21-2446

Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: 21-2446 Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement Instanz: Bau- und Umweltdepartement Publikationsdatum: 14.12.2021 Entscheiddatum: 26.11.2021 BUDE 2021 Nr. 077 Art. 22 Abs. 2 Bst. a RPG, Art. 18 BauG, Art. 18 NHG, Art. 129 Abs. 2 und 3 und Art. 149 PBG, Art. 15 Bst. c PBV. Das Bau- und Umweltdepartement bejahte gestützt auf die diesbezügliche verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung die Zonenkonformität von in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen geplanten und in einem Betriebskonzept konkretisierten Alterswohnungen (Erw. 4). Da die Bewilligungsfähigkeit des Bauvorhabens mit Blick auf eine sich auf dem Baugrundstück befindliche geschützte Hecke noch nicht abschliessend beurteilt werden konnte, wurde der ablehnende vorinstanzliche Beschluss aufgehoben und die Angelegenheit zur erneuten Prüfung und Entscheidung an die Vorinstanz zurückgewiesen (Erw. 5.2). BUDE 2021 Nr. 77 finden Sie im angehängten PDF-Dokument © Kanton St.Gallen 2026 Seite 1/18

Kanton St.Gallen Bau- und Umweltdepartement

21-2446

Entscheid Nr. 77/2021 vom 26. November 2021 Rekurrentin

Ortsgemeinde Z.___ vertreten durch lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, Museumstrasse 35, 9000 St.Gallen gegen Vorinstanz Gemeinderat Z.___ (Ablehnungs- und Einspracheentscheid vom

17. Februar 2021) Betreff Baugesuch (Neubau Alterswohnungen mit Kanzlei Ortsgemeinde)

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Sachverhalt A.

a) Die Ortsgemeinde Z.___, Z.___, ist Eigentümerin von Grund- stück Nr. 001, Grundbuch Z.___. Das rund 2522 m2 grosse dreieckige Grundstück liegt im Spickel zwischen den beiden Gemeindestrassen

1. Klasse G.___strasse im Nordwesten und H.___strasse im Süden und gemäss geltendem Zonenplan der Gemeinde Z.___ vom 16. Juli 1999 in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (ZöBA). Das Grundstück ist unüberbaut.

b) Die ZöBA zieht sich von der Nordostgrenze des Grundstücks Nr. 001 aus weiter nach Nordosten und umfasst unmittelbar anschlies- send erst Sportanlagen sowie weiter nördlich eine Turnhalle, das Al- tersheim und (westlich der G.___strasse) die Kantonsschule Z.___. Westlich und östlich der ZöBA liegen Wohnzonen und (süd-)westlich des Grundstücks Nr. 001 eine Wohn-Gewerbe-Zone. Diese grenzt ebenso wie die sich südlich der H.___strasse erstre- ckende und bereits zur Gemeinde Y.___ gehörige Landwirtschafts- zone unmittelbar an die vorbeiführende Autobahn.

c) Im Plan zur Schutzverordnung (Teil Natur und Landschaft) der Gemeinde Z.___ vom 27. Februar 2019 ist entlang der südlichen und südwestlichen Grundstücksgrenze ein Schutzobjekt "Hecke, Feld- und Ufergehölz" eingetragen.

B.

a) Mit Baugesuch vom 10. Mai 2019 beantragte die Ortsgemeinde Z.___ beim Gemeinderat Z.___ die Baubewilligung für den Neubau von Alterswohnungen in einem viergeschossigen Baukörper in L- Form. Gemäss Kurzbeschrieb und einer zusätzlichen Baubeschrei- bung sind darin nebst insgesamt 20 Dreieinhalb- und Zweieinhalbzim- mer-Wohnungen die Büroräumlichkeiten der Ortsgemeinde, Gemein- schaftsräume im Erdgeschoss sowie auch Vereinen zugängliche Ab- stellräume im Dachgeschoss vorgesehen.

b) Mit Schreiben vom 23. August 2019 wies der Gemeinderat die Ortsgemeinde darauf hin, dass eine abschliessende Beurteilung erst bei Vorliegen eines detaillierten Betriebskonzepts möglich sei. Er hielt sodann fest, dass seitens der politischen Gemeinde auch die Eignung des Standorts und der optimale Nutzen für die Bürgerschaft in Frage gestellt werde, und regte an, unter Miteinbezug auch der Katholischen Kirchgemeinde die grundsätzliche künftige Planung und Entwicklung zu besprechen. Mit Schreiben vom 26. September 2019 bestätigte die Ortsgemeinde ihre Gesprächsbereitschaft, erklärte aber, (unter ande- rem) am bereits eingereichten Vorhaben auf Grundstück Nr. 001 fest- zuhalten. Am 11. Dezember 2019 reichte sie ein Betriebskonzept nach.

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c) Innert der Auflagefrist vom 28. Januar bis 10. Februar 2020 gin- gen drei Einsprachen gegen das Bauvorhaben ein. Unter anderem wurde gerügt, dass die geschützte Hecke auf den Bauplänen nicht mehr eingezeichnet und auch keine Ersatzpflanzungen ersichtlich seien. Das Vorhaben erfülle demzufolge die Vorgaben des eidgenös- sischen Natur- und Heimatschutzgesetzes (SR 451; abgekürzt NHG) und der kommunalen Schutzverordnung nicht. Eine der Einsprachen wurde im weiteren Verlauf des Verfahrens zurückgezogen.

d) Mit Ablehnungs- und Einspracheentscheid vom 17. Februar 2021 trat der Gemeinderat Z.___ auf die noch verbleibenden Einspra- chen gegen das Bauvorhaben nicht ein (Ziffn. 1 und 2 des Entscheid- dispositivs) und hielt er im Übrigen fest:

3. Die Baubewilligung für das Baugesuch "Neubau Alters- wohnungen, Parzelle Nr. 001 Z.___" wird verweigert.

4. Ergänzend weist der Gemeinderat darauf hin, dass für den Gemeinderat klar ist, dass die Einzonung in die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen damals dazu diente, um Sportanlagen/Sportplätze zu realisieren. Heute würde der Gemeinderat dies im Raumplanungsprozess gleich beurteilen und keine Alterswohnung damit forcie- ren.

5. Zusammen mit dem vorstehenden Entscheid werden die folgenden kantonalen Verfügungen und Stellungnahmen eröffnet: (...)

