20-4883, Sg Publikationen

Sachverhalt

Die B.___ ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001, Grundbuch Z.___, an der R.___strasse in Z.___. Das Grundstück liegt gemäss gelten- dem Zonenplan der Gemeinde Z.___ vom 22. Oktober 1998 in der Ge- werbe-Industriezone. Es ist mit einem Geschäftshaus (Vers.-Nr. 002) überbaut.

a) Mit Baugesuch vom 8. Januar 2020 beantragte die A.___ beim Gemeinderat Z.___ die Baubewilligung für die Erstellung einer Mobil- funkanlage als freistehender Mobilfunkmast auf Grundstück Nr. 001.

b) Innert der Auflagefrist vom 4. bis 17. Februar 2020 erhoben C.___ sowie D.___ und Mitbeteiligte Einsprache gegen das Bauvorha- ben. Sie rügten in materieller Hinsicht diverse Punkte und beantragten die Abweisung des Baugesuchs sowie eventualiter die Sistierung des Verfahrens bis zum Vorliegen einer Vollzugsempfehlung des Bundes.

c) Mit Beschluss vom 8. Juni 2020 hiess der Gemeinderat Z.___ das Sistierungsgesuch gut und sistierte das Baubewilligungsverfahren bis zum Vorliegen der Vollzugsempfehlung des Bundes für adaptive Mobilfunkantennen (5G-Technologie). Zur Begründung wurde vorgebracht, es verstosse gegen das umweltrechtliche Vorsorge- prinzip, eine adaptive 5G-Mobilfunkanlage gestützt auf eine nach veralteten Vollzugsgrundlagen ermittelte Strahlenbelastung zu bewilligen. Darüber hinaus seien ohne die vom Bund in Auftrag gegebenen Testmessungen die tatsächliche Strahlenbelastung von 5G-Antennen und die damit verbundenen Risiken nicht bekannt. Insgesamt würden gewichtige Gründe für eine Sistierung bestehen. Entgegenstehende öffentliche oder private Interessen seien dem- gegenüber nicht erkennbar.

Gegen diesen Beschluss erhob die A.___ mit Schreiben vom 26. Juni 2020 Rekurs beim Baudepartement. Es werden folgende Anträge ge- stellt:

1. Der Beschluss vom 8. Juni 2020 des Gemeinderates, das Baubewilligungsverfahren betreffend das Bauge- such für den Neubau einer Mobilfunkanlage auf dem Grundstück Nr. 001, R.___strasse 5, in Z.___, zu sis- tieren, sei aufzuheben. 2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Rekursgegner/innen. Zur Begründung wird im Wesentlichen geltend gemacht, sämtliche Voraussetzungen für die Bewilligung der nachgesuchten Mobilfunkan- lage seien gegeben Es fehle an einem zulässigen Sistierungsgrund

Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 108/2020), Seite 3/11

sowie an der Zustimmung der Beschwerdeführerin zur Sistierung. Ge- mäss Empfehlung des Bundesamtes für Umwelt (BAFU) sollen adap- tive Antennen bis zur Publikation der Vollzugsempfehlung weiterhin gleich wie konventionelle Anlagen behandelt werden. Das bedeute, dass der Variabilität von adaptiven Antennen noch nicht Rechnung ge- tragen werde, sondern der Berechnung das "worst-case"-Szenario zu- grunde gelegt werde, womit die tatsächlichen Immissionen über- schätzt würden. Im Übrigen sei das Vorliegen einer Vollzugsempfeh- lung für adaptive Antennen keine Bewilligungsvoraussetzung. Aus den genannten Gründen bestehe auch für die Anwohner kein Interesse an einer Verfahrenssistierung. Dieser stehe zudem das Interesse der Be- schwerdeführerin entgegen, ihrem Auftrag und den Pflichten gemäss Konzession nachzukommen. Sofern die öffentlich-rechtlichen Vor- schriften erfüllt seien, sei eine Baubewilligung zu erteilen. Eine Sistie- rung bzw. Nichtanwendung des Rechts aufgrund einer erwarteten Vollzugsempfehlung verstosse gegen das Legalitätsprinzip und verei- tele die Durchsetzung von Bundesrecht. Zudem müsse die Sistierung verhältnismässig sein und dürfe keine Rechtsverzögerung bewirken.

a) Mit Vernehmlassung vom 3. September 2020 beantragt die Vorinstanz, auf den Rekurs nicht einzutreten und eventualiter den Re- kurs abzuweisen. Zur Begründung wird auf den angefochtenen Ent- scheid vom 8. Juni 2020 verwiesen und ergänzend geltend gemacht, ein Sistierungsentscheid als verfahrensleitende Anordnung sei nur bei einem nicht wiedergutzumachenden Nachteil selbständig anfechtbar. Da die Beschwerdeführerin nicht darlege, inwiefern ihr durch die Sis- tierung ein Nachteil entstehe, sei auf den Rekurs nicht einzutreten.

b) Mit Amtsbericht vom 23. Oktober 2020 führt das Amt für Umwelt (AFU) aus, es sei kurzfristig nicht mit dem Erlass der Vollzugshilfe zu rechnen. Auf die derzeitige Bewilligung von adaptiven Antennen habe diese jedoch ohnehin keinen Einfluss, da adaptive Antennen bis zum Vorliegen der Vollzugsempfehlung gleich wie nicht adaptive Antennen behandelt würden. Mit dieser Gleichbehandlung werde die Feldstärke von adaptiven Antennen rechnerisch überschätzt, womit die Prognose gemäss Standortdatenblatt vorliegend auf der sicheren Seite liege. Die Strahlung werde wie bei konventionellen Antennen nach dem maxi- malen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung und basierend auf Antennendiagrammen beurteilt, die für jede Sende- richtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen würden. Mit dieser "worst-case"-Beurteilung könnten adaptive Anten- nen auch ohne Vorliegen der Vollzugsempfehlung bewilligt werden. Im Übrigen bestehe auch eine vom Institut für Metrologie (METAS) am

18. Februar 2020 veröffentlichte Messmethode für adaptive 5G-Anten- nen.

Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor- genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen eingegangen.

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Erwägungen (26 Absätze)

E. 1 Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 3. September 2020, auf den Rekurs nicht einzutreten.

E. 1.1 Vorliegend wurde im Sistierungsbeschluss der Vorinstanz vom

8. Juni 2020 auf die Möglichkeit der Rekurserhebung beim Baudepar- tement hingewiesen.

E. 1.2 Verfahrensleitende Anordnungen über den Ausstand, die Sistie- rung des Verfahrens, die Abnahme von Beweisen oder die Aktenein- sicht stellen Zwischenverfügungen dar. Solche sind nur dann selbstän- dig anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken oder im Verwaltungsrechtspflegegesetz eine Anfechtung da- gegen vorgesehen ist. Ansonsten kann gegen solche Verfügungen nur Rechtsverweigerungsbeschwerde erhoben werden (R. WIDMER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St.Gallen 2020, Art. 20 N 8 und 14; CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen, St.Gallen 2003, Rz. 561 ff.).

E. 1.3 Der vorliegende Sistierungsbeschluss kann somit nur in Aus- nahmefällen selbständig angefochten werden. Wie die Vorinstanz zu Recht vorbringt, legt die Beschwerdeführerin vorliegend nicht dar, in- wiefern ihr durch die Sistierung ein nicht wiedergutzumachender Nachteil entsteht. Allfällige finanzielle Nachteile genügen dafür jeden- falls nicht und könnten auch im Hauptverfahren noch geltend gemacht werden. Im Übrigen wird auch eine fehlende Mobilfunkabdeckung in diesem Gebiet nicht dargelegt. Die Möglichkeit der Ergreifung eines Rekurses ist somit nicht gegeben.

E. 1.4 Steht ein ordentliches Rechtsmittel nicht zur Verfügung, so hat die Rechtsmittelinstanz von Amtes wegen zu prüfen, ob ein eingeleg- tes Rechtsmittel als Rechtsverweigerungsbeschwerde gemäss Art. 88 ff. des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP) entgegengenommen werden kann (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 1207; W.E. HAGMANN, Die st.gallische Verwaltungsrechts- pflege und das Rechtsmittelverfahren vor dem Regierungsrat, Diss. Zürich 1979, S. 99).

