DIGS411-423

Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: DIGS411-423 Stelle: Generalsekretariat Departement des Innern Instanz: Departement des Innern Publikationsdatum: 04.05.2023 Entscheiddatum: 21.01.2022 Entscheid Departement des Innern vom 21. Januar 2022 Gemeinderecht. Abstimmungsbeschwerde. Art. 163 GG, Art. 164 GG (sGS 151.2). Die Abstim-mung über die Standortfrage gemäss Traktandum 3 fällt nicht in den Zuständigkeitsbereich der Bürgerschaft und ist deshalb aufzuheben. Eine Zuständigkeit der Bürgerschaft ist in dem Zeitpunkt gegeben, wenn über ein konkretes Projekt bzw. über einen Kredit darüber abzustimmen sein wird. Im Ergebnis wird die Abstimmungsbeschwerde insofern gutgeheissen, als dass die Abstimmung über Traktandum3 aufgehoben wird. Den Entscheid DIGS411-397 vom 21.01.2022 finden Sie im angehängten PDF- Dokument. © Kanton St.Gallen 2026 Seite 1/9

Kanton St.Gallen Departement des Innern

DIGS411-423

Entscheid vom 21. Januar 2022 Beschwerdeführerin IG ZUEKUNFT, 8717 Benken vertreten durch A.___ gegen Vorinstanz Politische Gemeinde Benken, vertreten durch den Gemeinderat Benken, Zentrumplatz 2, 8717 Benken Betreff Urnenabstimmung der politischen Gemeinde Benken vom

11. April 2021 betreffend Traktandum 3 (Schulraum und Ein- fachturnhalle auf dem Schulareal): Abstimmungsbeschwerde

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Sachverhalt A. Der Gemeinderat der politischen Gemeinde Benken sagte am

9. Februar 2021 die auf den 12. April 2021 angesetzte ordentliche Bürgerver- sammlung aufgrund der Corona-Pandemie ab und führte anstelle dessen am

11. April 2021 eine Urnenabstimmung durch. Am 11. April 2021 stimmte die Bürgerschaft der politischen Gemeinde Benken unter anderem über die «Pro- jektierung von neuem Schulraum und Bau einer Einfachturnhalle auf dem Schulareal» (Traktandum 3) an der Urne ab. Die Vorlage wurde mit 499 Ja- zu 446 Nein-Stimmen angenommen (52,8 Prozent Ja-Stimmen). Ebenso wurde am 11. April 2021 über Traktandum 4 «Projektierung einer zusätzli- chen Einfachturnhalle bei der bestehenden Reitsporthalle» abgestimmt. Die- ser Antrag wurde abgelehnt.

B. Mit Eingabe vom 21. April 2021 erhob die IG ZUEKUNFT, vertre- ten durch A.___, «Beschwerde zu Traktandum 3, politische Gemeinde Ben- ken» beim Departement des Innern. Sie stellten folgenden Antrag:

« Die IG ZUEKUNFT stellt den Antrag, dass das Traktandum 3 "Projektie- rung von neuem Schulraum und Bau einer Einfachturnhalle auf dem Schulareal" wegen bekannt gewordener Verfahrensmängeln und ganz besonders aufgrund weiterer Einwände und Anfechtungen gemäss Zu- satzblatt 2 als ungültig erklärt wird. Es soll eine neue Vorlage ausgearbei- tet und diese erst dann zur Abstimmung gebracht werden, wenn vorgän- gig an Orientierungs- Informations-, Vor- oder Bürgerversammlungen darüber ausgiebige Diskussionen stattgefunden haben. »

C. Der vom Departement des Innern am 26. April 2021 erhobene Kostenvorschuss von Fr. 2'000.– wurde am 6. Mai 2021 fristgerecht bezahlt.

D. Mit Vernehmlassung vom 1. Juni 2021 beantragte der Gemeinde- rat Benken, die Abstimmungsbeschwerde vom 21. April 2021 sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

E. Mit Replik vom 8. Juni 2021 nahm die IG ZUEKUNFT Stellung zur Vernehmlassung des Gemeinderates Benken.

F. Mit Auszug aus dem Protokoll der Sitzung vom 15. Juni 2021 (Ein- gang: 24. Juni 2021) teilt der Gemeinderat mit, dass er auf eine weitere Stel- lungnahme verzichte.

