20-770

Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: 20-770 Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement Instanz: Bau- und Umweltdepartement Publikationsdatum: 01.05.2020 Entscheiddatum: 20.03.2020 BDE 2020 Nr. 20 Art. 18 Abs. 1 VRP, Art. 88 VRP, Art. 159 Abs. 1 Bst. a PBG. Es besteht ein Anspruch auf vorsorgliche Massnahmen im Sinn von Art. 18 Abs. 1 VRP, wenn die Voraussetzungen erfüllt sind (Erw. 1.3). Beim Baustopp im Sinn von Art. 159 Abs. 1 Bst. a PBG handelt es sich um eine vorsorgliche Massnahme. Der Baustopp kommt namentlich bei formell baurechtswidrigen Bauarbeiten in Frage. Eine formelle Baurechtswidrigkeit ist gegeben, wenn keine Bewilligung vorliegt, von einer solchen abgewichen wurde oder Bedingungen bis vor Baubeginn bzw. bis zu einem in der Baubewilligung bestimmten Zeitpunkt nicht erfüllt werden (Erw. 2.1 – 2.3). Vorliegend wären gemäss Baubewilligung vor Baubeginn gewisse Auflagen und Bedingungen

– darunter die Einreichung eines Farb- und Materialkonzepts und des Details zum Dachabschluss – zu erfüllen gewesen. In Abweichung davon wurde schon früher mit den Bauarbeiten begonnen. Die Bauarbeiten waren sowohl im Zeitpunkt ihres Beginns als auch im Zeitpunkt des Beschwerdeentscheids formell baurechtswidrig und deshalb einzustellen (Erw. 2.4 ff.). BDE 2020 Nr. 20 finden Sie im angehängten PDF-Dokument © Kanton St.Gallen 2026 Seite 1/16

Kanton St.Gallen Baudepartement

20-770

Entscheid Nr. 20/2020 vom 20. März 2020 Beschwerdeführer

A. ___ vertreten durch lic.iur. Thomas Bösch, Rechtsanwalt, Neugasse 26, 9001 St.Gallen gegen Beschwerdegegner Stadtrat X. ___ Beschwerdebeteiligte B. ___ AG Betreff Rechtsverweigerungsbeschwerde

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Sachverhalt A.

Die B. ___ AG, X. ___, ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001, Grundbuch X. ___. Das Grundstück liegt gemäss geltendem Zonen- plan der Gemeinde X. ___ vom 11. Juni 1996 in der Kernzone. Es liegt ausserdem gemäss Schutzverordnung der Gemeinde X. ___ vom

11. Juni 1996 im Ortsbildschutzgebiet Altstadt und Vorstadt. Gemäss Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nati- onaler Bedeutung (ISOS) gehört das Grundstück Nr. 001 zum histori- schen Stadtkern der Stadt X. ___ und es liegt im ISOS-Gebiet G 1. Dem Gebiet G 1 kommt nationale Bedeutung zu, es gehört zu den Auf- nahmekategorien A (ursprüngliche Substanz) und B (ursprüngliche Struktur) und ist mit Erhaltungsziel A (Substanzerhaltung) eingestuft. Westlich des Grundstücks Nr. 001 verläuft die H. ___strasse, südlich grenzt es unter anderem an Grundstück Nr. 002. Letzteres steht im Eigentum von A. ___, Y. ___. Die Grundstücke Nrn. 001 und 002 sind mit einem Mehrfamilienhaus überbaut, wobei die gemeinsame Grund- stücksgrenze etwa mittig durch dieses Gebäude verläuft.

[…] Übersicht Situation (Quelle: Geoportal SG)

B.

a) Mit Baugesuch vom 1. Mai 2018 beantragte die B. ___ AG bei der Stadt X. ___ die Baubewilligung für den Umbau des bestehenden Gebäudes in ein Mehrfamilienhaus mit Anbau eines Treppenhauses. Innert der Auflagefrist vom 20. Juni 2018 bis 3. Juli 2018 erhob A. ___ Einsprache gegen das Bauvorhaben. In der Folge fand am 22. August 2018 eine Einspracheverhandlung statt, an der seitens der Einspre- cherschaft neben A. ___ auch seine Ehefrau C. ___, Y. ___, teilnahm. Im Rahmen dieser Verhandlung wurden verschiedene Punkte und An- liegen von A. ___ bzw. C. ___ besprochen und grundsätzlich bereinigt. Gestützt darauf teilte A. ___ am 3. September 2018 der Stadt X. ___ mit, dass er seine Einsprache "bedingt zurückziehe". Er präzisierte na- mentlich, bedingt heisse dabei, dass er darauf zähle, dass die "Lösun- gen", welche in der Einspracheverhandlung vom 22. August 2018 er- arbeitet worden und in der dazugehörigen Aktennotiz dokumentiert seien, in der Baubewilligung entsprechend zum Ausdruck kämen. Ge- mäss Auskunft bei dieser Verhandlung beschränke er damit seine Ein- sprachemöglichkeit in Bezug auf die Baubewilligung auf die in dieser Sitzung verhandelten Positionen.

b) Mit Beschluss vom 24. September 2018 erteilte der Stadt- rat X. ___ die Baubewilligung unter Bedingungen und Auflagen. Die Einsprache von A. ___ behandelte der Stadtrat X. ___ nicht materiell, sondern ging von einem "Rückzug am 3. September 2018" aus. Aus- serdem hielt der Stadtrat in seinem Beschluss ausdrücklich fest, dass die in den Erwägungen enthaltenen "Auflagen und Bestimmungen"