E. 1.5 Bei den Gründen für eine Rechtsverweigerungsbeschwerde wird unterschieden zwischen formeller und materieller Rechtsverwei- gerung. Art. 88 Abs. 2 Bst. a VRP nennt die formellen Gründe. Es sind dies die Weigerung, eine vorgeschriebene Amtshandlung vorzuneh- men (Rechtsverweigerung im engen Sinn). Die Weigerung, die vorge- schriebene Amtshandlung vorzunehmen, kann ausdrücklich oder still- schweigend erfolgen. Voraussetzung für eine entsprechende Be- schwerde ist jedoch, dass aus den Umständen eindeutig hervorgeht, dass die Behörde in der Sache nicht tätig zu werden gedenkt

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(ZOGG/WYSS, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St.Gallen 2020, Art. 88 N 5 ff.). Der zweite formelle Grund für eine Rechtsverweige- rungsbeschwerde besteht in einer ungerechtfertigten Verzögerung des Verfahrens. Eine solche ist gegeben, wenn die Behörde zwar ge- willt ist, tätig zu werden bzw. eine Entscheidung zu fällen, jedoch ihrer Verpflichtung nicht innert angemessener Frist nachkommt und damit das Verfahren verschleppt. Was unter einer angemessenen Behand- lungsfrist zu verstehen ist, bestimmt sich nach der Natur und den Um- ständen der betreffenden Angelegenheit, namentlich der Bedeutung der Sache für die am Verfahren Beteiligten, deren Verhalten sowie der Natur und Komplexität des zugrundeliegenden Sachverhalts. Allge- mein ist davon auszugehen, dass die Frist umso kürzer ist, je höher die Interessen der Betroffenen an einem raschen Entscheid sind. Ein besonderer Fall der Rechtsverweigerung besteht darin, dass eine Be- hörde eine irrtümlicherweise an sie gerichtete Eingabe nicht an die zu- ständige Instanz weiterleitet und ohne Orientierung des Absenders einfach untätig bleibt (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 1208 ff.). Die Rechts- verweigerungsbeschwerde ist zulässig innert dreissig Tagen, nach- dem der Betroffene vom Beschwerdegrund Kenntnis erhalten hat (Art. 90 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde, mit der die ungerechtfertigte Verzögerung einer Amtshandlung geltend gemacht wird, ist an keine Frist gebunden (Art. 90 Abs. 2 VRP).

E. 1.6 Vorliegend macht die Beschwerdeführerin geltend, die Vo- rinstanz habe das Baubewilligungsverfahren zu Unrecht und gegen ih- ren Willen sistiert, obwohl sämtliche Voraussetzungen für eine Bewil- ligungserteilung vorliegen würden. Sollte tatsächlich eine Verpflich- tung zur Behandlung des Gesuchs vorliegen, würde damit eine Rechtsverzögerung im Sinn von Art. 88 Abs. 2 Bst. a VRP vorliegen. Eine entsprechende Beschwerde ist an keine Frist gebunden (Art. 90 Abs. 2 VRP) und erfolgte damit rechtzeitig. Die Zuständigkeit des Bau- departementes zur Behandlung der Rechtsverweigerungsbeschwerde ergibt sich aus Art. 89 Abs. 1 Bst. b VRP in Verbindung mit Art. 25 Bst. abis des Geschäftsreglements der Regierung und der Staatskanz- lei (sGS 141.3; abgekürzt GeschR). Auf den am 26. Juni 2020 einge- reichten Rekurs ist folglich als Rechtsverweigerungsbeschwerde ein- zutreten, zumal die Beschwerdeführerin in ihrer Begründung aus- drücklich auch eine Rechtsverzögerung geltend macht.

E. 2 Im Folgenden ist zu beurteilen, ob die Sistierung des fraglichen Baubewilligungsverfahrens durch die Vorinstanz eine Rechtsver- weigerung darstellt.

E. 2.1 Liegen keine im öffentlichen Recht begründeten Hindernisse vor, so ist die Baubewilligung zu erteilen (Art. 146 des Planungs- und Baugesetzes [sGS 731.1; abgekürzt PBG]). Die Baubewilligung stellt eine so genannte Polizeierlaubnis dar, mit der festgestellt wird, dass dem zu Grunde liegenden Bauvorhaben keine öffentlich-rechtlichen Hindernisse entgegenstehen. Sie muss erteilt werden, wenn alle

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Voraussetzungen ihrer Gutheissung gegeben sind (S. STAUB, in: Be- reuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St.Gallen, Basel 2020, Art. 146 N 1 f.; B. HEER, St.Galli- sches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 847; E. ZIMMERLIN, Baugesetz des Kantons Aargau, 2. Auflage, Aarau 1985, N 5 zu § 152). Wer ein Baugesuch einreicht, hat grundsätzlich Anspruch da- rauf, dass dieses von der zuständigen Gemeindebehörde ohne Ver- zug und innert den gesetzlichen Fristen behandelt wird (Art. 131 PBG i.V.m. Art. 16 und Anhang 1 der Verordnung zum Planungs- und Bau- gesetz [sGS 731.11; abgekürzt PBV].

E. 2.2 Eine Sistierung bedeutet eine Abweichung vom Grundsatz einer möglichst beförderlichen Erledigung des Verfahrens und bedarf daher einer Rechtfertigung. Eine Sistierung ist anzuordnen, wenn sie gesetz- lich vorgeschrieben oder wenn ein anderes Verfahren anhängig ist, dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist. Zulässig ist die Ver- fahrenssistierung ausserdem, wenn sie aus gewichtigen Gründen ge- boten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen oder priva- ten Interessen entgegenstehen (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 1093). Eine Sistierung ist somit unter anderem dann begründet, wenn das Ergebnis des Verfahrens von jenem eines anderen Verfahrens ab- hängt oder wenn ein enger sachlicher Zusammenhang zu einem an- deren Verfahren besteht.

E. 2.3 Vor diesem Hintergrund ist die Nichtbehandlung des fraglichen Baugesuchs nur zulässig, wenn sich die Sistierung des Baubewilli- gungsverfahrens rechtfertigen lässt.

E. 3 Die Sistierung wird von der Vorinstanz im Wesentlichen mit der fehlenden Vollzugsempfehlung für die Beurteilung von adaptiven Antennen und einer damit verbundenen Verletzung des Vorsorgeprinzips (Art. 11 Abs. 2 des eidgenössischen Umweltschutz- gesetzes [SR 814.01; abgekürzt USG]) begründet. Entsprechend ist nachfolgend zu prüfen, ob die Beurteilung des vorliegenden Bauge- suchs ohne die entsprechende Vollzugsempfehlung vorgenommen werden kann oder nicht.

E. 3.1 Das eidgenössische Umweltschutzgesetz schützt den Men- schen und seine natürliche Umwelt gegen schädliche und lästige Ein- wirkungen (Art. 1 Abs. 1 USG). Zu diesem Zweck sind im Sinn der Vor- sorge Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, früh- zeitig zu begrenzen (Art. 1 Abs. 2 USG). Hinsichtlich zu erwartender Einwirkungen von Mobilfunkantennenanlagen und zum Schutz der Menschen vor schädlicher oder lästiger nichtionisierender Strahlung wurde die eidgenössische Verordnung über den Schutz vor nichtioni- sierender Strahlung (SR 814.710; abgekürzt NISV) erlassen. Der Bun- desrat hat in dieser Verordnung im Rahmen des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 11 Abs. 2 USG die Anlagegrenzwerte so tief angesetzt, wie dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar

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ist, wobei er bezüglich möglicher Gesundheitsgefährdungen eine Si- cherheitsmarge vorsah. Die in der NISV vorgeschriebenen Anlage- grenzwerte sind deshalb keine Gefährdungswerte, sondern vorsorgli- che Emissionsbegrenzungen (vgl. Urteile des Bundesgerichtes 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017 Erw. 3.5.1 sowie 1C_97/2018 vom 3. September 2019 Erw. 3.1 und 4). Der Schutz vor nichtionisie- render Strahlung ist durch das Bundesrecht im Bereich des vorsorgli- chen Immissionsschutzes somit abschliessend geregelt. Die Kantone und Gemeinden können demgemäss in diesem Zusammenhang keine darüber hinaus gehenden Bedingungen anordnen. Soweit die gesetz- lichen Vorschriften (insbesondere die Strahlengrenzwerte) eingehal- ten sind, kann die Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage nicht mit der Begründung verweigert werden, das allgemeine, im Bereich des Immissionsschutzes durch Art. 11 USG konkretisierte Vorsorgeprinzip sei verletzt. Der Erlass der Anlagegrenzwerte erfolgte gerade in der Absicht, im Interesse der Rechtssicherheit festzulegen, was zur vor- sorglichen Emissionsbegrenzung erforderlich ist (BDE Nr. 32/2020 vom 21. April 2020 Erw. 2.1 mit Hinweisen).

