19-3351

Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: 19-3351 Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement Instanz: Bau- und Umweltdepartement Publikationsdatum: 10.06.2020 Entscheiddatum: 27.05.2020 BDE 2020 Nr. 49 Art. 88 Abs. 2 Bst. a VRP, Art. 90 Abs. 2 VRP, Art. 21 Abs. 2 RPG. Ein Stockwerkeigentümer kann die Überprüfung bzw. Anpassung eines Überbauungsplans auch ohne die Zustimmung der Stockwerkeigentümergemeinschaft verlangen (Erw. 3.1). Da die Beschwerdegegnerin die Behandlung des Gesuchs von der Beibringung der Unterschriften der Stockwerkeigentümergemeinschaft abhängig machte, hat sie eine Amtshandlung ungerechtfertigt verzögert. Die Rechtsverweigerungsbeschwerde war daher an keine Frist gebunden (Erw. 1.4). Der Vollzugsbeginn des kantonalen Planungs- und Baugesetzes kann bei rechtskräftigen Sondernutzungsplänen nicht der Grund für deren Anpassung sein, weil dieser allein keine geänderte rechtliche Verhältnisse bewirkt. (Erw. 6.2). BDE 2020 Nr. 49 finden Sie im angehängten PDF-Dokument © Kanton St.Gallen 2026 Seite 1/15

Kanton St.Gallen Baudepartement

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Entscheid Nr. 49/2020 vom 27. Mai 2020 Beschwerdeführerin A.___ AG vertreten durch lic.oec.HSG Thomas Frey, Rechtsanwalt, Oberer Graben 16, 9001 St.Gallen gegen Beschwerdegegner Gemeinderat Z.___ Betreff Rechtsverweigerungsbeschwerde (Änderung Überbauungs- plan C.___)

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Sachverhalt A.

a) Die Grundstücke Nrn. 001, 002, 003 und 004 liegen gemäss geltendem Zonenplan der Politischen Gemeinde Z.___ vom 23. Juni 1993 in der Wohn-Gewerbezone (WG2) und sind mit drei Mehrfamilienhäusern (Haus A, Vers.-Nr. 005; Haus B, Vers.-Nr. 006; Haus C, Vers.-Nr. 007) mit Tiefgarage (Vers.-Nr. 008) im Stockwerkeigentum überbaut. Die A.___ AG ist alleinige Stockwerkeigentümerin der Liegenschaft Nr. 002 an der M.___strasse 014 und besitzt die Stockwerkeigentums-Nrn. 010, 011, 012 und 013 der Liegenschaft Nr. 001 an der M.___strasse 015.

b) Die Grundstücke Nrn. 001, 002, 003 und 004 liegen zudem im Plangebiet des Überbauungsplans C.___ vom 19. Mai 2008. Das Überbauungsplangebiet (damals Grundstück Nr. 004) sieht einen sich über alle vier Grundstücke erstreckenden Baubereich vor, der durch zwei zur M.___strasse senkrecht stehende Freihaltebereiche durchtrennt wird, wobei Art. 8 Abs. 1 der besonderen Vorschriften (nachfolgend besV) die maximal mögliche Bruttogeschossfläche im Plangebiet festlegt.

B.

a) Am 9. September 2008 wurde die Bewilligung für den Abbruch des bestehenden Hauses (Vers.-Nr. 009) im Südwesten des Plange- biets und für den Bau der drei Mehrfamilienhäusern mit Tiefgarage er- teilt. Im Januar 2009 wurde ein Korrekturgesuch bewilligt, das Ände- rungen in der Nutzung, an der Fassade und der Kubatur vorsah. In der Folge wurde am 11. November 2011 ein weiteres Korrekturgesuch be- willigt, das Anpassungen an der Tiefgarage, Lüftung, Kanalisation und Fassade beinhaltete. Anlässlich eines Augenscheins durch die Bau- verwaltung wurde festgestellt, dass die Bauausführung nicht den be- willigten Plänen entsprach. Daraufhin reichte die damalige Bauherr- schaft am 25. März 2015 ein nachträgliches Baugesuch für verschie- dene bauliche Änderungen an den drei Gebäuden ein, u.a. auch für den Einbau von Kleinwohnungen anstelle von Disponibelräumen in den Häusern B und C. Am 21. Mai 2015 wies die Baukommission das Baugesuch aus formellen und materiellen Gründen ab und verfügte unter Androhung der Ersatzvornahme die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands. Ein gegen diesen Entscheid am 10. Juni 2015 erhobener Rekurs wies der Gemeinderat Z.___ mit Beschluss vom 21. September 2015 ab. Dieser Beschluss wiederum wurde mit Rekurs (Verfahren Nr. 15-7492) vom 12. Oktober 2015 beim Baude- partement angefochten.

b) In der Folge fand ein Grundeigentümer- und Parteiwechsel im Rekursverfahren statt. Die neue Grundeigentümerin A.___ AG, vertreten durch lic.oec.HSG Thomas Frey, Rechtsanwalt, St.Gallen, gelangte mit Schreiben vom 5. Dezember 2017 an den Gemeinderat Z.___ und ersuchte ihn, den angefochtenen Rekursentscheid vom

