B 2025/224

Kanton St.Gallen Gerichte Verwaltungsgericht Abteilung II Entscheid vom 26. Juni 2026 Besetzung Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungs- richter Zogg; a.o. Gerichtsschreiberin Bühler Geschäftsnr. B 2025/224 Verfahrens- A.__, beteiligte Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt M.A. HSG Patrik Mauchle, Küng Rechtsanwälte & Notare AG, Haldenstrasse 10, 9200 Gossau SG, gegen Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen, Vorinstanz, Gegenstand Tierhalteverbot

Das Verwaltungsgericht stellt fest: A. a. A.__ betrieb im Dorf Z.__ einen Landwirtschaftsbetrieb (Tierverkehrsdatenbank [TVD] …), einen Schlachtbetrieb (…) sowie ein Restaurant. Er hielt hauptsächlich Schafe, daneben aber auch Ziegen, Kaninchen und Hunde sowie zeitweise Mastschweine und Rinder (vgl. etwa act. 7/7/38; act. 7/7/39; act. 7/7/46; act. 7/7/51 und 52; act. 7/7/111 und 112); im Jahr 202_ hielt er zudem ein Lama (act. 7/7/90 und 91). Die Schafe wurden teilweise im ehema- ligen Schweinestall des Betriebes (vgl. etwa act. 7/7/4), teilweise auf verschiedenen Wei- den in den Kantonen St. Gallen und Thurgau (vgl. etwa act. 7/7/44; act. 7/7/45; act. 7/7/53; act. 7/7/54; act. 7/7/68; act. 7/7/105; act. 7/7/106) und im Sommer auf Alpen im Kanton St. Gallen und in den Kantonen Graubünden und Schwyz gehalten (act. 7/7/3; act. 7/7/18; act. 7/7/20; act. 7/7/25; act. 7/7/32; siehe zum Ganzen die an sich unbestritten gebliebene Sachverhaltsdarstellung in act. 2, lit. A). Die übrigen Tiere waren grösstenteils in seinem Landwirtschaftsbetrieb untergebracht. b. Seit 2009 stellte das Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen (AVSV) bei verschie- denen Kontrollen der Betriebe von A.__ sowie der von ihm genutzten Weiden wiederholt Mängel in dessen Tierhaltung und -registrierung fest. Insbesondere hatte den von A.__ ge- haltenen Schafe auf den Weiden wiederholt kein Unterstand zum Schutz vor Witterungs- einflüssen zur Verfügung gestanden. Teilweise hatten die Schafe während Stunden oder Tagen keinen Zugang zu hygienischem und ausreichendem Futter oder Wasser gehabt. Ferner wurden mehrfach verletzte oder kranke Tiere in den Schafherden festgestellt, die nicht separiert worden waren; tote Schafe waren teilweise länger auf den Weiden liegenge- blieben (vgl. act. 2, lit. B; act. 7/7/44; act. 7/7/53; act. 7/7/55; act. 7/7/69 und 70; act. 7/7/104; act. 7/7/108 und 109). Bei den von A.__ gehaltenen Hunden war sodann teil- weise ein aggressives Verhalten festgestellt worden; in zwei Fällen war es zu Bissvorfällen gegenüber Menschen gekommen (act. 7/7/47; act. 7/7/74; act. 7/7/115). Des Weiteren wa- ren die von A.__ gehaltenen Tiere wiederholt nicht ordnungsgemäss in der TVD registriert worden. Im Jahr 2017 stellte das AVSV fest, dass ein Hund sowie mehrere Rinder nicht in den massgeblichen Datenbanken registriert gewesen waren (act. 7/7/51 und 52). In den Jahren 2021 bis 2022 hatte A.__ sodann mehrfach Schafe und Ziegen nicht bzw. ungenü- gend markiert, weshalb das AVSV am 7. Mai 2021 mündlich (erwähnt in act. 7/7/76 und 77) eine einfache Sperre 1. Grades über den Schafbestand von A.__ sowie am 19. Juli 2021 schriftlich (act. 7/7/78 und 79) eine einfache Sperre 1. Grades über dessen Schaf- und Zie- genbestand anordnete. Die mündlich verfügte Sperre wurde mit Verfügung vom 17. Mai B 2025/224 2/23

2021 wieder aufgehoben (act. 7/7/76 und 77). Die schriftlich angeordnete Sperre 1. Grades über den Schaf- und Ziegenbestand wurde nach zweimaliger Aufrechterhaltung mit Verfü- gung vom 17. März 2022 aufgehoben (act. 7/7/87 und 88). Im März 2023 stellte das AVSV zudem lückenhafte Behandlungsjournale und Tiermedizinlisten fest (act. 7/7/100 und 101). Ferner wurden vom AVSV anlässlich einer Kontrolle vom 2. April 2019 sowie einer Nach- kontrolle vom 2. Juli 2019 auch im Schlachtbetrieb von A.__ diverse Mängel festgestellt. Unter anderem hatten sich in den Betriebsabschnitten Lebensmittel (Rohstoffe sowie ver- arbeitete Produkte) befunden, welche einen stark verminderten Lebensmittelsicherheits- wert aufgewiesen hatten (u.a. Fäulnis, Verderb und Zersetzung; act. 7/7/97, S. 2). Des Wei- teren wurde anlässlich der Kontrolle des AVSV vom 2. April 2019 festgestellt, dass das insbesondere bei Schweinen, Schafen und Ziegen eingesetzte elektrische Betäubungsge- rät nicht den tierschutzrechtlichen Vorschriften entsprach (act. 7/7/97 S. 4). c. Neben dem AVSV waren auch die Veterinärbehörden der Kantone Thurgau und Graubün- den mit der Tierhaltung A.__s befasst. Mit Verfügung vom 2. April 2013 verpflichtete das Veterinäramt des Kantons Thurgau A.__, seinen Schafen auf thurgauischem Kantonsgebiet jederzeit Witterungsschutz und Trinkwasser zur Verfügung zu stellen (act. 7/7/13). Wegen Missachtung dieser Verfügung ordnete es mit Verfügung vom 6. Dezember 2013 ein Tier- halteverbot für das Gebiet des Kantons Thurgau an (act. 7/7/27). Nachdem das thurgaui- sche Departement für Inneres und Volkswirtschaft auf den dagegen erhobenen Rekurs von A.__ nicht eingetreten war, erwuchs die Verfügung in Rechtskraft (vgl. act. 7/7/31). Am 20. November 2014 verfügte das Veterinäramt des Kantons Thurgau sodann die Entfernung sämtlicher Tiere A.__s aus dem Kantonsgebiet, nachdem dieser trotz des verfügten Tier- halteverbots erneut Schafe im Kanton Thurgau hatte weiden lassen und dabei kranke Tiere nicht ausgesondert und gepflegt hatte (act. 7/7/34). Am 23. Mai 2014 ordnete das Amt für Lebensmittelsicherheit und Tiergesundheit des Kan- tons Graubünden die separierte Haltung der auf einer Alp in D._ zu sömmernden Schafe A.__s an, da der erforderliche Gesundheitsnachweis (Moderhinke) fehlte (act. 7/7/32). d. A.__ wurde zwischen 2012 und 2022 wiederholt strafrechtlich wegen Zuwiderhandlungen gegen Tierschutz- und Tierseuchenrechtsvorschriften verurteilt (vgl. hierzu die Auflistung des AVSV in act. 7/6 S. 2 f. mit Verweisen). Die Verurteilungen betrafen insbesondere Wi- derhandlungen gegen das Tierschutzgesetz, namentlich die Vernachlässigung von Scha- fen und Lämmern, Mängel bei der Stallbeleuchtung, die Missachtung von Tierhaltevorschrif- ten (unter anderem bei Schweinen sowie durch die verbotene Einzelhaltung eines Lamas B 2025/224 3/23