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(gemeint wohl: "Auflagen und Bedingungen") einzuhalten seien. In den Erwägungen wurde sodann ausgeführt, dass der Energienachweis noch nicht vorliege. Dieser sei vor Baubeginn zwingend einzureichen. Ferner verwies der Stadtrat X. ___ auf die Beurteilung der kommuna- len Ortsbildkommission und auf deren Auflage, wonach vor Baubeginn ein Farb- und Materialkonzept und das Detail des Dachabschlusses einzureichen sei. Gegen den Beschluss vom 24. September 2018 wurde kein Rechtsmittel ergriffen.

c) Mit E-Mail vom 19. Oktober 2018 – und offenbar auf Anfrage von C. ___ – teilte D. ___ (Leiter des Hochbauamtes der Stadt X. ___) mit, dass die Bauherrschaft grundsätzlich mit dem Bauen beginnen könne, dass aber vor Baubeginn die Auflagen gemäss Baubewilligung zu er- füllen seien. Am 15. November 2019 informierte E. ___ (Sachbearbei- terin beim Hochbauamt der Stadt X. ___) per E-Mail die Bauherrschaft dahingehend, dass mit dem Bauvorhaben offenbar begonnen worden sei, dass aber einem Baubeginn erst zugestimmt werden könne, wenn zusätzliche Unterlagen (Energienachweis, Farb- und Materialkonzept und Detail Dachabschluss) eingereicht würden. Gleichentags und im gleichen Sinn äusserte sich D. ___ per E-Mail gegenüber der Bauherr- schaft. Die Auflagen in der Baubewilligung seien – so D. ___ – zwin- gend einzuhalten. Im Übrigen drohte D. ___ den Erlass eines Bau- stopps an.

d) Mit E-Mail vom 18. November 2019 bestätigte D. ___ der Bau- herrschaft unter Bezugnahme auf ein Telefonat, dass der Energie- nachweis "nach dem Aushöhlen, aber zwingend vor dem Wiederein- bau" eingereicht werden könne. Zum Farb- und Materialkonzept führte D. ___ aus, diesbezüglich erhalte die Bauherrschaft die noch notwen- digen Detailangaben zur genauen Forderung der Ortsbildkommission. Bezüglich Details zum Dachabschluss solle sich die Bauherrschaft "di- rekt mit den betroffenen Nachbarn besprechen".

e) Mit Schreiben vom 26. November 2019 gelangte A. ___ an die Stadt X. ___, gefolgt offenbar von mehreren telefonischen Kontakten zwischen Bauherrschaft, Stadt X. ___ und A. ___. Dieser Austausch mündete in einer E-Mail von D. ___ vom 11. Dezember 2019, worin er seine Sicht auf die "Ausgangslage" zusammenfasste.

f) Mit Schreiben vom 23. Dezember 2019 beantragte A. ___, nun vertreten von lic.iur. Thomas Bösch, Rechtsanwalt, St.Gallen, nament- lich, es sei mit sofortiger Wirkung ein Baustopp zu verfügen und es sei über den gegenwärtigen Zustand der Bauten und über die stattgefun- denen Bauarbeiten umgehend eine Baukontrolle mit entsprechender amtlicher Protokollierung vorzunehmen.

g) Mit E-Mail vom 7. Januar 2020 ging D. ___ unter Bezugnahme auf die Eingabe vom 23. Dezember 2019 unter anderem auf den Ener- gienachweis, das Farb- und Materialkonzept und das Detail des Dach- abschlusses ein. Darüber hinaus teilte er mit, es bestehe derzeit kein

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Grund bzw. Anlass für eine ausserordentliche Baukontrolle oder einen Baustopp.

h) Mit Eingabe vom 8. Januar 2020 ersuchte A. ___ den Stadtrat X. ___ darum, über die verlangte Baueinstellung einen anfechtbaren förmlichen Entscheid zu treffen, andernfalls an das kantonale Baude- partement gelangt werde. Es folgte ein weiterer Austausch per E-Mail vom 8. und 10. Januar 2020, worin D. ___ die Teilnahme von Rechts- anwalt Thomas Bösch an einem Augenschein mit der Ortsbildkommis- sion vorschlug, was abgelehnt wurde.

C.

Mit Eingabe vom 24. Januar 2020 erhob A. ___ durch seinen Rechts- vertreter Rechtsverweigerungsbeschwerde beim Baudepartement. Es werden folgende Anträge gestellt:

1. Der Beschwerdegegner sei anzuweisen, - gegen die Beschwerdegegnerin (hier: die Be- schwerdebeteiligte) betreffend das Grundstück Nr. 001, H. ___strasse 12, X. ___ bis zum Vorlie- gen einer rechtskräftigen Baubewilligung und Erfül- lung allfälliger planerischer Auflagen mit sofortiger Wirkung eine Baueinstellung zu verfügen, unter Entzug der aufschiebenden Wirkung gegen diese Verfügung. - auf dem genannten Grundstück der Beschwerde- gegnerin (hier: der Beschwerdebeteiligten) über den gegenwärtigen Zustand der Bauten und über die stattgefundenen Bauarbeiten umgehend eine Baukontrolle mit entsprechender amtlicher Proto- kollierung vorzunehmen, und - nach allfälliger Ergänzung des Baugesuchs durch die Beschwerdegegnerin (hier: die Beschwerdebe- teiligte) betreffend die Bauarbeiten auf dem ge- nannten Grundstück, das ergänzte Baugesuch, na- mentlich unter Einschluss des Farb- und Material- konzepts, der Planung Dachabschlusses und des Energienachweises aufzulegen und unter Einbe- zug der kantonalen Denkmalpflege das Bewilli- gungsverfahren Nr. 001 fortzuführen. 2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge.

