RDRM.2020.80

Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: RDRM.2020.80 Stelle: Generalsekretariat Sicherheits- und Justizdepartement Instanz: Sicherheits- und Justizdepartement Publikationsdatum: 31.03.2021 Entscheiddatum: 26.02.2021 SJD RDRM.2020.80 Art. 25a RPG. Der Erlass einer Verkehrsanordnung durch die Vorinstanz führt zu Mehrverkehr auf Kantonsstrassen, deren akustische Auswirkung laut Amtsbericht lärmschutzrechtlich eine wesentliche Änderung darstellt und eine Prüfung von (Lärmschutz-)Massnahmen erfordert. Die Beurteilung der Verkehrsanordnung kann somit nicht losgelöst von der Prüfung allfälliger Lärmschutzmassnahmen auf den Kantonsstrassen erfolgen, weshalb die Vorinstanz mit dem Erlass der Verkehrsanordnung die Koordinationspflicht verletzt hat (E. 3.). Gutheissung des Rekurses und Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz zur korrekten Verfahrensabwicklung und zu neuem Entscheid. Den Entscheid SJD RDRM.2020.80 finden Sie im angehängten PDF-Dokument © Kanton St.Gallen 2026 Seite 1/10

Kanton St.Gallen Sicherheits- und Justizdepartement

Entscheid des Sicherheits- und Justizdepartementes SG

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Entscheid vom 26. Februar 2021

Rekurrentin Ortsgemeinde Z.___ gegen Vorinstanz Kantonspolizei St.Gallen Verfügung (Publikation) vom 15. Juni 2020 Betreff Verkehrsanordnung Gemeinde Z.___ (A.___strasse, Verbot für Motorwagen und Motorräder; angezeigt durch Signal 2.13 mit Zusatz "Zubringerdienst gestattet" sowie Aufhebung des Verbots für Lastwagen; angezeigt durch Signal 2.07) Geschäftsnummer RDRM.2020.80

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2/9 Sachverhalt A.a) Die Kantonspolizei St.Gallen erliess mit Verfügung vom 6. Mai 2020 (publiziert am 15. Juni 2020 auf der Publikationsplattform, Rubrik Kanton St.Gallen und Gemeinde Z.___) folgende Verkehrsanordnung:

"Z.___, A.___strasse

- «Verbot für Motorwagen und Motorräder»; angezeigt durch Signal Nr. 2.13 mit Zusatz «Zubringerdienst gestattet»

- Aufhebung des Verbots für Lastwagen; angezeigt durch Signal 2.07"

b) Zur Begründung der Verfügung führte die Kantonspolizei im Wesentli- chen aus:

- dass der Gemeinderat Z.___ nach den positiven Ergebnissen des einjährigen Verkehrsversuchs bei ihr beantragt habe, das Teilfahrverbot auf der A.___strasse unbefristet zu erlassen;

- dass die A.___strasse von Y.___ her von vielen Verkehrsteilnehmenden als Ab- kürzung in Richtung Autobahn benutzt werde und die hohe Anzahl an Durch- gangsverkehr negative Auswirkungen auf das Wohnklima und die Verkehrssi- cherheit im betroffenen Wohnquartier habe;

- dass der Verkehr via B.___strasse direkt auf die C.___strasse (Kantonsstras- sen) geleitet werden soll;

- dass die Verkehrsanordnung angesichts der seit Juni 2018 durchgeführten Ver- kehrszählungen und den Erhebungen anlässlich eines Augenscheins – in Verbin- dung mit der bereits erfolgten Rückklassierung der Strasse – gutgeheissen und erlassen werde.

B. Gegen die Verkehrsanordnung erhob die Ortsgemeinde (OG) Z.___ Rekurs beim Sicherheits- und Justizdepartement (SJD). Mit Eingabe vom

18. Juni 2018 beantragte sie sinngemäss, es sei die Verkehrsanordnung aufzuheben (Ziffer 1) und für Z.___ ein ganzheitliches, zukunftsfähiges Verkehrskonzept zu erstellen (Ziffer 2). Es solle auf allen Quartierstras- sen bzw. Gemeindestrassen erster und zweiter Klasse eine Tempo-30- Zone geprüft werden (Ziffer 3). Zur Begründung führte sie im Wesentli- chen aus (act. 1):