und einer Ziege), das Fehlen des erforderlichen Sachkundenachweises für die Hundehal- tung sowie Verstösse im Zusammenhang mit der Schlachtung, der Beförderung und dem gewerbsmässigen Handel mit Tieren. Hinzu kamen wiederholte Widerhandlungen gegen das Tierseuchengesetz, insbesondere im Zusammenhang mit der Kennzeichnung und Re- gistrierung von Hunden und Schafen, sowie Verurteilungen wegen Vergehens gegen das Lebensmittelgesetz und eine Übertretung des Jagdgesetzes (zur vollständigen Auflistung der Strafbefehle und Urteile vgl. unten E. 4.7). e. Am 25. April 2024 führte das AVSV auf einer Weide in Y.__ eine weitere Tierschutzkontrolle durch (act. 7/7/108 und 109). Dabei wurde festgestellt, dass rund 200 Schafe A.__s trotz Schnees und Temperaturen um den Gefrierpunkt über keinen Witterungsschutz verfügten. Auf der Weide lag zudem ein seit längerer Zeit totes Schaf. Ferner fehlte ausreichendes hygienisches Futter. Mehrere Schafe wiesen zu stark gekürzte Schwänze auf, ein Lamm war unterernährt, und der Weidezaun war beschädigt, sodass sich Schafe mit dem Kopf darin verfingen. Mit Schreiben vom 7. Mai 2024 teilte das AVSV A.__ diese Mängel mit und verlangte deren umgehende Behebung (act. 7/7/108 und 109). Gleichzeitig erstattete es Strafanzeige. f. Am 28. Mai 2024 erfolgte in Koordination mit den Strafbehörden eine Kontrolle der Tierhal- tung, der Metzgerei sowie des Restaurantbetriebs A.__s. Dabei stellte das AVSV Mängel bei der Unterbringung der Hunde und Kaninchen fest; zudem befand sich unter den Kanin- chen ein totes Tier. Eine Ziege war unterernährt, eine weitere wies eine eitrige Wunde auf (act. 7/7/111 und 112). g. Am 1. Januar 2025 ging beim AVSV die Meldung ein, dass A.__s Hund «B.__» am 28. Oktober 2024, 10. November 2024, 18. Dezember 2024, 23. Dezember 2024 und 30. De- zember 2024 in Z.__ jeweils freilaufend und unbeaufsichtigt aufgegriffen worden sei (act. 7/7/115). Mit Meldung der Kantonspolizei St. Gallen vom 6. Januar 2025 wurde dem AVSV angezeigt, dass «B.__» am 1. Januar 2025 erneut freilaufend angetroffen worden sei. «B.__» machte gemäss Meldung einen verwahrlosten und ungepflegten Eindruck und habe sich verängstigt und hungrig verhalten (act. 7/7/116, S. 1). h. Am 7. Januar 2025 erfolgte eine weitere Kontrolle im Stall A.__s. Die Schaf- und Ziegen- haltung wurde dabei oberflächlich kontrolliert und gab – mit Ausnahme eines angebunde- nen Schafes – zu keinen Beanstandungen Anlass. Im Rahmen der Kontrolle wurde mit A.__ B 2025/224 4/23

vereinbart, dass «B.__» künftig nicht mehr unbeaufsichtigt herumlaufen dürfe und kastriert werden solle. Bei der Kontrolle der Kaninchenhaltung wurden bei einer Zibbe stark verlän- gerte Krallen festgestellt (act. 7/7/117). i. Am 13. Januar 2025 erhielt das AVSV eine Meldung, wonach A.__ seine Schafe ohne Un- terstand halte und von Weide zu Weide umzäune (act. 7/7/118). Mit weiterer Meldung vom

15. Januar 2025 wurde dem AVSV angezeigt, dass «B.__» erneut freilaufend aufgegriffen und ins Tierheim C.__ gebracht worden sei (vgl. act. 7/7/119; erwähnt in act. 7/7/126, S. 17 Rz. 119). j. Am 5. Februar 2025 orientierte das AVSV A.__ über die von ihm in Aussicht genommene Anordnung eines generellen unbefristeten Tierhalteverbots und gewährte ihm hierzu das rechtliche Gehör (act. 7/7/121). Mit Stellungnahme vom 17. März 2025 beantragte A.__, von der in Aussicht gestellten Massnahme sei abzusehen (act. 7/7/125). k. Am 16. April 2025 verfügte das AVSV unter Strafandrohung:

1. A.__, geboren am 30. März 196_, werde es ab dem 1. Juni 2025 verboten, Tiere zu halten oder selbstständig für Dritte zu betreuen. Das Tierhalteverbot sei unbefristet und gelte in der ganzen Schweiz.

2. Der Einsatz von sogenannten «Strohmännern», das heisst eine Unterbringung von Tieren von A.__ unter einem anderen Namen, werde nicht geduldet.

3. Sollte A.__ nach dem 1. Juni 2025 trotz des unbefristeten Tierhalteverbots Tiere halten oder selbstständig für Dritte betreuen, würden diese unverzüglich auf dem Weg der Ersatzvornahme beschlagnahmt und an einem geeigneten Ort unterge- bracht. Die Kosten im Zusammenhang mit der Beschlagnahme und allfälligen Un- terbringung (bis zu einer definitiven Platzierung/Vermittlung/Schlachtung der Tiere) seien von A.__ zu übernehmen. B. a. Gegen die Verfügung vom 16. April 2025 erhob A.__ am 1. Mai 2025 Rekurs beim Gesund- heitsdepartement und beantragte deren Aufhebung (act. 7/2). Er machte im Wesentlichen B 2025/224 5/23

geltend, viele der berücksichtigten Vorfälle lägen lange zurück oder stellten lediglich Baga- tellfälle dar, die inzwischen behoben worden seien. Es fehle an schwerwiegenden Verstös- sen gegen die Tierschutzgesetzgebung, und eine dauernde Unfähigkeit zur Tierhaltung sei nicht nachgewiesen. Zudem erweise sich das Tierhalteverbot als unverhältnismässig, zu- mal mildere Massnahmen zur Verfügung stünden und das Verbot für ihn erhebliche wirt- schaftliche Folgen hätte. b. Das AVSV beantragte mit Vernehmlassung vom 20. Juni 2025 die Abweisung des Rekur- ses unter Kostenfolge. Es führte im Wesentlichen aus, die Voraussetzungen für ein Tier- halteverbot seien angesichts der Vielzahl und Wiederholung der Verstösse erfüllt. Die Ge- samtheit der Vorfälle während rund 20 Jahren zeige den mangelnden Willen von A.__, seine Tierhaltung gesetzeskonform zu führen. Zudem seien in den letzten zwei Jahren wieder vermehrt Verstösse festgestellt worden. Das Tierhalteverbot erweise sich auch als verhält- nismässig. Mildere Massnahmen, insbesondere die in den vergangenen 20 Jahren wieder- holt erlassenen Inspektions- und Kontrollberichte sowie Verfügungen zur Mängelbehebung, seien erfolglos geblieben und daher nicht geeignet, die Rechtskonformität der Tierhaltung von A.__ sicherzustellen. Die geltend gemachten wirtschaftlichen Folgen vermöchten die wiederholten Verstösse gegen die Tierschutzgesetzgebung nicht zu rechtfertigen (act. 7/6). c. Mit Entscheid vom 27. November 2025 wies das Gesundheitsdepartement den Rekus von A.__ ab. Zur Begründung führte es zusammengefasst aus, aufgrund der grossen Anzahl an Verurteilungen wegen zahlreicher und wiederholter Verstösse gegen verschiedene Tier- schutzbestimmungen seien die Voraussetzungen für ein Tierhalteverbot erfüllt. Unerheblich sei dabei, dass es sich nicht ausschliesslich um schwere und teilweise um zeitlich weiter zurückliegende Verstösse handle, da für die Anordnung eines Tierhalteverbots entweder wiederholte oder aber schwere Zuwiderhandlungen genügten (act. 2, S. 6 E. 2.3). Die Frage einer generellen Unfähigkeit A.__s zur Tierhaltung könne deshalb offengelassen wer- den (act. 2, S. 6 E. 2.3). Das verfügte umfassende Tierhalteverbot erweise sich zudem als verhältnismässig. Angesichts der langjährigen Vorgeschichte A.__s seien keine milderen Massnahmen ersichtlich, die gleich geeignet wären, das Tierwohl und die öffentliche Ge- sundheit wirksam zu schützen. Das Tierhalteverbot sei A.__ auch zumutbar, zumal er wäh- rend vieler Jahre Gelegenheit gehabt habe, seine Tierhaltung den rechtlichen Anforderun- gen anzupassen und eine existenzsichernde Nachfolgelösung zu schaffen. Wirtschaftliche Gründe allein vermöchten fortgesetzte Verstösse gegen die Tierschutzgesetzgebung nicht zu rechtfertigen (act. 2, S. 7 f. E. 3.4). C. B 2025/224 6/23

a. Gegen den Rekursentscheid des Gesundheitsdepartements (fortan: Vorinstanz) vom