Darüber hinaus beantragt der Beschwerdeführer, es sei im Sinn einer vorsorglichen Massnahme bis zur Entscheidung über seine Be- schwerde die beantragte Baueinstellung auf dem Baugrundstück mit sofortiger Wirkung und ohne vorherige Anhörung des Beschwerde- gegners und der Beschwerdebeteiligten durch das angerufene Depar- tement als Aufsichtsbehörde des Beschwerdegegners direkt zu verfü- gen.

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Zur Begründung wird zusammengefasst geltend gemacht, es sei mit den Bauarbeiten begonnen worden, obwohl keine gültige Baubewilli- gung vorliege und ohne dass zuvor sämtliche Auflagen und Bedingun- gen erfüllt bzw. eingehalten worden seien.

D.

a) Mit Vernehmlassung vom 6. Februar 2020 beantragt der Be- schwerdegegner sinngemäss die Abweisung der Beschwerde. Zur Be- gründung wird geltend gemacht, es bestehe nach wie vor kein Anlass, eine Baueinstellung zu verfügen. Ausserdem würden – wie bei allen anderen Bauprojekten – die notwendigen Zwischen- und Endkontrol- len vorgenommen. Es bestehe kein Anlass, das fragliche Bauvorha- ben anders zu behandeln. Ferner liege es in der Zuständigkeit und im Ermessen des Stadtrates und der Ortsbildkommission der Stadt X. ___, die Unterlagen zu prüfen und zu bewilligen. Eine Neuauflage sei nicht erforderlich.

b) Mit E-Mail vom 3. März 2020 teilt D. ___ mit, dass die Denkmal- pflege von Anfang an in das Projekt eingebunden gewesen sei und verweist auf ein Schreiben des Amtes für Kultur vom 27. Februar 2020.

c) Die Beschwerdebeteiligte liess sich im Beschwerdeverfahren nicht vernehmen.

E.

Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor- genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen eingegangen. Erwägungen 1.

1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes zur Behandlung der Rechtsverweigerungsbeschwerde gegen den Beschwerdegegner ergibt sich aus Art. 89 Abs. 1 Bst. b des Gesetzes über die Verwal- tungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP) in Verbindung mit Art. 25 Abs. 1 Bst. b des Geschäftsreglements der Regierung und der Staatskanzlei (sGS 141.3). Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 92 VRP in Verbindung mit Art. 48 VRP sowie Art. 90 VRP sind erfüllt.

1.2 Rechtsverweigerungsbeschwerde kann erhoben werden, soweit kein ordentliches Rechtmittel gegeben ist oder offenstand (Art. 88 Abs. 1 VRP). Die Rechtsverweigerungsbeschwerde ist somit ein aus- serordentliches und absolut subsidiäres Rechtsmittel. Vor ihrer Ergrei- fung müssen sämtliche ordentlichen Rechtsmittel ausgeschöpft wer- den. Wird namentlich die Einsprache- und Rekursmöglichkeit ver- säumt, bleibt die Rechtsverweigerungsbeschwerde ausgeschlossen

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(ZOGG/WYSS, in: Rizvi/Schindler/Cavelti, Praxiskommentar zum Ge- setz über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St.Gallen 2020, Art. 88 N 3; CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen

– dargestellt an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, St.Gallen 2003, N 1207). Eine Besonderheit der Rechtsverweigerungsbe- schwerde liegt darin, dass es diesem Rechtsmittel oftmals an einem Anfechtungsobjekt fehlt oder gegen das Anfechtungsobjekt kein or- dentliches Rechtsmittel offensteht (ZOGG/WYSS, a.a.O., Art. 88 N 5).

Die vorliegende Rechtsverweigerungsbeschwerde zielt primär auf den Erlass eines Baustopps mit der Begründung, es sei mit Bauarbeiten begonnen worden, obwohl keine gültige Baubewilligung vorliege und obwohl die vor Baubeginn zu erfüllenden Auflagen der (rechtsungülti- gen) Baubewilligung nicht eingehalten seien. Der Beschwerdeführer wirft dem Beschwerdegegner vor, den Erlass eines Baustopps zu Un- recht zu verweigern. Bei der diesbezüglichen Weigerung – sinnge- mäss enthalten im E-Mail von D. ___ vom 7. Januar 2020 – handelt es sich um keine anfechtbare Verfügung, zumal der Weigerung soweit ersichtlich kein Beschluss des Stadtrates als zuständiger Behörde zu- grunde lag und die Weigerung auch nicht von einem Mitglied des Stadtrates (sondern von D. ___ als Leiter Hochbau) kommuniziert wurde. Dem Beschwerdeführer stand somit kein ordentliches Rechts- mittel zur Verfügung, weshalb die Voraussetzung nach Art. 88 Abs. 1 VRP für die Erhebung der Rechtsverweigerungsbeschwerde erfüllt ist. Daran ändert nichts, dass der Beschwerdeführer im ursprünglichen Baubewilligungsverfahren Einsprache erhoben hatte, denn Gegen- stand jener Baubewilligung war nicht die vorliegend hauptsächlich re- levante Frage nach dem Erlass eines Baustopps.