- dass Z.___ über kein ganzheitliches Verkehrskonzept verfüge. Mit dem Fahr- verbot habe der Verkehr durch den Dorfkern mit sensiblen Verkehrsübergängen (z.B. Altersheim, Schule, Kirche) stark zugenommen. Das "Problem" sei mit der Verkehrsanordnung in die öffentliche Zone "verlegt" worden anstatt eine beste- hende "Strasse" zu nutzen, welche weniger Emissionen verursache (kürzere Dis- tanz, weniger Anwohner);

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- dass aufgrund des fehlenden Konzepts unklar sei, warum einerseits ein Mehr- verkehr durch den Dorfkern geschaffen werde und andererseits mit einer aufwer- tenden Begegnungszone im Dorfkern argumentiert werde;

- dass Fahrzeuge bei geschlossenen Barrieren vom Bahnhof Z.___ bis ins B.___ stehen würden und unter dem Aspekt der Verkehrssicherheit ein Verkehrs- und Schutzkonzept erstellt werden solle;

- dass sie bei ihrer Liegenschaft "D.___" Kündigungen wegen erhöhtem Ver- kehrslärm erhalten habe und an dieser zentralen Lage ein Minderwert des Wohn- raums entstehe.

C. Die Kantonspolizei beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 28. Juli 2020 sinngemäss, der Rekurs sei abzuweisen, und führte ergänzend aus, dass dem Begehren auf Erlass der angefochtenen Verkehrsanordnung eine einjährige Versuchsphase mit derselben Verkehrseinschränkung vo- rausgegangen sei (act. 4).

D. Der Gemeinderat Z.___ beantragte in seiner Vernehmlassung, der Re- kurs sei insofern abzuweisen als er Ziffer 1 des Rechtsbegehrens betrifft. Die Ziffern 2 und 3 des Rechtsbegehrens seien als erfüllt oder als laufend erfüllt zu betrachten. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus (act. 5):

- dass die angefochtene Verkehrsanordnung die Zielsetzung verfolge, die Quar- tierbewohner an der A.___strasse vor Lärm und Luftverschmutzung zu entlasten sowie die Sicherheit für Fussgänger und Velofahrer zu verbessern;

- dass diese Zielsetzung durch Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01) sanktioniert sei und im öffentlichen Interesse stehe;

- dass die Verkehrsbelastung nicht einfach verlegt, sondern der Transitverkehr auf die für ihn vorgesehene Verkehrsachse, nämlich die Kantonsstrasse geleitet werde;

- dass sich aus dem Strassenverkehrsrecht des Bundes kein Anspruch darauf ableiten lasse, auf kürzestem Weg von einem Ort ans andere zu kommen und zwar auch dann nicht, wenn im Gemeindestrassennetz eine kürzere Strassenver- bindung enthalten sei;

- dass der durch die Schliessung der A.___strasse entstehende Mehrverkehr auf der über den notwendigen Ausbaustandard verfügenden Kantonsstrasse kaum ins Gewicht falle;

- dass die A.___strasse zur Aufnahme des Transitverkehrs völlig ungeeignet sei (fehlendes Trottoir; Fahrspur unmittelbar den Hauseingängen entlangführend);

- dass die Umsetzung während des Versuchsbetriebs problemlos verlaufen sei und die von einigen Personen befürchteten Rückstaus ausgeblieben seien. Der Vorfall, wonach sich die Fahrzeuge bei geschlossenem Bahnübergang bis ins B.___ stauten, sei dem Gemeinderat bekannt. Dieser sei jedoch nicht auf die Schliessung der A.___strasse für den Durchgangsverkehr, sondern auf eine tech- nische Panne beim Bahnübergang zurückzuführen gewesen, welche das verspä- tete Öffnen der Barriere zur Folge hatte;

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4/9 E. Am 28. August 2020 reichte die OG Z.___ eine Stellungnahme zu den Vernehmlassungen ein und äusserte sich – ergänzend zu den bisherigen Ausführungen – dahingehend, dass die Staus nicht einmalig infolge tech- nischer Pannen, sondern infolge des zunehmenden Durchgangsverkehrs und der langen Schliessungszeiten der Barrieren entstanden seien (act. 7).