G. Auf weitere Begebenheiten und Ausführungen der Beteiligten wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

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Erwägungen 1.

1.1 Bevor das Departement des Innern die Abstimmungsbeschwerde der inhaltlichen Prüfung unterzieht, hat es von Amtes wegen zu prüfen, ob auf sie eingetreten werden kann. Zu den Eintretensvoraussetzungen gehören die Zuständigkeit der Beschwerdeinstanz, die Legitimation des Beschwerdefüh- rers, ein taugliches Anfechtungsobjekt sowie eine frist- und formgerechte Be- schwerdeeingabe (Art. 165 des Gemeindegesetzes [sGS 151.2; abgekürzt GG] in Verbindung mit Art. 47 ff. des Gesetzes über die Verwaltungsrechts- pflege [sGS 951.1; abgekürzt VRP]).

1.2 Eine Abstimmungsbeschwerde kann sowohl wegen Rechtswidrig- keit des angefochtenen Beschlusses (Art. 163 GG) wie auch wegen Verfah- rensmängeln bei der Vorbereitung und Durchführung der Abstimmung (Art. 164 GG) erhoben werden. Die Zuständigkeit für die Behandlung der Ab- stimmungsbeschwerde liegt bei beiden Varianten beim Departement des In- nern (Art. 163 Abs. 1 GG und Art. 164 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 22 Bst. a und c des Geschäftsreglements der Regierung und der Staatskanzlei [sGS 141.3; abgekürzt GeschR]). Die weiteren Eintretensvoraussetzungen der beiden Beschwerdeformen unterscheiden sich teilweise voneinander. Aus der Beschwerdeschrift geht hervor, dass sowohl Verfahrensmängel als auch Rechtswidrigkeit gerügt werden (vgl. VerwGE B 2017/29 vom 20. Juli 2018, E. 4.3.). Bezüglich Verfahrensmängel wird insbesondere gerügt, dass die «wichtigen Unterlagen für die Entscheidungsfindung […] sprich Gutachten» nach den Stimmausweisen versendet worden seien und dass die Abstim- mung von Traktandum 3 an der Urne – anstatt an einer Bürgerversammlung – die Diskussion verhindert hätte. Zudem wird geltend gemacht, die Abstim- mungsvorlage verstosse gegen die Einheit der Materie, da sie verschiedene, voneinander trennbare Vorlagen vermische; damit wird Rechtswidrigkeit ge- rügt.

2. 2.1 Nach Art. 163 GG können Beschlüsse der Bürgerschaft, sowie re- ferendumspflichtige Beschlüsse von Stimmberechtigten und von anderen Per- sonen, die an der Änderung oder Aufhebung des Beschlusses ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartun, wegen Rechtswidrigkeit mit Abstimmungs- beschwerde beim zuständigen Departement angefochten werden (Abs. 1). Die Beschwerde ist innert vierzehn Tagen seit Annahme des angefochtenen Beschlusses oder seit unbenutztem Ablauf der Referendumsfrist einzureichen (Abs. 2). Das zuständige Departement kann den Beschluss der Bürgerschaft oder den referendumspflichtigen Beschluss aufheben oder angemessene Massnahmen treffen. Art. 159 GG wird sachgemäss angewendet (Abs. 3).

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2.2 Nach Art. 164 GG können Vorbereitung und Durchführung von Abstimmungen von Stimmberechtigten wegen Verfahrensmängeln mit Ab- stimmungsbeschwerde angefochten werden (Abs. 1). Verfahrensmängel in der Bürgerversammlung gelten nur als Beschwerdegründe, wenn sie in der Versammlung gerügt worden sind oder wenn die Beschwerdeführerin oder der Beschwerdeführer nachweist, dass es ihm oder ihr trotz zumutbarer Sorg- falt unmöglich war, die Verfahrensmängel wahrzunehmen oder zu rügen (Abs. 2). Die Beschwerde ist innert vierzehn Tagen seit Bekanntwerden des Beschwerdegrunds, spätestens innert vierzehn Tagen seit der Abstimmung einzureichen. Das zuständige Departement sagt die Abstimmung ab oder hebt sie auf, wenn der Verfahrensmangel von entscheidendem Einfluss auf das Ergebnis sein könnte, gewesen ist oder hätte sein können (Abs. 3).