27. November 2025 erhebt A.__ (fortan: Beschwerdeführer) am 12. Dezember 2025 (Da- tum Poststempel; act. 1) Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er beantragt unter Kosten- und Entschädigungsfolge die Aufhebung des angefochtenen Entscheids (Rechtsbegehren Ziff. 1). Die Verfügung des AVSV vom 16. April sei vollumfänglich aufzuheben (Rechtsbe- gehren Ziff. 2). Zur Begründung bringt er zusammengefasst vor, mehr als die Hälfte der ihm vorgeworfenen Vorfälle liege über zehn Jahre zurück. Zudem sei in den letzten drei Jahren vor Erlass der Verfügung vom 16. April 2025 kein Strafverfahren mehr rechtskräftig gegen ihn abgeschlossen worden. Diese Umstände habe die Vorinstanz bei der Prüfung der Vo- raussetzungen des Tierhalteverbots nicht ausreichend berücksichtigt (act. 1, S. 4 Rz. 7 f.). Sodann hätten nicht sämtliche angeführten Verurteilungen Tierquälerei betroffen. Ein Grossteil der Vorfälle betreffe administrative Übertretungen bzw. Bagatellfälle ohne direktes Tierleid. Solche Verfehlungen dürften nicht überbewertet werden; insbesondere lasse sich daraus nicht ohne Weiteres auf eine generelle Unzuverlässigkeit des Beschwerdeführers schliessen (act. 1, S. 5 Rz. 9 f.). Die Vorinstanz habe die Voraussetzungen für ein Tierhal- teverbot somit vorschnell bejaht (act. 1, S. 5 Rz. 10). Weiter macht der Beschwerdeführer geltend, ein unbefristetes und umfassendes Tierhalteverbot sei weder erforderlich noch zu- mutbar. Er habe in den vergangenen Jahren erhebliche Verbesserungen in seinem Betrieb umgesetzt und Investitionen zur nachhaltigen Verbesserung des Tierwohls getätigt. Zudem stünden mildere Massnahmen zur Verfügung, die anstelle eines Totalverbots ergriffen wer- den könnten (act. 1, S. 7 ff. Rz. 14 ff.). Durch das Tierhalteverbot verliere er faktisch seine Existenzgrundlage; dieses sei ihm daher nicht zumutbar (act. 1, S. 14 ff. Rz. 30 ff.). b. Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 21. Januar 2026 die Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verweist sie auf den angefochtenen Rekursentscheid (act. 6). Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. Eintreten Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Der Beschwerdeführer, der sich im Rekursverfahren erfolglos gegen das ihm auferlegte Tierhalteverbot gewehrt hat, ist zur Beschwerdeerhebung befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Be- schwerde gegen den am 27. November 2025 versandten Rekursentscheid wurde mit Ein- gabe vom 12. Dezember 2025 (Datum Postaufgabe; act. 1) rechtzeitig erhoben und erfüllt B 2025/224 7/23

in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz den Rekurs gegen die Verfügung des AVSV vom 16. April 2025, mit welcher gegenüber dem Beschwerdeführer ein unbefristetes Tierhalteverbot ausgesprochen wurde, zu Recht abge- wiesen und dieses bestätigt hat. Auf die Beschwerde gegen den Rekursentscheid des Ge- sundheitsdepartements vom 27. November 2025 ist daher einzutreten. Nicht Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bildet dagegen die Verfü- gung des AVSV vom 16. April 2025. Auf das entsprechende Rechtsbegehren (Rechtsbe- gehren Ziff. 2) ist daher nicht einzutreten.

2. Augenschein In prozessualer Hinsicht verlangt der Beschwerdeführer die Durchführung eines Augen- scheins (act. 1, S. 7 Rz. 15). 2.1. Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen durch die entscheidende Instanz. Er dient dem besseren Verständnis des Sachverhalts. Ob ein Au- genschein durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen der urteilenden Instanz. Eine Pflicht dazu besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können. Ergibt sich eine Tatsache zweifelsfrei aus den Akten, so braucht sie nicht durch einen Augenschein überprüft zu werden (vgl. BGer 1C_466/2025 vom 9. Februar 2026 E. 3.1 mit Hinweis auf 1C_476/2024 vom 11. April 2025 E. 3.3; 1C_414/2023 vom 23. April 2024 E. 3.1 und 1C_281/2015 vom 28. Juni 2016 E. 2, je mit Hinweisen; B. MÄRKLI, in: Rizvi/Schindler/Calveti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Pra- xiskommentar, 2020, N 50 zu Art. 12-13 VRP). 2.2. Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe in den vergangenen Jahren erhebliche Ver- besserungen in seinem landwirtschaftlichen Betrieb umgesetzt und umfangreiche Investiti- onen getätigt, um die Haltungsbedingungen seiner Tiere nachhaltig zu verbessern (act. 1, S. 7 Rz. 15 f.). Diese Umstände liessen sich im Rahmen eines Augenscheins bestätigen. 2.3. Im vorliegenden Fall liegen zahlreiche Kontroll- und Inspektionsberichte sowie Laborbe- funde bei den Akten, welche die Tierhaltung des Beschwerdeführers über einen Zeitraum von rund 16 Jahren (2009-2025) dokumentieren (vgl. etwa act. 7/7/1; act. 7/7/2; act. 7/7/5; act. 7/7/17; act. 7/7/29; act. 7/7/38; act. 7/7/39; act. 7/7/42; act. 7/7/43; act. 7/7/46; B 2025/224 8/23

act. 7/7/51 und 52; act. 7/7/69 und 70; act. 7/7/75; act. 7/7/90 und 91; act. 7/7/100 und 101; act. 7/7/106; act. 7/7/108 und 109; act. 7/7/111 und 112; act. 7/7/117). Das AVSV führte während dieser Zeit – wie auch andere Vollzugsstellen – wiederholt Kontrollen und Inspek- tionen in den Betrieben des Beschwerdeführers sowie auf den von ihm genutzten Weiden durch (vgl. hierzu lit. A.b bis lit. A.h hiervor). Den Akten liegen zudem 3 CDs mit Fotografien und Videoaufnahmen der Tiere und deren Haltungsbedingungen bei (act. 7/7/127). Der massgebliche Sachverhalt ergibt sich damit in hinreichender Deutlichkeit aus den angeführ- ten, sachdienlichen Unterlagen. Von einem Augenschein sind heute keine neuen Erkennt- nisse mehr über die Tierhaltung des Beschwerdeführers zu erwarten. Ein Augenschein ver- möchte lediglich eine Momentaufnahme der aktuellen Verhältnisse zu vermitteln, nicht je- doch verlässliche Aussagen über die Tierhaltung des Beschwerdeführers. Auf die Durch- führung eines Augenscheins ist folglich zu verzichten.

3. Unrichtige Feststellung des Sachverhalts Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz habe den Sachverhalt hinsichtlich der von ihm in den letzten Jahren getroffenen Massnahmen zur Verbesserung der Tierhaltung unvollständig bzw. unrichtig gewürdigt. Er verweist insbesondere auf bauliche Anpassun- gen an den Stallungen, zusätzliche Schutzeinrichtungen und Verbesserungen auf den Wei- den sowie auf Anpassungen der Hundezwinger und der Kaninchenhaltung (act. 1, S. 7 Rz. 14 ff.). Die Vorinstanz habe diese Umstände teilweise nicht berücksichtigt bzw. zu Un- recht in Abrede gestellt, dass sie hinreichend belegt seien (act. 1, S. 7 Rz. 14 ff., insbeson- dere Rz. 16). Die Vorinstanz hat die geltend gemachten Verbesserungen in ihrem Entscheid indes sehr wohl berücksichtigt (vgl. act. 2, S. 6 E. 3.2), ihnen im Rahmen der Prüfung der Verhältnis- mässigkeit des Tierhalteverbots jedoch kein entscheidendes Gewicht beigemessen. Soweit der Beschwerdeführer eine andere Gewichtung der vorgebrachten Verbesserungen ver- langt, ist seine Rüge daher nicht als Sachverhaltsrüge entgegenzunehmen, sondern im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung zu berücksichtigen.

4. Voraussetzungen des Tierhalteverbots Nachfolgend zu prüfen ist die Frage, ob die Voraussetzungen für die Anordnung eines Tier- halteverbots erfüllt sind. Zu Recht unbestritten ist dabei, dass mit Art. 23 Abs. 1 des Tier- schutzgesetzes (SR 455, TSchG) eine gesetzliche Grundlage im Sinne von Art. 36 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR 101, BV) besteht, die es erlaubt, den Anspruch des Beschwer- deführers auf Achtung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV), der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV; siehe hierzu BGer 2C_902/2021 vom

27. April 2022 E. 5.1; BGer 2C_325/2018 vom 18. Februar 2019 E. 4.1) in Form eines Tier- halteverbots einzuschränken. B 2025/224 9/23

