund von Art. 19 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700) zu erhebenden Grundeigen- tümerbeiträge an Erschliessungswerke sind im Kanton Schaffhausen in den Art. 76 ff. des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht im Kanton Schaffhausen vom 1. Dezember 1997 (Baugesetz, BauG, SHR 700.100) geregelt (vgl. zuvor schon Art. 73 ff. des Baugesetzes für den Kanton Schaffhausen vom 9. November 1964 [aBauG]). Diese Vorschriften enthalten Grundsätze über die Erhebung von Beiträgen und Gebühren an Er-

1 Eine Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid wies das Bundesgericht am 1. April 2009 ab, soweit darauf einzutreten war (Verfahren Nr. 2C_501/2008).

2008 2 schliessungswerke, wobei die nähere Regelung dieser Abgaben den Gemein- den überlassen wird (vgl. insbesondere Art. 76 Abs. 4–6 BauG). Hinsichtlich der Erschliessungsbeiträge bestehen überdies kantonale Vorschriften über die Kostenverteilung und das Verfahren sowie über die Fälligkeit, Stundung und Sicherstellung der Forderungen (Art. 77–79 BauG). Die Verjährung der Bei- tragsforderungen wird jedoch im kantonalen Recht nicht geregelt. Hingegen sieht Art. 78 Abs. 3 BauG vor, dass der Gemeinderat aus wichtigen Gründen eine Stundung der Beiträge bis zu fünf Jahren gewähren kann, wobei nach Ablauf dieser Frist die Stundung um längstens fünf Jahre verlängert werden kann. Eine Verwirkung der Erschliessungsbeiträge wäre somit nicht bereits 5 Jahre, sondern frühestens 10 Jahre nach der in Art. 78 Abs. 1 BauG geregel- ten Fälligkeit der Beiträge möglich, welche gemäss dieser Bestimmung nach Rechtskraft der Beitragsverfügung mit der Benutzbarkeit des Werkes eintritt. Die Frage der Verjährung oder Verwirkung der Beitragsforderungen wird im Übrigen aber dem kommunalen Recht überlassen. Dieses aber regelt diese Fragen häufig – wie auch im vorliegenden Fall – ebenfalls nicht (vgl. Bei- trags- und Gebührenverordnung der Einwohnergemeinde Thayngen vom

25. August 1992 [BVO]; geregelt werden in Art. 7 f. in Anlehnung an das kantonale Recht lediglich die Fälligkeit und Stundung solcher Beiträge).

bb) Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid zutreffend fest- gehalten hat, ist es ein allgemein anerkannter Rechtsgrundsatz, dass öffent- lich-rechtliche Ansprüche auch ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage verjähren (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,

5. A., Zürich/Basel/Genf/St. Gallen 2006, Rz. 778 ff., S. 165 f., mit weiteren Hinweisen). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist bei Fehlen ge- setzlicher Bestimmungen über die Verjährungsfristen auf öffentlich-rechtliche Regelungen für verwandte Sachverhalte abzustellen. Nur wenn es keine sol- chen gibt, können privatrechtliche Bestimmungen (insbesondere Art. 127 und Art. 128 des Schweizerischen Obligationenrechts vom 30. März 1911 [OR, SR 220]) analog angewendet oder eine richterliche Lückenfüllung vorgenom- men werden (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 790 ff., S. 167 f., mit weite- ren Hinweisen). Hinsichtlich der Frage der Verjährung von Erschliessungs- beiträgen wendet die Praxis im Kanton Schaffhausen seit vielen Jahren eine zehnjährige Verjährungsfrist an. So ging bereits Alfred Bührer (Der Mehr- wertsbeitrag an öffentlich-rechtliche Erschliessungsbauwerke unter besonde- rer Berücksichtigung des schaffhauserischen Rechts, Diss. Zürich 1970, S. 84) von einer zehnjährigen Verjährungsfrist aus, allerdings noch gestützt auf die frühere bundesgerichtliche Rechtsprechung, welche eine solche (re- lative) Verjährungsfrist in Analogie zum Werkvertragsrecht annahm. Im … Entscheid der Schätzungskommission für Enteignungen vom 23. Dezember 1985 hielt die zuständige erstinstanzliche Rekursbehörde des Kantons an der zehnjährigen Verjährungsfrist grundsätzlich fest, begründete diese aufgrund