E. 3.2 Bei der fraglichen Mobilfunkanlage ist eine sogenannte adaptive Antenne vorgesehen, mit welcher die 5G-Mobilfunktechnologie er- möglicht wird. Bisherige – sogenannte statische – Antennen verteilen die Sendeleistung gleichmässig über ein bestimmtes Gebiet, ungeach- tet der notwendigen Nutzung. Adaptive Antennen senden dagegen ei- nen gebündelten und dynamischen Sendekegel auf die jeweiligen Nut- zerinnen und Nutzer. Dadurch wird Energie gespart, weil weniger Streuverluste anfallen und die Strahlung ausserhalb der Sendekegel deutlicher tiefer liegt (BDE Nr. 62/2020 vom 6. August 2020 Erw. 2.3 mit Hinweis auf AFU, Info zu 5G, abrufbar unter www.sg.ch/umwelt- natur/). Der Bundesrat hat am 17. April 2019 in der NISV den massge- benden Betriebszustand für adaptive Sendeantennen definiert. Dem- nach wird bei adaptiven Antennen die Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt (Ziff 63, zweiter Teilsatz, Anhang 1 NISV). Adaptive Antennen haben sowohl Vorteile für die Mo- bilfunkversorgung als auch für die Belastung der Bevölkerung durch nichtionisierende Strahlung. Damit die Einführung von adaptiven An- tennen nicht behindert wird, soll deshalb bei der Definition des für die Beurteilung der Strahlung in der Umgebung von Mobilfunkanlagen massgebenden Betriebszustands den verschiedenen möglichen räumlichen Ausprägungen des Antennendiagramms Rechnung getra- gen werden. Der in der Verordnung konkretisierte Grundsatz soll des- halb auf Stufe Vollzugshilfe näher definiert werden (vgl. Erläuterungen des BAFU zur Änderung der Verordnung über den Schutz vor nichtio- nisierender Strahlung [NISV] vom 17. April 2019, abrufbar unter www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/56549.pdf; siehe auch Ziff. 3 b) im Amtsbericht AFU vom 23. Oktober 2020).

E. 3.3 Mit Informationsschreiben vom 31. Januar 2020 informierte das BAFU die kantonalen und städtischen NIS-Fachstellen über den Stand der Erarbeitung der Vollzugshilfe sowie die Bewilligung und Messung von adaptiven Antennen. Damit wird insbesondere eine einheitliche

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Vollzugspraxis für die Zeit bis zur Publikation einer ergänzten Voll- zugsempfehlung angestrebt. Dabei empfiehlt das BAFU, adaptive An- tennen bis zum Vorliegen des Nachtrags nach dem "worst-case"-Sze- nario zu behandeln. Das heisst, die Strahlung soll wie bei konventio- nellen Antennen anhand des maximalen Gesprächs- und Datenver- kehrs bei maximaler Sendeleistung (vgl. Ziff. 63 Anhang 1 NISV) be- urteilt werden. Damit werde die tatsächliche Strahlung von adaptiven Antennen überschätzt und sei die Beurteilung auf der sicheren Seite (Informationsschreiben BAFU vom 31. Januar 2020, abrufbar unter www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinforma- tionen/massnahmen-elektrosmog/mobilfunk--vollzugshilfen-zur-nisv. html).

E. 3.4 Die Vorinstanz macht vorliegend geltend, die Beurteilung der ge- planten beschränkt-adaptiven Antenne ohne Berücksichtigung der Va- riabilität der Sendeleistung und der Antennendiagramme verstosse gegen Ziff. 63 Anhang 1 NISV. Wie die vorstehenden Ausführungen zeigen, können adaptive Antennen wie herkömmliche Antennen beur- teilt werden. Dies führt dazu, dass die Feldstärke von adaptiven An- tennen rechnerisch überschätzt wird, da die Strahlenbelastung nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sende- leistung und basierend auf Antennendiagrammen, welche für jede Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichti- gen, beurteilt wird (sog. "worst-case"-Szenario). Auch das AFU hat im Amtsbericht vom 23. Oktober 2020 nachvollziehbar und ausführlich dargelegt, dass Anlagen mit adaptiven Antennen auch ohne Vorliegen der fraglichen Vollzugshilfe rechtsverbindlich bewilligt werden können.

E. 3.5 Der Umstand, dass adaptive Antennen in der aktuell publizierten Fassung der Vollzugsempfehlungen NISV (noch) nicht thematisiert werden, kann mithin nicht pauschal zu einer Sistierung von Baugesu- chen für entsprechende Anlagen führen, weil eine Beurteilung auch auf herkömmliche Art und Weise möglich und in Ziff. 63 Anhang 1 NISV vorgesehen ist. Entscheidend ist, dass die Beurteilung von adap- tiven Antennen nach dem sogenannten "worst-case"-Szenario ge- mäss den vorstehenden Ausführungen mit den Vorgaben der NISV vereinbar ist. Folglich hindert das Fehlen der fraglichen Vollzugshilfe die Beurteilung des strittigen Baugesuchs nicht, zumal das Vorliegen einer Vollzugshilfe ohnehin nicht zwingende Bewilligungsvorausset- zung ist (vgl. Entscheid Baurekursgericht des Kantons Zürich Nr. 0011/2020 vom 7. Februar 2020 Erw. 4). Ein Verstoss gegen das Vorsorgeprinzip ist vorliegend ebenfalls nicht ersichtlich und bei Ein- haltung der Grenzwerte aufgrund der Rechtsprechung ohnehin nicht gegeben (vgl. vorstehende Erw. 3.1). Durch die konventionelle Beur- teilung der Strahlung der fraglichen Anlage nach dem "worst-case"- Szenario wird zudem auch den gesundheitlichen Bedenken der Vo- rinstanz Rechnung getragen. Die Prüfung des eingereichten Bauge- suchs mitsamt Standortdatenblatt und der daraus hervorgehenden Be- rechnung betreffend Einhaltung der Grenzwerte ist ebenso wie die ab- schliessende Beurteilung der Vorbringen der Einsprecher von der zu- ständigen Behörde im Baubewilligungsverfahren vorzunehmen. Je

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nachdem ist das Gesuch, allenfalls mit Auflagen zu versehen, zu be- willigen oder aber, falls die Einhaltung der massgebenden NISV- Grenzwerte tatsächlich nicht gewährleistet erscheint, abzuweisen. Für eine allgemeine Nichtbehandlung oder Sistierung von Baugesuchen zu Mobilfunkanlagen mit adaptiven Antennen besteht hingegen kein Raum. Die Beschwerdeführerin hat einen Anspruch auf Prüfung ihres Baugesuches.

E. 4 Weiter wird die Sistierung mit Unsicherheiten bei der Messung der realen Strahlenwerte begründet.

E. 4.1 Naturgemäss kann die Sendeleistung einer Mobilfunk-Anten- nenanlage im Bewilligungsverfahren nur berechnet und nicht gemes- sen werden. Nach der Inbetriebnahme von Antennen, die bereits ge- mäss Berechnung über 80 Prozent der Grenzwerte ausschöpfen, wird deshalb grundsätzlich eine Abnahmemessung durchgeführt. Ergibt diese Messung eine höhere NIS-Belastung, so ist die Anlage bzw. die Sendeleistung anzupassen (siehe dazu die sich in Überarbeitung be- findliche Vollzugsempfehlung zur NISV für Mobilfunk- und WLL- Basisstationen des vormaligen Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL] 2000, Ziff. 2.1.8). Die Frage der Kontrolle der Einhaltung der bewilligten Strahlungswerte betrifft grundsätzlich den Zeitraum nach Abschluss des Baubewilligungsverfahrens und hat in- sofern keinen direkten Einfluss auf das Baubewilligungsverfahren. Im- merhin kann festgehalten werden, dass das Eidgenössische Institut für Metrologie (METAS) eine Messmethode für die Strahlung von 5G-Ba- sisstationen und adaptive Antennen bis 6 Gigahertz (GHz) erarbeitet und am 18. Februar 2020 veröffentlicht hat (vgl. Erläuterungen zur Messmethode für adaptive Antennen des BAFU vom 30. Juni 2020, abrufbar unter www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektro- smog/fachinformationen/massnahmen-elektrosmog/mobilfunk--voll- zugshilfen-zur-nisv.html#-815252561). Damit ist eine Messung grund- sätzlich möglich. Mit dem Hinweis auf fehlende Kontrollmöglichkeiten kann die Sistierung des Verfahren somit ebenfalls nicht begründet werden.

E. 4.2 Entgegen der Ansicht der Vorinstanz liegen folglich keine ge- wichtigen Gründe für eine Sistierung des Baubewilligungsverfahrens vor. Zu berücksichtigen sind sodann das berechtige private und recht- liche Interesse der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit der Konzession der entsprechenden Mobilfunkfrequenzen sowie das öf- fentliche Interesse der Bevölkerung an einer zuverlässigen und er- schwinglichen Grundversorgung mit Fernmeldediensten (vgl. Art. 1 Abs. 2 Bst. a des eidgenössischen Fernmeldegesetzes [SR 784.10; abgekürzt FMG]).

E. 5 Zusammenfassend ergibt sich, dass eine Sistierung des fraglichen Baubewilligungsverfahrens für den Neubau einer Mobilfunkanlage nicht gerechtfertigt ist und eine Rechtsverweigerung darstellt. Die

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Rechtsverweigerungsbeschwerde ist damit im Sinn der Erwägungen gutzuheissen und die Vorinstanz anzuweisen, für eine unverzügliche Behandlung des Baugesuchs zu sorgen.

E. 6.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wären die amtlichen Kosten der Politischen Gemeinde Z.___ aufzuerlegen. Auf deren Erhebung ist jedoch zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).

E. 6.2 Der von der Beschwerdeführerin am 13. Juli 2020 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– ist zurückzuerstatten.

E. 7 Die Beschwerdeführerin stellt ein Begehren um Ersatz der ausseramt- lichen Kosten.

E. 7.1 Im Verfahren betreffend Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsver- zögerungsbeschwerden werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange- messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä- digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter- liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung (Art. 98ter VRP).