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21. September 2015 in Wiedererwägung zu ziehen, aufzuheben und das Verfahren an die Baukommission zurückzuweisen und – infolge der neuen Bestimmungen (Wegfall der Ausnützungsziffer) des am

1. Oktober 2017 in Kraft getretenen Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1; abgekürzt PBG) – die Umnutzung der Disponibelräume in Kleinwohnungen zu bewilligen.

c) Mit Beschluss vom 18. Dezember 2017 trat der Gemeinderat auf das Wiedererwägungsgesuch nicht ein, weil für die in Frage stehen- den Liegenschaften die besonderen Bestimmungen zum Überbau- ungsplan die maximal zulässige Ausnützung festlege und diese den Bestimmungen des Baureglements vorgingen.

d) Mit Eingabe vom 29. August 2018 beantragte die A.___ AG durch ihren Rechtsvertreter beim Gemeinderat, es sei der auf der Aus- nützungsziffer beruhende Überbauungsplan C.___ vom 19. Mai 2008 zu überprüfen und – in Übereinstimmung mit den heutigen gesetzli- chen Vorschriften – die Baumassenziffer mindestens so festzulegen, dass die bis heute im Plangebiet realisierten Baukörper der allenfalls in Art. 8 Abs. 1 besV festzulegenden Baumassenziffer entsprechen würden. Zur Begründung wird zusammenfassend geltend gemacht, dass die mit dem Wegfall der Ausnützungsziffer im PBG massgeblichen Umstände, die im Zeitpunkt des Erlasses des Über- bauungsplans C.___ entscheidend gewesen seien, zu wesentlichen Teilen weggefallen seien. Zusätzlich bestehe kein öffentliches Inte- resse an der Beibehaltung der bisherigen Nutzungsordnung, weil im Rahmen der Anpassung der Rahmennutzungspläne – die fraglos auch eine Anpassung der Sondernutzungspläne bewirke – der Übergang der Massgeblicherklärung der Baumassenziffer anstelle der Ausnüt- zungsziffer vorprogrammiert sei. Mithin sei jedenfalls von einer erheb- lichen Änderung der Verhältnisse auszugehen, womit das Anliegen der Gesuchstellerin nicht nur zu prüfen, sondern diesem auch stattzu- geben sei.

e) Mit Schreiben vom 4. September 2018 teilte die Bauverwaltung mit, dass die Prüfung der Unterlagen ergeben habe, dass die Voll- macht fehlerhaft sei, weshalb die eingereichten Unterlagen retourniert würden. Im Hinblick auf die Beurteilung eines allfälligen neuen Ge- suchs sei zusätzlich ein Beschluss der Stockwerkeigentümergemein- schaften im Perimeter des Überbauungsplans einzureichen.

f) Mit Eingabe vom 21. Dezember 2018 reichte die A.___ AG durch ihren Rechtsvertreter erneut ein Gesuch um Änderung des Überbauungsplans C.___ mit identischem Begehren ein. Da durch das am 26. März 2015 eingereichte Baugesuch die maximal zulässige Ausnützung gemäss Art. 8 besV mit den drei zusätzlichen Wohnungen erheblich überschritten würde, habe es abgewiesen werden müssen. Gleichzeitig sei die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verfügt worden. Es mache aber wenig Sinn, jetzt eine Wiederherstel- lung vorzunehmen, wenn nach der ohnehin zu erfolgenden Anpas-

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sung der besonderen Vorschriften an die neue Rechtslage, die Wie- derherstellung wiederum rückgängig gemacht werden könnte. Des- halb sei die Gesuchstellerin gezwungen, die Änderung des Überbau- ungsplans dahingehend zu beantragen, dass künftig nicht mehr auf die Ausnützungs-, sondern auf die Baumassenziffer abgestellt würde und diese so festzulegen sei, dass die erstellten Bauvolumen erhalten blieben und im Sinn einer inneren Verdichtung voll genutzt werden könnten. Damit werde ermöglicht, dass die derzeit nicht genutzten Dis- ponibelräume in Kleinwohnungen umgewandelt werden könnten.

g) Mit Beschluss vom 24. Januar 2019 wurde die A.___ AG vom Gemeinderat aufgefordert, die Zustimmung der Stockwerkeigentümer- gemeinschaft der Liegenschaft M.___strasse 015 beizubringen. Der Entscheid über die Änderung des Überbauungsplans C.___ werde bis zum Vorliegen der Zustimmung der Stockwerkeigentümergemein- schaft zurückgestellt. In den Erwägungen wurde ausgeführt, dass die Einleitung eines Sondernutzungsplanverfahrens ohne die Zustim- mung der massgeblich betroffenen Eigentümer gemäss Stockwerkei- gentümer-Reglement und Verwaltungsordnung nicht möglich sei, zu- mal die gedeckten Aussenräume der möglichen Kleinwohnungen zum gemeinschaftlichen Teil gehörten.

h) Mit Schreiben vom 12. März 2019 machte die A.___ AG durch ihren Rechtsvertreter geltend, dass das am 21. Dezember 2018 ein- gereichte Gesuch trotz des Beschlusses vom 24. Januar 2019, wel- chem jegliche Rechtsgrundlage fehle, zu behandeln und letztlich im Interesse der Harmonisierung des öffentlichen Rechts zu bewilligen und eine entsprechende Planänderung anzuordnen sei. Alles andere sei als Rechtsverweigerung zu qualifizieren.

i) Mit Schreiben vom 21. März 2019 an die A.___ AG stellte die Bauverwaltung fest, dass der Gemeinderat mit anfechtbarem Ent- scheid vom 24. Januar 2019 eine klare Stellungnahme zum Gesuch abgegeben habe.

