REC.2013.151, Une pente de terrain forte, un décalage par rapport à une...

Le Département du développement territorial et de l'environnement a accordé une dérogation au nombre de niveaux pour l'agrandissement d'une villa à Bôle, dans la zone à faible densité (4 niveaux au lieu de 3). La commune a en conséquence accordé le permis de construire. Un voisin a recouru contre la décision communale en invoquant le défaut de motivation de la décision (de nature procédurale) et le défaut de motifs pour l'octroi de la dérogation, une telle possibilité devant rester exceptionnelle pour respecter l'intérêt public et la sécurité du droit. Analysant la prise de position du DDTE et celle de la commune, et les confrontant ensemble à la jurisprudence, la décision sur recours estime suffisants les éléments retenus pour fonder la décision communale, niant l'existence d'un défaut de motivation s'apparentant à une violation du droit d'être entendu. Quant aux motifs justifiant l'octroi de la dérogation, constitués par la forte pente du terrain, le décalage du projet par rapport au bâtiment existant, qui ne sera pas détruit, et qui confère à l'ensemble l'aspect d'une villa-terrasse, qui n'utilise que la moitié de la hauteur autorisée dans la zone, ils permettent l'octroi d'une dérogation quand bien même et de manière générale, une telle particularité doit rester l'exception. Lorsque le recourant défend l'intérêt public au respect de la réglementation, qui est un élément fondamental de la sécurité du droit, il ne démontre pas être touché dans un intérêt personnel se distinguant de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée. Il défend un intérêt général assimilé à une action populaire, qui n'est pas recevable en droit de la construction et de l'aménagement du territoire. La décision propose le rejet du recours. ____________________ Par arrêt du 13 juin 2014 (Réf.: [CDP.2013.350-AMTC]), le Tribunal cantonal a admis le recours déposé contre la présente décision; arrêt non publié.

Erwägungen (6 Absätze)

E. 1 Atteint par la décision attaquée, le recourant a un intérêt manifeste à son annulation ou à sa modification (art.32 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives, LPJA, du 27 juin 1979). Déposé dans le délai légal de trente jours prévu à l'article 34 LPJA, le recours est recevable.

E. 2 Le recourant estime injustifié l'octroi de la dérogation au nombre de niveaux, approuvée par le département en s'appuyant sur la notion même de dérogation. L'article 9.06.6 lettre c du règlement d'aménagement communal fixe à trois le nombre maximum de niveaux apparents dans la zone d'habitation à faible densité (ZHFD1) qui est caractérisée par des bâtiments d'habitations individuels, généralement de un à deux étages. L'objectif de cette zone, selon l'article 9.06.2 du règlement d'aménagement consiste à densifier légèrement les quartiers existants et à préférer pour les nouveaux quartiers les habitations de type villa mitoyenne. Pour les quartiers de maisons dispersées, l'attention sera portée sur une meilleure cohérence de l'ensemble.

Selon l'article 40 de la loi sur les constructions (Lconstr), du 25 mars 1996 des dérogations au plan d'aménagement et à la Lconstr peuvent être octroyées si les trois conditions cumulatives suivantes sont remplies: elles sont justifiées par des circonstances particulières (a), elles ne portent pas atteinte à un intérêt public important, notamment à l'aspect historique, esthétique ou pittoresque d'une localité, d'un quartier, d'une rue ou d'un bâtiment (b), elles ne causent pas un préjudice sérieux aux voisins (c). Le département a correctement analysé l'état de la jurisprudence, s'agissant des notions de "circonstances particulières", "d'intérêt public important" et de " préjudice sérieux aux voisins" compte tenu de cette disposition, si bien que l'on peut s'y référer. Aux considérations émises peut-on ajouter que la dérogation appartient à la catégorie reçue des actes d'administration discrétionnaires et qu'a cet égard, elle relèvera de la liberté d'appréciation de l'autorité, sous la réserve de l'interdiction de l'arbitraire. S'il est admis qu'on ne saurait en venir, par le biais de dérogations à une sorte de correction à froid de la loi ou du plan, il est vrai aussi que le droit public ordinaire de la construction étant ce qu'il est, un droit souvent casuistique et tatillon, l'autorité ne peut se permettre d'interpréter et d'appliquer les clauses dérogatoires avec rigorisme, mais bien "nach Sinn und Zweck" (Augustin Macheret, la dérogation en droit public de la construction: Règle ou exception in Mélanges André Grisel p.557 et ss).