4.1. Der Zweck der Tierschutzgesetzgebung liegt im Schutz der Würde und des Wohlergehens der Tiere (Art. 1 TSchG). Wer mit Tieren umgeht, hat ihren Bedürfnissen in bestmöglicher Weise Rechnung zu tragen und, soweit es der Verwendungszweck zulässt, für ihr Wohler- gehen zu sorgen (Art. 4 Abs. 1 TSchG). Niemand darf ungerechtfertigt einem Tier Schmer- zen, Leiden oder Schäden zufügen, es in Angst versetzen oder in anderer Weise seine Würde missachten. Das Misshandeln, Vernachlässigen oder unnötige Überanstrengen von Tieren ist verboten (Art. 4 Abs. 2 TSchG). Wer Tiere hält oder betreut, muss sie angemes- sen nähren, pflegen, ihnen die für ihr Wohlergehen notwendige Beschäftigung und Bewe- gungsfreiheit sowie soweit nötig Unterkunft gewähren (Art. 6 Abs. 1 TSchG). Werden Tiere in Gruppen gehalten, so muss die Tierhalterin oder der Tierhalter dafür sorgen, dass jedes Tier genügend Futter und Wasser erhält (Art. 4 Abs. 1 Satz 2 der Tierschutzverordnung, SR 455.1, TSchV). Unterkünfte und Gehege müssen mit geeigneten Futter-, Tränke-, Kot- und Harnplätzen, Ruhe- und Rückzugsorten mit Deckung, Beschäftigungsmöglichkeiten, Körperpflegeeinrichtungen und Klimabereichen versehen sein (Art. 3 Abs. 2 TSchV). Der Tierhalter hat u.a. für den notwendigen Schutz seiner Tiere zu sorgen, die sich der Witte- rung nicht anpassen können (Art. 6 TSchV). Die Fütterung und Pflege sind angemessen, wenn sie nach dem Stand der Erfahrung und den Erkenntnissen, u.a. der Hygiene, den Bedürfnissen der Tiere entsprechen (Art. 3 Abs. 3 TSchV). Dabei ist u.a. zu gewährleisten, dass die Böden ausreichend sauber sind und im Liegebereich dem Wärmebedürfnis der Tiere genügen (Art. 34 Abs. 1 TSchV). Zudem ist zu gewährleisten, dass die Räume, in denen sich die Tiere vorwiegend aufhalten, hinreichend beleuchtet werden (Art. 33 Abs. 2- 4 TSchV). Die Tierhalterin oder der Tierhalter muss das Befinden der Tiere und den Zustand der Einrichtungen so oft wie nötig überprüfen (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 TSchV). Mängel an den Einrichtungen, die das Befinden der Tiere beeinträchtigen, sind unverzüglich zu beheben oder es sind geeignete Massnahmen zum Schutz der Tiere zu treffen (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 TSchV). Die Pflege ist so auszugestalten, dass Krankheiten und Verletzungen vorgebeugt wird (Art. 5 Abs. 2 Satz 1 TSchV). Insbesondere sind Hufe, Klauen und Krallen soweit nötig regelmässig und fachgerecht zu pflegen und zu beschneiden (Art. 5 Abs. 4 Satz 1 TSchV). Ausserdem ist die tierhaltende Person dafür verantwortlich, dass kranke oder verletzte Tiere unverzüglich ihrem Zustand entsprechend untergebracht, gepflegt und behandelt oder getötet werden (Art. 5 Abs. 2 Satz 2 TSchV). 4.2. Die zuständige Behörde kann gemäss Art. 23 Abs. 1 TSchG u.a. das Halten von Tieren auf bestimmte oder unbestimmte Zeit den Personen verbieten, die wegen wiederholter oder schwerer Zuwiderhandlung gegen Vorschriften des Gesetzes und seiner Ausführungser- lasse oder gegen Verfügungen bestraft worden sind (lit. a) oder die aus anderen Gründen unfähig sind, Tiere zu halten (lit. b). Massgebend ist eine objektive Unfähigkeit, Tiere zu B 2025/224 10/23

halten. Diese kann verschiedene in der Person der Tierhalterin oder des Tierhalters be- gründete Ursachen haben (Botschaft des Bundesrates zur Revision des Tierschutzgeset- zes vom 9. Dezember 2002, BBl 2003 657 ff., 680 Mitte). Ein Verbot der Tierhaltung hat die Wahrung oder die Wiederherstellung des Tierwohls zum Ziel. Anders als bei der Bestrafung (siehe hierzu Art. 26 ff. TSchG) kommt es nicht auf ein Verschulden der Tierhalterin oder des Tierhalters, sondern lediglich auf das Vorliegen eines rechtswidrigen Zustands an (BGer 2C_440/2024 vom 20. März 2025 E. 5.1 mit Hinweisen). Ein Tierhalteverbot kommt namentlich in Betracht, wenn aus mangelnder charakterlicher Eignung oder wegen Unzu- verlässigkeit der Tierhalterin oder des Tierhalters die Gefahr besteht, dass die gehaltenen Tiere erhebliche Schmerzen, Leiden oder Schäden erfahren. Auch die blosse Gefahr von Schmerzen, Leiden oder Schäden an Tieren kann bei zahlreichen oder schweren tier- schutzrechtlichen Verstössen ausreichend sein, um ein Tierhalteverbot auszusprechen. Dies ist namentlich der Fall, wenn die zuständige Behörde in der Vergangenheit durch das Aussprechen von spezifischen Anordnungen solche zwar präventiv verhindern konnte, diese Massnahmen jedoch gleichwohl zu keiner nachhaltigen Verbesserung der Tierhal- tung geführt haben (BGer 2C_440/2024 vom 20. März 2025 E. 5.1 mit Hinweisen). 4.3. Beim Begriff der «wiederholten» Zuwiderhandlung im Sinne von Art. 23 Abs. 1 lit. a TSchG handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Gemäss Rechtsprechung liegt eine wiederholte Zuwiderhandlung, welche Anlass zu einem Tierhalteverbot bilden kann, jeden- falls nicht nur dann vor, wenn ein Tierhalter mehrmals gegen dieselbe Vorschrift verstossen hat und dafür bestraft wurde, sondern insbesondere auch dann, wenn eine Bestrafung je- weils wegen Verletzung unterschiedlicher Bestimmungen erfolgte (vgl. Entscheid des Ver- waltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2020.00154 vom 22. Oktober 2020 E. 3.4 mit Hin- weisen; vgl. auch MARKUS HEER, Verwaltungsrechtlicher Tierschutz in der Nutztierhaltung, 2023, Rz. 765). Die Anordnung eines Tierhalteverbots gestützt auf Art. 23 Abs. 1 lit. a TSchG ist bei wiederholter Bestrafung wegen Tierquälerei, darüber hinaus aber grundsätz- lich auch bei wiederholten Verstössen gegen Art. 28 TSchG (übrige Widerhandlungen) möglich (vgl. HEER, a.a.O., Rz. 765). 4.4. Bei der Beurteilung der Frage, ob (und bejahendenfalls in welchem inhaltlichen sowie zeit- lichen Umfang) ein Tierhalteverbot auszusprechen ist, kommt der zuständigen Behörde ein erheblicher Ermessensspielraum zu (BGer 2C_576/2021 vom 8. September 2022 E. 9.1), wobei der Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV und Art. 36 Abs. 3 BV) zu beachten ist (VerwGE B 2024/56 vom 12. August 2024 E. 2.2 mit Hinweis). Ob eine Verlet- zung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes vorliegt, hat das Verwaltungsgericht als B 2025/224 11/23

Rechtsfrage mit voller Kognition zu prüfen (Art. 61 Abs. 1 VRP; vgl. BGE 140 II 194 E. 5.8.2; siehe zum Ganzen VerwGE B 2024/56 vom 12. August 2024 E. 2.2). 4.5. Die Vorinstanz erwog im angefochtenen Rekursentscheid, der Beschwerdeführer sei be- reits zehnmal rechtskräftig wegen Widerhandlungen gegen tierschutz- und tierseuchen- rechtliche Vorschriften strafrechtlich verurteilt worden. Angesichts dieser Vielzahl von Ver- urteilungen wegen wiederholter Verstösse gegen verschiedenste Tierrechtsbestimmungen seien die Voraussetzungen für die Anordnung eines Tierhalteverbots nach Art. 23 Abs. 1 lit. a TSchG ohne Weiteres erfüllt (act. 2, S. 6 E. 2.3). Dabei sei nicht entscheidend, dass einzelne Verurteilungen zeitlich weiter zurücklägen oder nicht ausschliesslich schwere Verstösse beträfen, da Art. 23 Abs. 1 TSchG alternativ wiederholte oder schwere Zuwider- handlungen voraussetze (act. 2, S. 6 E. 2.3). Die Vorinstanz merkte sodann an, dass eine schwere Zuwiderhandlung im Sinne von Art. 23 Abs. 1 lit. a TSchG nicht zwingend eine Tierquälerei nach Art. 26 TSchG voraussetze. Massgeblich sei vielmehr das Ausmass der Beeinträchtigung des Tierwohls. Auch mehrere für sich allein weniger gravierende Wider- handlungen könnten aufgrund ihrer Häufung oder in ihrer Gesamtheit als schwerwiegend erscheinen. Im vorliegenden Fall hätten immerhin zwei Verurteilungen aus den Jahren 2015 und 2018 wegen Tierquälerei (Strangulation eines Tiers durch unzulässigen Weidenzaun [act. 7/7/63-66], Vernachlässigung von Schafen [act. 7/7/56]), vorgelegen, welche mit er- heblichen Beeinträchtigungen des Tierwohls verbunden gewesen seien (act. 2, S. 6 E. 2.3). Ob darüber hinaus auch die Voraussetzungen von Art. 23 Abs. 1 lit. b TSchG (Unfähigkeit zur Tierhaltung aus anderen als den in Art. 23 Abs. 1 lit. a TSchG genannten Gründen) erfüllt seien, könne offenbleiben (act. 2, S. 6 E. 2.3). Anzahl, Art und zeitliche Verteilung der Zuwiderhandlungen seien im Übrigen im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung zu be- rücksichtigen (act. 2, S. 6 E. 2.3). 4.6. Der Beschwerdeführer anerkennt, in der Vergangenheit wiederholt gegen tierschutz- und tierseuchenrechtliche Vorschriften verstossen und deswegen strafrechtlich verurteilt wor- den zu sein (act. 1, S. 4 Rz. 7). Er macht jedoch geltend, die Vorinstanz habe die Bedeutung dieser Verurteilungen im Rahmen der Beurteilung der Voraussetzungen von Art. 23 TSchG überschätzt und deren Aktualität falsch gewürdigt (vgl. act. 1, S. 4 Rz. 7, S. 5 Rz. 10 und S. 6 Rz. 11). Ein erheblicher Teil der Verurteilungen liege mehr als zehn Jahre zurück und sei daher nur noch beschränkt geeignet, auf eine generelle Unzuverlässigkeit des Be- schwerdeführers zu schliessen. In den letzten drei Jahren vor Erlass der Verfügung vom