Nicht anwaltlich vertretene Verfahrensbeteiligte haben grundsätzlich mangels eines besonderen Aufwands keinen Anspruch auf eine aus- seramtliche Entschädigung (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 Bst. c ZPO; vgl. dazu und zum Folgenden: VerwGE B 2013/178 vom 12. Februar 2014 Erw. 4.3 ff., zusammengefasst in: Baudeparte- ment SG, Juristische Mitteilungen 2014/I/6). Dass ihnen gleichwohl er- satzfähige Kosten für Umtriebe erwachsen, ist ungewöhnlich und be- darf deshalb einer besonderen Begründung. Eine Umtriebsentschädi- gung erfolgt somit nur ausnahmsweise, insbesondere wenn es sich um eine komplizierte Sache mit hohem Streitwert handelt, wenn der getätigte Aufwand erheblich ist und zwischen dem betrieblichen Auf- wand und dem Ergebnis der Interessenwahrung ein vernünftiges Ver- hältnis besteht. Nicht anwaltlich vertretenen Personen spricht das Baudepartement lediglich eine Umtriebsentschädigung ohne Bezug- nahme auf den Anwalts- oder einen anderen Branchentarif zu, und zwar praxisgemäss in der Höhe von Fr. 300.– bis Fr. 500.– (vgl. auch hierzu VerwGE B 2013/178 vom 12. Februar 2014 Erw. 5, insbeson- dere Erw. 5.1 mit Hinweisen).

E. 7.2 Die Beschwerdefüherin obsiegt mit ihren Anträgen. Sie ist vor- liegend durch ihren eigenen Rechtsdienst vertreten und der Aufwand für das Rekursverfahren übersteigt das übliche Mass nicht. Sodann

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fehlt es vorliegend an einer Begründung, weshalb gleichwohl ersatz- fähige Kosten entstanden sind. Vor diesem Hintergrund hat die Be- schwerdeführerin vorliegend keinen Anspruch auf eine Umtriebsent- schädigung. Ihr Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten ist abzuweisen. Entscheid 1.

a) Die Rechtsverweigerungsbeschwerde der A.___ wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen.

b) Der Beschluss des Gemeinderates Z.___ vom 8. Juni 2020 wird aufgehoben und die Vorinstanz angewiesen, das Baubewilligungs- verfahren umgehend und ohne Verzug weiterzuführen und mit einem anfechtbaren Entscheid abzuschliessen.

a) Auf die Erhebung der amtlichen Kosten in der Höhe von Fr. 3'000.– bei der Politischen Gemeinde Z.___ wird verzichtet.

b) Der am 13. Juli 2020 von der A.___ geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– wird zurückerstattet.

Das Begehren der A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird abgewiesen.