1.3 Bei den Gründen für eine Rechtsverweigerungsbeschwerde wird unterschieden zwischen formeller und materieller Rechtsverwei- gerung. Art. 88 Abs. 2 Bst. a VRP nennt die formellen Gründe. Es sind dies die Weigerung, eine vorgeschriebene Amtshandlung vorzuneh- men (formelle Rechtsverweigerung im engen Sinn) sowie die unge- rechtfertigte Verzögerung einer Amtshandlung bzw. die Verschlep- pung des Verfahrens (Rechtsverzögerung). Bei der formellen Rechts- verweigerung im engen Sinn fällt die an sich zuständige Behörde zu Unrecht keine Entscheidung bzw. nur eine Teilentscheidung oder un- terlässt es zu Unrecht, die für die Beurteilung notwendigen Abklärun- gen zu treffen. Erforderlich ist dabei zunächst, dass der Betroffene ei- nen Anspruch auf die Vornahme der entsprechenden Handlung res- pektive den Erlass einer Verfügung hat. Ist eine solche nicht vorge- schrieben, fehlt es an einem Anspruch auf die geforderte Amtshand- lung und entsprechend an der Voraussetzung für die Rechtsverweige- rungsbeschwerde im engen Sinn. Die Weigerung, die vorgeschrie- bene Amtshandlung vorzunehmen, kann ausdrücklich oder stillschwei- gend erfolgen. Dabei muss aus den Umständen eindeutig hervorge- hen, dass die Behörde in der Sache nicht tätig zu werden gedenkt (ZOGG/WYSS, a.a.O., Art. 88 N 5 ff.; CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 1208 f.).

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Der Beschwerdeführer geht davon aus, es liege keine gültige Baube- willigung vor und es seien die vor Baubeginn zu erfüllenden Auflagen der (rechtsungültigen) Baubewilligung nicht eingehalten. Sollte sich diese Auffassung als zutreffend erweisen (dazu im Einzelnen unten), können zur Erhaltung des Zustands oder zur Sicherung bedrohter rechtlicher Interessen gestützt auf Art. 18 Abs. 1 VRP bei gegebenen Voraussetzungen vorsorgliche Massnahmen – wie beispielsweise der Erlass eines Baustopps samt dazugehöriger Abklärungen – getroffen werden. Art. 18 Abs. 1 VRP ist zwar als Kann-Vorschrift formuliert. Dies ändert aber nichts daran, dass ein Anspruch auf vorsorgliche Massnahmen besteht, wenn die Voraussetzungen erfüllt sind (MÄRKLI, in: Rizvi/Schindler/Cavelti, Praxiskommentar zum Gesetz über die Ver- waltungsrechtspflege, Zürich/St.Gallen 2020, Art. 18 N 30). Weil sich darüber hinaus der Beschwerdegegner weigert, einen Baustopp zu verfügen, steht einem Eintreten auf die Rechtsverweigerungsbe- schwerde auch unter diesem Aspekt nichts entgegen.

2.

Der Beschwerdeführer beantragt, es sei der Beschwerdegegner anzu- weisen, gegenüber der Beschwerdebeteiligten eine Baueinstellung zu verfügen. Zu prüfen ist folglich, ob die Voraussetzungen für einen Bau- stopp im Zeitpunkt des vorliegenden Entscheids gegeben sind.

2.1 Die Behörde kann zur Erhaltung des Zustands oder zur Siche- rung bedrohter rechtlicher Interessen vorsorgliche Massnahmen tref- fen (Art. 18 Abs. 1 VRP). Vorsorgliche Massnahmen sind dazu be- stimmt, einen tatsächlichen oder rechtlichen Zustand einstweilen un- verändert zu erhalten oder bedrohte rechtliche Interessen einstweilen sicherzustellen. Der Hauptzweck des einstweiligen Rechtsschutzes ist seine Sicherungsfunktion im Hinblick auf das Ergebnis des Hauptsa- chenverfahrens (MÄRKLI, a.a.O., Art. 18 N 12; F. GYGI, Bundesverwal- tungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 246; KÖLZ/HÄNER, Verwal- tungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1993, N 284; CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 1107). Für den Entscheid über vorsorgliche Massnahmen sind die Interessen des Gesuchstellers so- wie die der übrigen Beteiligten und der Öffentlichkeit gegeneinander abzuwägen. In diese Abwägung können – mit Zurückhaltung – auch die Aussichten des Ausgangs des Verfahrens einbezogen werden, so- fern diese eindeutig sind. Besondere Bedeutung kommt dabei dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu (VerwGE B 2019/160 vom

23. Januar 2020 Erw. 2.1; VerwGE B 2012/171 vom 10. Oktober 2012 Erw. 4.1; MÄRKLI, a.a.O., Art. 18 N 28; KÖLZ/HÄNER, a.a.O., N 284; KÖLZ/BOSSHART/RÖHL, Kommentar zum Verwaltungsrechtpflegege- setz, Zürich 1999, N 9 zu § 6; CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 1111). Einst- weiliger Rechtsschutz ist in allen Verfahrensarten und in allen Verfah- rensstadien und durch alle Instanzen hindurch möglich und gefordert, da jedes Verfahren auch tatsächlich effektiv sein soll. Das VRP kon- zentriert die Bestimmungen dazu auf der erstmals möglichen Stufe, also für die vorsorglichen Massnahmen auf der Stufe der Verwaltungs- behörden. Es können aber auch die höheren Instanzen gestützt auf Art. 18 VRP ursprüngliche vorsorgliche Massnahmen erlassen

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(vgl. MÄRKLI, a.a.O., Art. 18 N 3 und N 14). Im verwaltungsinternen Verfahren können vorsorgliche Massnahmen von Amtes wegen ge- troffen werden (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 1107).