16. April 2025 seien keine neuen rechtskräftigen Verurteilungen mehr hinzugekommen, was die Vorinstanz nicht hinreichend berücksichtigt habe (vgl. act. 1, S. 4 Rz. 7 f.). Weiter betreffen nach Auffassung des Beschwerdeführers verschiedene Verurteilungen lediglich B 2025/224 12/23

administrative Übertretungen ohne unmittelbare Beeinträchtigung des Tierwohls, etwa im Bereich von Registrierungs- oder Bewilligungspflichten. Solche Vorfälle dürften nicht den gleichen Stellenwert erhalten wie eigentliche Tierschutzverletzungen, und seien für sich al- lein nicht geeignet, die Voraussetzungen eines Tierhalteverbots zu begründen (act. 1, S. 5 Rz. 9 und 13). Die Vorinstanz habe diese Umstände nicht hinreichend differenziert gewür- digt und insbesondere den zeitlichen Abstand sowie die unterschiedliche Tragweite der ein- zelnen Verstösse ungenügend berücksichtigt. Sie habe damit zu Unrecht aus der Gesamt- heit der Verurteilungen auf das Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen nach Art. 23 TSchG geschlossen (act. 1, S. 5 Rz. 10 ff.). 4.7. Der Beschwerdeführer wurde in den Jahren 2012 bis 2022 wiederholt strafrechtlich wegen Zuwiderhandlungen gegen Tierschutz-, Tierseuchen- und Lebensmittelrechtsvorschriften (rechtskräftig) verurteilt (vgl. hierzu die Auflistung des AVSV in act. 7/6, S. 2 f. mit Hinwei- sen). So wurde er mit Strafbefehl vom 9. Februar 2012 u.a. wegen mehrfacher Widerhand- lungen gegen das TSchG durch Nichtbereitstellen von Wasser sowie eines gedeckten Un- terstands gemäss Art. 27 Abs. 1 lit. a TSchG in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 TSchG, Art. 6 TSchV und Art. 53 Abs. 1 TSchV verurteilt (act. 7/7/8). Mit weiteren Strafbefehlen vom

20. August 2012 und 17. Dezember 2012 erfolgten Verurteilungen wegen Übertretung des TSchG infolge fehlenden Sachkundenachweises für die Hundehaltung gemäss Art. 28 Abs. 3 TSchG in Verbindung mit Art. 68 Abs. 1 und 2 TSchV sowie wegen Übertretung des Tierseuchengesetzes infolge unterlassener Meldung einer Handänderung eines Hundes gemäss Art. 48 Abs. 1 des Tierseuchengesetzes (SR 916.40, TSG) in Verbindung mit Art. 17 Abs. 1bis der Tierseuchenverordnung (SR 916.401, TSV; act. 7/7/11, act. 7/7/12), und mit Strafbefehl vom 1. Mai 2013 eine Verurteilung wegen vorsätzlicher Übertretung des TSG infolge unterlassener Meldung einer Handänderung eines Hundes gemäss Art. 48 Abs. 1 TSG in Verbindung mit Art. 17 Abs. 1bis TSV (act. 7/7/16). Es folgten ein Urteil des Bezirksgerichts Münchwilen vom 2. Juli 2015 wegen mehrfacher Tierquälerei und mehrfa- cher Widerhandlungen gegen das TSchG (erwähnt in act. 7/7/97, S. 5 oben) sowie ein Strafbefehl vom 2. Dezember 2015 wegen Übertretung des TSchG infolge unerlaubter Aus- dehnung der Lichtphase gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. a TSchG in Verbindung mit Art. 33 Abs. 5 TSchV (act. 7/7/35). Mit Strafbefehl vom 4. Januar 2016 wurde der Beschwerdeführer so- dann wegen Übertretung des TSG infolge fehlender Bewilligung für eine Wanderschafts- herde gemäss Art. 48 Abs. 1 TSG verurteilt (act. 7/7/37). Mit weiterem Strafbefehl vom

30. August 2018 erfolgte eine Verurteilung wegen vorsätzlicher und fahrlässiger Tierquäle- rei durch Vernachlässigung infolge fehlenden Witterungsschutzes für Schafe bzw. Lämmer gemäss Art. 26 Abs. 1 lit. a TSchG in Verbindung mit Art. 6 und Art. 36 Abs. 1 TSchV bzw. Art. 26 Abs. 1 lit. a TSchG in Verbindung mit Art. 26 Abs. 2 TSchG, wegen mehrfacher Übertretung des TSchG infolge verschiedener Verstösse gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. a TSchG B 2025/224 13/23

in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 TSchV; Art. 28 Abs. 1 lit. a TSchG in Verbindung mit Art. 55 Abs. 4 TSchV; Art. 28 Abs. 1 lit. a TSchG in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 und 2 Nutz- und Haustierverordnung (SR 455.110.1); Art. 28 Abs. 1 lit. a TSchG in Verbindung mit Art. 7 Abs. 4 Nutz- und Haustierverordnung sowie wegen mehrfacher Übertretung des TSG im Zusammenhang mit der Kennzeichnung und Meldung von Hunden gemäss Art. 48 Abs. 1 lit. a TSG in Verbindung mit Art. 48 Abs 2 TSG in Verbindung mit Art. 30 Abs. 1 und 2 TSG in Verbindung mit Art. 16 ff. TSV; Art. 48 Abs. 1 lit. b TSG in Verbindung mit Art. 48 Abs. 2 TSG in Verbindung mit Art. 14 Abs. 1 TSV (act. 7/7/56). Am 9. Mai 2019 erging sodann ein Urteil des Kreisgerichts Wils, in dem dieses den Beschwerdeführer der fahrlässigen Über- tretung des kantonalen Gesetzes über die Jagd, den Schutz der wildlebenden Säugetiere und Vögel sowie deren Lebensräume (sGS 853.1, Jagdgesetz, JG) gemäss Art. 65 Abs. 1 lit. a JG in Verbindung mit Art. 41 Abs. 1 JG und der fahrlässigen Tierquälerei im Sinne von Art. 26 Abs. 2 TSchG in Verbindung mit Art. 26 Abs. 1 lit. b TSchG schuldig sprach und ihn zu einer Geldstrafe von 30 Tagessätzen à je CHF 140.00 sowie einer Busse von CHF 420.00 verurteilte (act. 7/7/66). Mit Strafbefehlen vom 20. Juli 2021 und 10. November 2022 wurde der Beschwerdeführer sodann wegen mehrfacher vorsätzlicher Übertretung des TSchG infolge vorschriftswidriger Beförderung von Tieren gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. d TSchG in Verbindung mit Art. 150 Abs. 2 TSchV, wegen vorsätzlicher Übertretung des TSchG infolge vorschriftswidrigen gewerbsmässigen Handelns mit Tieren gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. h TSchG in Verbindung mit Art. 103 lit. c TSchV und Art. 20 Abs. 2 TSG, wegen Übertretung des TSchG infolge Missachtung verschiedener Tierhaltevorschriften gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. a TSchG in Verbindung mit Art. 13, 55, 57 und 226 TSchV (vorschriftswid- rige Anbindung Ziege, vorschriftswidrige Einzelhaltung Lama ohne Sichtkontakt, mangeln- der Auslauf Lama), sowie wegen mehrfacher vorsätzlicher Übertretung des TSG infolge inkorrekter Registrierung von Hunden gemäss Art. 48 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 30 TSG und Art. 17d TSV (act. 7/7/80 und act. 7/7/95) verurteilt. Zuletzt wurde er mit Strafbefehl vom 17. November 2022 wegen mehrfachen Vergehens gegen das Bundesgesetz über Le- bensmittel und Gebrauchsgegenstände (SR 817.0, Lebensmittelgesetz, LMG) gemäss Art. 63 Abs. 1 lit. a LMG und wegen Übertretung des TSchG infolge vorschriftswidriger Schlachtung von Tieren gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. f TSchG verurteilt (act. 7/7/97). 4.8. Des Weiteren wurden am 16. Oktober 2023, am 2. Dezember 2023, am 25. April 2024 und am 28. Mai 2024 Strafanzeigen gegen den Beschwerdeführer eingereicht, welche derzeit noch beim Kantonalen Untersuchungsamt St. Gallen hängig sind (erwähnt in act. 7/1, S. 14 f. Rz. 102, 104, 108 und 111 ff.). 4.9. Vor dem Hintergrund dieser zahlreichen und teilweise gravierenden Verstösse gegen die B 2025/224 14/23