2.3 Die Abstimmungsbeschwerde wird von der IG ZUEKUNFT, vertre- ten durch A.___, erhoben. Zudem haben für die IG ZUEKUNFT weitere zehn in Benken wohnhafte Beteiligte, unterzeichnet. Ob die Gruppierung «IG ZUE- KUNFT» beschwerdeberechtigt ist, kann vorliegend offenbleiben. A.___ (nachfolgend Beschwerdeführer) ist in Benken unbestrittenermassen stimm- berechtigt, womit er die Legitimationsvoraussetzungen sowohl von Art. 163 GG als auch von Art. 164 GG erfüllt.

2.4 Soweit der Beschwerdeführer Verfahrensfehler rügt, namentlich das Gutachten, d.h. die «wichtigen Unterlagen für die Entscheidungsfindung», seien nach dem Stimmausweis bzw. den Stimmzetteln verschickt worden, so- wie die Diskussion über das Geschäft sei verhindert worden, indem darüber an der Urne anstatt an der Bürgerversammlung abgestimmt worden sei, so ist die Frist zur Erhebung einer Abstimmungsbeschwerde wegen Verfahrens- mängeln mit Eingabe vom 21. April 2021 – d.h. zehn Tage nach der Urnenab- stimmung am 11. April 2021 – offensichtlich verpasst: Der Beschwerdeführer wusste spätestens zu dem Zeitpunkt, in welchem er den Stimmausweis bzw. die Stimmzettel erhalten hat und von denen er selbst schreibt, diese seien «rechtszeitig zugestellt» worden, dass das Gutachten (noch) nicht beiliegt bzw. dass eine Urnenabstimmung anstelle einer Bürgerversammlung stattfin- den wird. Auf die Abstimmungsbeschwerde wegen Verfahrensmängeln (Art. 164 GG) ist demnach nicht einzutreten.

2.5 Die Bürgerschaftsbeschlüsse datieren vom 11. April 2021. Mit Ein- gabe vom 21. April 2021 ist die 14-tägige Frist seit Annahme des angefochte- nen Beschlusses für die Erhebung einer Abstimmungsbeschwerde wegen Rechtswidrigkeit (Art. 163 Abs. 2 GG) eingehalten. Die Bürgerschaftsbe- schlüsse vom 11. April 2021 sind taugliche Anfechtungsobjekte für die Ab- stimmungsbeschwerde nach Art. 163 Abs. 1 GG. Demgemäss ist auf die Ab- stimmungsbeschwerde wegen Rechtswidrigkeit einzutreten.

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3.

3.1 Mit der Abstimmungsbeschwerde wegen Rechtswidrigkeit werden Rechtsverletzungen geltend gemacht. Der Begriff der Rechtsverletzungen ist dabei weit zu fassen. Er umfasst alle massgeblichen Rechtsbereiche, insbe- sondere das Bundesrecht, das kantonale Recht, wie auch das Gemeinde- recht (vgl. CAVELTI / VÖGELI, VERWALTUNGSGERICHTSBARKEIT IM KANTON ST.GALLEN, 2. AUFL., ST.GALLEN 2003, RZ. 577 F. UND RZ. 650 FF.).

3.2 Die Abstimmungsbeschwerde richtet sich gegen Traktandum 3 der Bürgerversammlung vom 11. April 2021: «Projektierung von neuem Schulraum und Bau einer Einfachturnhalle auf dem Schulareal». Der Antrag des Gemeinderates Benken (nachfolgend Vorinstanz) an die Bürgerschaft lautete wie folgt (beschwf.-act. 12, S. 50 f.):

« Der Gemeinderat und die Arbeitsgruppe unterbreiten Ihnen, geschätzte Mitbürgerinnen und Mitbürgern, nachstehenden Antrag:

Der Gemeinderat wird mit der Projektierung von neuem Schulraum und der Bau einer Einfachturnhalle auf dem Schulareal beauftragt.