C.

Mit Eingabe vom 18. April 2019 erhob die A.___ AG durch ihren Rechtsvertreter Rechtsverweigerungsbeschwerde beim Baudeparte- ment. Es werden folgende Anträge gestellt:

Der Gemeinderat Z.___ sei anzuweisen, die Änderung des Überbauungsplans C.___ vom 18. Mai 2008 an die Hand zu nehmen und diesen durch Aufhebung der Ausnützungsziffer in Art. 8 Abs. 1 der besonderen Vorschriften dem Baureglement der Gemeinde Z.___ bzw. den Bestimmungen des Planungs- und Bauge- setzes vom 27. April 2016 anzupassen; unter voller Kosten-Entschädigungsfolge zulasten des Beschwerdegegners.

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Zur Begründung wird geltend gemacht, dass eine wesentliche Ände- rung mit Inkrafttreten des PBG eingetreten sei, weil mithin Bruttoge- schossflächenberechnungen nicht mehr relevant seien. Damit sei of- fenkundig eine gesetzliche Grundlage für Art. 8 besV weggefallen. Der Anspruch der Beschwerdeführerin auf Änderung des Überbauungs- plans zwecks Ermöglichung der Umnutzung der Mehrzweckräume zu Kleinwohnungen unter gleichzeitiger Vergrösserung der Fensterstruk- tur des bestehenden Gebäudes sei offenkundig, weshalb nicht nach- vollziehbar sei, warum der Beschwerdegegner auf die Anliegen der Beschwerdeführerin nicht eintrete. Beschlüsse der Stockwerkeigentü- mergemeinschaft seien für den Erlass von Überbauungsplänen nicht notwendig, diese könnten gegebenenfalls auch gegen den Willen be- troffener Grundeigentümer erlassen werden. Im Weiteren rügt die Be- schwerdeführerin, die Beschwerde sei auch als aufsichtsrechtliche An- zeige gegen den Gemeinderat Z.___ im Zusammenhang mit seiner Untätigkeit betreffend die Anpassung des Überbauungsplans C.___ entgegenzunehmen.

D.

Mit Vernehmlassung vom 29. Mai 2019 beantragt der Beschwerde- gegner, die Rechtsverweigerungsbeschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen abzulehnen bzw. darauf nicht einzutreten. Eventualiter sei das Verfahren zu sistieren bis über den hängigen Re- kurs (Verfahren Nr. 15-7492) entschieden sei. Weil die Beschwerde- führerin die Frist von 30 Tagen seit Bekanntwerden des Beschwer- degrunds verpasst habe, sei die Rechtsverweigerungsbeschwerde verspätet eingegangen. Mit Versand per 30. Januar 2019 habe der Be- schwerdegegner eine Rechtsmittelfrist gesetzt, welche unbenützt ab- gelaufen sei. Selbst bei grosszügiger Berechnung mit den Zustellfris- ten sei die Eingabe per 18. April 2019 als verspätet zu betrachten. Erstmals mit dem Gesuch vom 21. Dezember 2018 seien vollständige Unterlagen beim Beschwerdegegner eingereicht worden. Dass nun bereits ein halbes Jahr später eine Rechtsverweigerungsbeschwerde eingehe, sei unüblich und zeige, wie die Beschwerdeführerin versu- che, die Umnutzung der beiden Mehrzweckräume zu legalisieren. Im Entscheid des Beschwerdegegners sei die Beschwerdeführerin aufge- fordert worden, die Zustimmung der Stockwerkeigentümergemein- schaft beizubringen, damit eine Überprüfung des Sondernutzungs- plans hätte gemacht werden können. Ebenfalls sei eine Sistierung des Verfahrens entschieden worden, die ebenfalls in Rechtskraft erwach- sen sei. Materiell-rechtlich hätten sich die Grundlagen bei der Gesamt- überbauung C.___ nicht wesentlich geändert und somit sei eine Über- arbeitung des Überbauungsplans von Amtes wegen nicht erforderlich. Der Umstand allein, dass die Ausnützungsziffer für Bauten – die nach Baureglement beurteilt würden – abgeschafft worden sei, bedeute nicht, dass auch sämtliche Sondernutzungspläne diesbezüglich zu korrigieren seien. Die Volumina der Gebäude seien bewusst so gestal- tet worden.

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E.

Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor- genannten Eingaben sowie in der zusätzlichen Eingabe der Beschwer- deführerin vom 3. September 2019 wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen eingegangen. Erwägungen 1.

1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes zur Behandlung der Rechtsverweigerungsbeschwerde ergibt sich aus Art. 89 Abs. 1 Bst. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abge- kürzt VRP) in Verbindung mit Art. 25 Bst. abis des Geschäftsregle- ments der Regierung und der Staatskanzlei (sGS 141.3; abgekürzt GeschR).