Tierschutzgesetzgebung (vgl. lit. A.b bis lit. A.i sowie E. 4.7 f. hiervor) ist der Tatbestand der wiederholten Zuwiderhandlung gemäss Art. 23 Abs. 1 lit. a TSchG erfüllt. Auch der Be- schwerdeführer anerkennt im Grundsatz, dass wiederholte Verfehlungen in seiner Tierhal- tung vorliegen (vgl. E. 4.6 hiervor). Die vom Beschwerdeführer als mildernd angeführten Umstände – namentlich Anzahl, Schwere und zeitlicher Abstand der einzelnen Verfehlun- gen – sind für die Frage der Erfüllung des Tatbestands der wiederholten Zuwiderhandlung im Sinne von Art. 23 Abs. 1 lit. a TSchG in der vorliegenden Konstellation unbeachtlich. 4.10. Angesichts dieses Ergebnisses kann offenbleiben, ob die geahndeten Verstösse des Be- schwerdeführers zugleich auch schwere Zuwiderhandlungen im Sinne von Art. 23 Abs. 1 lit. a TSchG darstellen, da im vorliegenden Fall jedenfalls von wiederholten Zuwiderhand- lungen auszugehen ist (vgl. E. 4.9 hiervor) und die Tatbestände der wiederholten Zuwider- handlung und der schweren Zuwiderhandlungen gemäss Art. 23 Abs. 1 lit. a TSchG alter- nativ sind (vgl. E. 4.2 hiervor). Die Rüge des Beschwerdeführers, ein Grossteil der Verstösse seien administrative Übertretungen bzw. Bagatellvorfälle ohne direktes Tierleid gewesen, welche im Rahmen der Prüfung der Voraussetzungen zur Anordnung eines Tier- halteverbots nicht überbewertet werden dürften (vgl. E. 4.6 hiervor), geht somit ebenfalls fehl. Immerhin sei jedoch angemerkt, dass die Verfehlungen des Beschwerdeführers in ih- rer Gesamtheit nicht ohne Weiteres als Bagatelldelikte ohne Tierleid erscheinen. Ange- sichts der seit 2009 zahlreichen behördlichen Kontrollen wurden wiederholt Mängel festge- stellt, die jedenfalls teilweise mit gesundheitlichen Folgen für die gehaltenen Tiere verbun- den waren. 4.11. Im Sinne des soeben Erwähnten vermag auch die Rüge des Beschwerdeführers nicht durchzudringen, die Vorinstanz habe eine generelle Unfähigkeit des Beschwerdeführers zur Tierhaltung im Sinne von Art. 23 Abs. 1 lit. b TSchG nicht rechtsgenüglich festgestellt, sondern ausdrücklich offengelassen, ob auch dieser Tatbestand erfüllt sei (act. 1, S. 3 Rz. 6). Die Tatbestände von Art. 23 Abs. 1 lit. a und lit. b TSchG stehen alternativ nebenei- nander und können jeweils selbstständig ein Tierhalteverbot rechtfertigen (vgl. HEER, a.a.O., Rz. 763; BGer 2C_482/2024 vom 5. Dezember 2024 E. 3.4). Dies anerkennt im Üb- rigen auch der Beschwerdeführer selbst, indem er ausführt: «Nach Art. 23 Abs. 1 lit. a Tier- schutzgesetz (TSchG) kann die zuständige kantonale Behörde Personen, die wiederholt oder in schwerer Weise gegen Tierschutzschriften verstossen haben, ein Tierhalteverbot auferlegen. Alternativ erlaubt lit. b dieser Bestimmung ein Tierhalteverbot gegenüber Per- sonen, die unfähig sind, Tiere zu halten oder zu züchten» (act. 1, S. 3 Rz. 6). Nachdem der Tatbestand der wiederholten Zuwiderhandlung gemäss Art. 23 Abs. 1 lit. a TSchG vorlie- gend erfüllt ist, war die Vorinstanz nicht gehalten, zusätzlich zu prüfen, ob auch der B 2025/224 15/23

Tatbestand nach Art. 23 Abs. 1 lit. b TSchG erfüllt ist. Die Vorinstanz hielt zu Recht fest, dass die Voraussetzungen für die Anordnung eines unbefristeten Tierhalteverbots erfüllt sind (vgl. act. 2, S. 5 f. E. 2). 4.12. Zu prüfen bleibt, ob das von der Vorinstanz bestätigte Tierhalteverbot im öffentlichen Inte- resse liegt (E. 5 hiernach) und verhältnismässig ist (E. 6 hiernach).

5. Öffentliches Interesse Das öffentliche Interesse (Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 2 BV) an einer artgerechten Tier- haltung ergibt sich als Staatsaufgabe aus der Verfassung (Art. 80 Abs. 2 lit. a BV) sowie aus dem Zweckartikel des TSchG, wonach Würde und Wohlergehen der Tiere zu schützen sind (Art. 1 TSchG; BGer 2C_958/2014 vom 31. März 2015 E. 5.1). Die Anordnung von Massnahmen zur Durchsetzung des verfassungs- und gesetzesrechtlich vorgeschriebenen Tierschutzes, hier in Form eines Tierhalteverbots, liegt folglich im öffentlichen Interesse.

6. Verhältnismässigkeit des Tierhalteverbots Staatliches Handeln muss verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 BV), was insbesondere bei Grundrechtseinschränkungen zu beachten ist (Art. 36 Abs. 3 BV). Der Grundsatz der Ver- hältnismässigkeit verlangt, dass eine Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse Dritter liegenden Zieles geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar er- weist (vgl. U. HÄFELIN/G. MÜLLER/F.UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., 2020, § 8 Rz. 514). 6.1. Ungeeignet ist eine Massnahme, wenn sie keinerlei Wirkungen im Hinblick auf den ange- strebten Zweck entfaltet oder die Erreichung dieses Zwecks sogar erschwert oder verhin- dert (vgl. VerwGE 2017/215 vom 20. November 2018 E. 5.1.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., § 8 Rz. 522). Es ist offensichtlich und unbestritten (vgl. act. 1, S. 9 f. Rz. 20), dass das von der Vorinstanz bestätigte Tierhalteverbot geeignet ist, weitere tierschutzrechtliche Verfehlungen durch den Beschwerdeführer zu verhindern, weshalb sich weitere Ausführungen hierzu erübrigen. Be- stritten und nachfolgend zu prüfen sind indes die Erforderlichkeit (E. 6.2 hiernach) und die Zumutbarkeit (E. 6.3 hiernach) des unbefristeten Tierhalteverbots. 6.2. B 2025/224 16/23

6.2.1. Erforderlich ist eine Massnahme, wenn der angestrebte Erfolg nicht durch gleich geeignete, aber mildere Massnahmen erreicht werden kann (VerwGE B 2024/56 vom 12. August 2024 E. 3.2 mit Verweis auf BGE 149 I 291 E. 5.8). Das TSchG sieht einerseits repressiv Straf- bestimmungen vor (Art. 26 ff. TSchG), um in der Vergangenheit erfolgte Vorschriftsverlet- zungen zu sanktionieren; anderseits enthält es präventiv Tierhalteverbote und andere Mas- snahmen (Art. 23 ff. TSchG), um künftige Verletzungen zu vermeiden (vgl. VerwGE 2017/215 vom 20. November 2018 E. 5.1.2 mit Hinweis). 6.2.2. Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe in den letzten Jahren erhebliche Verbesse- rungen in seinem landwirtschaftlichen Betrieb umgesetzt und beträchtliche Investitionen getätigt, um die Haltungsbedingungen der Tiere nachhaltig zu optimieren, etwa bauliche Anpassungen an den Stallungen, Installation zusätzlicher Schutzeinrichtungen auf den Weiden sowie Verbesserung der Futterversorgung und Zaunkontrollen auf den Weidenplät- zen (act. 1, S. 7 Rz. 15). Diese Massnahmen hätten ausdrücklich darauf abgezielt, die frü- her beanstandeten Mängel in seiner Tierhaltung zu beheben und ein tierschutzkonformes Niveau zu gewährleisten (act. 1, S. 7 Rz. 16). Des Weiteren führt der Beschwerdeführer verschiedene mildere Massnahmen an, welche seines Erachtens anstelle eines Totalver- bots ergriffen werden könnten, namentlich verstärkte Kontrollen durch die zuständige Be- hörde, konkrete Auflagen mit Fristansetzung zur Behebung von Mängeln in der Tierhaltung, ein partielles Tierhalteverbot sowie eine Begleitung oder Beratung des Beschwerdeführers durch einen professionellen Berater (act. 1, S. 8 f. Rz. 17). 6.2.3. Bei der Beurteilung der Verhältnismässigkeit unter dem Aspekt der Erforderlichkeit des von der Vorinstanz bestätigten Tierhalteverbots fällt ins Gewicht, dass die Tierhaltung des Be- schwerdeführers über mehrere Jahre hinweg zahlreiche und teilweise gravierende Mängel aufwies (vgl. lit. A.b bis lit. A.i und E. 4.7 f. hiervor). Die Akten dokumentieren mehrfach unzureichende Haltungsbedingungen, eine mangelhafte Versorgung der Tiere sowie einen unzureichenden Umgang mit verletzten, kranken oder verendeten Tieren. So wurden ins- besondere Schafe regelmässig bei hohen oder tiefen Temperaturen ohne ausreichenden Witterungsschutz sowie ohne Zugang zu hygienischem und ausreichendem Futter oder Wasser angetroffen (vgl. lit. A.b hiervor). Die Tierhaltung des Beschwerdeführers verletzte nicht bloss die Würde der Tiere, sondern führte für diese wiederholt zu beträchtlichen Lei- den. So wurden in den Schafherden des Beschwerdeführers mehrfach Tiere mit Verletzun- gen oder Tiere in schlechtem Gesundheitszustand festgestellt, etwa Schafe mit eitrigen Wunden, Schafe mit Atemwegsproblemen oder hinkende Schafe (vgl. etwa act. 7/7/2; act. 7/7/38; act. 7/7/39; act. 7/7/40; act. 7/7/44; act. 7/7/69 und 70). Sodann wurden B 2025/224 17/23