Die Vorsteherin

Susanne Hartmann Regierungsrätin

Dispositiv

Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 3. September 2020, auf den Rekurs nicht einzutreten. 1.1 Vorliegend wurde im Sistierungsbeschluss der Vorinstanz vom
Juni 2020 auf die Möglichkeit der Rekurserhebung beim Baudepar- tement hingewiesen. 1.2 Verfahrensleitende Anordnungen über den Ausstand, die Sistie- rung des Verfahrens, die Abnahme von Beweisen oder die Aktenein- sicht stellen Zwischenverfügungen dar. Solche sind nur dann selbstän- dig anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken oder im Verwaltungsrechtspflegegesetz eine Anfechtung da- gegen vorgesehen ist. Ansonsten kann gegen solche Verfügungen nur Rechtsverweigerungsbeschwerde erhoben werden (R. WIDMER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St.Gallen 2020, Art. 20 N 8 und 14; CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen, St.Gallen 2003, Rz. 561 ff.). 1.3 Der vorliegende Sistierungsbeschluss kann somit nur in Aus- nahmefällen selbständig angefochten werden. Wie die Vorinstanz zu Recht vorbringt, legt die Beschwerdeführerin vorliegend nicht dar, in- wiefern ihr durch die Sistierung ein nicht wiedergutzumachender Nachteil entsteht. Allfällige finanzielle Nachteile genügen dafür jeden- falls nicht und könnten auch im Hauptverfahren noch geltend gemacht werden. Im Übrigen wird auch eine fehlende Mobilfunkabdeckung in diesem Gebiet nicht dargelegt. Die Möglichkeit der Ergreifung eines Rekurses ist somit nicht gegeben. 1.4 Steht ein ordentliches Rechtsmittel nicht zur Verfügung, so hat die Rechtsmittelinstanz von Amtes wegen zu prüfen, ob ein eingeleg- tes Rechtsmittel als Rechtsverweigerungsbeschwerde gemäss Art. 88 ff. des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP) entgegengenommen werden kann (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 1207; W.E. HAGMANN, Die st.gallische Verwaltungsrechts- pflege und das Rechtsmittelverfahren vor dem Regierungsrat, Diss. Zürich 1979, S. 99). 1.5 Bei den Gründen für eine Rechtsverweigerungsbeschwerde wird unterschieden zwischen formeller und materieller Rechtsverwei- gerung. Art. 88 Abs. 2 Bst. a VRP nennt die formellen Gründe. Es sind dies die Weigerung, eine vorgeschriebene Amtshandlung vorzuneh- men (Rechtsverweigerung im engen Sinn). Die Weigerung, die vorge- schriebene Amtshandlung vorzunehmen, kann ausdrücklich oder still- schweigend erfolgen. Voraussetzung für eine entsprechende Be- schwerde ist jedoch, dass aus den Umständen eindeutig hervorgeht, dass die Behörde in der Sache nicht tätig zu werden gedenkt Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 108/2020), Seite 5/11 (ZOGG/WYSS, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St.Gallen 2020, Art. 88 N 5 ff.). Der zweite formelle Grund für eine Rechtsverweige- rungsbeschwerde besteht in einer ungerechtfertigten Verzögerung des Verfahrens. Eine solche ist gegeben, wenn die Behörde zwar ge- willt ist, tätig zu werden bzw. eine Entscheidung zu fällen, jedoch ihrer Verpflichtung nicht innert angemessener Frist nachkommt und damit das Verfahren verschleppt. Was unter einer angemessenen Behand- lungsfrist zu verstehen ist, bestimmt sich nach der Natur und den Um- ständen der betreffenden Angelegenheit, namentlich der Bedeutung der Sache für die am Verfahren Beteiligten, deren Verhalten sowie der Natur und Komplexität des zugrundeliegenden Sachverhalts. Allge- mein ist davon auszugehen, dass die Frist umso kürzer ist, je höher die Interessen der Betroffenen an einem raschen Entscheid sind. Ein besonderer Fall der Rechtsverweigerung besteht darin, dass eine Be- hörde eine irrtümlicherweise an sie gerichtete Eingabe nicht an die zu- ständige Instanz weiterleitet und ohne Orientierung des Absenders einfach untätig bleibt (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 1208 ff.). Die Rechts- verweigerungsbeschwerde ist zulässig innert dreissig Tagen, nach- dem der Betroffene vom Beschwerdegrund Kenntnis erhalten hat (Art. 90 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde, mit der die ungerechtfertigte Verzögerung einer Amtshandlung geltend gemacht wird, ist an keine Frist gebunden (Art. 90 Abs. 2 VRP). 1.6 Vorliegend macht die Beschwerdeführerin geltend, die Vo- rinstanz habe das Baubewilligungsverfahren zu Unrecht und gegen ih- ren Willen sistiert, obwohl sämtliche Voraussetzungen für eine Bewil- ligungserteilung vorliegen würden. Sollte tatsächlich eine Verpflich- tung zur Behandlung des Gesuchs vorliegen, würde damit eine Rechtsverzögerung im Sinn von Art. 88 Abs. 2 Bst. a VRP vorliegen. Eine entsprechende Beschwerde ist an keine Frist gebunden (Art. 90 Abs. 2 VRP) und erfolgte damit rechtzeitig. Die Zuständigkeit des Bau- departementes zur Behandlung der Rechtsverweigerungsbeschwerde ergibt sich aus Art. 89 Abs. 1 Bst. b VRP in Verbindung mit Art. 25 Bst. abis des Geschäftsreglements der Regierung und der Staatskanz- lei (sGS 141.3; abgekürzt GeschR). Auf den am 26. Juni 2020 einge- reichten Rekurs ist folglich als Rechtsverweigerungsbeschwerde ein- zutreten, zumal die Beschwerdeführerin in ihrer Begründung aus- drücklich auch eine Rechtsverzögerung geltend macht.
Im Folgenden ist zu beurteilen, ob die Sistierung des fraglichen Baubewilligungsverfahrens durch die Vorinstanz eine Rechtsver- weigerung darstellt. 2.1 Liegen keine im öffentlichen Recht begründeten Hindernisse vor, so ist die Baubewilligung zu erteilen (Art. 146 des Planungs- und Baugesetzes [sGS 731.1; abgekürzt PBG]). Die Baubewilligung stellt eine so genannte Polizeierlaubnis dar, mit der festgestellt wird, dass dem zu Grunde liegenden Bauvorhaben keine öffentlich-rechtlichen Hindernisse entgegenstehen. Sie muss erteilt werden, wenn alle Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 108/2020), Seite 6/11 Voraussetzungen ihrer Gutheissung gegeben sind (S. STAUB, in: Be- reuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St.Gallen, Basel 2020, Art. 146 N 1 f.; B. HEER, St.Galli- sches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 847; E. ZIMMERLIN, Baugesetz des Kantons Aargau, 2. Auflage, Aarau 1985, N 5 zu § 152). Wer ein Baugesuch einreicht, hat grundsätzlich Anspruch da- rauf, dass dieses von der zuständigen Gemeindebehörde ohne Ver- zug und innert den gesetzlichen Fristen behandelt wird (Art. 131 PBG i.V.m. Art. 16 und Anhang 1 der Verordnung zum Planungs- und Bau- gesetz [sGS 731.11; abgekürzt PBV]. 2.2 Eine Sistierung bedeutet eine Abweichung vom Grundsatz einer möglichst beförderlichen Erledigung des Verfahrens und bedarf daher einer Rechtfertigung. Eine Sistierung ist anzuordnen, wenn sie gesetz- lich vorgeschrieben oder wenn ein anderes Verfahren anhängig ist, dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist. Zulässig ist die Ver- fahrenssistierung ausserdem, wenn sie aus gewichtigen Gründen ge- boten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen oder priva- ten Interessen entgegenstehen (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 1093). Eine Sistierung ist somit unter anderem dann begründet, wenn das Ergebnis des Verfahrens von jenem eines anderen Verfahrens ab- hängt oder wenn ein enger sachlicher Zusammenhang zu einem an- deren Verfahren besteht. 2.3 Vor diesem Hintergrund ist die Nichtbehandlung des fraglichen Baugesuchs nur zulässig, wenn sich die Sistierung des Baubewilli- gungsverfahrens rechtfertigen lässt.
Die Sistierung wird von der Vorinstanz im Wesentlichen mit der fehlenden Vollzugsempfehlung für die Beurteilung von adaptiven Antennen und einer damit verbundenen Verletzung des Vorsorgeprinzips (Art. 11 Abs. 2 des eidgenössischen Umweltschutz- gesetzes [SR 814.01; abgekürzt USG]) begründet. Entsprechend ist nachfolgend zu prüfen, ob die Beurteilung des vorliegenden Bauge- suchs ohne die entsprechende Vollzugsempfehlung vorgenommen werden kann oder nicht. 3.1 Das eidgenössische Umweltschutzgesetz schützt den Men- schen und seine natürliche Umwelt gegen schädliche und lästige Ein- wirkungen (Art. 1 Abs. 1 USG). Zu diesem Zweck sind im Sinn der Vor- sorge Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, früh- zeitig zu begrenzen (Art. 1 Abs. 2 USG). Hinsichtlich zu erwartender Einwirkungen von Mobilfunkantennenanlagen und zum Schutz der Menschen vor schädlicher oder lästiger nichtionisierender Strahlung wurde die eidgenössische Verordnung über den Schutz vor nichtioni- sierender Strahlung (SR 814.710; abgekürzt NISV) erlassen. Der Bun- desrat hat in dieser Verordnung im Rahmen des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 11 Abs. 2 USG die Anlagegrenzwerte so tief angesetzt, wie dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 108/2020), Seite 7/11 ist, wobei er bezüglich möglicher Gesundheitsgefährdungen eine Si- cherheitsmarge vorsah. Die in der NISV vorgeschriebenen Anlage- grenzwerte sind deshalb keine Gefährdungswerte, sondern vorsorgli- che Emissionsbegrenzungen (vgl. Urteile des Bundesgerichtes 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017 Erw. 3.5.1 sowie 1C_97/2018 vom 3. September 2019 Erw. 3.1 und 4). Der Schutz vor nichtionisie- render Strahlung ist durch das Bundesrecht im Bereich des vorsorgli- chen Immissionsschutzes somit abschliessend geregelt. Die Kantone und Gemeinden können demgemäss in diesem Zusammenhang keine darüber hinaus gehenden Bedingungen anordnen. Soweit die gesetz- lichen Vorschriften (insbesondere die Strahlengrenzwerte) eingehal- ten sind, kann die Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage nicht mit der Begründung verweigert werden, das allgemeine, im Bereich des Immissionsschutzes durch Art. 11 USG konkretisierte Vorsorgeprinzip sei verletzt. Der Erlass der Anlagegrenzwerte erfolgte gerade in der Absicht, im Interesse der Rechtssicherheit festzulegen, was zur vor- sorglichen Emissionsbegrenzung erforderlich ist (BDE Nr. 32/2020 vom 21. April 2020 Erw. 2.1 mit Hinweisen). 3.2 Bei der fraglichen Mobilfunkanlage ist eine sogenannte adaptive Antenne vorgesehen, mit welcher die 5G-Mobilfunktechnologie er- möglicht wird. Bisherige – sogenannte statische – Antennen verteilen die Sendeleistung gleichmässig über ein bestimmtes Gebiet, ungeach- tet der notwendigen Nutzung. Adaptive Antennen senden dagegen ei- nen gebündelten und dynamischen Sendekegel auf die jeweiligen Nut- zerinnen und Nutzer. Dadurch wird Energie gespart, weil weniger Streuverluste anfallen und die Strahlung ausserhalb der Sendekegel deutlicher tiefer liegt (BDE Nr. 62/2020 vom 6. August 2020 Erw. 2.3 mit Hinweis auf AFU, Info zu 5G, abrufbar unter www.sg.ch/umwelt- natur/). Der Bundesrat hat am 17. April 2019 in der NISV den massge- benden Betriebszustand für adaptive Sendeantennen definiert. Dem- nach wird bei adaptiven Antennen die Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt (Ziff 63, zweiter Teilsatz, Anhang 1 NISV). Adaptive Antennen haben sowohl Vorteile für die Mo- bilfunkversorgung als auch für die Belastung der Bevölkerung durch nichtionisierende Strahlung. Damit die Einführung von adaptiven An- tennen nicht behindert wird, soll deshalb bei der Definition des für die Beurteilung der Strahlung in der Umgebung von Mobilfunkanlagen massgebenden Betriebszustands den verschiedenen möglichen räumlichen Ausprägungen des Antennendiagramms Rechnung getra- gen werden. Der in der Verordnung konkretisierte Grundsatz soll des- halb auf Stufe Vollzugshilfe näher definiert werden (vgl. Erläuterungen des BAFU zur Änderung der Verordnung über den Schutz vor nichtio- nisierender Strahlung [NISV] vom 17. April 2019, abrufbar unter www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/56549.pdf; siehe auch Ziff. 3 b) im Amtsbericht AFU vom 23. Oktober 2020). 