Pour sa part, en se référant à la jurisprudence parue au RJN 2006 page 231, le recourant met l'accent sur l'octroi restrictif de dérogations visant à sauvegarder la clarté du droit et son unité et à garantir l'égalité de traitement. Il estime que dans la présente affaire, aucune alternative n'a été proposée pour que soit respectée l'exigence des trois niveaux apparents requis par la réglementation communale.

E. 3.1 Dans la décision spéciale querellée, le Département a constaté que les nouveaux locaux projetés étaient décalés par rapport aux locaux existants, qu'ils n'avaient aucun lien fonctionnel entre eux et que leurs aspects étaient différents au point de constituer par rapport à l'habitation existante une entité spécifique, constituée de deux logements superposés, à la manière d'habitations en terrasses, sans toutefois en être, et qui s'inscrivent dans la topographie du terrain. Ces assertions se vérifient notamment sur les quatre plans des façades et sur les plans de coupe AA et BB. La forte pente du terrain prescrit en soi la construction en terrasse et la construction existante impose le décalage du projet qui se traduit par l'augmentation d'un niveau apparent, qui n'apparaît qu'en profil. Le Département a considéré que si la pente du terrain l'avait permis, le bâtiment existant et le bâtiment projeté auraient pu être suffisamment éloignés pour ne plus se toucher et qu'ils auraient ainsi constitué deux unités distinctes dont les niveaux apparents auraient été comptabilisés séparément. Ces précisions se déduisent aussi tant du courrier de l'atelier d'architecture que de celui du requérant, respectivement des 7 novembre 2012 et 24 janvier 2013 à la commune D., qui font partie intégrante du dossier.

E. 3.2 Selon la LPJA, la décision doit être motivée à moins qu'elle ne fasse intégralement droit aux conclusions des parties (art. 4, al. 1, let. d et 44, al. 1 LPJA). L'obligation de motiver la décision, qui découle du droit d'être entendu, n'impose cependant pas à l'autorité d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuves et griefs invoqués par les parties. L'autorité peut, au contraire, se limiter à ceux qui, sans arbitraire lui paraissent pertinents. Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidés la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté, même si la motivation présentée est erronée ou si les motifs qui ont guidé l'autorité ne sont que brièvement exposés (CDP 2012.218). L'obligation de motiver a également pour but de permettre aux autorités de vérifier le bien fondé de leur propre décision, leur servant ainsi de moyen d'autocontrôle (arrêt de la Cour de droit public du 5 mai 2011, CDP 2010.3 consid.3 et les références citées). Dans la présente cause, la motivation de la décision spéciale du département est motivée à satisfaction dès lors que le recourant était en mesure de se rendre compte de sa portée et de la déférer à l'instance supérieure en pleine connaissance de cause. De plus, la motivation ne doit pas nécessairement se trouver dans la décision elle-même. Elle peut découler du renvoi à une prise de position d'une autre autorité (Bovay, procédure administrative p. 267). Le prononcé du Département et celui du Conseil communal forment une seule décision finale, dont la motivation, d'un point de vue procédural n'a aucunement violé le droit d'être entendu du recourant.

E. 3.3 Il convient encore de déterminer si la dérogation approuvée, avec la motivation qui la spécifie est justifiée. Ainsi que mentionné plus haut, la dérogation relève de la liberté de l'autorité, sous réserve d'arbitraire (cf. consid.2 ci-dessus). L'arbitraire prohibé par l'article 9 Cst, ne résulte pas du seul fait qu'une autre solution pourrait entrer en considération ou même qu'elle serait préférable. Pour qu'une décision soit arbitraire, elle doit être manifestement insoutenable, méconnaître gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou heurter de manière choquante le sentiment de la justice ou de l'équité. Il ne suffit pas que la motivation de la décision soit insoutenable, encore faut-il qu'elle soit arbitraire dans son résultat (arrêt du Tribunal fédéral 1 C_169/2012 du 19 mars 2013, consid. 3.1 et les références citées).