mehrfach tote Schafe innerhalb der Herden A.__s angetroffen, die teilweise über längere Zeit auf den Weiden lagen (vgl. act. 7/7/41; act. 7/7/71; act. 7/7/102; act. 7/7/108 und 109). Ferner wurde etwa festgestellt, dass die Schwänze einzelner Schafe zu stark gekürzt wor- den waren (vgl. etwa act. 7/7/108 und 109). Zuweilen wurden auch einzelne Schafe vom Beschwerdeführer zurückgelassen (vgl. etwa act. 7/7/18; act. 7/7/20; act. 7/7/40; act. 7/7/57). Auch bei den anderen vom Beschwerdeführer gehaltenen Tieren wurden wie- derholt zu Tierleiden führende Missstände festgestellt. So wurden beispielsweise bei den vom Beschwerdeführer zeitweise gehaltenen Kaninchen eine Beinverletzung eines Tieres sowie ein Kaninchen in reduziertem Allgemeinzustand festgestellt; ein weiteres Kaninchen erschien «völlig gerupft» (act. 7/7/111 und 112). Bei einem Kalb wurde sodann etwa ein vereitertes Ohr festgestellt, welches über einen Monat lang unbehandelt geblieben war (act. 7/7/39). In Bezug auf die Hunde wurde bei einer Kontrolle festgestellt, dass der ge- samte Zwingerboden mit Steinen, beschädigten Welleternitplatten, Drähten und anderem Unrat bedeckt war. Der hintere Teil des Bodens war erheblich mit Kot verschmutzt. Den Hunden stand lediglich eine geringe Menge verschmutzten Wassers zur Verfügung. (act. 7/7/111 und 112). Der Hund «B.__» des Beschwerdeführers wurde zudem mehrfach freilaufend angetroffen (vgl. hierzu lit, A.g hiervor). Gemäss Meldung der Kantonspolizei vom 6. Januar 2025 machte er einen verwahrlosten und ungepflegten Eindruck und verhielt sich verängstigt und hungrig (act. 7/7/116, S. 1). Die Mängel in der Tierhaltung des Be- schwerdeführers beschränken sich zudem nicht auf die von ihm gehaltenen eigenen Tiere: In einem Fall führte das Stehenlassen eines Weidenmaschenzauns während mehr als ei- nem Monat zum Tod eines Rehs, das sich in diesem verfing und strangulierte (act. 7/7/64- 66). Hinzu kommt, dass die wiederholten behördlichen Interventionen keine nachhaltige Ver- besserung der Tierhaltung des Beschwerdeführers bewirkten. Zwar geht aus den Akten hervor, dass der Beschwerdeführer auf Aufforderung der Kontrollbehörden hin in der Regel vor Ort erschienen ist oder eine Drittperson entsandt und die erforderlichen Massnahmen veranlasst hat (vgl. etwa act. 7/7/25; act. 7/7/40; act. 7/7/82; act. 7/7/87 und 88). Daraus kann jedoch entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht auf eine gefestigte Be- reitschaft zu einer dauerhaft tierschutzkonformen Tierhaltung geschlossen werden. Viel- mehr zeigt das langjährige Verhalten, dass der Beschwerdeführer regelmässig erst nach behördlichen Interventionen und nicht aus eigenem Antrieb tätig wurde, während die fest- gestellten Missstände trotz zahlreicher Beanstandungen, Anordnungen und Strafbefehle über Jahre hinweg fortbestanden. (vgl. hierzu E. 4.7 hiervor). Der Vollständigkeit halber ist anzufügen, dass der Beschwerdeführer auch beim Vollzug der Tierseuchen- und Hunde- gesetzgebung bzw. der dort geregelten Kennzeichnung und Registrierung der Tiere wie- derholt fehlende Kooperationsbereitschaft zeigte (siehe etwa act. 7/7/51 und 52; act. 7/7/76 und 77; act. 7/7/78 und 79). Die gesamten Umstände liessen und lassen daher insgesamt B 2025/224 18/23

keine gute Prognose über den Willen bzw. die Fähigkeit des Beschwerdeführers zu einer dauerhaft tierschutzkonformen Tierhaltung zu. Daran vermögen auch die vom Beschwer- deführer geltend gemachten Massnahmen und Investitionen zur Verbesserung der Tierhal- tung nichts zu ändern. Wie sich nämlich aus den Akten ergibt, führten diese nicht zu einer nachhaltigen Verbesserung der Tierhaltungsbedingungen. So stellte das AVSV auch in den Jahren 2024 und 2025 im Rahmen verschiedener Kontrollen schwerwiegende Mängel in der Tierhaltung des Beschwerdeführers fest (vgl. Inspektionsbericht vom 7. Mai 2024 be- treffend fehlenden Witterungsschutz und unzureichendes Futter für rund 200 Schafe sowie ein totes Schaf; Inspektionsbericht vom 17. Juni 2024 betreffend weitere erhebliche Mängel in der Tierhaltung des Beschwerdeführers). Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz davon ausging, der Beschwerdeführer werde auch zukünftig keine mit der Tier- schutzgesetzgebung konforme Tierhaltung gewährleisten können (zum Zweck des Tierhal- teverbots, nebst der Wiederherstellung des Tierwohls zukünftige Rechtsverletzungen zu vermeiden, siehe BGer 2C_878/2019 vom 13. März 2020 E. 2.2). Vor diesem Hintergrund stellte die Vorinstanz zu Recht fest, dass keine milderen Massnah- men als ein unbefristetes Tierhalteverbot zur Verfügung stehen, die das Tierwohl in gleich geeigneter Weise gewährleisten. Eine engere Überwachung der Tierhaltung des Beschwer- deführers durch die zuständige Behörde, wie sie der Beschwerdeführer anführt, wäre mit einem unzumutbaren behördlichen Aufwand an Zeit und Ressourcen verbunden. Sodann ist es, wie die Vorinstanz zutreffend feststellte (act. 2, S. 7 f. E. 3.4), nicht Aufgabe des AVSV, Tierhalter, bei denen wiederholte Kontrollen und Anordnungen über längere Zeit keine rechtskonforme Tierhaltung sicherstellen konnten, engmaschig zu begleiten. Diese müssen grundsätzlich von sich aus Gewähr für eine tierschutzkonforme Tierhaltung bieten. Die dem Tierhalteverbot zugrundeliegenden Mängel wurden dem Beschwerdeführer an- lässlich der zahlreichen Kontrollen sodann wiederholt aufgezeigt; ausserdem wurde er des- wegen wiederholt strafrechtlich verurteilt (vgl. hierzu E. 4.7 hiervor). Soweit der Beschwer- deführer geltend macht, es seien statt des unbefristeten Tierhalteverbots konkrete Auflagen mit Fristansetzung zur Behebung von Mängeln anzuordnen (vgl. E. 6.2.2 hiervor), verfängt dies ebenfalls nicht. Die Akten zeigen, dass festgestellte Mängel in der Tierhaltung des Beschwerdeführers seit 2009 regelmässig beanstandet und deren Behebung angeordnet wurde. Gleichwohl traten in der Folge erneut tierschutzrelevante Missstände auf (vgl. lit. A.b bis lit. A.i sowie E. 4.7 hiervor). Unter diesen Umständen besteht keine hinreichende Aus- sicht, dass weitere Auflagen oder Fristansetzungen künftig zu einer dauerhaft tierschutz- konformen Tierhaltung führen würden. Im Übrigen ist zu betonen, dass das TSchG vor der Anordnung eines Tierhalteverbots entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers (act. 1, S. 15 Rz. 32) keine ausdrückliche Verwarnung, Mahnung oder Androhung der Massnahme voraussetzt (VerwGE 2017/215 vom 20. November 2018 E. 5.1.2; vgl. auch BGer 2C_635/2011 vom 11. März 2012 E. 3.2). Schliesslich erweist sich vorliegend auch ein auf B 2025/224 19/23