6. Die Ortsgemeinde Z.___ bezahlt die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.–.

7. (Abweisung Kostenbegehren) Zur Begründung führte der Gemeinderat Z.___ zusammengefasst aus, dass die Alterswohnungen weder in einem räumlichen noch in einem sachlichen Zusammenhang mit einem Alters- oder Pflegeheim stün- den und es sich vielmehr um nicht betriebsgebundene Alterswohnun- gen handle, die sich auch hinsichtlich ihrer Ausgestaltung nicht von solchen des privaten Wohnungsbaus unterscheiden würden. Das not- wendige Betriebskonzept sei zu wenig detailliert bzw. zu offen formu- liert und lasse deutlich zu viel Spielraum zu. Die blosse Möglichkeit, externe Dienstleistungen in Anspruch zu nehmen, genüge für die Be- jahung der Zonenkonformität nicht. Ebenso fehlten konkrete Angaben über die Organisation und Betriebsführung durch die als Anlaufstelle vorgesehene "Kanzlei" der Gesuchstellerin. Im Weiteren sei rechtlich weder sichergestellt, dass als Bewohnerinnen und Bewohner nur Men- schen im Pensionierungsalter zugelassen noch dass die Wohnungen nur vermietet und nicht verkauft würden. Die zahlreichen offenen Punkte könnten nicht über Nebenbestimmungen korrigiert werden, so- dass es an der Zonenkonformität der geplanten Alterswohnungen fehle und die Bewilligung entsprechend verweigert werden müsse. Im Hinblick auf ein allfälliges neues Baugesuch sei festzustellen, dass in

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den Baugesuchsunterlagen ein nachvollziehbarer Verweis auf die ge- schützte und zu erhaltende Hecke auf Grundstück Nr. 001 fehle.

C.

Gegen diesen Beschluss erhob die Ortsgemeinde Z.___, vertreten durch lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, St.Gallen, mit Schreiben vom

10. März 2021 Rekurs beim Baudepartement (seit 1. Oktober 2021: Bau- und Umweltdepartement). Mit Rekursergänzung vom 12. April 2021 werden folgende Anträge gestellt:

1. Die Ziff. 3, 4 und 6 des Gesamtentscheids des Ge- meinderates Z.___ vom 17. Februar 2021 (Baugesuch Nr. 2019-36) seien aufzuheben; 2. Die Angelegenheit sei gemäss den nachfolgenden Ausführungen an den Gemeinderat Z.___ zur Ertei- lung der Baubewilligung zurückzuweisen; 3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Zur Begründung wird im Wesentlichen geltend gemacht, dass die um- strittenen Alterswohnungen zwar tatsächlich in keinem räumlichen oder sachlichen Zusammenhang mit einem Alters- oder Pflegeheim stünden, die Zonenkonformität des Bauvorhabens aber dennoch auf- grund des mit dem Baugesuch eingereichten Betriebskonzepts zu be- jahen sei. Das Vorhaben unterscheide sich bereits in der Beschrän- kung der künftigen Mieterinnen und Mieter auf Menschen im Pensi- onsalter deutlich von Angeboten des privaten Wohnungsbaus. Im Wei- teren sei nicht erforderlich, dass alle an den Dienstleistungen beteilig- ten Drittfirmen bereits verpflichtend im Betriebskonzept aufgeführt seien. Auch könne die geplante Kanzlei keineswegs mit einer üblichen Hauswartung oder Verwaltung gleichgestellt werden. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz hätten sodann allfällige Unzulänglichkeiten des Betriebskonzepts wie das von ihr als nicht sichergestellt gerügte Ver- kaufsverbot sehr wohl durch Nebenbestimmungen und Auflagen wie beispielsweise durch einen Eintrag im Grundbuch geheilt werden kön- nen. Nachdem nur streitig sei, ob das Bauvorhaben zu Recht wegen mangelnder Zonenkonformität abgewiesen worden sei und alle ande- ren Bauvorschriften eingehalten seien, sei die Angelegenheit zur Er- teilung der Baubewilligung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Schliesslich wird darauf hingewiesen, dass Ziff. 4 des Entscheiddispo- sitivs nur einen Hinweis darstelle ohne Rechtswirkungen zu Lasten der Rekurrentin, zur Klarstellung aber dennoch eine Aufhebung angezeigt sei.

D.

a) Mit Vernehmlassung vom 30. April 2021 beantragt die Vor- instanz, den Rekurs abzuweisen. Unter anderem führt sie aus, dass eine Rückweisung zur Erteilung der Baubewilligung auch mit Blick auf die sich auf dem Grundstück befindliche geschützte Hecke nicht zu- lässig wäre. Die Rekurrentin habe nicht dargetan, wo sich diese kon-

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kret befinde und wie sie erhalten werden könne. Die Baugesuchsun- terlagen wären diesbezüglich noch zu ergänzen. Bei Ziff. 4 des Ent- scheiddispositivs handle es sich tatsächlich um einen Hinweis, mit wel- chem zum Ausdruck gebracht werden sollte, dass das Baugrundstück zu den Sportanlagen gehörig betrachtet und Alterswohnungen an die- sem Ort als eher ungeeignet eingestuft würden.

b) Mit Schreiben vom 30. Mai 2021 ersucht die Rekurrentin um Durchführung eines Augenscheins vor Ort und Ansetzung einer Frist zur Replik. Innert der entsprechend angesetzten Frist weist die Rekur- rentin in der Folge zum einen mit Eingabe vom 8. Juni 2021 auf ver- schiedene Standorte von Alterswohnungen in der ZöBA anderer Ge- meinden hin. Diese seien wohl alle ordentlich und nicht mittels Aus- nahmebewilligung erstellt worden, was auch für ihr eigenes Projekt gelten müsse. Der beantragte Augenschein sei sodann nur notwendig, wenn der Rekurs aufgrund der vorgenannten weiteren Beispiele nicht definitiv geschützt werde. Zum andern rügt die Rekurrentin mit Stel- lungnahme vom 18. Juni 2021 den Einwand der Vorinstanz gegen die beantragte Rückweisung zur Bewilligungserteilung als widerrechtlich und gegen Treu und Glauben verstossend wie auch als sachlich un- zutreffend. Auf den Einwand sei zufolge Verspätung nicht einzutreten.

c) Mit Schreiben vom 5. Juli 2021 nimmt die Vorinstanz Stellung zu den rekurrentischen Vorbringen. Die Rekurrentin lässt sich ihrerseits mit Eingabe vom 21. Juli 2021 noch einmal vernehmen.

E.

Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor- genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen eingegangen. Erwägungen 1.

1.1 Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP).

1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.

2.

Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; abgekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 (nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a PBG). Der erstinstanzliche Ablehnungs- und Einspracheentscheid erging am 17. Februar 2021. Mithin sind vorliegend grundsätzlich die Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie gemäss Anhang zum

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Kreisschreiben „Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG“ vom

8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Übrigen gelangen wei- terhin das Baugesetz und das entsprechende Baureglement zur An- wendung.

3.

Die Rekurrentin hat Antrag auf Durchführung eines Augenscheins vor Ort gestellt, den Antrag aber insofern eingeschränkt, als ein Augenschein nur notwendig sei, wenn der Rekurs nicht ohnehin geschützt werde.

Gemäss Art. 12 VRP ermittelt die Behörde oder das von ihr beauftragte Verwaltungsorgan den Sachverhalt und erhebt es die Beweise von Amtes wegen unter anderem durch Augenschein. Wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt, kann der vorliegende Rekurs und insbesondere die Frage der Zonenkonformität des Bauvorhabens auch ohne Durchführung eines Augenscheins beurteilt werden und wird folglich auf einen solchen verzichtet.

4.

Umstritten ist in erster Linie die Zonenkonformität des rekurrentischen Bauvorhabens.

4.1 Nach Art. 146 PBG muss ein Baugesuch bewilligt werden, wenn keine im öffentlichen Recht begründeten Hindernisse entgegenstehen. Dies ist namentlich dann der Fall, wenn das Bauvorhaben zonenkon- form und hinreichend erschlossen ist und die Regelbau- und allfällige Sondernutzungsbestimmungen sowie eventuelle erhöhte Ästhetikvor- schriften erfüllt sind.

4.1.1 Zonenkonformität setzt voraus, dass Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen, in welcher sie zu liegen kom- men (Art. 22 Abs. 2 Bst. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung [SR 700; abgekürzt RPG]). Sie bestimmt sich vorab anhand des Zo- nenplans und der zugehörigen kantonalen und kommunalen Nut- zungsvorschriften, welche Auskunft geben über den Zonenzweck, die Nutzungs- und Bebauungsmöglichkeiten sowie die Immissionstole- ranz, wobei letztere überwiegend bundesrechtlich geregelt ist. Zwi- schen Zonenzweck und konkretem Bauvorhaben wird ein funktionaler Zusammenhang vorausgesetzt (vgl. u.a. HETTICH/MATHIS, in: Grif- fel/Liniger/Rausch/Thurnherr [Hrsg.], Fachhandbuch öffentliches Bau- recht, Zürich/Basel/Genf 2016, N 3.14 f., 3.17; WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 22 N 20 f., 22; B. HEER, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, N 359 f.).

4.1.2 Das vorliegend umstrittene Bauvorhaben kommt in eine ZöBA zu liegen und damit in eine Zone, welche nach Art. 18 BauG für beste- hende und künftige öffentliche Bauten und Anlagen bestimmt ist. Ent- sprechend dem Zonenzweck müssen Bauten oder Anlagen, um sich in der ZöBA als zonenkonform zu erweisen, im öffentlichen Interesse

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liegen und öffentliche Bedürfnisse befriedigen. Sie haben der Allge- meinheit zu dienen und nicht nur einem privilegierten, bestimmt einge- grenzten Personenkreis (vgl. HEER, a.a.O., N 122 f. und 387). Öffent- liche Bauten und Anlagen des Verwaltungsvermögens oder solche im Gemeingebrauch wie Verwaltungsgebäude, Schulhäuser, Spitäler, Abwasserreinigungsanlagen, Gefängnisse oder Asylunterkünfte er- möglichen dem Gemeinwesen unmittelbar durch ihren Gebrauchswert die Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Bauten und Anlagen, die dem öf- fentlichen Interesse dienen, helfen sodann im weiteren Sinn, Aufgaben des modernen Leistungs- und Sozialstaats wahrzunehmen. Dazu ge- hören unter anderem der Öffentlichkeit zugängliche Park- oder Sport- anlagen wie Schwimmbäder und Tennisplätze (D. GSPONER, Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, Diss. Zürich 2000, S. 25 f.; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 3 N 50). Für die Frage der Zonenkon- formität ist weder die eigentumsmässige Zugehörigkeit der Baute oder Anlage noch die Grösse ihres Benutzerkreises, sondern allein ihre Zweckbestimmung massgebend. Somit ist auch eine Baute mit einem beschränkten Benutzerkreis in der ZöBA zulässig, sofern sie im Dienst einer öffentlichen Aufgabe steht. Die Baute oder Anlage muss denn auch nicht jedermann offenstehen; der öffentliche Zugang darf viel- mehr rechtlich oder faktisch – z.B. infolge Platzknappheit – einge- schränkt werden. Auch eine den schlichten Gemeingebrauch überstei- gende Nutzung schliesst deshalb das öffentliche Interesse an einer Baute oder Anlage nicht aus, sofern sich jedermann um die Inan- spruchnahme bewerben kann und diese Sondernutzung ebenfalls im öffentlichen Interesse liegt. Das gilt beispielsweise für Schrebergärten, die nicht für alle zugänglich sind (GSPONER, a.a.O., S. 28, 41, 74 f. und 77; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 3 N 50). Private Nebennutzungen – wie ein Personalrestaurant oder ein Kiosk in einer Badeanstalt – sind sodann zulässig, sofern sie betriebsnotwendig sind oder sonst mit der öffentlichen Anlage in einem unmittelbaren sachlichen Zusammen- hang stehen und keine eigenständige Bedeutung erlangen. Private Bauten, die nur einem beschränkten oder geschlossenen Benützer- kreis offenstehen oder zur Erfüllung überwiegend privater (Gewinn-) Interessen errichtet werden sollen, sind hingegen nicht zonenkonform (HETTICH/MATHIS, a.a.O., N 1.72; GSPONER, a.a.O., S. 31, 41, 170 f. und 172).