2.2 Gemäss Art. 159 Abs. 1 Bst. a des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1; abgekürzt PBG) wird die Einstellung der Arbeiten verfügt, wenn durch die Errichtung von Bauten und Anlagen ohne Bewilligung oder auf andere Weise ein unrechtmässiger Zustand geschaffen wird. Unter einem Baustopp versteht man den Befehl der Baubehörde an den Bauherrn, sämtliche oder näher umschriebene Bauarbeiten un- verzüglich einzustellen und bis zu einer gegenteiligen Anordnung ru- hen zu lassen. Der gewöhnlich unbefristete Baustopp bleibt so lange in Kraft, bis eine abweichende vorsorgliche Massnahme verbunden mit der Baufreigabe oder aber der baurechtliche Entscheid in der Sa- che selbst bzw. eine andere Anordnung ergeht (CH. MÄDER, Das Bau- bewilligungsverfahren, Diss. Zürich 1991, N 631 ff. zu § 43; M. RUOSS FIERZ, Massnahmen gegen illegales Bauen, Diss. Zürich 1999, S. 95; BDE Nr. 44/2019 vom 9. Juli 2019 Erw. 3.2). Beim Baustopp im Sinn von Art. 159 Abs. 1 Bst. a PBG handelt es sich um eine vorsorgliche Massnahme (VerwGE B 2019/160 vom 23. Januar 2020 Erw. 2.1).

2.3 Die Baueinstellung kommt zunächst bei formell baurechtswidri- gen Bauarbeiten in Frage. Eine formelle Baurechtswidrigkeit ist gege- ben, wenn keine Bewilligung vorliegt, von einer solchen abgewichen wurde oder Bedingungen bis vor Baubeginn bzw. bis zu einem in der Baubewilligung bestimmten Zeitpunkt nicht erfüllt werden. Mit einem Baustopp bei Vorliegen einer formellen Baurechtswidrigkeit kann die Baubehörde sicherstellen, dass der Baubewilligungszwang nicht ohne Folgen umgangen werden kann, die präventive Kontrolle, welche die Baubehörde durch das Baubewilligungsverfahren gewährleistet, nicht unterlaufen wird, der illegal Bauende oder Nutzende gegenüber dem rechtstreuen Bürger keinen zeitlichen Vorteil hat sowie allfällige mate- rielle Baurechtswidrigkeiten nicht verstärkt werden (M. RUOSS FIERZ, a.a.O., S. 20 ff. und S. 98 f.; BDE Nr. 44/2019 vom 9. Juli 2019 Erw. 3.3).

2.4 Vorliegend hielt der Beschwerdegegner in der Baubewilligung im Beschlussdispositiv ausdrücklich fest, dass die in den Erwägungen enthaltenen Auflagen und Bestimmungen (gemeint: Bedingungen) einzuhalten seien. In den Erwägungen verwies er auf die Beurteilung der kommunalen Ortsbildkommission und auf deren Auflage, wonach vor Baubeginn ein Farb- und Materialkonzept und das Detail des Dachabschlusses einzureichen seien. Mit den Bauarbeiten wurde un- bestrittenermassen begonnen, bevor ein solches Farb- und Material- konzept vorlag und die Frage des Dachabschlusses geklärt war. Die Bauarbeiten waren somit jedenfalls im Zeitpunkt ihres Beginns ohne Weiteres formell baurechtswidrig.

Daran ändert nichts, dass gemäss Darstellung des Beschwerdegeg- ners die Auflagen bezüglich Farb- und Materialkonzept und Detail Dachabschluss "erfüllt und genehmigt sein müssen, bevor die dadurch

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betroffenen Bauteile verändert werden". Ein solches Vorgehen wider- spricht im vorliegenden Fall dem klaren Wortlaut in der Baubewilli- gung, wonach gemäss Beurteilung der Ortsbildkommission "vor Bau- beginn" ein Farb- und Materialkonzept und das Detail des Dachab- schlusses einzureichen gewesen wäre. Auf die Einhaltung dieser Vor- gaben darf sich (auch) der Beschwerdeführer als damaliger Einspre- cher verlassen, umso mehr, als sein Gebäudeteil mit jenem der Be- schwerdebeteiligten zusammengebaut und er damit besonders vom Farb- und Materialkonzept und von der konkreten Ausgestaltung des Dachabschlusses betroffen ist.

Am Gesagten ändert ebenfalls nichts, dass der Bauherrschaft mit E-Mail vom 18. November 2019 mitgeteilt wurde, sie erhalte "die noch notwendigen Detailangaben zur genauen Forderung der Ortsbildkom- mission" und sie wolle die Details zum Dachabschluss "direkt mit den betroffenen Nachbarn besprechen". Solche Änderungen der Baube- willigung bzw. der darin enthaltenen Auflagen und Bedingungen zu Gunsten der Bauherrschaft wären vom Beschwerdegegner als zustän- diger Baubewilligungsbehörde zu beschliessen gewesen; eine Mittei- lung des Leiters Hochbau genügt dafür schon aus formellen Gründen nicht.

Insgesamt bleibt es somit dabei, dass die Bauarbeiten jedenfalls im Zeitpunkt ihres Beginns formell baurechtswidrig waren.