F. Mit Schreiben vom 4. September 2020 ersuchte das SJD das kanto- nale Tiefbauamt, Abteilung Mobilität und Planung, um Abfassung eines Amtsberichts. Dieser soll anhand von Berechnungen Antworten auf die Fragen liefern, ob durch die Verkehrsanordnung ein Mehrverkehr ent- steht, welcher zum einen bei der Liegenschaft "D.___" zu einer Über- schreitung der dort zulässigen Lärmimmissionen führt und zum anderen im Strassenabschnitt zwischen dem Knoten B.___-/C.___strasse und der Barriere beim Bahnhof Z.___ zu strassen- und/oder planungsrechtlich un- zureichenden Auswirkungen (z.B. Staus) führt (act. 8).

G. Am 24. September 2020 reichte der Rechtsdienst des kantonalen Tief- bauamtes den Amtsbericht der Abteilung Mobilität und Planung vom

22. September 2020 ein (act. 9). Dieser hielt im Wesentlichen fest:

- dass sich durch die vorgesehene Verkehrsanordnung durchschnittlich um die 2'300 Fahrzeuge pro Tag auf das übergeordnete Strassennetz (Kantonsstrasse C.___strasse und E.___strasse) verlagern würden;

- dass auf der E.___strasse ca. 6'700 Fahrzeugen pro Tag mit einem Anteil von lauten Fahrzeugen von tags 6.7% und nachts 4.9 % fahren würden und der Mehr- verkehr von ca. 2'300 Fahrzeugen ausgerechnet eine akustische Auswirkung am Tag +1.3 dB(A) und in der Nacht von +2.6 dB(A) habe;

- dass nach Art. 8 Abs. 1 bis 3 und Art. 9 der eidgenössischen Lärmschutzverord- nung (SR 814.41; abgekürzt LSV) eine wesentliche Änderung gemäss Recht- sprechung bei 1.0 dB(A) bestehe, was vorliegend eintreffe;

- dass aus Lärmschutzgründen und unter den Voraussetzungen einer Notwen- digkeits-, Zweckmässigkeits- und Verhältnismässigkeitsprüfung (Gesamtinteres- sensabwägung) Massnahmen erwägt werden müssten;

- dass die Verlagerung des nahezu gesamten Durchgangsverkehrs von der A.___strasse auf die B.___strasse gelegentlich zu einem Rückstau vom Bahn- übergang bis zum Knoten C.___strasse/B.___strasse führen könne. Es sei nicht zu erwarten, dass die Verkehrsqualität auf der B.___strasse hiervon übermässig beeinträchtigt werde.

H. Die OG Z.___ nahm zum Amtsbericht am 27. Oktober 2020 Stellung und beantragte, es sei ein Gutachten zu erstellen, welches die bisherige

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5/9 Belastung feststelle bzw. dokumentiere und die durch die Verkehrsanord- nung zusätzliche Belastung dokumentiere, um festzustellen, ob die Im- missionsgrenzwerte eingehalten würden. Bevor die Verkehrsanordnung bewilligt werden könne, müssten zwingend die Fragen der Immissions- grenzwerte, der konkreten gesamten Lärmbelastung und der Kosten so- wie die Frage, ob und welche Lärmmassnahmen notwendig seien, beant- wortet und geregelt werden. Sodann seien bezüglich des Rückstaus bis zur Kreuzung B.___strasse/C.___strasse weitere Abklärungen einzulei- ten, welche bei allfälligen Sicherheitsdefiziten auch sachgerecht und ver- hältnismässig umgesetzt werden könnten. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus (act. 13):

- dass die Umleitung die Lärmbelastung offensichtlich in einem relevanten bzw. "wesentlichen" Ausmass erhöhe und hierbei bis heute keine Massnahmen ergrif- fen worden seien;

- dass laut Tiefbauamt Lärmschutzmassnahmen zu prüfen seien;

- dass ein Rückstau auf die Kreuzung B.___strasse/C.___strasse entgegen der Auffassung des Tiefbauamtes nicht tolerierbar sei und die Situation aufgrund der Mehrverkehrs weiter geklärt werden müsse. Diesbezüglich müssten geeignete Massnahmen definiert und ausgearbeitet werden, welche bei den vorliegenden Sicherheitsdefiziten umzusetzen seien.