4.1.3 Der private Wohnungsbau gilt in der ZöBA, selbst wenn er staat- lich gefördert wird, grundsätzlich nicht als zonenkonform. Der Bau von Alterswohnungen wird allerdings, gestützt auf die unterschiedlichen kantonalen Rechtsgrundlagen, in Lehre und Rechtsprechung differen- ziert betrachtet (vgl. u.a. HETTICH/MATHIS, a.a.O., N 3.37; JEANNERAT/MOOR, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 14 N 58; GSPONER, a.a.O., S. 80 f.). Nach der verwaltungsgericht- lichen Rechtsprechung im Kanton St.Gallen (vgl. insbesondere VerwGE B 2016/82 vom 7. April 2017 Erw. 3.1 mit verschiedenen Ver- weisen [= Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2017/II/3]) kann die Zonenkonformität von Alterswohnungen in der ZöBA grund-

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sätzlich sowie klarerweise in Fällen bejaht werden, da Alterswohnun- gen in einem räumlichen und sachlichen Zusammenhang mit Alters- und Pflegeheimen oder Gemeinschaftsräumlichkeiten stehen. Fehlt ein solcher Bezug, so kann es an der Voraussetzung der Allgemein- zugänglichkeit mangeln, da privates, erbliches Wohneigentum ge- schaffen werden könnte. Für die Zonenkonformität nicht betriebsge- bundener Alterswohnungen in der ZöBA wird deshalb vorausgesetzt, dass zum einen die Möglichkeit, sich um eine Alterswohnung zu be- werben, in keiner Weise eingeschränkt wird. Zum andern ist dafür zu sorgen, dass ausschliesslich betagte Personen vom Angebot profitie- ren können. Eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage im kantonalen oder kommunalen Recht ist hingegen nicht erforderlich.

4.2 Gemäss der – in der Baubeschreibung sowie im Betriebskon- zept konkretisierten – Baueingabe ist ein viergeschossiger Baukörper in L-Form geplant, in welchem insgesamt 20 Alterswohnungen (7 Drei- einhalb- und 13 Zweieinhalbzimmer-Wohnungen) erstellt werden sol- len. Zwei dieser Wohnungen liegen im Erdgeschoss, wo auch ein rund 108 m2 grosser "Gemeinschafts-/Vereinsraum" mit kleiner Küche, sa- nitären Anlagen und Abstellraum vorgesehen ist. Ebenfalls im Erdge- schoss befinden sich nebst einem rund 20 m2 grossen Raum für "Sa- nität" sowie einem kleinen Raum für die Hauswartung Büroräumlich- keiten für die Rekurrentin mit Sitzungszimmer, Archiv und einer "Kanz- lei". Im Dachgeschoss sind Abstellräume für die Bewohnenden, die Rekurrentin sowie für Vereine vorgesehen. Die gesamte Anlage soll rollstuhlgängig und unter anderem hinsichtlich Erschliessung, Signale- tik, Materialien und Handhabung der Infrastruktur behinderten- wie al- tersgerecht ausgestaltet sein.

Der Gemeinschaftsraum soll in erster Linie den Bewohnenden als Auf- enthalts- und Gemeinschaftsraum dienen, aber auch öffentlicher Nut- zung zur Verfügung stehen, um so zur Belebung des Hauses beizu- tragen. Gemäss Betriebskonzept ist eine Nutzung als Sitzungsraum für Vereine oder auch als Raum für die Durchführung von Mütter- und Frauenberatungen, Anlässen für Senioren, Deutschunterricht oder eines Trauer- oder eines Kulturcafés denkbar.

Die den Räumlichkeiten der Rekurrentin zugeordnete "Kanzlei" soll gemäss Betriebskonzept einerseits der Erfüllung ihrer Aufgaben als Ortsgemeinde dienen, welche in vielen Bereichen die gesamte Ein- wohnerschaft von Z.___ betreffe und somit als Anlaufstelle jedermann offen und zugänglich sein solle. Anderseits sollen die Mitarbeitenden der Kanzlei den Hausbewohnerinnen und –bewohnern als Ansprech- personen und bei der Bewältigung von Alltagsproblemen zur Verfü- gung stehen sowie die Organisation der Alterswohnungen wie auch des Gemeinschaftsraums übernehmen.

Das Betriebskonzept sieht ein "Grundangebot" vor, welches die "Wohneinheit, allgemeine Nebenkosten, Grundleistung durch Spitex vor Ort, Infrastruktur für Notruf, eine differenzierte Information über alle sozialen und gesundheitlichen Dienstleistungen sowie regelmässige

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Orientierung über Teilnahmemöglichkeiten an Veranstaltungen" um- fasst. Als "individuelle Zusatzangebote" werden sodann "hauswirt- schaftliche Dienstleistungen, Entlastungsdienst, Putzdienst und Kran- kenmobilien, Fahrdienst (Zusammenarbeit Tixi Taxi), Mahlzeiten- dienst (pro Senectute, Kochlöffel etc.), Tiefgaragenplatz bzw. Park- platz, ärztlicher Notfalldienst (allenfalls Zusammenarbeit mit nahelie- gendem Alterszentrum) und Alltagshilfen (pro Senectute und ähnli- che)" aufgeführt. Als mögliche weitere Dienstleistungsangebote wer- den schliesslich die Verpflichtung eines Seniors als "Kleinhauswart" sowie kleinere Hilfeleistungen durch die Mitarbeitenden der Kanzlei oder Dritter, beispielsweise für kleinere Arbeiten in der Wohnung oder kleinere administrative Arbeiten, genannt. Sodann wird auf ein mit der Stiftung X.___ geschlossenes Abkommen verwiesen, gestützt auf wel- ches bereits die Bewohnenden schon bestehender Alterswohnungen der Rekurrentin Mahlzeiten im Restaurant der Stiftung einnehmen und auch deren Wäschedienst in Anspruch nehmen können.

Im Betriebskonzept wird sodann festgehalten, dass der Personenkreis für die Miete der Alterswohnungen nicht eingeschränkt sei. Damit eine gute Altersdurchmischung erreicht werde, solle eine Vermietung ab dem Pensionierungsalter möglich sein. Die Wohnungen sollen nur ver- mietet werden und auch in Zukunft im Eigentum der Rekurrentin als öffentliche Trägerschaft verbleiben, womit ihr Sinn und Zweck gesi- chert bleibe.

4.3 Vorliegend ist unbestritten, dass die geplanten Alterswohnun- gen in keinem direkten Zusammenhang mit einem benachbarten Al- ters- oder Pflegeheim stehen. Zur Beurteilung der Zonenkonformität hat die Vorinstanz deshalb in erster Linie das von der Rekurrentin er- stellte Betriebskonzept herangezogen, welches sie jedoch als zu offen und wenig konkret formuliert kritisiert. Es eröffne einen zu grossen Spielraum und enthalte in Bezug auf vorgesehene öffentliche Nutzun- gen – z.B. des Gemeinschaftsraums – blosse Absichtserklärungen. Die erwähnten Dienstleistungen dürften von Drittanbietern erbracht werden und die Tätigkeit der Kanzlei liege im Rahmen einer üblichen Verwaltung bzw. Hauswartung eines Mehrfamilienhauses. Der Aus- baustandard entspreche sodann im Wesentlichen den generellen An- forderungen der Vorschriften über die Beseitigung von Benachteiligun- gen von Menschen mit Behinderung (vgl. Art. 102 PBG). Das mit der umstrittenen Baueingabe offerierte Angebot unterscheide sich insge- samt nicht von Alterswohnungen des privaten Wohnungsbaus. Es fehle an einem funktionalen Zusammenhang zwischen dem Bauvor- haben und der ZöBA.