2.5 Mit E-Mail vom 3. März 2020 macht D. ___ unter Verweis auf ein Schreiben von F. ___ (Amt für Kultur, Denkmalpflege) vom 27. Feb- ruar 2020 geltend, die Denkmalpflege sei von Anfang in das Projekt eingebunden gewesen. Aus dem fraglichen Schreiben vom 27. Feb- ruar 2020 ergibt sich ferner, dass zwischenzeitlich offenbar die Bau- gesuchsunterlagen "mit Details vom 22.01.2020 sowie dem Farb- und Materialkonzept vom 18.02.2020" ergänzt wurden. F. ___ führt in ih- rem Schreiben weiter aus, wenn die Fenster in RAL 9010 (statt 9016) ausgeführt würden und "das Protokoll der Ortsbildschutzkommission vom 21.01.2020 erfüllt" werde, erfolge durch das geplante Vorhaben keine unzulässige Beeinträchtigung des Schutzobjektes. Gemäss Art. 122 Abs. 3 PBG sei demnach keine formelle Zustimmung der kan- tonalen Denkmalpflege erforderlich. Dazu ist folgendes zu bemerken:

2.5.1 Nach ständiger Rechtsprechung ist in Gebieten mit erhöhten äs- thetischen Anforderungen das Baugesuch stets einschliesslich der konkreten Fassaden- und Dachgestaltung sowie Farb- und Material- wahl zu beurteilen, weil andernfalls die Einfügung der Baute bzw. die allfällige Beeinträchtigung eines Schutzgegenstands noch nicht ab- schliessend beurteilt werden kann (GVP 2010 Nr. 132; VerwGE B 2011/122 vom 1. Mai 2012 Erw. 2.3; BDE Nr. 32/2019 vom 5. Juni 2019 Erw. 5). Diesen Anforderungen kam der Beschwerdegegner vor- liegend offenkundig nicht nach: Obwohl das Baugrundstück im Orts- bildschutzgebiet Altstadt und Vorstadt liegt, zum historischen Stadt- kern der Stadt X. ___ gehört und diesem Gebiet (ISOS-Gebiet G 1)

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nationale Bedeutung mit Erhaltungsziel A (Substanzerhaltung) zu- kommt, sah der Beschwerdegegner von einer gleichzeitigen Prüfung des gesamten Bauvorhabens ab bzw. war ihm mangels Vollständigkeit der Baugesuchsunterlagen eine gleichzeitige Prüfung nicht möglich. Der Beschwerdegegner ordnete einzig die Nachreichung eines Farb- und Materialkonzepts und des Details des Dachabschlusses "vor Bau- beginn" an. Damit verwies er in Anwendung von Art. 149 PBG die Prü- fung der Fassaden- und Dachgestaltung sowie der Farb- und Materi- alwahl in ein nachlaufendes Bewilligungsverfahren.

2.5.2 Festzustellen ist vorliegend weiter, dass angesichts der be- schriebenen rechtlichen und tatsächlichen Umstände für die Geneh- migung des Farb- und Materialkonzepts und des Details des Dachab- schlusses die Durchführung eines nachlaufenden Bewilligungsverfah- rens (Art. 149 PBG), eines vereinfachten Verfahrens (Art. 140 f. PBG) oder eines Meldeverfahren (Art. 142 f. PBG) grundsätzlich unzulässig (gewesen) wären (vgl. zum Ganzen auch Baudepartement SG, Juris- tische Mitteilungen 2015/II/4 und 2015/III/2, beide noch zum zwischen- zeitlich aufgehobenen Gesetz über die Raumplanung und das öffent- liche Baurecht vom 6. Juni 1972). Vorliegend gilt es jedoch auch zu berücksichtigen, dass die Baubewilligung vom 28. September 2018 mitsamt der strittigen Nebenbestimmung unangefochten in Rechts- kraft erwachsen ist. Im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens hat zudem offenbar einzig der Beschwerdeführer Einsprache erhoben und seine Einsprache am 3. September 2018 und gestützt auf eine Ein- sprache-/Einigungsverhandlung vom 22. August 2018 ("bedingt") zu- rückgezogen. Der Rückzug erfolgte erklärtermassen in der Annahme, dass die Lösungen gemäss Einspracheverhandlung vom 22. August 2018 "in der Baubewilligung entsprechend zum Ausdruck kommen" (vgl. Schreiben Beschwerdeführer vom 3. September 2018). Vor die- sem Hintergrund wird der Beschwerdegegner das zwischenzeitlich of- fenbar vorhandene Farb- und Materialkonzept sowie das Detail des Dachabschlusses dem Beschwerdeführer zur Kenntnis bringen und ihm eine (erneute) Einsprachemöglichkeit gewähren müssen. An- schliessend wird der Beschwerdegegner das Farb- und Materialkon- zept und das Detail des Dachabschlusses sowie eine allfällige Ein- sprache des Beschwerdeführers materiell behandeln, seinen diesbe- züglichen Entscheid in einen förmlichen Beschluss kleiden und dem Beschwerdeführer unter Gewährung der ordentlichen Rechtsmittel- möglichkeit eröffnen müssen. Von einer erneuten öffentlichen Auflage des Farb- und Materialkonzepts und des Details des Dachabschlusses kann unter den gegebenen Umständen demgegenüber abgesehen werden.