3.3 Mit Informationsschreiben vom 31. Januar 2020 informierte das BAFU die kantonalen und städtischen NIS-Fachstellen über den Stand der Erarbeitung der Vollzugshilfe sowie die Bewilligung und Messung von adaptiven Antennen. Damit wird insbesondere eine einheitliche Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 108/2020), Seite 8/11 Vollzugspraxis für die Zeit bis zur Publikation einer ergänzten Voll- zugsempfehlung angestrebt. Dabei empfiehlt das BAFU, adaptive An- tennen bis zum Vorliegen des Nachtrags nach dem "worst-case"-Sze- nario zu behandeln. Das heisst, die Strahlung soll wie bei konventio- nellen Antennen anhand des maximalen Gesprächs- und Datenver- kehrs bei maximaler Sendeleistung (vgl. Ziff. 63 Anhang 1 NISV) be- urteilt werden. Damit werde die tatsächliche Strahlung von adaptiven Antennen überschätzt und sei die Beurteilung auf der sicheren Seite (Informationsschreiben BAFU vom 31. Januar 2020, abrufbar unter www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinforma- tionen/massnahmen-elektrosmog/mobilfunk--vollzugshilfen-zur-nisv. html). 3.4 Die Vorinstanz macht vorliegend geltend, die Beurteilung der ge- planten beschränkt-adaptiven Antenne ohne Berücksichtigung der Va- riabilität der Sendeleistung und der Antennendiagramme verstosse gegen Ziff. 63 Anhang 1 NISV. Wie die vorstehenden Ausführungen zeigen, können adaptive Antennen wie herkömmliche Antennen beur- teilt werden. Dies führt dazu, dass die Feldstärke von adaptiven An- tennen rechnerisch überschätzt wird, da die Strahlenbelastung nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sende- leistung und basierend auf Antennendiagrammen, welche für jede Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichti- gen, beurteilt wird (sog. "worst-case"-Szenario). Auch das AFU hat im Amtsbericht vom 23. Oktober 2020 nachvollziehbar und ausführlich dargelegt, dass Anlagen mit adaptiven Antennen auch ohne Vorliegen der fraglichen Vollzugshilfe rechtsverbindlich bewilligt werden können. 3.5 Der Umstand, dass adaptive Antennen in der aktuell publizierten Fassung der Vollzugsempfehlungen NISV (noch) nicht thematisiert werden, kann mithin nicht pauschal zu einer Sistierung von Baugesu- chen für entsprechende Anlagen führen, weil eine Beurteilung auch auf herkömmliche Art und Weise möglich und in Ziff. 63 Anhang 1 NISV vorgesehen ist. Entscheidend ist, dass die Beurteilung von adap- tiven Antennen nach dem sogenannten "worst-case"-Szenario ge- mäss den vorstehenden Ausführungen mit den Vorgaben der NISV vereinbar ist. Folglich hindert das Fehlen der fraglichen Vollzugshilfe die Beurteilung des strittigen Baugesuchs nicht, zumal das Vorliegen einer Vollzugshilfe ohnehin nicht zwingende Bewilligungsvorausset- zung ist (vgl. Entscheid Baurekursgericht des Kantons Zürich Nr. 0011/2020 vom 7. Februar 2020 Erw. 4). Ein Verstoss gegen das Vorsorgeprinzip ist vorliegend ebenfalls nicht ersichtlich und bei Ein- haltung der Grenzwerte aufgrund der Rechtsprechung ohnehin nicht gegeben (vgl. vorstehende Erw. 3.1). Durch die konventionelle Beur- teilung der Strahlung der fraglichen Anlage nach dem "worst-case"- Szenario wird zudem auch den gesundheitlichen Bedenken der Vo- rinstanz Rechnung getragen. Die Prüfung des eingereichten Bauge- suchs mitsamt Standortdatenblatt und der daraus hervorgehenden Be- rechnung betreffend Einhaltung der Grenzwerte ist ebenso wie die ab- schliessende Beurteilung der Vorbringen der Einsprecher von der zu- ständigen Behörde im Baubewilligungsverfahren vorzunehmen. Je Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 108/2020), Seite 9/11 nachdem ist das Gesuch, allenfalls mit Auflagen zu versehen, zu be- willigen oder aber, falls die Einhaltung der massgebenden NISV- Grenzwerte tatsächlich nicht gewährleistet erscheint, abzuweisen. Für eine allgemeine Nichtbehandlung oder Sistierung von Baugesuchen zu Mobilfunkanlagen mit adaptiven Antennen besteht hingegen kein Raum. Die Beschwerdeführerin hat einen Anspruch auf Prüfung ihres Baugesuches.
Weiter wird die Sistierung mit Unsicherheiten bei der Messung der realen Strahlenwerte begründet. 4.1 Naturgemäss kann die Sendeleistung einer Mobilfunk-Anten- nenanlage im Bewilligungsverfahren nur berechnet und nicht gemes- sen werden. Nach der Inbetriebnahme von Antennen, die bereits ge- mäss Berechnung über 80 Prozent der Grenzwerte ausschöpfen, wird deshalb grundsätzlich eine Abnahmemessung durchgeführt. Ergibt diese Messung eine höhere NIS-Belastung, so ist die Anlage bzw. die Sendeleistung anzupassen (siehe dazu die sich in Überarbeitung be- findliche Vollzugsempfehlung zur NISV für Mobilfunk- und WLL- Basisstationen des vormaligen Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL] 2000, Ziff. 2.1.8). Die Frage der Kontrolle der Einhaltung der bewilligten Strahlungswerte betrifft grundsätzlich den Zeitraum nach Abschluss des Baubewilligungsverfahrens und hat in- sofern keinen direkten Einfluss auf das Baubewilligungsverfahren. Im- merhin kann festgehalten werden, dass das Eidgenössische Institut für Metrologie (METAS) eine Messmethode für die Strahlung von 5G-Ba- sisstationen und adaptive Antennen bis 6 Gigahertz (GHz) erarbeitet und am 18. Februar 2020 veröffentlicht hat (vgl. Erläuterungen zur Messmethode für adaptive Antennen des BAFU vom 30. Juni 2020, abrufbar unter www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektro- smog/fachinformationen/massnahmen-elektrosmog/mobilfunk--voll- zugshilfen-zur-nisv.html#-815252561). Damit ist eine Messung grund- sätzlich möglich. Mit dem Hinweis auf fehlende Kontrollmöglichkeiten kann die Sistierung des Verfahren somit ebenfalls nicht begründet werden. 4.2 Entgegen der Ansicht der Vorinstanz liegen folglich keine ge- wichtigen Gründe für eine Sistierung des Baubewilligungsverfahrens vor. Zu berücksichtigen sind sodann das berechtige private und recht- liche Interesse der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit der Konzession der entsprechenden Mobilfunkfrequenzen sowie das öf- fentliche Interesse der Bevölkerung an einer zuverlässigen und er- schwinglichen Grundversorgung mit Fernmeldediensten (vgl. Art. 1 Abs. 2 Bst. a des eidgenössischen Fernmeldegesetzes [SR 784.10; abgekürzt FMG]).
Zusammenfassend ergibt sich, dass eine Sistierung des fraglichen Baubewilligungsverfahrens für den Neubau einer Mobilfunkanlage nicht gerechtfertigt ist und eine Rechtsverweigerung darstellt. Die Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 108/2020), Seite 10/11 Rechtsverweigerungsbeschwerde ist damit im Sinn der Erwägungen gutzuheissen und die Vorinstanz anzuweisen, für eine unverzügliche Behandlung des Baugesuchs zu sorgen.
6.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wären die amtlichen Kosten der Politischen Gemeinde Z.___ aufzuerlegen. Auf deren Erhebung ist jedoch zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). 6.2 Der von der Beschwerdeführerin am 13. Juli 2020 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– ist zurückzuerstatten.
Die Beschwerdeführerin stellt ein Begehren um Ersatz der ausseramt- lichen Kosten. 7.1 Im Verfahren betreffend Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsver- zögerungsbeschwerden werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange- messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä- digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter- liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung (Art. 98ter VRP). Nicht anwaltlich vertretene Verfahrensbeteiligte haben grundsätzlich mangels eines besonderen Aufwands keinen Anspruch auf eine aus- seramtliche Entschädigung (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 Bst. c ZPO; vgl. dazu und zum Folgenden: VerwGE B 2013/178 vom 12. Februar 2014 Erw. 4.3 ff., zusammengefasst in: Baudeparte- ment SG, Juristische Mitteilungen 2014/I/6). Dass ihnen gleichwohl er- satzfähige Kosten für Umtriebe erwachsen, ist ungewöhnlich und be- darf deshalb einer besonderen Begründung. Eine Umtriebsentschädi- gung erfolgt somit nur ausnahmsweise, insbesondere wenn es sich um eine komplizierte Sache mit hohem Streitwert handelt, wenn der getätigte Aufwand erheblich ist und zwischen dem betrieblichen Auf- wand und dem Ergebnis der Interessenwahrung ein vernünftiges Ver- hältnis besteht. Nicht anwaltlich vertretenen Personen spricht das Baudepartement lediglich eine Umtriebsentschädigung ohne Bezug- nahme auf den Anwalts- oder einen anderen Branchentarif zu, und zwar praxisgemäss in der Höhe von Fr. 300.– bis Fr. 500.– (vgl. auch hierzu VerwGE B 2013/178 vom 12. Februar 2014 Erw. 5, insbeson- dere Erw. 5.1 mit Hinweisen). 7.2 Die Beschwerdefüherin obsiegt mit ihren Anträgen. Sie ist vor- liegend durch ihren eigenen Rechtsdienst vertreten und der Aufwand für das Rekursverfahren übersteigt das übliche Mass nicht. Sodann Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 108/2020), Seite 11/11 fehlt es vorliegend an einer Begründung, weshalb gleichwohl ersatz- fähige Kosten entstanden sind. Vor diesem Hintergrund hat die Be- schwerdeführerin vorliegend keinen Anspruch auf eine Umtriebsent- schädigung. Ihr Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten ist abzuweisen. Entscheid
a) Die Rechtsverweigerungsbeschwerde der A.___ wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. b) Der Beschluss des Gemeinderates Z.___ vom 8. Juni 2020 wird aufgehoben und die Vorinstanz angewiesen, das Baubewilligungs- verfahren umgehend und ohne Verzug weiterzuführen und mit einem anfechtbaren Entscheid abzuschliessen.
a) Auf die Erhebung der amtlichen Kosten in der Höhe von Fr. 3'000.– bei der Politischen Gemeinde Z.___ wird verzichtet. b) Der am 13. Juli 2020 von der A.___ geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– wird zurückerstattet.
Das Begehren der A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird abgewiesen. Die Vorsteherin Susanne Hartmann Regierungsrätin