4.3.1 Die Vorinstanz rügt im Speziellen, dass im Betriebskonzept kon- krete Angaben über die geplanten Mietzinsen und die Preise für die Zusatzangebote fehlten. Auch sei nicht dargelegt, wer konkret die hauswirtschaftlichen Dienstleistungen, den Entlastungs- und Putz- dienst und die Krankenmobilien offeriere. Auch werde im Betriebskon- zept nicht ausgeführt, wie die Kanzlei in den Abend- und Nachtstunden

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oder über die Sonn- und Feiertage geöffnet und das Personal erreich- bar sei. Weiter sei im Gebäude kein eigentlicher Spitex-Bereich oder ein anderer Bereich für eine Organisation der Altersbetreuung oder für sonstige öffentliche Organisationen wie z.B. eine Kindertagesstätte vorgesehen. Es werde auch bestritten, dass eine fachgerechte Pflege (bis zur Pflegestufe 5 des "Bewohnerinnen-/Bewohner-Einstufungs- und -Abrechnungssystems" für Pflegeleistungen [abgekürzt BESA]; vgl. www.besacare.ch) und ganzheitliche Betreuung vor Ort gewähr- leistet seien.

Die von der Vorinstanz aufgeworfenen Fragen zur konkreten Ausge- staltung der im Grundangebot und als individuelle Zusatzangebote ge- nannten Dienstleistungen oder auch der öffentlichen Nutzung des Ge- meinschaftsraums und der Abstellräume im Dachgeschoss wie auch zur Organisation und zeitlichen Verfügbarkeit der Kanzlei als Anlauf- stelle für die Bewohnenden sind grundsätzlich berechtigt. Die Rekur- rentin wird sie spätestens vor der Vermietung der Wohnungen bzw. bei der konkreten Ausformulierung der im Rahmen der Angebotsaus- schreibung vorzulegenden Miet- und Dienstleistungsverträge zu be- antworten haben. Wie die Rekurrentin zu Recht vorbringt, ist es jedoch nicht erforderlich, dass die allfälligen Partnerfirmen bereits im Rahmen des Baugesuchs und noch vor Abschluss des Bewilligungsverfahrens verpflichtend im Betriebskonzept aufgenommen werden. Auch muss nicht bereits feststehen, ob die Kanzlei an sieben Tagen die Woche während 24 Stunden personell besetzt ist oder ob ein Picket-Dienst eingerichtet oder ob beispielsweise der Notrufdienst über eine Dritt- stelle gewährleistet wird. Ausschlaggebend ist vielmehr, dass die Er- füllung der im Grundangebot wie auch als individuelle Zusatzangebote genannten Dienstleistungen – als Teil des Baugesuchs – überhaupt möglich sein wird, wovon ausgegangen werden kann; auch die Vorinstanz macht nicht geltend, dass der Erfüllung von vornherein rechtliche oder tatsächliche Gründe entgegenstehen. Wie von der Re- kurrentin im Weiteren angeführt ist das Angebot an Dienstleistungen sodann fast deckungsgleich mit dem Angebot im Gesuch, welches das Verwaltungsgericht in seinem Entscheid B 2016/82 vom 7. April 2017 zu beurteilen hatte. Ein Unterschied liegt darin, dass die angebotenen Dienstleistungen dort offenbar über eine Teilzeitstelle der Spitex er- bracht werden sollten, während vorliegend gemäss Betriebskonzept die "Kanzlei" der Rekurrentin als Anlaufstelle bzw. als "Drehscheibe für Anliegen, Organisatorisches, administrative Belange für die Mieter" bestimmt ist. Für die Frage der Zonenkonformität ist die Bezeichnung der für die Organisation zuständigen Stelle aber nicht massgeblich. Insbesondere hat dies auch keinen Einfluss auf die Erfüllung der im Grundangebot enthaltenen "Grundleistung durch Spitex vor Ort", für welche im Übrigen auch die räumlichen Voraussetzungen gegeben sind; dies sowohl in den Wohnungen selbst als auch im Sanitätsraum, der gemäss Baubeschreibung ausdrücklich der Behandlung und Be- treuung der Bewohnerinnen und Bewohner ("Hausbesuch Arzt, beglei- tete Pflege/Hygiene usw.") dienen soll. Sodann ist davon auszugehen, dass auch im vom Verwaltungsgericht beurteilten Fall zumindest ein

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Teil der Dienstleistungen durch (noch nicht näher bestimmte) Drittan- bieter erbracht werden sollte. Mit der entsprechenden Organisation und den Aufgaben im Zusammenhang mit der Erfüllung des Grund- wie Zusatzangebots übernimmt sodann die Kanzlei entgegen der Auf- fassung der Vorinstanz durchaus Aufgaben, die über eine übliche Mietshaus-Verwaltung oder Hauswartung hinausgehen. In Bezug auf den Ausbaustandard schliesslich wird im Betriebskonzept auf die An- forderungen der Norm SIA 500 "Hindernisfreie Bauten" des Schweize- rischen Ingenieur- und Architektenvereins verwiesen. Darüberhinaus jedoch soll das Gebäude inklusive der Erschliessungsanlagen gemäss Betriebskonzept ausdrücklich (auch) altersgerecht ausgestattet wer- den, so hinsichtlich Signaletik, Materialien, Farbe, Licht und Ausbau (wie Handläufe, elektrische Storen, altersgerechter Lift usw.). Die An- forderungen an altersgerechtes Bauen gehen über die in der Norm SIA 500 enthaltenen Angaben zur Hindernisfreiheit hinaus und ergeben sich aus diversen weiteren Fachdokumentationen und Merkblättern beispielsweise des Bundesamtes für Unfallverhütung BfU oder des Vereins Procap Schweiz, Olten. Vorliegend hat dessen Beratungs- stelle für behindertengerechtes Bauen im Rahmen des Baubewilli- gungsverfahrens das rekurrentische Baugesuch auch mit Blick auf die Einhaltung der Kriterien der Altersgerechtigkeit überprüft und wurden die gerügten baulichen Mängel an einer gemeinsamen Besprechung bereinigt (Bericht Beratungsstelle Procap vom 30. Juli 2019 und Ak- tennotiz vom 13. August 2019). Zu einem grossen Teil – wie in den Bereichen der Signaletik, Materialisierung, Beleuchtung oder Farbge- bung – betreffen die Anforderungen an die Altersgerechtigkeit wie auch die entsprechenden Hinweise der Beratungsstelle jedoch die De- tailplanung des Bauvorhabens, welche im Bewilligungszeitpunkt noch nicht vorliegen muss. Es genügt, dass die Rekurrentin sich im Bauge- such ausdrücklich zu einer altersgerechten Ausstattung des Gebäu- des verpflichtet hat und eine solche auch realisierbar erscheint. Soweit die Vorinstanz einzelne Anforderungen für die Bejahung der Zonen- konformität der Alterswohnungen und damit für die Bewilligungsfähig- keit des Bauvorhabens für unerlässlich hält, könnte sie diese auch als Auflage in die Baubewilligung mitaufnehmen.