Empfehlung des Gemeinderates zum Gesamtprojekt auf dem Schul- areal: Ja

Empfehlung der Arbeitsgruppe zum Gesamtprojekt auf dem Schul- areal: Ja »

Unter dem Titel «Weiteres Vorgehen» erläutert die Vorinstanz im Gutachten «bei Zustimmung des nachstehenden Antrages durch die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger» werde die Vorinstanz «die weitere Projektierung mittels dem bereits bewilligten Kredit für das Wettbewerbsverfahren vorantreiben» (beschwf.-act. 12, S. 51).

3.3 Die Zuständigkeiten der Bürgerschaft der politischen Gemeinde Benken sind in Art. 5 ff. der Gemeindeordnung vom 3. April 2017 definiert. Unter anderem beschliesst die Bürgerschaft über Finanzgeschäfte gemäss Anhang (Art. 6 Bst. d der Gemeindeordnung). Die Zuständigkeiten des Rates sind demgegenüber in Art. 33 ff. der Gemeindeordnung geregelt. Nach Art. 33 Abs. 2 Bst. g der Gemeindeordnung ist unübertragbare Aufgabe des Rates, weitere grundlegende Leitungs-, Planung- und Verwaltungsaufgaben zu erfül- len. Aus Gutachten und Antrag geht hervor – und wird von den Beteiligten nicht im Grundsatz bestritten – dass über die Standortfrage einer neuen Turn- halle abgestimmt wird bzw. wurde. Die Kommunalplanung gehört zur unüber- tragbaren Aufgabe des Rates (vgl. Art. 33 Abs. 2 Bst. g der Gemeindeord- nung). Diese Zuständigkeit umfasst angesichts des engen Zusammenhangs sowohl die Gesamtplanung wie auch die einzelnen Sachplanungen. Die Un-

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übertragbarkeit der Ratskompetenz bewirkt, dass kein anderes Organ, insbe- sondere nicht die Bürgerschaft, über Mitsprache- oder Weisungsbefugnisse im Bereich der allgemeinen Kommunalplanung verfügt (H.-R. ARTA, DIE ZU- STÄNDIGKEITSORDNUNG NACH DEM ST.GALLISCHEN GEMEINDEGESETZ IN DER POLITISCHEN GEMEINDE MIT BÜRGERVERSAMMLUNG, DISS. ST.GALLEN 1990, S. 200 FF.). Für die vorliegende Abstimmung über das umstrittene Trak- tandum 3 bedeutet dies, dass die Bürgerschaft über etwas abgestimmt hat, das nicht in ihren Zuständigkeitsbereich fällt und es sich somit um eine unzu- lässige Delegation handelt. Die Frage bzw. die Planung, Projektierung usw. wo eine Turnhalle zu stehen kommen soll, fällt in den unübertragbaren Zu- ständigkeitsbereich der Vorinstanz. Diese ist an die gesetzliche Kompetenz- ordnung gebunden, was bedeutet, dass die Standortfrage nicht der Bürger- schaft zur Beschlussfassung hätte vorgelegt werden dürfen. Der Projektie- rungskredit in der Höhe von Fr. 291'300.– wurde bereits anlässlich der Bür- gerversammlung vom 8. April 2019 beschlossen (vi-act. 6, S. 26). Entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers geht aus dem Protokoll der Bürger- versammlung vom 9. Dezember 2019 (vi-act. 10, S. 9 ff.) nicht hervor, dass dieser Projektierungskredit im Zusammenhang mit der damals ebenfalls statt- gefundenen Turnhallen-Standortdiskussion zurückgewiesen oder in Wiederer- wägung gezogen worden wäre. Dieser hat somit nach wie vor Bestand.