2008 3 der inzwischen erfolgten Änderung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung jedoch nicht mehr mit einer analogen Anwendung von Privatrecht, sondern mit einer analogen Anwendung öffentlich-rechtlicher Vorschriften. Die Schätzungskommission stellte hierbei auf die zehnjährige Frist ab, welche be- reits damals für die Einleitung eines Nachsteuerverfahrens nach Ablauf der Steuerperiode bestand (Art. 108 Abs. 1 des Gesetzes über die direkten Steuern vom 17. Dezember 1956 [aStG]; vgl. heute weitgehend identisch Art. 170 des Gesetzes über die direkten Steuern vom 20. März 2000 [StG, SHR 641.100]). Nicht ausdrücklich festgehalten wurde, ob es sich bei dieser zehnjährigen Frist um eine relative oder absolute Verjährung handelt. Aufgrund von Wort- laut und Sinn der erwähnten steuerrechtlichen Bestimmung handelt es sich je- doch um eine absolute Verjährung der Möglichkeit, ein Nachsteuerverfahren einzuleiten. Für die Festsetzung der Nachsteuer selber besteht eine zweite ab- solute Verjährungsfrist von 15 Jahren (Art. 109 Abs. 3 aStG bzw. Art. 170 Abs. 3 StG).

Nur ein halbes Jahr später hat das Bundesgericht eine entsprechende Pra- xis des Kantons Zürich mit der Begründung geschützt, es sei nicht willkür- lich, dass das Zürcher Verwaltungsgericht Kanalisations- und Wasser- anschlussgebühren gleich behandle wie Erschliessungsbeiträge und für diese die steuerrechtlichen Bestimmungen über die Veranlagungs- bzw. Nach- steuerverjährung analog anwende, welche als keiner Unterbrechung zugängli- che Verwirkungsfristen zu betrachten seien (vgl. den von der Rekurrentin zi- tierten BGE 112 Ia 260 ff.). Entgegen der Darstellung der Rekurrentin hat das Bundesgericht aber nicht festgehalten, es sei nicht die Nachsteuerfrist, son- dern die steuerrechtliche Veranlagungsverjährung massgebend, wozu es schon deshalb keinen Anlass hatte, weil das damalige Zürcher Steuerrecht keine ausdrückliche Veranlagungsverjährung kannte, sondern von der Praxis die zehnjährige Nachsteuerfrist analog angewandt wurde (vgl. dazu BGE 112 Ia 266). Im Schaffhauser Steuerrecht bestand damals freilich schon eine von der Nachsteuerfrist abweichende, ausdrückliche Regelung der Veranlagungs- verjährung (5 Jahre), welche aber in zahlreichen Fällen eine Unterbrechung oder einen Stillstand der Verjährung vorsah und die absolute Verjährung bei 15 Jahren nach Ablauf der Steuerperiode festsetzte (Art. 89 aStG; weitgehend identisch mit Art. 138 StG). Das Urteil der Schätzungskommission vom

23. Dezember 1985 äusserte sich nicht ausdrücklich dazu, weshalb die Nach- steuerfrist, nicht die Veranlagungsverjährung analog angewandt wurde. Die Anwendung der Nachsteuerfrist ergibt aber offensichtlich eine einfachere und klarere Begrenzung der Verjährung einer Beitragsforderung als die An- wendung der fünfjährigen Veranlagungsverjährung, welche in verschiedenen Fällen eine Unterbrechung oder einen Stillstand der Verjährungsfrist er- möglicht.

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cc) Die entsprechende Praxis (zehnjährige Verjährungsfrist) gilt grund- sätzlich seit über zwanzig Jahren und ist bisher auch vom Obergericht – aller- dings ohne eigene Begründung – geschützt worden (vgl. den von der Schät- zungskommission erwähnten OGE vom 9. November 2001, E. 2, S. 4). Un- klar geblieben ist allerdings, ob es sich hierbei um eine relative, der Unter- brechung zugängliche Frist oder um eine absolute Verjährungsfrist handelt. Wie erwähnt, würde die Analogie zum Nachsteuerrecht die Annahme einer absoluten Verjährung nahe legen. In der Praxis wurden jedoch – zumindest in der neueren Zeit – Unterbrechungen auch dieser zehnjährigen Frist zugelassen (vgl. den erwähnten OGE vom 9. November 2001, E. 2, S. 4, sowie den vor- angegangenen Entscheid der Schätzungskommission vom 16. Februar 2000, E. 8, S. 15 f.). Überdies hat die Schätzungskommission in ihrer Rekurs- antwort nun die analoge Anwendung steuerrechtlicher Bestimmungen grund- sätzlich in Frage gestellt. Es bestehen somit sowohl hinsichtlich der Be- gründung als auch der Modalitäten der Verjährung von Erschliessungs- beiträgen verschiedene Unklarheiten, weshalb jedenfalls nicht von einer ge- wohnheitsrechtlichen Regelung ausgegangen werden kann (vgl. zu den ent- sprechenden Anforderungen Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 196 ff., S. 37 ff.). Dementsprechend würde es einem dringenden Anliegen der Rechtssicherheit entsprechen, dass die Verjährung der Beitragsforderungen in den Art. 77 ff. BauG ausdrücklich geregelt würde.