1.2 Soweit die Eingabe auch als aufsichtsrechtliche Anzeige entge- genzunehmen ist, ergibt sich die Zuständigkeit des Baudepartementes aus Art. 156 Bst. b des Gemeindegesetzes (sGS 151.2; abgekürzt GG) in Verbindung mit Art. 25 Bst. abis GeschR.

1.3 Es ist strittig, ob die Rechtsverweigerungsbeschwerde durch die Beschwerdeführerin rechtzeitig erhoben wurde.

1.3.1 Rechtsverweigerungsbeschwerde kann erhoben werden, soweit kein ordentliches Rechtmittel gegeben ist oder offenstand (Art. 88 Abs. 1 VRP). Die Rechtsverweigerungsbeschwerde ist ein absolut subsidiäres Rechtsmittel. Vor ihrer Ergreifung müssen sämtliche or- dentlichen Rechtsmittel ausgeschöpft werden. Wird namentlich die Einsprache- und Rekursmöglichkeit versäumt, bleibt die Rechtsver- weigerungsbeschwerde ausgeschlossen (ZOGG/WYSS, in: Rizvi/ Schindler/Cavelti, Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwal- tungsrechtspflege, Zürich/St.Gallen 2020, Art. 88 N 3; CAVELTI/ VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen, St.Gal- len 2003, N 1207). Eine Besonderheit der Rechtsverweigerungsbe- schwerde liegt darin, dass es diesem Rechtsmittel oftmals an einem Anfechtungsobjekt fehlt oder gegen das Anfechtungsobjekt kein or- dentliches Rechtsmittel offensteht (ZOGG/WYSS, a.a.O., Art. 88 N 5).

1.3.2 Es ist daher zuerst zu prüfen, ob es sich beim Beschluss der Vorinstanz vom 24. Januar 2019 um eine anfechtbare Verfügung han- delte.

Grundvoraussetzung für die Einleitung eines Rekursverfahrens ist das Vorliegen einer anfechtbaren Verfügung oder eines anfechtbaren Ent- scheids. Nicht als Verfügungen gelten Zwischenverfügungen. Zwi- schenverfügungen sind behördliche Anordnungen, mit welchen ein Verfahren gelenkt oder vorangetrieben werden soll. Beispiele dafür sind die Sistierung des Verfahrens, die Abnahme von Beweisen, die

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Gewährung der Akteneinsicht und so weiter (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 561). Soweit gegen Zwischenverfügungen im Verwaltungsrechts- pflegegesetz keine Anfechtung vorgesehen ist und diese keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil für den Betroffenen mit sich ziehen würden, kann gegen diese nur Rechtsverweigerungsbeschwerde er- hoben werden (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 564 f.).

Beim Beschluss des Beschwerdegegners vom 24. Januar 2019 han- delt es sich um keine anfechtbare Verfügung, weil darin eine Sistierung des Verfahrens bis zum Vorliegen der Zustimmung der Stockwerkei- gentümergemeinschaft verfügt wurde. Deshalb stand vorliegend kein ordentliches Rechtsmittel zur Verfügung, zumal mit dieser Sistierungs- verfügung keine nicht wiedergutzumachenden Nachteile verbunden waren. Somit sind die Voraussetzungen nach Art. 88 Abs. 1 VRP für die Erhebung der Rechtsverweigerungsbeschwerde erfüllt.

1.3.3 Bei den Gründen für eine Rechtsverweigerungsbeschwerde wird unterschieden zwischen formeller und materieller Rechtsverwei- gerung. Art. 88 Abs. 2 Bst. a VRP nennt die formellen Gründe. Es sind dies die Weigerung, eine vorgeschriebene Amtshandlung vorzuneh- men (Rechtsverweigerung im engen Sinn). Die Weigerung, die vorge- schriebene Amtshandlung vorzunehmen, kann ausdrücklich oder still- schweigend erfolgen. Voraussetzung für eine entsprechende Be- schwerde ist jedoch, dass aus den Umständen eindeutig hervorgeht, dass die Behörde in der Sache nicht tätig zu werden gedenkt (ZOGG/WYSS, a.a.O., Art. 88 N 5 ff.). Der zweite formelle Grund für eine Rechtsverweigerungsbeschwerde besteht in einer ungerechtfer- tigten Verzögerung des Verfahrens. Eine solche ist gegeben, wenn die Behörde zwar gewillt ist, tätig zu werden bzw. eine Entscheidung zu fällen, jedoch ihrer Verpflichtung nicht innert angemessener Frist nachkommt und damit das Verfahren verschleppt. Was unter einer an- gemessenen Behandlungsfrist zu verstehen ist, bestimmt sich nach der Natur und den Umständen der betreffenden Angelegenheit, na- mentlich der Bedeutung der Sache für die am Verfahren Beteiligten, deren Verhalten sowie der Natur und Komplexität des zugrundeliegen- den Sachverhalts. Allgemein ist davon auszugehen, dass die Frist umso kürzer ist, je höher die Interessen der Betroffenen an einem ra- schen Entscheid sind. Ein besonderer Fall der Rechtsverweigerung besteht darin, dass eine Behörde eine irrtümlicherweise an sie gerich- tete Eingabe nicht an die zuständige Instanz weiterleitet und ohne Ori- entierung des Absenders einfach untätig bleibt (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 1208 ff.). Die Rechtsverweigerungsbeschwerde ist zulässig innert dreissig Tagen, nachdem der Betroffene vom Beschwerdegrund Kenntnis erhalten hat (Art. 90 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde, mit der die ungerechtfertigte Verzögerung einer Amtshandlung geltend ge- macht wird, ist an keine Frist gebunden (Art. 90 Abs. 2 VRP).