Dans la présente affaire, la pente du terrain utilisée à bon escient, le décalage du projet par rapport au bâtiment existant, le fait que le projet n'utilise que la moitié à peine de la hauteur autorisée dans la zone en question répondent manifestement aux objectifs fixés pour la zone considérée par le règlement d'aménagement. Ces éléments peuvent faire admettre à l'autorité de décision, dans la liberté d'appréciation dont elle jouit, l'existence d'une circonstance particulière, sans que sa position puisse être qualifiée d'arbitraire. Cela ne signifie pas que dans la zone en question, ou dans une autre zone, voire dans le même quartier, toute demande de modification au nombre de niveaux prescrits puisse faire l'objet d'une dérogation.

E. 4.1 Au point 4 de son mémoire, le recourant relève que "l'intérêt public au respect de la réglementation communale est un élément fondamental pour la sécurité du droit (). Il y aurait dans ce cas précis une exception infondée pour un justiciable vis-à-vis des autres propriétaires de la zone concernée".

Si l'intérêt digne de protection qui fonde la qualité pour recourir (cf. consid. 1) n'est pas nécessairement un intérêt juridique, mais peut être un intérêt de fait, est exigé en revanche que le recourant soit atteint d'avantage que tout un chacun par la décision attaquée, qu'il se trouve avec l'objet de la contestation dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération. Un intérêt digne de protection existe si la situation juridique ou de fait du recourant peut être influencée par l'issue du litige. Ces exigences visent à exclure l'action populaire. Un voisin peut attaquer un projet de construction en invoquant des disproportions qui sont sans rapport avec la protection des voisins. Il lui suffit de démontrer l'existence d'un intérêt de fait important, économique, matériel ou idéal résultant de sa situation par rapport à l'objet litigieux (). En outre et surtout, afin d'éviter toute action populaire, le voisin n'est pas autorisé à fonder son recours sur des prescriptions protégeant exclusivement l'intérêt général à moins qu'il ne justifie d'un intérêt privé particulièrement prépondérant à celui de tout autre citoyen (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise p. 140).

Par ailleurs, la proximité avec l'objet du litige ne suffit pas à elle seule de conférer aux voisins la qualité pour recourir contre l'octroi d'une autorisation de construire. Celui-ci doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée (arrêt du Tribunal fédéral 1C_565/2012, du 23 janvier 2013, consid. 2.1 et les références citées).

Ainsi qu'elle est formulée en tête du présent considérant, la question relative au respect de la réglementation communale apparait clairement comme un argument qui ressortit à la protection d'un intérêt général qui n'est pas recevable. Le recourant n'explique pas quels inconvénients il subirait lui-même de la décision attaquée. Dans ces conditions, on ne voit pas quels intérêts publics ni quels intérêts prépondérants des voisins s'opposeraient à la dérogation approuvée.

On relèvera que la commission d'urbanisme a préavisé favorablement le projet. Selon la doctrine, l'autorité qui fonde sa décision sur l'avis d'un expert ou d'une commission composée de spécialistes échappe en principe au grief d'arbitraire. Seules des raisons pertinentes habilitent l'autorité à s'écarter fondamentalement de l'avis exprimé par de telles commissions (Isabelle Chassot, La clause d'esthétique en droit des constructions in RFJ 1993 p.106 et Benoît Bovay in RDAF 2007 p.131). Dans le quartier considéré, il est vrai que les immeubles bordant au nord et au sud la rue E. jusqu'à la rue F. présentent une certaine similitude ce qui n'est plus le cas lorsque l'on descend plus au sud, où des immeubles de tous styles rivalisent entre anciens et modernes.

Pour l'ensemble de ces motifs, le recours sera rejeté. Le recourant qui succombe doit s'acquitter des frais de la présente procédure (art. 47 LPJA). Il n'y a par ailleurs pas lieu à dépens (art. 48 LPJA).