4.3.2 Die Frage, ob die umstrittenen Alterswohnungen damit – wie die Rekurrentin geltend macht und die Vorinstanz bestreitet – in einem genügenden Zusammenhang zu einer Organisation der Altersbetreu- ung bzw. einer Betreuungs- und Pflegestation stehen bzw. ob belegt ist, dass eine fachgerechte Pflege (bis zur Pflegestufe BESA 5) und ganzheitliche Betreuung vor Ort gewährleistet ist, dürfte nach dem Ge- sagten auch vorliegend bejaht werden können. Selbst wenn dies nicht der Fall sein sollte, wäre die Zonenkonformität gemäss verwaltungs- gerichtlicher Rechtsprechung (vgl. vorstehende Erw. 4.1.3) dennoch als gegeben zu betrachten, wenn zum einen die geplanten Alterswoh- nungen einem unbeschränkten Personenkreis zugänglich sind und zum andern das Angebot sich ausschliesslich an betagte Personen richtet.

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Die Vorinstanz bestreitet diesbezüglich, dass vorliegend nur Mieter ab dem Pensionierungsalter zugelassen werden. Vielmehr solle gemäss Betriebskonzept eine gute Altersdurchmischung erreicht werden und eine Vermietung ab dem Pensionierungsalter "möglich" sein. Somit sei es gerade nicht der Fall, dass ausschliesslich betagte Menschen vom Angebot profitieren könnten. Ebensowenig lasse sich dem Betriebs- konzept eine verbindliche Sicherstellung der Verpflichtung entneh- men, die Wohnungen nur zu vermieten und nicht zu verkaufen.

In Bezug auf den Kreis der künftigen Bewohnerinnen und Bewohner kann der von der Vorinstanz gerügte Hinweis auf eine "gute Alters- durchmischung" und die Formulierung, es sei eine Vermietung ab dem Pensionierungsalter "möglich", missverständlich sein; im Zusammen- hang mit den weiteren Ausführungen im Betriebskonzept (insbeson- dere Teil I und II) ergibt sich jedoch in ausreichender Klarheit, dass ausschliesslich Alterswohnungen geplant sind und "möglich" im Sinn von "zulässig" zu verstehen ist. Der Vorinstanz ist hingegen beizu- pflichten, dass diese Einschränkung rechtlich nicht sichergestellt ist. Zudem ist die Einschränkung "ab dem Pensionierungsalter", allenfalls mit einer konkreten Altersangabe, zu präzisieren, was grundsätzlich im Ermessens- und Aufgabenbereich der Rekurrentin als Baugesuch- stellerin liegt. Im Weiteren rügt die Vorinstanz ebenfalls zu Recht, dass auch der im Betriebskonzept enthaltene Vorsatz der Rekurrentin, die Wohnungen in ihrem Eigentum zu behalten, verbindlich sichergestellt sein müsste. Ebenso wie die Altersbeschränkung wäre das Verkaufs- verbot mittels Auflage zu verfügen und beides als öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen im Grundbuch sicherzustellen (VerwGE B 2016/82 vom 7. April 2017 Erw. 3.2; GSPONER, a.a.O., S. 81), was bei Erteilung einer Baubewilligung im Rahmen einer nochmaligen erst- instanzlichen Prüfung des Baugesuchs (vgl. nachstehend Erw. 5.2 und

6) und nach Einholung einer Stellungnahme der Rekurrentin zur kon- kret festzusetzenden Altersbeschränkung nachzuholen wäre.

4.3.3 Nach den vorstehenden Ausführungen ist ein öffentliches Inte- resse im Sinn von Art. 18 BauG an den geplanten Alterswohnungen zu bejahen. Daran ändert nichts, dass dieselben Bauten (auch) in einer Wohn- oder Mischzone zonenkonform wären (VerwGE B 2016/82 vom 7. April 2017 Erw. 3.2). Der Umstand hingegen, dass es sich bei der Rekurrentin um eine öffentlich-rechtliche Körperschaft handelt, ist für die Bejahung der Zonenkonformität nicht von vornhe- rein ausschlaggebend, können zonenkonforme Alterswohnungen in der ZöBA doch auch von Privaten erstellt und betrieben werden und steht es umgekehrt der Rekurrentin frei, andernorts ein nicht zweck- gebundenes Mehrfamilienhaus zu erbauen (vgl. GSPONER, a.a.O., S. 40). Als Ortsgemeinde erfüllt sie mit ihren Mitteln jedoch grundsätz- lich gemeinnützige, kulturelle und andere Aufgaben im öffentlichen In- teresse (Art. 12 des Gemeindegesetzes; sGS 151.2). An den vorgese- henen eigenen Büroräumlichkeiten und der Kanzlei als Anlaufstelle (auch) für die Bevölkerung besteht deshalb, wie sie geltend macht, ebenfalls durchaus ein öffentliches Interesse; dasselbe gilt für die Ver-

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mietung von Abstellräumen an Vereine sowie des Gemeinschafts- raums für öffentliche Zwecke, wie sie im Betriebskonzept umschrieben wird.

4.4 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz das rekur- rentische Baugesuch zu Unrecht wegen fehlender Zonenkonformität abgewiesen hat. Ihr Ablehnungs- und Einspracheentscheid vom

17. Februar 2021 ist aufzuheben und der Rekurs folglich gutzuheis- sen.

5.