1.4 Vorliegend macht die Beschwerdeführerin geltend, der Beschwerdegegner weigere sich, ihr Gesuch vom 21. Dezember 2018 zu behandeln, obwohl sie dies auch nochmals ausdrücklich mit Schreiben vom 12. März 2019 gefordert habe. Sollte tatsächlich eine

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Verpflichtung zur Behandlung des Gesuchs vorliegen, würde somit eine Rechtsverzögerung im Sinn von Art. 88 Abs. 2 Bst. a VRP vorliegen. Eine entsprechende Beschwerde ist gestützt auf Art. 90 Abs. 2 VRP an keine Frist gebunden. Die Rechtsverweigerungs- beschwerde vom 18. April 2019 erfolgte somit rechtzeitig. Auf die Rechtsverweigerungsbeschwerde ist deshalb einzutreten.

2.

Der Beschwerdegegner beantragt die Sistierung des vorliegenden Be- schwerdeverfahrens, bis über den hängigen Rekurs betreffend die an- geordnete Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands (Verfahren Nr. 15-7492) befunden worden sei.

2.1 Eine Sistierung bedeutet eine Abweichung vom Grundsatz einer möglichst beförderlichen Erledigung des Verfahrens und bedarf daher einer Rechtfertigung. Eine Sistierung ist anzuordnen, wenn sie gesetz- lich vorgeschrieben oder wenn ein anderes Verfahren anhängig ist, dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist. Zulässig ist die Ver- fahrenssistierung ausserdem, wenn sie aus gewichtigen Gründen ge- boten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen oder priva- ten Interessen entgegenstehen (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 1093). Eine Sistierung ist somit unter anderem dann begründet, wenn das Ergebnis des Verfahrens von jenem eines anderen Verfahrens ab- hängt oder wenn ein enger sachlicher Zusammenhang zu einem an- deren Verfahren besteht.

2.2 Im Rekurs (Verfahren Nr. 15-7492) geht es um die Frage, ob der Beschwerdegegner die Wiederherstellung des rechtmässigen Zu- stands der vorgenommenen baulichen Massnahmen an den Disponi- belräumen zwecks Umnutzung zu Kleinwohnungen und an den Fas- saden der Häuser B und C zu Recht verfügt hat. Unabhängig vom Aus- gang jenes Verfahrens führt dies nicht dazu, dass dieser Entscheid je nach dessen Ausgang in einem anderen Licht erscheinen würde. Beide Verfahren können unabhängig voneinander beurteilt werden. Das Gesuch um Sistierung ist dementsprechend abzuweisen.

3.

Es ist somit zu prüfen, inwiefern der Beschwerdegegner mit der Wei- gerung der Behandlung des Gesuchs vom 21. Dezember 2018 eine Rechtsverzögerung begangen hat.

3.1 Ab Vollzugsbeginn des PBG können rechtskräftige Sondernut- zungspläne nur noch nach den Verfahrensvorschriften des PBG geän- dert werden. Inhaltlich basieren sie jedoch weiterhin auf dem derzeit noch geltenden Zonenplan und Baureglement, solange der kommu- nale Rahmennutzungsplan nicht an das neue Recht angepasst ist (vgl. Art. 175 Abs. 1 PBG). Änderungen erfolgen daher inhaltlich ebenfalls nach dem bisherigen Recht (Kreisschreiben "Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG" vom 8. März 2017 [nachfolgend Kreisschrei- ben], in: Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1). Nach Art. 40 Abs. 1 PBG reicht derjenige, der die Einleitung des Verfahrens