Par ces motifs, le Conseil d'Etat

décide:

1.Le recours est rejet;

2.Les frais de la présente procédure, comprenant un émolument de Fr. 1'000., auquel s'ajoutent les frais par Fr. 100., soit au total Fr. 1'100., couverts par son avance, sont mis à la charge du recourant;

3.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 23 octobre 2013

Au nom du Conseil d'Etat:

Le président, La chancelière,

L. Kurth S. Despland

Volltext (verifizierbarer Originaltext)

Le 6 septembre 2012, X. S.A. à A., déposa une demande de démolition de bordures de jardin et d'un pavillon de jardin au nom des époux Y., B. 1 à C., bien-fonds [a]. Le 12 novembre 2012 une demande de permis de construire, sanction définitive fut en outre remplie pour l'agrandissement d'une habitation individuelle de trois logements sur ledit article du cadastre de C., même adresse, sise en zone d'habitation à faible densité selon le plan d'aménagement communal en vigueur. Mis à l'enquête publique du 30 novembre 2012 au 15 janvier 2013, le projet a suscité l'opposition de Z., voisin, propriétaire du bien-fonds [b], domicilié chemin B. à C., représenté par Me Alex Rüedi, avocat à Colombier.

Dans son opposition du 15 janvier 2013, le voisin intéressé mit en doute, sans la combattre vraiment l'opportunité d'une dérogation à la distance à la vigne. En revanche, il estima que le projet qui nécessite aussi une dérogation au nombre de niveaux apparents maximum de trois unités ne saurait bénéficier d'une telle exception. Il releva aussi que le projet présentait d'un point de vue architectural une incohérence eu égard au milieu bâti existant qui l'entoure.

Par décision du 2 mai 2013, le chef du Département de l'économie (actuellement Département de l'économie et de l'action sociale DEAS) a levé l'opposition en ce qu'elle porte sur la dérogation à la distance de la vigne. Pour sa part le chef du Département de la gestion du territoire (actuellement: Département du développement territorial et de l'environnement DDTE) a estimé que les logements projetés et celui existant sur la parcelle [a] n'avaient pas la même identité ni aucun lien fonctionnel entre eux. L'élévation schématique sur la faisabilité du projet a été rendue possible par la démolition du cabanon existant. Il a estimé qu'aucun intérêt public ne justifiait un refus de la dérogation sollicitée et, partant, il a approuvé cette dernière tout en levant l'opposition à ce sujet.

Se fondant sur les deux décisions précitées, le Conseil communal D. statua en portant particulièrement son attention sur l'aspect esthétique du projet qui s'intègre harmonieusement, selon lui et selon la commission d'urbanisme, dans la pente et dans le quartier tout en maintenant une très importante surface de verdure. Aussi, par décision du 4 juin 2013 déclara-t-il mal fondée l'opposition et accorda la sanction définitive au projet non sans rappeler qu'un permis de construire peut être assorti de charges et conditions, qui sont inopérantes en la cause dès lors que le projet est conforme à la réglementation.

Le recourant entreprit cette décision par recours du 19 juin 2013. S'il ne remet plus en cause la dérogation consentie en ce qui concerne la distance à la vigne, il estime que la dérogation accordée au sujet du nombre des niveaux du projet n'est pas justifié. Analysant les conditions requises à l'octroi d'une dérogation, il constate qu'aucune alternative n'a été proposée ni imaginée pour rendre le projet conforme aux exigences règlementaires. Il réprouve le fait que n'ait pas été respectée la réglementation communale, portant ainsi atteinte à l'intérêt public et plus particulièrement à la sécurité du droit. Il conclut en considérant que la décision dont est recours souffre d'une motivation insuffisante au sens où l'entend la jurisprudence.

Le Département du développement territorial et de l'environnement réfute tant l'argument se rapportant au défaut de motivation que les considérations émises au sujet de l'intérêt public. Il conclut au rejet du recours.

Par son mandataire, le Conseil communal D. conclut également au rejet du recours. Il entérine et fait sien le contenu de la décision spéciale du DDTE et rappelle que l'octroi ou le refus d'une dérogation relève de la compétence exclusive du département et non de la commune.

Le recourant s'est acquitté de l'avance de frais de Fr. 1'100. qui lui a été demandée.

Considérant en droit:

Atteint par la décision attaquée, le recourant a un intérêt manifeste à son annulation ou à sa modification (art.32 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives, LPJA, du 27 juin 1979). Déposé dans le délai légal de trente jours prévu à l'article 34 LPJA, le recours est recevable.