I. Den Verfahrensbeteiligten wurde am 10. Februar 2021 eine Aktennotiz über ein gleichentags geführtes Telefonat zwischen dem juristischen Mit- arbeiter des SJD und dem Präsidenten des Gemeinderates Z.___ zuge- stellt. In diesem Telefonat wurde seitens des SJD mit Verweis auf den Amtsbericht des kantonalen Tiefbauamtes im Wesentlichen mitgeteilt, dass der Verkehr mit der angefochtenen Verkehrsanordnung neu über die Kantonsstrasse führen würde und dort insbesondere für "Mehrlärm" von über einem Dezibel sorge. Lärmmassnahmen hinsichtlich der Kan- tonsstrasse seien aber nicht gleichzeitig mit der Verkehrsanordnung ge- troffen worden, weshalb sich Koordinationsbedarf ergebe. Der Gemein- depräsident sagte hierzu im Wesentlichen, dass die Kantonspolizei vor dem Erlass der Verkehrsanordnung nichts zum Lärm gesagt habe. Man müsse auch die Anwohner der A.___strasse verstehen, die ohne Ver- kehrsanordnung weiterhin vom Durchgangsverkehr belastet seien. Die Ergebnisse aus dem Versuch würden eine klare Verbesserung der Situ- ation zeigen. Auf Nachfrage, ob die einjährige Versuchsanordnung auf der A.___strasse vom Jahre 2018 denn noch immer bestehe, gab er an,

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6/9 dass diese nicht abgebaut worden sei, weil die Verkehrsanordnung die Situation auf der A.___strasse ja verbessere (act. 15). Erwägungen

1. Die von Amtes wegen vorzunehmende Prüfung der Rekursvorausset- zungen ergibt, dass diese sowohl hinsichtlich der Rekursberechtigung als auch in Bezug auf die Frist- und Formerfordernisse erfüllt sind (Art. 43bis, 45 Abs. 1, Art. 47 und 48 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1; abgekürzt VRP). Auf den Rekurs ist – unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägung 2 – einzutreten.

2. Die Rekurrentin beantragt in den Ziffern 2 und 3 des Rekurses, dass für die Gemeinde Z.___ ein ganzheitliches, zukunftsfähiges Verkehrskon- zept zu erstellen sei und auf allen Quartierstrassen bzw. Gemeindestras- sen erster und zweiter Klasse eine Tempo-30-Zone geprüft werden solle. Gegenstand des vorliegenden Rekursverfahren bildet hingegen einzig der Erlass eines Verbots für Motorwagen und Motorräder mit Zusatz "Zu- bringerdienst gestattet" und die Aufhebung des Verbots für Lastwagen auf der A.___strasse durch die Vorinstanz. Auf die über den erwähnten Rekursgegenstand hinausgehenden Anträge der Rekurrentin in den Zif- fern 2 und 3 ist somit nicht einzutreten.

3. Den Ausführungen des Amtsberichts des kantonalen Tiefbauamtes vom 22. September 2020 (act. 9.1) zufolge, geht mit der angefochtenen Verkehrsanordnung eine Verlagerung von täglich rund 2'300 Fahrzeugen von der A.___strasse auf das übergeordnete Strassennetz, d.h. auf die Kantonsstrassen C.___strasse und E.___strasse, einher. Dieser Mehr- verkehr verursacht bei täglich ca. 6'700 Fahrzeugen und einem einem Anteil von lauten Fahrzeugen von tags 6.7% und nachts 4.9% eine akus- tische Auswirkung am Tag von +1.3 dB und in der Nacht von +2.6 dB, weshalb nach herrschender bundesgerichtlicher Rechtsprechung zu Art. 8 Abs. 1 bis 3 und Art. 9 LSV vergleichsweise eine wesentliche Än- derung vorliege. Aus Lärmschutzgründen müssten im Rahmen einer Ge- samtinteressenabwägung Massnahmen nach Art. 10 ff. LSV erwägt wer- den.