2.5.3 An der Notwendigkeit des dargestellten Vorgehens vermögen die im Schreiben vom 27. Februar 2020 enthaltenen Ausführungen von F. ___ genausowenig etwas ändern wie der Umstand, dass zwi- schenzeitlich offenbar ein Farb- und Materialkonzept vom 18. Februar 2020 und "Details vom 22.01.2020" vorliegen. Die Einschätzung von F. ___ entspricht inhaltlich einer Antwort auf eine Voranfrage, mit der die kantonale Denkmalpflege – vor der förmlichen Durchführung des

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eigentlichen Bewilligungsverfahrens – in Aussicht stellt, eine geplante Lösung zu akzeptieren. Dies zeigt sich namentlich auch darin, dass nach Auffassung von F. ___ die Bewilligungsfähigkeit des Farb- und Materialkonzepts und des "Details vom 22.01.2020" nur unter be- stimmten Voraussetzungen gegeben ist. Es wird mithin Sache der Be- schwerdebeteiligten als Bauherrin sein, für eine Anpassung des Pro- jekts im Sinn der Vorgaben von F. ___ zu sorgen. Gegebenenfalls wäre – jedenfalls gemäss Schreiben vom 27. Februar 2020 – keine Zustimmung der kantonalen Denkmalpflege erforderlich. Passt die Be- schwerdebeteiligte ihr Projekt hingegen nicht an, würde die kantonale Denkmalpflege mutmasslich entsprechende Auflagen verfügen, wofür im Übrigen der Leiter der Abteilung Denkmalpflege zuständig wäre (vgl. Art. 1 Abs. 1 der Ermächtigungsverordnung (sGS 141.41) i.V.m. Anhang 3 Nr. DI.B.05.01). Sollte eine Zustimmung der kantonalen Denkmalpflege bzw. Auflagen zum Bauvorhaben seitens kantonaler Denkmalpflege nötig werden, hätte der Beschwerdegegner dem Be- schwerdeführer auch diesen Entscheid – im Rahmen eines Gesam- tentscheids – zu eröffnen.

2.5.4 Bevor das Farb- und Materialkonzept und das Detail des Dach- abschlusses nicht (unter Einbezug der kantonalen Denkmalpflege) förmlich und rechtskräftig bewilligt sind, widersprechen Bauarbeiten auf Grundstück Nr. 001 der klaren Vorgabe gemäss Baubewilligung. Solche Arbeiten sind somit auch im heutigen Zeitpunkt formell bau- rechtswidrig.

2.6 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Bauarbeiten im Zeit- punkt ihres Beginns unrechtmässig erfolgten und auch aktuell noch unrechtmässig sind. Inwiefern die Einstellung der Arbeiten unverhält- nismässig sein könnte, ist nicht ersichtlich und wurde von der Be- schwerdebeteiligten nicht dargelegt. Damit überwiegt das öffentliche Interesse an der Einstellung der Bauarbeiten die privaten Interessen der Beschwerdebeteiligten an der Fortführung der (formell baurechts- widrigen) Bauarbeiten. Die Baupolizeibehörde wäre vor diesem Hin- tergrund verpflichtet gewesen, einen Baustopp zu erlassen. Nachdem sie dies unterlassen hat und im Beschwerdeverfahren an ihrem Stand- punkt, wonach kein Anlass für eine Baueinstellung bestehe, festhält, ist die Einstellung sämtlicher Bauarbeiten von Amtes wegen im vorlie- genden Beschwerdeverfahren zu verfügen. Weil das Farb- und Mate- rialkonzept und das Detail des Dachabschlusses noch förmlich – und unter Einbezug des Beschwerdeführers – zu bewilligen sind, rechtfer- tigt es sich, die Bauarbeiten bis zur rechtskräftigen Bewilligung zu un- tersagen.

2.7 Mit der vorerwähnten Anordnung betreffend Baueinstellung durch die Beschwerdeinstanz erübrigt sich eine diesbezügliche Anwei- sung an den Beschwerdegegner im Sinn der Beschwerde (vgl. Rechtsbegehren Ziff. 1 al. 1 der Beschwerde). Der Vollzug des Bau- stopps obliegt gleichwohl dem Beschwerdegegner. Er wird zu kontrol- lieren haben, ob der Baustopp eingehalten wird, was voraussetzt, dass

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er sich ein Bild macht über die zwischenzeitlich vorgenommenen Ar- beiten bzw. über den aktuellen Zustand des von den Bauarbeiten be- troffenen Gebäudes. Das Ergebnis dieser Kontrolle ist in geeigneter Weise zu dokumentieren.

3.

3.1 Gemäss Art. 64 in Verbindung mit Art. 51 Abs. 1 VRP hat die Beschwerde grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Während nach der früheren Fassung von Art. 51 Abs. 1 VRP für den Entzug der aufschie- benden Wirkung Gefahr im Verzug erforderlich war, was nach der Pra- xis eine unmittelbare und schwere Gefährdung wichtiger öffentlicher Interessen, die sich mit erheblicher Überzeugungskraft zeigt, voraus- setzte (GVP 1997 Nr. 74), genügt nach geltendem Recht ein wichtiger Grund. Als wichtiger Grund gilt insbesondere ein öffentliches Inte- resse, das den sofortigen Vollzug einer Verfügung erfordert. Der Ent- scheid über die aufschiebende Wirkung erfordert im Rahmen der Ver- hältnismässigkeitsprüfung eine Interessenabwägung (Botschaft der Regierung vom 28. Februar 2006 zum V. Nachtrag zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, ABl 2006, 837). An der Einhaltung und Durchsetzung der Rechtsordnung besteht ein gewichtiges öffentliches Interesse (Urteil des Bundesgerichtes 1P.708/2006 und 1P.710/2006 vom 13. April 2007 Erw. 5.4 und 5.5.1; VerwGE B 2006/42, B 2006/43 und B 2006/44 vom 14. September 2006 Erw. 3.c; BDE Nr. 5/2020 vom 17. Januar 2020 Erw. 3).