Le recourant estime injustifié l'octroi de la dérogation au nombre de niveaux, approuvée par le département en s'appuyant sur la notion même de dérogation. L'article 9.06.6 lettre c du règlement d'aménagement communal fixe à trois le nombre maximum de niveaux apparents dans la zone d'habitation à faible densité (ZHFD1) qui est caractérisée par des bâtiments d'habitations individuels, généralement de un à deux étages. L'objectif de cette zone, selon l'article 9.06.2 du règlement d'aménagement consiste à densifier légèrement les quartiers existants et à préférer pour les nouveaux quartiers les habitations de type villa mitoyenne. Pour les quartiers de maisons dispersées, l'attention sera portée sur une meilleure cohérence de l'ensemble.

3.1.

Dans la décision spéciale querellée, le Département a constaté que les nouveaux locaux projetés étaient décalés par rapport aux locaux existants, qu'ils n'avaient aucun lien fonctionnel entre eux et que leurs aspects étaient différents au point de constituer par rapport à l'habitation existante une entité spécifique, constituée de deux logements superposés, à la manière d'habitations en terrasses, sans toutefois en être, et qui s'inscrivent dans la topographie du terrain. Ces assertions se vérifient notamment sur les quatre plans des façades et sur les plans de coupe AA et BB. La forte pente du terrain prescrit en soi la construction en terrasse et la construction existante impose le décalage du projet qui se traduit par l'augmentation d'un niveau apparent, qui n'apparaît qu'en profil. Le Département a considéré que si la pente du terrain l'avait permis, le bâtiment existant et le bâtiment projeté auraient pu être suffisamment éloignés pour ne plus se toucher et qu'ils auraient ainsi constitué deux unités distinctes dont les niveaux apparents auraient été comptabilisés séparément. Ces précisions se déduisent aussi tant du courrier de l'atelier d'architecture que de celui du requérant, respectivement des 7 novembre 2012 et 24 janvier 2013 à la commune D., qui font partie intégrante du dossier.

3.2.

Selon la LPJA, la décision doit être motivée à moins qu'elle ne fasse intégralement droit aux conclusions des parties (art. 4, al. 1, let. d et 44, al. 1 LPJA). L'obligation de motiver la décision, qui découle du droit d'être entendu, n'impose cependant pas à l'autorité d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuves et griefs invoqués par les parties. L'autorité peut, au contraire, se limiter à ceux qui, sans arbitraire lui paraissent pertinents. Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidés la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté, même si la motivation présentée est erronée ou si les motifs qui ont guidé l'autorité ne sont que brièvement exposés (CDP 2012.218). L'obligation de motiver a également pour but de permettre aux autorités de vérifier le bien fondé de leur propre décision, leur servant ainsi de moyen d'autocontrôle (arrêt de la Cour de droit public du 5 mai 2011, CDP 2010.3 consid.3 et les références citées). Dans la présente cause, la motivation de la décision spéciale du département est motivée à satisfaction dès lors que le recourant était en mesure de se rendre compte de sa portée et de la déférer à l'instance supérieure en pleine connaissance de cause. De plus, la motivation ne doit pas nécessairement se trouver dans la décision elle-même. Elle peut découler du renvoi à une prise de position d'une autre autorité (Bovay, procédure administrative p. 267). Le prononcé du Département et celui du Conseil communal forment une seule décision finale, dont la motivation, d'un point de vue procédural n'a aucunement violé le droit d'être entendu du recourant.

3.3.

Il convient encore de déterminer si la dérogation approuvée, avec la motivation qui la spécifie est justifiée. Ainsi que mentionné plus haut, la dérogation relève de la liberté de l'autorité, sous réserve d'arbitraire (cf. consid.2 ci-dessus). L'arbitraire prohibé par l'article 9 Cst, ne résulte pas du seul fait qu'une autre solution pourrait entrer en considération ou même qu'elle serait préférable. Pour qu'une décision soit arbitraire, elle doit être manifestement insoutenable, méconnaître gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou heurter de manière choquante le sentiment de la justice ou de l'équité. Il ne suffit pas que la motivation de la décision soit insoutenable, encore faut-il qu'elle soit arbitraire dans son résultat (arrêt du Tribunal fédéral 1 C_169/2012 du 19 mars 2013, consid. 3.1 et les références citées).

4.1.

Au point 4 de son mémoire, le recourant relève que "l'intérêt public au respect de la réglementation communale est un élément fondamental pour la sécurité du droit (). Il y aurait dans ce cas précis une exception infondée pour un justiciable vis-à-vis des autres propriétaires de la zone concernée".