Die Rekurrentin beantragt eine Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz zur Erteilung der Baubewilligung.

5.1 Die Vorinstanz hält eine Rückweisung für unzulässig und ver- weist in der Vernehmlassung vom 30. April 2021 auf ihre Ausführun- gen im angefochtenen Entscheid, wonach die sich auf dem Baugrund- stück befindliche geschützte Hecke erhalten werden müsse. In den Baugesuchsunterlagen sei zwar ein grün eingefärbter Streifen ausge- wiesen; es werde jedoch nicht aufgezeigt, wo sich das Schutzobjekt konkret befinde und wie die Hecke erhalten werden könne. Die Bau- gesuchsunterlagen seien nicht auf die Schutzverordnung abgestimmt und entsprechend ohnehin zu ergänzen.

5.1.1 Die Rekurrentin macht geltend, der Einwand angeblich unvoll- ständiger Unterlagen sei verspätet und auf ihn deshalb nicht einzutre- ten. Die Frage der Verspätung ist vorliegend jedoch nicht massge- bend. Zum einen weist die Vorinstanz zu Recht darauf hin, dass sie das Baugesuch bereits mangels Zonenkonformität verweigert hat und sich damit aus ihrer Sicht weitere Ausführungen erübrigten. Zum an- dern hat sie dennoch bereits im Ablehnungs- und Einspracheent- scheid ergänzend auf die angeblich ungenügende Berücksichtigung der Hecke hingewiesen.

5.1.2 Hinsichtlich des tatsächlichen Einflusses des Bauvorhabens auf die Hecke führt die Rekurrentin in ihrer Eingabe vom 18. Juni 2021 aus, dass im Zusammenhang mit der Ausführung des Bauvorhabens gewisse ohne Weiteres zulässige Unterhaltsarbeiten an der Hecke ("auf den Stock setzen") erforderlich seien; nach Abschluss der Bau- arbeiten werde die Hecke auch in jenem Bereich wieder wachsen. Der Wurzelbereich werde mit entsprechenden Massnahmen geschützt. Wenn die Vorinstanz diese Massnahmen als ungenügend erachte, so hätte sie zusätzliche, genau umschriebene Auflagen für die Bauaus- führung anordnen und allfällige Detailfragen in ein nachlaufendes Ver- fahren nach Art. 149 PBG verweisen können bzw. aufgrund der Ver- fahrensdauer und in Beachtung des Grundsatzes von Treu und Glau- ben verweisen müssen. Für die Einfahrt in die H.___strasse müsse ein Abschnitt von rund 10 m (Strassenbreite im Einmündungsbereich, zu- sätzlich Bankett) von der Hecke entfernt werden; die angrenzenden Bereiche (Sichtzonen) würden wieder bepflanzt, seien jedoch unter Schnitt zu halten. Zudem sehe das Baugesuch vor, dass im nördlichen

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Teil des Baugrundstücks auf ungefähr 60 m2 eine neue Hecke ge- pflanzt werde. Schliesslich seien auch die kantonalen Stellen nicht der Auffassung gewesen, dass das Bauvorhaben mit der kommunal ge- schützten Hecke unvereinbar sei bzw. nicht oder nur mit einer Aus- nahmebewilligung bewilligt werden dürfte.

Die Vorinstanz rügt in ihrer Stellungnahme vom 5. Juli 2021, die vor- stehend beschriebenen Eingriffe in die Hecke seien in den Bauge- suchsunterlagen nicht offengelegt worden. Nur was bekannt sei, könne auch geprüft und beurteilt werden. Demgegenüber ist die Re- kurrentin (vgl. Eingabe vom 21. Juli 2021) der Ansicht, die Ausführun- gen in ihrem Schreiben vom 18. Juni 2021 seien in den Planunterlagen genau ausgewiesen, von der Vorinstanz aber offenbar nicht geprüft worden. Sodann handle es sich grossmehrheitlich um Unterhalts- bzw. Aufwertungsmassnahmen.

5.1.3 Die fragliche Hecke auf Grundstück Nr. 001 ist im Plan zur Schutzverordnung vom 27. Februar 2019 unter dem Titel "Hecke, Feld- und Ufergehölz" verzeichnet. Es handelt sich folglich um einen schützenswerten Lebensraum (Biotop) im Sinn von Art. 18 NHG und Art. 115 Bst. e PBG. Gemäss Art. 7 SchV sind unter anderem Gehölze und Hecken, Feld- und Ufergehölze sowohl in ihrer Artenvielfalt als auch in ihrer flächenmässigen Ausdehnung zu erhalten. Abgehende Hecken, Feld- und Ufergehölze sowie Einzelbäume sind durch Neupflanzungen der gleichen oder einer gleichwertigen einheimischen Art zu ersetzen. Art. 16 SchV dehnt sodann die Baubewilligungspflicht unter anderem aus auf über Pflegemassnahmen hinausgehende Ver- änderungen an Hecken, Feld- und Ufergehölzen. Derartig bewilli- gungspflichtige Vorhaben sind nach Art. 17 Abs. 1 SchV zu bewilligen, wenn der Schutzgegenstand weder beeinträchtigt noch beseitigt wird. Bewilligungen für Massnahmen, die eine Beeinträchtigung oder Besei- tigung von Schutzgegenständen zur Folge haben, können nach Art. 17 Abs. 2 SchV – entsprechend Art. 129 Abs. 2 PBG in Verbindung mit Art. 14 der eidgenössischen Verordnung über Natur und Heimatschutz (SR 451.1) – nur bewilligt werden, wenn sich ein gewichtiges, das In- teresse an der Erhaltung überwiegendes Bedürfnis nachweisen lässt. Für Lebensräume schutzwürdiger Tiere und Pflanzen ist in der Regel Realersatz zu leisten. Bei Schutzobjekten von nationaler oder kanto- naler bzw. regionaler Bedeutung ist die Zustimmung der zuständigen kantonalen Stelle erforderlich (Art. 129 Abs. 3 PBG).