Es bleibt festzustellen, dass der Beschluss über Traktandum 3, welcher im or- dentlichen Abstimmungsverfahren gefasst wurde, zwar nicht rechtlich, aber immerhin faktisch in gewisser Weise verbindlich ist. Die Stimmberechtigten dürften kaum Verständnis aufbringen, wenn ihr Entscheid vom 11. April 2021, den sie auf Veranlassung der Vorinstanz hin gefällt haben, nicht beachtet würde (vgl. in diesem Sinn: REGINE STRÄULI, DIE KONSULTATIVE VOLKSABSTIM- MUNG IN DER SCHWEIZ, 1982, S. 75 FF.).

Zu keinem anderen Resultat käme man, wenn man – wie die Vorinstanz in ih- rer Vernehmlassung vorbringt – davon ausginge, dass es sich um eine Grundsatzabstimmung im Sinn von Art. 25 GG handelt. Auch Grundsatzfra- gen müssen in den Zuständigkeitsbereich der Bürgerschaft fallen (Art. 25 Abs. 1 GG), was, wie erwähnt, vorliegend nicht der Fall ist.

Bei diesem Ergebnis kann auch die Frage offenbleiben, ob die vorgängige In- formation der Vorinstanz irreführend war bzw. die Einheit der Materie verletzt wurde, wie es vom Beschwerdeführer geltend gemacht wird.

3.4 Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass die Abstim- mung über die Standortfrage gemäss Traktandum 3 nicht in den Zuständig- keitsbereich der Bürgerschaft fällt und deshalb aufzuheben ist. Eine Zustän- digkeit der Bürgerschaft ist in dem Zeitpunkt gegeben, wenn über ein konkre- tes Projekt bzw. über einen Kredit darüber abzustimmen sein wird. Im Ergeb-

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nis ist die Abstimmungsbeschwerde insofern gutzuheissen, als dass die Ab- stimmung über Traktandum 3 aufgehoben wird. Das im Antrag formulierte (Neben)Begehren, «es soll eine neue Vorlage ausgearbeitet werden und diese erst zur Abstimmung gebracht werden, wenn vorgängig an Informa- tions-, Vor- oder Bürgerversammlungen darüber ausgiebige Diskussionen stattgefunden haben», ist damit gegenstandslos geworden. Zu gegebenem Zeitpunkt – sollte das Projekt dannzumal ausgearbeitet sein und der Bürger- schaft zur Beschlussfassung vorgelegt werden können – macht eine Informa- tionsveranstaltung im Vorfeld einer Bürgerversammlung unter den gegebenen Umständen und unter Berücksichtigung der vorliegenden Vorgeschichte mit Sicherheit Sinn.

4. In Streitigkeiten hat grundsätzlich jener Beteiligte die amtlichen Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden (Art. 165 GG in Verbindung mit Art. 95 Abs. 1 VRP). Im Ergebnis hat der Be- schwerdeführer obsiegt. Dementsprechend wird die Vorinstanz kostenpflich- tig. Eine Entscheidgebühr von Fr 1'000.– erscheint als den Umständen ange- messen (Nr. 10.01 des Gebührentarifs für die Staats- und Gemeindeverwal- tung [sGS 821.5]). Von Gemeinwesen werden in der Regel keine amtlichen Kosten erhoben (Art. 165 GG i.V.m. Art. 95 Abs. 3 VRP). Vorliegend besteht kein Grund von dieser Regel abzuweichen. Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2'000.– wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet.

5. Über eine ausseramtliche Entschädigung ist mangels Anträgen nicht zu befinden.

Entscheid 1. Die Abstimmungsbeschwerde der IG ZUEKUNFT, vertreten durch A.___, vom 21. April 2021 wird insofern gutgeheissen, als dass die Abstimmung über Traktandum 3 aufgehoben wird.

2. Die politische Gemeinde Benken trägt die amtlichen Kosten von Fr. 1'000.–. Auf die Erhebung wird verzichtet. Der geleistete Kosten- vorschuss von Fr. 2'000.– wird der IG ZUEKUNFT, vertreten durch A.___, zurückerstattet.

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Die Vorsteherin

Dr. Laura Bucher Regierungsrätin

Rechtsmittelbelehrung Gegen diesen Entscheid kann nach Art. 59bis VRP innert 14 Tagen seit Eröff- nung Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons St.Gallen (Weber- gasse 8, 9001 St.Gallen) erhoben werden.