3.2 Bei einem allfälligen Weiterzug dieses Entscheids würden je- denfalls mehrere Wochen, allenfalls auch Monate vergehen, bis eine rechtskräftige Beurteilung des Baustopps vorliegt. Es ist deshalb ge- rechtfertigt, einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen. Wie vorstehend ausgeführt, sind die in der Baubewilli- gung festgesetzten Auflagen und Bedingungen (noch) nicht vollstän- dig erfüllt und ist hinsichtlich des Farb- und Materialkonzepts und des Details des Dachabschlusses die Fortsetzung des Bewilligungsverfah- rens unter Einbezug des Beschwerdeführers ausstehend. An der Ein- haltung des korrekten Verfahrensablaufs, an der Rechtssicherheit wie auch der Gleichbehandlung aller Baugesuchsteller besteht sodann ein grosses öffentliches Interesse. Diesen ausgewiesenen öffentlichen In- teressen steht einzig das private Interesse der Beschwerdebeteiligten an der Fortführung der Bauarbeiten gegenüber. Dieses private Inte- resse ist nicht geeignet, die gewichtigen öffentlichen Interessen zu überwiegen, was sich im Übrigen auch darin zeigt, dass sich die Be- schwerdebeteiligte im Beschwerdeverfahren nicht veranlasst sah, eine Vernehmlassung einzureichen und ihre Interessen am Weiterbau auf- zuzeigen und zu belegen. Entsprechend sind vorliegend wichtige Gründe gegeben, einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wir- kung von Amtes wegen zu entziehen.

4.

4.1 Der Vollständigkeit halber ist auf den vom Beschwerdeführer ebenfalls thematisierten Energienachweis einzugehen, zumal er bean-

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tragt, es sei der Beschwerdegegner anzuweisen, nach allfälliger Er- gänzung des Baugesuchs das ergänzte Baugesuch – namentlich un- ter Einschluss des Energienachweises – aufzulegen und das Bewilli- gungsverfahren Nr. 001 fortzuführen.

4.2 Aus den Akten ergibt sich, dass im Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung der Energienachweis nicht vorlag, weshalb die Bau- herrschaft mittels Auflage verpflichtet wurde, den Nachweis vor Bau- beginn einzureichen. In Abweichung von dieser Auflage wurde mit den Bauarbeiten vor Einreichung des Nachweises begonnen, was der Be- schwerdeführer zu Recht geltend macht. Zwischenzeitlich liegt der Energienachweis jedoch offenbar vor. Er wurde anscheinend am

8. Januar 2020 beim Hochbaumt der Stadt X. ___ eingereicht und glei- chentags ebenfalls vom Hochbauamt genehmigt (vgl. Schreiben des Hochbauamtes X. ___ vom 8. Januar 2020 gemäss act. 24 der kom- munalen Vorakten; fehlend in den Vorakten hingegen der Energie- nachweis selber). Diesbezüglich ist es – anders als beim Farb- und Materialkonzept und beim Detail des Dachabschlusses – in vorliegen- der Konstellation nicht nötig, den Energienachweis dem Beschwerde- führer zuzustellen oder ihm diesbezüglich Parteirechte einzuräumen, zumal im Rahmen der Einsprache bezüglich des Energienachweises keine Vorbehalte oder Rügen formuliert wurden.

5.

Zusammenfassend ergibt sich, dass die Rechtsverweigerungsbe- schwerde begründet und im Sinn der Erwägungen gutzuheissen ist. Die begonnenen Bauarbeiten sind baurechtswidrig und umgehend einzustellen.

6.

6.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13 des Ge- bührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wären die amtlichen Kosten der Politischen Gemeinde X. ___ aufzuerlegen. Auf deren Erhebung wird jedoch verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP).

6.2 Der von Rechtsanwalt Thomas Bösch am 31. Januar 2020 ge- leistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– wird zurückerstattet.

7.

Der Beschwerdeführer beantragt eine ausseramtliche Entschädigung.

7.1 Im Rechtsverweigerungsbeschwerdeverfahren werden ausser- amtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und angemessen erscheinen (Art. 92 VRP i.V.m. Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen aufer-

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legt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilpro- zessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung (Art. 98ter VRP).

7.2 Der Beschwerdeführer obsiegt mit seinen Anträgen. Da das Ver- fahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Honorarordnung (sGS 963.75, abgekürzt HonO) ermessensweise auf Fr. 2'750.– festzulegen; ein Mehrwertsteuerzuschlag entfällt mangels eines begründeten Antrags (vgl. Art. 29 HonO).

Entscheid 1.

Die Rechtsverweigerungsbeschwerde von A. ___, Y. ___, wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen.

2.

Als vorsorgliche Massnahme wird angeordnet, dass auf Grundstück Nr. 001, X. ___, sämtliche Bauarbeiten umgehend einzustellen sind. Die Einstellung der Bauarbeiten gilt solange, bis das Farb- und Mate- rialkonzept und das Detail des Dachabschlusses rechtskräftig bewilligt sind.

3.

Einer allfälligen Beschwerde wird in Bezug auf den in Dispositivziffer 2 angeordneten Baustopp die aufschiebende Wirkung entzogen.

4.

a) Auf die Erhebung der amtlichen Kosten in der Höhe von Fr. 3'000.– bei der Politischen Gemeinde X. ___ wird verzichtet.

b) Der am 31. Januar 2020 von Rechtsanwalt Thomas Bösch ge- leistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– wird zurückerstattet.

5.

Das Begehren von A. ___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird gutgeheissen. Die Politische Gemeinde X. ___ entschädigt A. ___ ausseramtlich mit Fr. 2'750.–.

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Der Vorsteher

Marc Mächler Regierungsrat