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für den Erlass eines Sondernutzungsplans beantragt, der zuständigen Behörde das Plangesuch ein. Nach Art. 40 Abs. 2 PBG hat das Plan- gesuch insbesondere Angaben über den Zweck, dem das Verfahren dienen soll (Bst. a) und die Bezeichnung der Grundstücke, die in das Verfahren einzubeziehen sind (Bst. b), zu enthalten. Neu werden dem- nach ausdrücklich Vorschriften erlassen, wo, in welcher Form und mit welchem Inhalt ein Antrag um Einleitung eines Erlassverfahrens für einen Sondernutzungsplan zu stellen ist. Art. 40 PBG legt demnach einzig die formellen Voraussetzungen für ein entsprechendes Plange- such fest und setzt voraus, dass ein Anspruch auf Behandlung eines entsprechenden Gesuchs besteht. Nicht explizit geregelt ist jedoch, wer das Plangesuch einreichen kann. Nach bisherigem Recht konnten Grundeigentümer nach Ablauf von zehn Jahren die Überprüfung sämt- licher Planungsinstrumente, einschliesslich Sondernutzungspläne, verlangen (Art. 33 Abs. 1 des Baugesetzes vom 6. Juni 1972, nGS 8, 134; abgekürzt BauG). Nach Art. 33 BauG hatten sie gar einen An- spruch auf Aufhebung oder Änderung eines Erlasses, wenn die Voraussetzungen nach Art. 32 Abs. 1 BauG erfüllt waren und der Zweck des Erlasses nicht erreicht wird, wenn der bestehende Plan ein eigenes Grundstück betraf. Unabhängig davon können Änderungen schon gestützt auf Art. 21 des eidgenössischen Raumplanungsgeset- zes (SR 700; abgekürzt RPG) veranlasst werden, und es besteht auf- grund der bundesrechtlichen Vorgaben unter Umständen ein An- spruch auf Anpassung (Handbuch der Rechtsabteilung des Baudepar- tementes zum neuen Planungs- und Baugesetz, S. 49 f., Stand 17. Januar 2020, abrufbar unter www.sg.ch/recht/planungs- bau-umweltrecht/Planungs_und_Baugesetz/Handbuch_PBG_ Rechtsabteilung.html; GVP 2010 Nr. 40). Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann ein Grundeigentümer unter bestimmten Voraus- setzungen nicht nur im Hinblick auf sein eigenes Grundstück, sondern auch auf benachbarte Grundstücke gestützt auf Art. 21 Abs. 2 RPG die Überprüfung bzw. Anpassung eines Nutzungsplans verlangen (Praxis 85/1996 Nr. 7, Erw. 2b – d). Ebenso führte das Bundesgericht in einem weiteren Urteil (1P.762/1993 vom 25. Mai 1994 Erw. 3b) aus, dass es durchaus haltbar sei, Stockwerkeigentümer von überbauten und vollständig ausgenützten Grundstücken innerhalb eines Plange- biets als betroffene Grundeigentümer im Sinn von Art. 28 BauG zu be- handeln. Im Gegensatz zu Art. 28 Abs. 1 BauG, in dem für den Erlass eines Gestaltungsplans die schriftliche Zustimmung (zumindest von drei Vierteln) der Grundeigentümer im Plangebiet nötig war, war dies für den Erlass eines Überbauungsplans bereits nach bisherigem Recht nicht vorgeschrieben.

3.2 Als Stockwerkeigentümerin innerhalb des Überbauungsplanpe- rimeters C.___ von mehreren Einheiten auf den Grundstücken Nrn. 001 (Miteigentümerin der Liegenschaft Vers.-Nr. 007) und 002 (Alleineigentümerin der Liegenschaft Vers.-Nr. 006) war die Be- schwerdeführerin daher ohne weiteres befugt, ein Gesuch um Ände- rung des Überbauungsplans C.___ einzureichen, ohne dafür die Zu- stimmung aller Stockwerkeigentümer einzuholen.

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3.3 Aus dem Wortlaut des Schreibens des Beschwerdegegners vom 24. Januar 2019, wonach der Entscheid über die Änderung des Überbauungsplans C.___ zurückgestellt werde, bis die Gesuchstelle- rin die Zustimmung der Stockwerkeigentümergemeinschaft beibringe, ergibt sich, dass dieser nicht gewillt war, einen Entscheid zu treffen, bis die entsprechende Zustimmung vorliegt. Demzufolge kam der Be- schwerdegegner seiner Pflicht, das Gesuch um Änderung des Son- dernutzungsplans innert angemessener Frist zu behandeln, nicht nach. Insbesondere auch, nachdem die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 12. März 2019 dem Beschwerdegegner mitteilte, dass sie als betroffene Grundeigentümerin von vornherein einen Anspruch auf Überprüfung von Nutzungsplänen habe (und damit implizit darauf verzichtete, die Zustimmung der Stockwerkeigentümergemeinschaft beizubringen), hätte der Beschwerdegegner das Gesuch behandeln müssen.

4.

Zusammenfassend ergibt sich, dass der Beschwerdegegner noch nicht über das Gesuch um Änderung des Überbauungsplans C.___ befunden hat. Das Gesuch vom 21. Dezember 2018 ist somit noch als pendent zu betrachten. Da der Beschwerdegegner im Rahmen der Vernehmlassung die Auffassung vertritt, dass die Sistierungsverfü- gung zu Recht ergangen sei und das Gesuch so lange nicht behandelt werde, bis die Zustimmung der Stockwerkeigentümergemeinschaft vorliege, ist die Rechtsverweigerungsbeschwerde begründet und im Sinn der Erwägungen gutzuheissen. Der Beschwerdegegner ist anzu- weisen, über das Gesuch basierend auf den in der Vernehmlassung gemachten materiellen Gründe einen anfechtbaren Entscheid zu er- lassen.

5.

Die Beschwerdeführerin beantragt weiter, der Beschwerdegegner sei anzuweisen, die Festlegung der Ausnützungsziffer in Art. 8 Abs. 1 besV aufzuheben.

Diesem Antrag kann nicht gefolgt werden. Vielmehr wird der Be- schwerdegegner genau über diesen Punkt im Rahmen der Bearbei- tung des Gesuchs vom 21. Dezember 2018 zu befinden haben. Wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen zur aufsichtsrechtlichen Anzeige ergibt, besteht keine grundsätzliche Verpflichtung, die Aus- nützungsziffer im Sondernutzungsplan C.___ aufzuheben. Es obliegt deshalb dem Beschwerdegegner, als zuständige Planungsbehörde, hierüber einen Entscheid zu treffen. Die Beschwerde ist, soweit sie die Anweisung zur Aufhebung der Ausnützungsziffer betrifft, somit abzu- weisen.