Volltext (verifizierbarer Originaltext)

Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: 20-4883 Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement Instanz: Bau- und Umweltdepartement Publikationsdatum: 24.11.2020 Entscheiddatum: 10.11.2020 BDE 2020 Nr. 108 Art. 88 VRP, Art. 146 PBG. Da die fragliche Sistierungsverfügung mangels eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils nicht selbständig angefochten werden kann, wird der eingereichte Rekurs als Rechtsverweigerungsbeschwerde entgegengenommen (Erw. 1.2 ff.). Das Fehlen einer Vollzugsempfehlung für die Beurteilung von adaptiven Mobilfunkantennen ist kein hinreichender Sistierungsgrund. Massgebend ist, dass eine Beurteilung von adaptiven Antennen nach dem sogenannten "worst-case"-Szenario mit den Vorgaben der NISV vereinbar ist. Für eine allgemeine Nichtbehandlung oder Sistierung von Baugesuchen für adaptive Antennen besteht kein Raum. Die Beschwerdeführerin hat Anspruch auf Prüfung ihres Baugesuchs (Erw. 3.5). Die vorliegende Sistierung des Baubewilligungsverfahrens stellt folglich eine Rechtsverweigerung dar (Erw. 5). BDE 2020 Nr. 108 finden Sie im angehängten PDF-Dokument © Kanton St.Gallen 2026 Seite 1/12

Kanton St.Gallen Baudepartement

20-4883

Entscheid Nr. 108/2020 vom 10. November 2020 Beschwerdeführerin A.___ gegen Vorinstanz / Beschwerdegegner Gemeinderat Z.___ (Entscheid vom 8. Juni 2020) Betreff Baugesuch (Neubau Mobilfunkanlage)

Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 108/2020), Seite 2/11

Sachverhalt A.

a) Mit Baugesuch vom 8. Januar 2020 beantragte die A.___ beim Gemeinderat Z.___ die Baubewilligung für die Erstellung einer Mobil- funkanlage als freistehender Mobilfunkmast auf Grundstück Nr. 001.

Gegen diesen Beschluss erhob die A.___ mit Schreiben vom 26. Juni 2020 Rekurs beim Baudepartement. Es werden folgende Anträge ge- stellt:

Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 108/2020), Seite 3/11

18. Februar 2020 veröffentlichte Messmethode für adaptive 5G-Anten- nen.

Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor- genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen eingegangen.

Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 108/2020), Seite 4/11

Erwägungen 1.

Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 3. September 2020, auf den Rekurs nicht einzutreten.

1.1 Vorliegend wurde im Sistierungsbeschluss der Vorinstanz vom

8. Juni 2020 auf die Möglichkeit der Rekurserhebung beim Baudepar- tement hingewiesen.

1.2 Verfahrensleitende Anordnungen über den Ausstand, die Sistie- rung des Verfahrens, die Abnahme von Beweisen oder die Aktenein- sicht stellen Zwischenverfügungen dar. Solche sind nur dann selbstän- dig anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken oder im Verwaltungsrechtspflegegesetz eine Anfechtung da- gegen vorgesehen ist. Ansonsten kann gegen solche Verfügungen nur Rechtsverweigerungsbeschwerde erhoben werden (R. WIDMER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St.Gallen 2020, Art. 20 N 8 und 14; CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen, St.Gallen 2003, Rz. 561 ff.).

1.3 Der vorliegende Sistierungsbeschluss kann somit nur in Aus- nahmefällen selbständig angefochten werden. Wie die Vorinstanz zu Recht vorbringt, legt die Beschwerdeführerin vorliegend nicht dar, in- wiefern ihr durch die Sistierung ein nicht wiedergutzumachender Nachteil entsteht. Allfällige finanzielle Nachteile genügen dafür jeden- falls nicht und könnten auch im Hauptverfahren noch geltend gemacht werden. Im Übrigen wird auch eine fehlende Mobilfunkabdeckung in diesem Gebiet nicht dargelegt. Die Möglichkeit der Ergreifung eines Rekurses ist somit nicht gegeben.

1.4 Steht ein ordentliches Rechtsmittel nicht zur Verfügung, so hat die Rechtsmittelinstanz von Amtes wegen zu prüfen, ob ein eingeleg- tes Rechtsmittel als Rechtsverweigerungsbeschwerde gemäss Art. 88 ff. des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP) entgegengenommen werden kann (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 1207; W.E. HAGMANN, Die st.gallische Verwaltungsrechts- pflege und das Rechtsmittelverfahren vor dem Regierungsrat, Diss. Zürich 1979, S. 99).

1.5 Bei den Gründen für eine Rechtsverweigerungsbeschwerde wird unterschieden zwischen formeller und materieller Rechtsverwei- gerung. Art. 88 Abs. 2 Bst. a VRP nennt die formellen Gründe. Es sind dies die Weigerung, eine vorgeschriebene Amtshandlung vorzuneh- men (Rechtsverweigerung im engen Sinn). Die Weigerung, die vorge- schriebene Amtshandlung vorzunehmen, kann ausdrücklich oder still- schweigend erfolgen. Voraussetzung für eine entsprechende Be- schwerde ist jedoch, dass aus den Umständen eindeutig hervorgeht, dass die Behörde in der Sache nicht tätig zu werden gedenkt

Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 108/2020), Seite 5/11

1.6 Vorliegend macht die Beschwerdeführerin geltend, die Vo- rinstanz habe das Baubewilligungsverfahren zu Unrecht und gegen ih- ren Willen sistiert, obwohl sämtliche Voraussetzungen für eine Bewil- ligungserteilung vorliegen würden. Sollte tatsächlich eine Verpflich- tung zur Behandlung des Gesuchs vorliegen, würde damit eine Rechtsverzögerung im Sinn von Art. 88 Abs. 2 Bst. a VRP vorliegen. Eine entsprechende Beschwerde ist an keine Frist gebunden (Art. 90 Abs. 2 VRP) und erfolgte damit rechtzeitig. Die Zuständigkeit des Bau- departementes zur Behandlung der Rechtsverweigerungsbeschwerde ergibt sich aus Art. 89 Abs. 1 Bst. b VRP in Verbindung mit Art. 25 Bst. abis des Geschäftsreglements der Regierung und der Staatskanz- lei (sGS 141.3; abgekürzt GeschR). Auf den am 26. Juni 2020 einge- reichten Rekurs ist folglich als Rechtsverweigerungsbeschwerde ein- zutreten, zumal die Beschwerdeführerin in ihrer Begründung aus- drücklich auch eine Rechtsverzögerung geltend macht.

Im Folgenden ist zu beurteilen, ob die Sistierung des fraglichen Baubewilligungsverfahrens durch die Vorinstanz eine Rechtsver- weigerung darstellt.

2.1 Liegen keine im öffentlichen Recht begründeten Hindernisse vor, so ist die Baubewilligung zu erteilen (Art. 146 des Planungs- und Baugesetzes [sGS 731.1; abgekürzt PBG]). Die Baubewilligung stellt eine so genannte Polizeierlaubnis dar, mit der festgestellt wird, dass dem zu Grunde liegenden Bauvorhaben keine öffentlich-rechtlichen Hindernisse entgegenstehen. Sie muss erteilt werden, wenn alle

Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 108/2020), Seite 6/11

2.2 Eine Sistierung bedeutet eine Abweichung vom Grundsatz einer möglichst beförderlichen Erledigung des Verfahrens und bedarf daher einer Rechtfertigung. Eine Sistierung ist anzuordnen, wenn sie gesetz- lich vorgeschrieben oder wenn ein anderes Verfahren anhängig ist, dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist. Zulässig ist die Ver- fahrenssistierung ausserdem, wenn sie aus gewichtigen Gründen ge- boten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen oder priva- ten Interessen entgegenstehen (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 1093). Eine Sistierung ist somit unter anderem dann begründet, wenn das Ergebnis des Verfahrens von jenem eines anderen Verfahrens ab- hängt oder wenn ein enger sachlicher Zusammenhang zu einem an- deren Verfahren besteht.

2.3 Vor diesem Hintergrund ist die Nichtbehandlung des fraglichen Baugesuchs nur zulässig, wenn sich die Sistierung des Baubewilli- gungsverfahrens rechtfertigen lässt.

Die Sistierung wird von der Vorinstanz im Wesentlichen mit der fehlenden Vollzugsempfehlung für die Beurteilung von adaptiven Antennen und einer damit verbundenen Verletzung des Vorsorgeprinzips (Art. 11 Abs. 2 des eidgenössischen Umweltschutz- gesetzes [SR 814.01; abgekürzt USG]) begründet. Entsprechend ist nachfolgend zu prüfen, ob die Beurteilung des vorliegenden Bauge- suchs ohne die entsprechende Vollzugsempfehlung vorgenommen werden kann oder nicht.