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Der erwähnte Amtsbericht erhellt, dass der mögliche Erlass der ange- fochtenen Verkehrsanordnung zu Mehrverkehr auf den Kantonsstrassen C.___strasse und E.___strasse führt, deren akustische Auswirkung lärm- schutzrechtlich eine wesentliche Änderung darstellt (vgl. BGE 1C_204/2012 vom 25. April 2013 E. 4) und eine Prüfung von (Lärm- schutz-)Massnahmen erfordert. Dass seitens der hierfür zuständigen kantonalen und/oder kommunalen Behörden eine solche Prüfung vorge- nommen wurde, ist von den Verfahrensbeteiligten weder geltend ge- macht worden noch aus den Akten ersichtlich. Der Gemeinderat Z.___ verweist in seiner Vernehmlassung einzig auf das im Zusammenhang mit der kommunalen Richtplanung stehende Ziel, zur Verbesserung der Ver- kehrssicherheit und Reduktion der Lärmemissionen unter anderem Tempo-30-Zonen in den Quartieren und auf der Kantonsstrasse zu schaf- fen. Sodann bringt er vor, dass die Kantonspolizei vor dem Erlass der Verkehrsanordnung nichts zum Lärm gesagt habe (act. 5 und 15). Die Beurteilung der vorliegend angefochtenen Verkehrsanordnung kann an- gesichts der Auswirkungen des Mehrverkehrs hinsichtlich Lärm somit nicht losgelöst von der Prüfung allfälliger Lärmschutzmassnahmen auf den erwähnten Kantonsstrassen erfolgen, weshalb die Vorinstanz mit dem Erlass der Verkehrsanordnung die Koordinationspflicht nach Art. 25a des Raumplanungsgesetzes (SR 700) verletzt hat.

4. Nach dem Gesagten ist der Rekurs gutzuheissen, soweit darauf einzu- treten ist, und die Angelegenheit zur korrekten Verfahrensabwicklung und zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Vorinstanz hat den möglichen Erlass verkehrspolizeilicher Massnahmen auf der A.___strasse mit den für die Prüfung und Beurteilung allfälliger Lärm- schutzmassnahmen zuständigen Behörden in der Weise zu koordinieren, dass die Massnahmen gleichzeitig bzw. zusammen eröffnet und überprüft werden können. In die Beurteilung sind auch die gegebenenfalls geän- derten Auswirkungen im Abschnitt zwischen dem Bahnübergang Z.___ und dem Knoten C.___strasse/B.___strasse miteinzubeziehen.

5. Den Akten lässt sich entnehmen, dass eine von der Vorinstanz am

10. September 2018 (mit Publikation am 15. Oktober 2018) befristet auf maximal ein Jahr erlassene und gleichlautende Verkehrsanordnung noch

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8/9 immer in Vollzug ist bzw. bislang nicht aufgehoben wurde (act. 4, Beilage 10 und act. 15). Dieses Vorgehen ist angesichts der nur befristet ange- ordneten Verkehrsanordnung unzulässig (vgl. Art. 107 Abs. 2bis Signali- sationsverordnung [SR 741.21]) und von der Vorinstanz aufsichtsrecht- lich zu beanstanden (vgl. Art. 31 der Einführungsverordnung zum eidge- nössischen Strassenverkehrsgesetz [sGS 711.1]). Sie ist daher gehalten, die Entfernung der Signalisation unter Androhung der Vollstreckung ge- gebenenfalls anzuordnen.

6. Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Verwaltungsstreitigkeiten jener Betei- ligte die Verfahrenskosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teil- weise abgewiesen werden. In Anwendung von Nr. 20.13.01 des Gebüh- rentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung (sGS 821.5) ist die Entscheidgebühr auf Fr. 1'000.‒ festzusetzen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist die Entscheidgebühr der Vorinstanz aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 2 VRP). Von der Vorinstanz werden keine Kosten erhoben (Art. 95 Abs. 3 VRP).

Demgemäss erlässt das Sicherheits- und Justizdepartement als Entscheid

1. Der Rekurs der Ortsgemeinde Z.___ wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird, und die angefochtene Verfügung vom 6. Mai 2020 aufgehoben.

2. Die Angelegenheit wird im Sinn der Erwägungen zur korrekten Ver- fahrensabwicklung und zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zu- rückgewiesen.

3. Die Entscheidgebühr von Fr. 1'000.‒ wird der Vorinstanz auferlegt. Auf die Erhebung wird verzichtet.

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Der Vorsteher:

Fredy Fässler, lic.iur. Regierungsrat