5.1.4 In den Baugesuchsunterlagen sind entgegen der Auffassung der Rekurrentin weder die erwähnten Eingriffe und Massnahmen kon- kret erwähnt noch geht aus ihnen überhaupt hervor, dass sich auf dem Baugrundstück eine geschützte Hecke befindet. Es darf jedoch zum einen ohne Weiteres davon ausgegangen werden, dass deren Vor- handensein sowohl der Rekurrentin als auch der Vorinstanz bewusst war; dies spätestens nachdem die Hecke bzw. ihre Erhaltung (auch) in einem der parallelen Einspracheverfahren ausdrücklich thematisiert worden war. Zum andern ist bereits aufgrund des mit dem Baugesuch

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eingereichten Situationsplans offensichtlich, dass die Hecke vom Bau- vorhaben zumindest in den Erschliessungsbereichen tangiert wird. Die Vorinstanz hätte folglich durchaus die Ergänzung der Planunterlagen und des Baubeschriebs verlangen können bzw. müssen. Die Einrei- chung eines "Bepflanzungs- und Pflegeplans vor Baubeginn" bzw. "vor Genehmigung", wie die Vorinstanz vorerst in Erwägung gezogen hat (vgl. die Protokolle der Gemeinderatssitzungen vom 20. August 2019 und 21. Januar 2020), wäre hingegen nicht ausreichend gewesen. Ebensowenig hätte sich die Vorinstanz auf blosse Auflagen beschrän- ken oder Detailfragen in ein nachlaufendes Bewilligungsverfahren nach Art. 149 PBG verweisen können, wie es die Rekurrentin vor- schlägt. Vielmehr müsste bei drohender Beseitigung oder Beeinträch- tigung eines Schutzobjekts bereits im Rahmen des Baubewilligungs- verfahrens geprüft werden, ob hierfür die Voraussetzungen nach Art. 129 Abs. 2 und 3 PBG in Verbindung mit Art. 17 SchV erfüllt sind. Entsprechend wäre vorab zu klären, ob es sich bei der Hecke um ein Schutzobjekt von nationaler oder kantonaler bzw. regionaler Bedeu- tung handelt und demnach gestützt auf Art. 129 Abs. 3 PBG eine Zu- stimmung der zuständigen kantonalen Stelle notwendig ist. Das Amt für Natur, Jagd und Fischerei als zuständige kantonale Stelle (gemäss Art. 15 Bst. c der Verordnung zum PBG; sGS 731.11) war vorliegend jedoch gar nicht in das Baubewilligungsverfahren miteinbezogen wor- den (vgl. das entsprechende Baugesuchsformular G11 vom 26. Mai 2020 sowie die kantonale Beurteilung vom 7. Oktober 2020). Um so- dann die erforderliche Interessenabwägung überhaupt vornehmen zu können, wären im Weiteren die Eigenart und Charakterisierung der geschützten Hecke wie auch ihr genauer Umfang und Standort zu er- mitteln – die Rekurrentin weist in ihrer Eingabe vom 18. Juni 2021 da- rauf hin, dass im Plan zur Schutzverordnung nur ein "lineares Schutzobjekt" ohne vermasste Fläche eingezeichnet ist – und festzu- stellen, wo, inwiefern und in welchem Ausmass die Hecke durch das Bauvorhaben konkret beseitigt oder zumindest beeinträchtigt wird. Kann aufgrund der alsdann vorzunehmenden Interessenabwägung einer Beseitigung oder Beeinträchtigung zugestimmt werden, so wäre überdies die Anordnung von Ersatzmassnahmen zu prüfen.

5.2 Die Vorinstanz hat das Baugesuch bereits zufolge mangelnder Zonenkonformität abgewiesen, weshalb sie auf eine weitere Prüfung der Bewilligungsfähigkeit des Bauvorhabens unter Mitberücksichti- gung des betroffenen Schutzobjekts verzichten durfte (vgl. auch vor- stehend Erw. 5.1.1). Nachdem nun aber mit vorliegendem Rekursent- scheid die Zonenkonformität bejaht und der vorinstanzliche Ableh- nungsentscheid aufgehoben wird, ist die Prüfung der Bewilligungsfä- higkeit nachzuholen bzw. fortzusetzen, wozu – wie vorstehend ausge- führt – vorab auch sachverhaltliche Abklärungen erforderlich sind. Die Angelegenheit kann somit nicht wie beantragt zur Erteilung der Bau- bewilligung, sondern "nur" zur erneuten Prüfung an die Vorinstanz zu- rückgewiesen werden.

6.

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Zusammenfassend ergibt sich, dass die Zonenkonformität des umstrit- tenen Bauvorhabens zu bejahen ist. Der Rekurs erweist sich als be- gründet. Der angefochtene Ablehnungs- und Einspracheentscheid vom 17. Februar 2021 ist aufzuheben und die Angelegenheit im Sinn der Erwägungen zur weiteren bzw. erneuten Prüfung und Entschei- dung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

7.

7.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wären die amtlichen Kosten der Politischen Gemeinde Z.___ aufzuerlegen. Auf deren Erhebung ist jedoch zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).

7.2 Der von der Rekurrentin am 24. März 2021 geleistete Kosten- vorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten.

8.

Die Rekurrentin stellt ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten.

8.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange- messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä- digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter- liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung (Art. 98ter VRP).

8.2 Die Rekurrentin obsiegt mit ihrem Antrag auf Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Weil das Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Die Rekurrentin hat begründeten Antrag auf Zusprechung der üblichen Pauschalent- schädigung zuzüglich vier Prozent Barauslagen gemäss Art. 28bis der Honorarordnung (sGS 963.75) und Mehrwertsteuer gestellt. Die aus- seramtliche Entschädigung ist folglich in Anwendung von Art. 6 in Ver- bindung mit Art. 22 und 28bis HonO ermessensweise auf Fr. 2'750.– (zuzüglich vier Prozent Barauslagen und Mehrwertsteuer) festzulegen; sie ist von der Politischen Gemeinde Z.___ zu bezahlen. Entscheid 1.

a) Der Rekurs der Ortsgemeinde Z.___, Z.___, wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen.

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b) Der Ablehnungs- und Einspracheentscheid des Gemeinderates Z.___ vom 17. Februar 2021 wird aufgehoben.

c) Die Sache wird zur erneuten Prüfung und Entscheidung an den Gemeinderat Z.___ zurückgewiesen.

2.

a) Auf die Erhebung der amtlichen Kosten in der Höhe von Fr. 3'000.– bei der Politischen Gemeinde Z.___ wird verzichtet.

b) Der am 24. März 2021 von der Ortsgemeinde Z.___ geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– wird zurückerstattet.

3.

Das Begehren der Ortsgemeinde Z.___ um Ersatz der ausseramtli- chen Kosten wird gutgeheissen. Die Politische Gemeinde Z.___ ent- schädigt die Ortsgemeinde Z.___ ausseramtlich mit Fr. 2'860.– zuzüglich Mehrwertsteuer.

Die Vorsteherin

Susanne Hartmann Regierungsrätin