3.1 Das eidgenössische Umweltschutzgesetz schützt den Men- schen und seine natürliche Umwelt gegen schädliche und lästige Ein- wirkungen (Art. 1 Abs. 1 USG). Zu diesem Zweck sind im Sinn der Vor- sorge Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, früh- zeitig zu begrenzen (Art. 1 Abs. 2 USG). Hinsichtlich zu erwartender Einwirkungen von Mobilfunkantennenanlagen und zum Schutz der Menschen vor schädlicher oder lästiger nichtionisierender Strahlung wurde die eidgenössische Verordnung über den Schutz vor nichtioni- sierender Strahlung (SR 814.710; abgekürzt NISV) erlassen. Der Bun- desrat hat in dieser Verordnung im Rahmen des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 11 Abs. 2 USG die Anlagegrenzwerte so tief angesetzt, wie dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar

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3.2 Bei der fraglichen Mobilfunkanlage ist eine sogenannte adaptive Antenne vorgesehen, mit welcher die 5G-Mobilfunktechnologie er- möglicht wird. Bisherige – sogenannte statische – Antennen verteilen die Sendeleistung gleichmässig über ein bestimmtes Gebiet, ungeach- tet der notwendigen Nutzung. Adaptive Antennen senden dagegen ei- nen gebündelten und dynamischen Sendekegel auf die jeweiligen Nut- zerinnen und Nutzer. Dadurch wird Energie gespart, weil weniger Streuverluste anfallen und die Strahlung ausserhalb der Sendekegel deutlicher tiefer liegt (BDE Nr. 62/2020 vom 6. August 2020 Erw. 2.3 mit Hinweis auf AFU, Info zu 5G, abrufbar unter www.sg.ch/umwelt- natur/). Der Bundesrat hat am 17. April 2019 in der NISV den massge- benden Betriebszustand für adaptive Sendeantennen definiert. Dem- nach wird bei adaptiven Antennen die Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt (Ziff 63, zweiter Teilsatz, Anhang 1 NISV). Adaptive Antennen haben sowohl Vorteile für die Mo- bilfunkversorgung als auch für die Belastung der Bevölkerung durch nichtionisierende Strahlung. Damit die Einführung von adaptiven An- tennen nicht behindert wird, soll deshalb bei der Definition des für die Beurteilung der Strahlung in der Umgebung von Mobilfunkanlagen massgebenden Betriebszustands den verschiedenen möglichen räumlichen Ausprägungen des Antennendiagramms Rechnung getra- gen werden. Der in der Verordnung konkretisierte Grundsatz soll des- halb auf Stufe Vollzugshilfe näher definiert werden (vgl. Erläuterungen des BAFU zur Änderung der Verordnung über den Schutz vor nichtio- nisierender Strahlung [NISV] vom 17. April 2019, abrufbar unter www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/56549.pdf; siehe auch Ziff. 3 b) im Amtsbericht AFU vom 23. Oktober 2020).

3.3 Mit Informationsschreiben vom 31. Januar 2020 informierte das BAFU die kantonalen und städtischen NIS-Fachstellen über den Stand der Erarbeitung der Vollzugshilfe sowie die Bewilligung und Messung von adaptiven Antennen. Damit wird insbesondere eine einheitliche

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3.4 Die Vorinstanz macht vorliegend geltend, die Beurteilung der ge- planten beschränkt-adaptiven Antenne ohne Berücksichtigung der Va- riabilität der Sendeleistung und der Antennendiagramme verstosse gegen Ziff. 63 Anhang 1 NISV. Wie die vorstehenden Ausführungen zeigen, können adaptive Antennen wie herkömmliche Antennen beur- teilt werden. Dies führt dazu, dass die Feldstärke von adaptiven An- tennen rechnerisch überschätzt wird, da die Strahlenbelastung nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sende- leistung und basierend auf Antennendiagrammen, welche für jede Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichti- gen, beurteilt wird (sog. "worst-case"-Szenario). Auch das AFU hat im Amtsbericht vom 23. Oktober 2020 nachvollziehbar und ausführlich dargelegt, dass Anlagen mit adaptiven Antennen auch ohne Vorliegen der fraglichen Vollzugshilfe rechtsverbindlich bewilligt werden können.

3.5 Der Umstand, dass adaptive Antennen in der aktuell publizierten Fassung der Vollzugsempfehlungen NISV (noch) nicht thematisiert werden, kann mithin nicht pauschal zu einer Sistierung von Baugesu- chen für entsprechende Anlagen führen, weil eine Beurteilung auch auf herkömmliche Art und Weise möglich und in Ziff. 63 Anhang 1 NISV vorgesehen ist. Entscheidend ist, dass die Beurteilung von adap- tiven Antennen nach dem sogenannten "worst-case"-Szenario ge- mäss den vorstehenden Ausführungen mit den Vorgaben der NISV vereinbar ist. Folglich hindert das Fehlen der fraglichen Vollzugshilfe die Beurteilung des strittigen Baugesuchs nicht, zumal das Vorliegen einer Vollzugshilfe ohnehin nicht zwingende Bewilligungsvorausset- zung ist (vgl. Entscheid Baurekursgericht des Kantons Zürich Nr. 0011/2020 vom 7. Februar 2020 Erw. 4). Ein Verstoss gegen das Vorsorgeprinzip ist vorliegend ebenfalls nicht ersichtlich und bei Ein- haltung der Grenzwerte aufgrund der Rechtsprechung ohnehin nicht gegeben (vgl. vorstehende Erw. 3.1). Durch die konventionelle Beur- teilung der Strahlung der fraglichen Anlage nach dem "worst-case"- Szenario wird zudem auch den gesundheitlichen Bedenken der Vo- rinstanz Rechnung getragen. Die Prüfung des eingereichten Bauge- suchs mitsamt Standortdatenblatt und der daraus hervorgehenden Be- rechnung betreffend Einhaltung der Grenzwerte ist ebenso wie die ab- schliessende Beurteilung der Vorbringen der Einsprecher von der zu- ständigen Behörde im Baubewilligungsverfahren vorzunehmen. Je

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Weiter wird die Sistierung mit Unsicherheiten bei der Messung der realen Strahlenwerte begründet.

4.1 Naturgemäss kann die Sendeleistung einer Mobilfunk-Anten- nenanlage im Bewilligungsverfahren nur berechnet und nicht gemes- sen werden. Nach der Inbetriebnahme von Antennen, die bereits ge- mäss Berechnung über 80 Prozent der Grenzwerte ausschöpfen, wird deshalb grundsätzlich eine Abnahmemessung durchgeführt. Ergibt diese Messung eine höhere NIS-Belastung, so ist die Anlage bzw. die Sendeleistung anzupassen (siehe dazu die sich in Überarbeitung be- findliche Vollzugsempfehlung zur NISV für Mobilfunk- und WLL- Basisstationen des vormaligen Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL] 2000, Ziff. 2.1.8). Die Frage der Kontrolle der Einhaltung der bewilligten Strahlungswerte betrifft grundsätzlich den Zeitraum nach Abschluss des Baubewilligungsverfahrens und hat in- sofern keinen direkten Einfluss auf das Baubewilligungsverfahren. Im- merhin kann festgehalten werden, dass das Eidgenössische Institut für Metrologie (METAS) eine Messmethode für die Strahlung von 5G-Ba- sisstationen und adaptive Antennen bis 6 Gigahertz (GHz) erarbeitet und am 18. Februar 2020 veröffentlicht hat (vgl. Erläuterungen zur Messmethode für adaptive Antennen des BAFU vom 30. Juni 2020, abrufbar unter www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektro- smog/fachinformationen/massnahmen-elektrosmog/mobilfunk--voll- zugshilfen-zur-nisv.html#-815252561). Damit ist eine Messung grund- sätzlich möglich. Mit dem Hinweis auf fehlende Kontrollmöglichkeiten kann die Sistierung des Verfahren somit ebenfalls nicht begründet werden.

4.2 Entgegen der Ansicht der Vorinstanz liegen folglich keine ge- wichtigen Gründe für eine Sistierung des Baubewilligungsverfahrens vor. Zu berücksichtigen sind sodann das berechtige private und recht- liche Interesse der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit der Konzession der entsprechenden Mobilfunkfrequenzen sowie das öf- fentliche Interesse der Bevölkerung an einer zuverlässigen und er- schwinglichen Grundversorgung mit Fernmeldediensten (vgl. Art. 1 Abs. 2 Bst. a des eidgenössischen Fernmeldegesetzes [SR 784.10; abgekürzt FMG]).

Zusammenfassend ergibt sich, dass eine Sistierung des fraglichen Baubewilligungsverfahrens für den Neubau einer Mobilfunkanlage nicht gerechtfertigt ist und eine Rechtsverweigerung darstellt. Die

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Rechtsverweigerungsbeschwerde ist damit im Sinn der Erwägungen gutzuheissen und die Vorinstanz anzuweisen, für eine unverzügliche Behandlung des Baugesuchs zu sorgen.

6.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wären die amtlichen Kosten der Politischen Gemeinde Z.___ aufzuerlegen. Auf deren Erhebung ist jedoch zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).

6.2 Der von der Beschwerdeführerin am 13. Juli 2020 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– ist zurückzuerstatten.

Die Beschwerdeführerin stellt ein Begehren um Ersatz der ausseramt- lichen Kosten.

7.1 Im Verfahren betreffend Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsver- zögerungsbeschwerden werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange- messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä- digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter- liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung (Art. 98ter VRP).

7.2 Die Beschwerdefüherin obsiegt mit ihren Anträgen. Sie ist vor- liegend durch ihren eigenen Rechtsdienst vertreten und der Aufwand für das Rekursverfahren übersteigt das übliche Mass nicht. Sodann