dd) Solange dies nicht der Fall ist, muss nach Auffassung des Ober- gerichts grundsätzlich von einer analogen Anwendung der bestehenden kan- tonalen Steuerrechtsbestimmungen ausgegangen werden, zumal es sich eben- falls um im Einzelfall zu erhebende Abgaben handelt und insoweit – trotz al- ler Unterschiede zwischen Kausalabgaben und Steuern – verwandte Sach- verhalte vorliegen. Mit der materiellen Enteignung (Entschädigungsforderun- gen Privater gegen den Staat) können Erschliessungsbeiträge dagegen grund- sätzlich nicht verglichen werden. Richtig ist, dass zu den Mehrwertabgaben gemäss Art. 5 Abs. 1 RPG eine gewisse Nähe besteht (vgl. zu den Unter- schieden aber auch Enrico Riva in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 5 Rz. 15, S. 8 f.), doch kennt der Kanton Schaffhausen keine solchen Abgaben und hat dementsprechend auch keine Regelung über deren Verjährung ge- troffen. Andere einschlägige kantonale Reglungen über die Verjährung von Abgaben sind nicht angeführt worden und auch nicht bekannt. Es kann im Übrigen auch darauf hingewiesen werden, dass eine analoge Anwendung der steuerrechtlichen Vorschriften in der Schweiz üblich ist, soweit die Ver- jährung von Erschliessungsbeiträgen nicht ausdrücklich geregelt ist (vgl. dazu Dieter von Reding, Die Baulanderschliessung und deren Finanzierung, VLP- Schrift, Bern 2006, S. 49 f.).

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ee) Geht man bis auf Weiteres von einer analogen Anwendung kantona- ler Steuerrechtsvorschriften aus, bestehen gute Gründe, an der analogen An- wendung der zehnjährigen Verjährungsfrist für die Einleitung eines Nach- steuerverfahrens gemäss Art. 170 Abs. 1 StG festzuhalten, doch würde es sich hierbei um eine absolute Verjährungsfrist handeln. Die letztere Frage kann je- doch offen gelassen werden, da sie sich im vorliegenden Fall nicht stellt. An- stelle der erwähnten klar und einfach bestimmten Nachsteuerfrist könnte al- lenfalls auch die Regelung über die Veranlagungs- und Bezugsverjährung nach Art. 138 und 139 StG sinngemäss angewandt werden, zumal es sich im Normalfall um ein ordentliches Veranlagungsverfahren handelt, welches nicht erst im Nachhinein aufgrund neuer Tatsachen oder Beweismittel eingeleitet wird, und damit überdies auch Verzögerungen beim Beitragsbezug nach der rechtskräftigen Beitragsfestsetzung geregelt wären (vgl. in diesem Sinn auch von Reding, S. 50, welcher allerdings unzutreffenderweise davon ausgeht, die gesetzliche Veranlagungsverjährung im Steuerrecht könne nicht unterbrochen werden). Bei einer analogen Anwendung der Vorschriften über die Veranla- gungsverjährung (Art. 138 StG) müsste diese Regelung vielmehr voll- umfänglich, inklusive der Vorschriften über den Stillstand und die Unter- brechung der Verjährung angewandt werden, da keine überzeugenden Gründe für eine Aufspaltung sachlich zusammenhängender Regelungen oder gar einer Vermischung von privat- und öffentlich-rechtlichen Verjährungsregelungen bestehen, wie dies die Rekurrentin vorschlägt. Da aber die Veranlagungs- verjährung während eines Einspracheverfahrens gemäss Art. 138 Abs. 2 lit. a StG nicht beginnt bzw. stillsteht, wäre die vorliegend umstrittene Beitrags- forderung auch bei einer analogen Anwendung der entsprechenden steuer- rechtlichen Bestimmung nicht verjährt. Selbst bei der von der Rekurrentin vorgeschlagenen Anwendung der privatrechtlichen Unterbrechungsbestim- mungen von Art. 135 ff. OR wäre die Forderung im vorliegenden Fall im Üb- rigen auch deshalb nicht verjährt, da es für die Unterbrechung auf den Zeit- punkt des Entscheids, nicht von dessen Zustellung ankommen muss. Der Re- kurs ist daher in diesem Punkt jedenfalls abzuweisen.