6.

Im Weiteren verlangt die Beschwerdeführerin, die vorliegende Be- schwerde sei auch als aufsichtsrechtliche Anzeige im Zusammenhang mit der Untätigkeit betreffend die Anpassung des Überbauungsplans C.___ entgegenzunehmen.

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6.1 Nach Art. 162 Abs. 1 GG kann jede Person Mängel in der Füh- rung der Verwaltung einer Gemeinde anzeigen. Die Aufsichtsbehörde bestätigt den Empfang, prüft die Angelegenheit und trifft wenn nötig Massnahmen. Sie stellt der anzeigenden Person eine schriftliche Stel- lungnahme zu (Art. 262 Abs. 2 GG). Mit der Anzeige können grund- sätzlich alle Tatsachen, die im Rahmen der Staatsaufsicht ein Ein- schreiten gegen die Behörde von Amtes wegen erfordern, der Auf- sichtsinstanz zur Kenntnis gebracht werden. Das aufsichtsrechtliche Verfahren ist grundsätzlich subsidiär und steht nach konstanter Praxis nicht zur Verfügung, wenn formelle Rechtsmittel zur Geltendmachung der behaupteten Verwaltungsfehler gegeben sind. Dies gilt jedenfalls, soweit das aufsichtsrechtliche Verfahren zur Durchsetzung lediglich privater Interessen des Anzeigers dienen soll und keine öffentlichen Interessen auf dem Spiel stehen, die ein Einschreiten der Aufsichtsbe- hörde von Amtes wegen erforderten. Aufsichtsrechtliches Einschreiten ist sodann nur zulässig, wenn klares Recht, wesentliche Verfahrens- vorschriften oder öffentliche Interessen offensichtlich missachtet wor- den sind (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 1999/III/36 und 2004/I/9; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungs- recht, 7. Aufl., Zürich/St.Gallen 2016, N 1206).

6.2 Sondernutzungspläne sind in der Regel auf bestimmte Situatio- nen zugeschnitten. Sie enthalten häufig besondere Vorschriften, wel- che die besondere Bauweise regeln. Die bestehenden Sondernut- zungspläne orientieren sich am bisherigen Baugesetz. Zulässig waren nach bisherigem Recht eine Vielzahl unterschiedlicher Regelbauvor- schriften (beispielsweise zu Dachformen, Dachaufbauten, Vor- und Anbauten, Geschosszahlen usw.). Weil Sondernutzungspläne zudem regelmässig einen Vorbehalt zugunsten der Regelbauvorschriften ent- halten, sind sie nur auf das geltende Baurecht (Baugesetz und Bau- reglement) und nicht auf das PBG abgestimmt. Mit dem PBG werden die Vorschriften über die Regelbauweise einheitlich festgelegt und auf eine begrenzte Anzahl reduziert. In der Botschaft und dem Entwurf der Regierung vom 15. August 2015 zum PBG war deshalb noch eine Übergangsbestimmung vorgesehen, wonach Sondernutzungspläne innert zehn Jahren an das PBG anzupassen gewesen wären. Der Kan- tonsrat hat jedoch entschieden, dass die nach geltendem Recht erlas- senen Sondernutzungspläne unverändert weiter gelten und nicht an das neue Recht angepasst werden müssen. Die von der Regierung vorgesehene Übergangsbestimmung wurde dementsprechend ersatz- los gestrichen. Das hat zur Folge, dass das neue Recht (PBG und neues Baureglement) in Ergänzung der Vorschriften im Sondernut- zungsplan nur dann Anwendung findet, wenn es uneingeschränkt mit den Vorschriften des Sondernutzungsplans vereinbar ist. Dies trifft bei- spielsweise bei (reinen) Baulinienplänen zu, nicht aber bei Sondernut- zungsplänen, die teilweise altes, mit dem PBG nicht vereinbares Recht enthalten. In letzteren Fällen gilt das alte Recht weiter, weil der Son- dernutzungsplan ausschliesslich auf dieses abgestimmt ist und der Gesetzgeber eine automatische Ausserkraftsetzung widersprechen- der bzw. mit neuem Recht nicht vereinbarer Sondernutzungspläne

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ebenso ablehnte, wie die Pflicht, solche an das neue Recht anzupas- sen. Besteht aber keine Anpassungspflicht und sollen dem neuen Recht widersprechende Sondernutzungspläne weiterhin gültig blei- ben, können diese nur umgesetzt werden, wenn das bisherige Recht anwendbar bleibt. Das bedeutet, dass auch künftig Baugesuche in ei- nem solchen Plangebiet nach bisherigem Recht (Baugesetz und letz- tes gültiges Baureglement) beurteilt werden müssen. Die materiellen Bestimmungen des PBG und die eines neuen, an das PBG angepass- ten Baureglements finden auf solche Planperimeter keine Anwendung.