einzelne Tierarten beschränktes Tierhalteverbot als nicht ausreichend. Die festgestellten Mängel in der Tierhaltung des Beschwerdeführers beschränken sich nicht auf eine be- stimmte Tierart, sondern betreffen grundsätzlich alle Tierarten, welche der Beschwerdefüh- rer zuweilen hielt. Die den Akten zu entnehmenden Verstösse bei der Haltung von Schafen, Ziegen, Kaninchen, Rindern und Hunden (vgl. lit. A.b bis lit. A.i sowie E. 4.7 hiervor) lassen auf grundsätzliche Defizite im Umgang mit den Anforderungen einer tierschutzkonformen Tierhaltung schliessen. Ein partielles Tierhalteverbot erschiene daher nicht geeignet, künf- tige Verstösse wirksam zu verhindern. Auch in zeitlicher Hinsicht ist die vorinstanzliche Bestätigung des unbefristeten Tierhalte- verbots im Ergebnis nicht zu beanstanden. Auch wenn nicht explizit im TSchG geregelt, ist nach allgemeinen Grundsätzen unbestritten, dass Dauerverfügungen, wie die Anordnung eines unbefristeten Tierhalteverbots, in Wiedererwägung gezogen werden können, wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse geändert haben, sodass die ursprüngliche Verfügung aufgehoben werden muss (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., § 17 Rz. 1230). 6.3. Es bleibt zu prüfen, ob das Tierhalteverbot auch der Prüfung der Verhältnismässigkeit im engeren Sinne bzw. der Zumutbarkeit standhält. Die Zumutbarkeit einer Massnahme wird gewahrt, wenn zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den Privaten bewirkt, ein vernünftiges Verhältnis besteht. Es sind deshalb das öffentliche Interesse an einer Massnahme und die beeinträchtigten privaten Interessen im konkreten Fall wertend miteinander zu vergleichen (VerwGE 2017/215 vom 20. November 2018 E. 5.1.3; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., § 8 Rz. 556). 6.3.1. Der Beschwerdeführer macht hierzu geltend, die Vorinstanz habe die wirtschaftlichen und persönlichen Folgen eines unbefristeten Tierhalteverbots unzureichend gewürdigt. Er habe in den letzten Jahren erhebliche finanzielle Mittel in den Ausbau seines Landwirtschaftsbe- triebs investiert in der Erwartung, diesen über die Pensionierung hinaus weiterführen zu können. Weiter bringt er vor, der landwirtschaftliche Tierhaltungsbetrieb stelle seine Haupt- Einnahmequelle dar; er erziele den überwiegenden Teil seines Einkommens aus der Schaf- zucht und dem Verkauf von Fleischprodukten. Nachdem ihm die Bewilligung für den Betrieb der Metzgerei entzogen worden sei, verbleibe ihm als wirtschaftliche Grundlage einzig die Tierhaltung. Ein Tierhalteverbot würde daher zum Wegfall seiner bisherigen Erwerbstätig- keit führen. Die Möglichkeit einer Verpachtung oder Veräusserung des Betriebs sei einge- schränkt. Zudem sei nicht davon auszugehen, dass die AHV-Rente allein seinen Lebens- unterhalt decken werde. Angesichts dieser Umstände überwiege sein privates Interesse an B 2025/224 20/23

der Fortführung seiner Berufstätigkeit das öffentliche Interesse an einem vollständigen Tier- halteverbot (act. 1, S. 14 ff. Rz. 30 ff.). 6.3.2. Das öffentliche Interesse an einer artgerechten Tierhaltung ergibt sich als Staatsaufgabe aus der Verfassung (Art. 80 Abs. 2 lit. a BV; vgl. hierzu bereits E. 5 hiervor) sowie aus dem Zweckartikel des TSchG, wonach Würde und Wohlergehen der Tiere zu schützen sind (Art. 1) (vgl. E. 5 hiervor). Das Gewicht und die Bedeutung dieses Interesses ergeben sich vorliegend aus den festgestellten Verstössen und daraus, dass der Beschwerdeführer auf- grund der Mängel in seiner Tierhaltung seit 2009 mindestens zehn Mal strafrechtlich rechts- kräftig verurteilt wurde (vgl. hierzu E. 4.7 hiervor). Die Vielzahl der dokumentierten Pflicht- verletzungen über eine Zeitdauer von rund 16 Jahren lassen insgesamt keine günstige Prognose hinsichtlich des Willens oder der Fähigkeit des Beschwerdeführers zu, künftig eine tierschutzkonforme Tierhaltung sicherzustellen (vgl. hierzu bereits E. 6.2.3 hiervor). Dem öffentlichen Interesse stehen die privaten Interessen des Beschwerdeführers an der Fortführung seiner Tierhaltung gegenüber. Zwar ist einzuräumen, dass ein unbefristetes Tierhalteverbot den Beschwerdeführer in sei- ner Berufs- und Erwerbsfreiheit erheblich beeinträchtigen und sich entsprechend auf seine wirtschaftlichen Verhältnisse auswirken kann. Ebenso ist nicht ausgeschlossen, dass allfäl- lige Investitionen, welche der Beschwerdeführer nach eigenen Angaben in den Betrieb bzw. die Verbesserung der Tierhaltung getätigt hat, durch das Tierhalteverbot an Wert verlieren. Das Vorbringen des Beschwerdeführers zu seiner Einkommenssituation und den daraus resultierenden Folgen eines Tierhalteverbots sind jedoch nicht belegt. Es ist darauf hinzu- weisen, dass der Beschwerdeführer zwischenzeitlich pensioniert ist und mit der AHV – ge- gebenenfalls ergänzt um Ergänzungsleistungen und weitere staatliche Fürsorgeleistungen

– seine wirtschaftliche Existenz gesichert sein dürfte. Im Übrigen vermögen die geltend ge- machten Investitionen an der negativen Prognose nichts zu ändern, zumal die über viele Jahre hinweg festgestellten, teilweise gravierenden Verstösse gegen die Tierschutz- und Tierseuchengesetzgebung fortbestanden haben und keine nachhaltige Verbesserung der Tierhaltungsverhältnisse erkennbar war (vgl. hierzu bereits E. 6.2.3 hiervor). Angesichts der zahlreichen und teilweise schweren Verstösse gegen die Tierschutzgesetzgebung ist die mit dem Tierhalteverbot für den Beschwerdeführer einhergehende Belastung daher hinzu- nehmen. Das AVSV hat – wie die Vorinstanz zutreffend festgehalten hat (act. 2, S. 8 E. 3.5)

– sehr lange zugewartet, bis es das Tierhalteverbot ausgesprochen hat. Der Beschwerde- führer hätte über viele Jahre hinweg die Möglichkeit gehabt, seine Tierhaltung in Einklang mit den gesetzlichen Vorschriften zu bringen, um seine daraus resultierenden Einkünfte zu sichern. Unter diesen Umständen hat die Vorinstanz zu Recht festgehalten, dass das öf- fentliche Interesse des Tierschutzes das entgegenstehende private Interesse des B 2025/224 21/23

Beschwerdeführers an der weiteren Generierung von Einnahmen aus der Tierhaltung über- wiegt. Eingriffszweck und Eingriffswirkung liegen damit in einem vernünftigen Verhältnis; das unbefristete Tierhalteverbot erweist sich als zumutbar (vgl. BGer 2C_482/2024 vom

5. Dezember 2024 E. 4.5.2; 2C_958/2014 vom 31. März 2015 E. 5.2; 2C_378/2012 vom

1. November 2012 E. 3.4.4). 6.4. Insgesamt erweist sich das von der Vorinstanz bestätigte unbefristete Tierhalteverbot nach den vorstehenden Erwägungen als verhältnismässig.

7. Ergebnis Die Vorinstanz bestätigte das Tierhalteverbot gegenüber dem Beschwerdeführer nach dem Gesagten zu Recht. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, so- weit darauf einzutreten ist.

8. Kosten 8.1. In der vorliegend zu beurteilenden Angelegenheit erscheinen amtliche Kosten von CHF 1'500 angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Dem Ausgang des Verfahrens (vgl. E. 6.3 hiervor) entsprechend sind sie vollumfänglich dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP) und mit dem von ihm in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss zu begleichen. 8.2. Ausgangsgemäss hat der Beschwerdeführer keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Ent- schädigung (Art. 98bis VRP). B 2025/224 22/23

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist. 2. Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 1'500 werden dem Beschwer- deführer auferlegt und sind mit dem von ihm in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss beglichen. 3. Es werden keine ausseramtlichen Kosten entschädigt. B 2025/224 23/23