Den Gemeinden steht es jedoch frei, rechtskräftige Sondernutzungs- pläne trotzdem an das neue Recht anzupassen. Weil aber der Gesetz- geber die ursprünglich vorgesehene Übergangsbestimmung bewusst gestrichen und in Kauf genommen hat, dass die nach geltendem Recht erlassenen Sondernutzungspläne unverändert weiter gelten und Bau- gesuche in einem solchen Plangebiet auch künftig nach bisherigem Recht beurteilt werden, liegen allein wegen des Inkrafttretens des PBG weder geänderte rechtliche Verhältnisse im Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG vor noch gebietet das Legalitätsprinzip eine Überprüfung und An- passung solcher Sondernutzungspläne. Allein der Vollzugsbeginn des PBG kann deshalb bei rechtskräftigen Sondernutzungsplänen nicht der Grund für die Anpassung des Sondernutzungsplans sein. Vielmehr müsste die Planungsbehörde darlegen, welche erheblich geänderten Verhältnisse im Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG die Anpassung des Er- lasses erforderlich machten (Kreisschreiben, Ziff. 6).

6.3 Der Beschwerdegegner macht klar, dass er nicht gewillt ist, den Überbauungsplan C.___ zu überarbeiten und die Ausnützungsziffer durch die Baumassenziffer zu ersetzen. Wie oben ausgeführt ist er dazu auch nicht verpflichtet. In Anwendung von Art. 1 Abs. 1 PBG wahrt der Kanton den nötigen Ermessensspielraum der politischen Gemeinde in der ihr zustehenden Ortsplanung. Unter diesen Umstän- den ist ein aufsichtsrechtliches Einschreiten von vornherein nicht ge- boten und dementsprechend der Anzeige keine Folge zu leisten. Bei diesem Ergebnis steht kein Rechtsmittel gegen den Entscheid zur Ver- fügung (BGE 103 Ib 158; GVP 1974 Nr. 20).

7.

7.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13 des Ge- bührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Im vorliegenden Verfahren obsiegt die Beschwerdeführerin gross- mehrheitlich mit ihren Anträgen. Lediglich mit ihrem Antrag, der Be- schwerdegegner sei anzuweisen, den Sondernutzungsplan C.___ durch Aufhebung der Ausnützungsziffer in Art. 8 Abs. 1 besV anzu- passen, unterliegt sie. Es ist daher angemessen, ihr die amtlichen Kos- ten leidglich im Umfang von Fr. 500.– zu überbinden. Der verbleibende Teil der amtlichen Kosten in Höhe von Fr. 2'500.– wäre der Politischen Gemeinde Z.___ aufzuerlegen; auf dessen Erhebung wird jedoch ver- zichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP).

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7.2 Der von Rechtsanwalt lic.oec.HSG Thomas Frey am 30. April 2019 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– wird verrechnet. Der Rest von Fr. 1'000.– ist zurück zu erstatten.

7.3 In Anwendung von Art. 162 Abs. 3 GG werden für die Behand- lung der aufsichtsrechtlichen Anzeige keine amtlichen Kosten erho- ben.

8.

Die Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegner beantragen eine ausseramtliche Entschädigung.

8.1 Im Rechtsverweigerungsbeschwerdeverfahren werden ausser- amtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und angemessen erscheinen (Art. 92 VRP in Verbindung mit Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschädi- gung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterlie- gen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung (Art. 98ter VRP).

8.2 Die Beschwerdeführerin obsiegt mit ihren Anträgen grossmehr- heitlich. Da das Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hin- sicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters recht- fertigen, besteht grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Ent- schädigung (Art. 98bis VRP). Weil der Rechtsvertreter trotz entspre- chender Erklärung auch nach der Ankündigung des Entscheids keine Kostennote eingereicht hat, ist die ausseramtliche Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Honorarordnung (sGS 963.75, abgekürzt HonO) ermessensweise auf Fr. 2'300.– fest- zulegen; ein Mehrwertsteuerzuschlag entfällt mangels eines begrün- deten Antrags (vgl. Art. 29 HonO). Die Entschädigung ist vom Be- schwerdegegner zu leisten.

8.3 Der Beschwerdegegner hat grundsätzlich keinen Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten (R. HIRT, Die Regelung der Kosten nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.Gallen 2004, S. 176). Nachdem er zudem grossmehrheitlich unterliegt, ist sein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten abzuweisen.

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Entscheid 1.

a) Die Rechtsverweigerungsbeschwerde der A.___ AG wird im Sinn der Erwägungen teilweise gutgeheissen, im Übrigen abgewiesen.

b) Der Gemeinderat Z.___ wird angehalten, über das Gesuch um Änderung des Überbauungsplans C.___ einen anfechtbaren Ent- scheid zu erlassen.

c) Der aufsichtsrechtlichen Anzeige der A.___ AG wird keine Folge geleistet.

2.

a) Die A.___ AG bezahlt eine Entscheidgebühr von Fr. 500.–.

b) Der am 30. April 2019 von Rechtsanwalt lic.oec.HSG Thomas Frey geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– wird verrechnet und der Restbetrag von Fr. 1'000.– zurückerstattet.

c) Auf die Erhebung der amtlichen Kosten in der Höhe von Fr. 2'500.– bei der Politischen Gemeinde Z.___ wird verzichtet.

3.

a) Das Begehren der A.___ AG um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird gutgeheissen. Die Politische Gemeinde Z.___ entschädigt die A.___ AG ausseramtlich mit Fr. 2'300.–.

b) Das Begehren der Politischen Gemeinde Z.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird abgewiesen.

Der Vorsteher

Marc Mächler Regierungsrat