REC.2011.52

Arrêt du Tribunal cantonal

Arrêt du 19.09.2013 [CDP.2012.291-AMTC]

Arrêt du Tribunal fédéral

Arrêt du 29.04.2014 [1C_800/2013-BMH]

A.

Le Conseil général du Locle a adopté le 2 juin 2010 le plan spécial "E." (ci-après : plan spécial), qui englobe les articles C. du cadastre du Locle, tous propriété de l'entreprise horlogère D. SA (ci-après : l'entreprise). Ces parcelles sont classées en zone d'habitation à faible densité 2 (ci-après : ZHFD 2) selon le plan d'aménagement communal sanctionné le 9 mai 2001. En vertu de l'article 17.6.1 du règlement d'aménagement communal (ci-après : RA), cette zone est caractérisée par des maisons patriciennes et des habitations individuelles isolées, localisées sur de grandes propriétés fortement arborisées (al. 1). Elle joue un rôle important dans l'organisation générale du paysage du Locle, en séparant l'urbanisation du fond de la vallée des espaces arrières plus récemment construits (al. 2). L'objectif de la ZHFD 2 est de préserver les qualités intrinsèques du site, notamment la forte arborisation (art. 17.6.2 RA). La ZHFD 2 est destinée principalement à l'habitation individuelle, mais les activités non gênantes pour le voisinage y sont autorisées (art. 17.6.3 RA).

Les parcelles incluses dans le plan spécial se trouvent entre la Rue F. et le Chemin G. Sur l'article C. se trouve une ancienne maison de maître datant de 1906, complètement restaurée et modifiée en 1997 pour accueillir la production horlogère de l'entreprise. Cette maison a fait l'objet d'une première extension, sous la forme d'un socle entourant le bâtiment d'origine, réalisée en 2003 sur les articles C. Le plan spécial a pour objectif de réaliser une nouvelle extension des locaux de l'entreprise, par la réalisation d'un nouveau bâtiment implanté en contrebas, le long de la Rue F. (ch. 1.1 du rapport d'aménagement au sens de l'article 47 OAT inclus dans le plan spécial, ci-après : rapport 47 OAT).

Le plan spécial est constitué d'un plan d'implantation, d'un plan des équipements et d'un règlement (ci-après : RS), accompagnés du rapport 47 OAT. Il crée une zone d'activité horlogère sur tout son périmètre, divisée en quatre aires (art. 5 RS) : une aire de constructions hautes, en bordure de la Rue F., destinée à "l'implantation de bâtiments d'exploitation comprenant du stationnement dans les premiers niveaux" et d'une altitude maximale de 964,5 mètres (c.f. plan d'implantation; art. 20, al. 1 et 21, al. 1 RS); une aire de constructions basses, jouxtant l'aire de constructions hautes et destinée à "l'implantation d'un bâtiment bas accueillant des parkings et des locaux de service", d'une altitude maximale de 948,5 mètres (c.f. plan d'implantation; art. 24 et 25 RS); une aire de circulation et de stationnement, en bordure de la Rue F. et du Chemin G. (c.f. plan d'implantation); et une aire de verdure, inconstructible à l'exception d'une passerelle reliant les bâtiments existants à l'aire de constructions hautes et destinée à l'aménagement d'espaces végétalisés et arborisés, sur tout le reste du périmètre (c.f. plan d'implantation; art. 31, al. 1 RS).

B.

La mise à l'enquête publique du plan spécial a suscité une opposition de Mme et M. A. d'une part, et de Mme et M. B. d'autre part (tous nommés ci-après : les opposants, respectivement les recourants). Mme et M. A. ont allégué que le projet de plan spécial était surdimensionné et en totale contradiction avec les caractéristiques de la ZHFD2 et les prescriptions qui lui sont applicables. Ils ont exposé que le plan spécial prévoyait non pas la construction d'un atelier d'horlogerie mais d'une véritable fabrique; que celle-ci avait sa place en zone industrielle et que si la commune souhaitait autoriser la création de fabriques dans les zones d'habitation à faible densité, elle devait modifier le plan d'aménagement communal en conséquence; qu'un plan spécial moins démesuré, impliquant des dérogations conciliables avec les caractéristiques de la zone, devait pouvoir être élaboré et que le projet mis à l'enquête publique portait gravement atteinte aux droits des voisins et justifiait donc une indemnisation. Quant à Mme et M. B., ils ont soutenu que le projet présentait des caractéristiques proches de celles d'une zone d'activités économiques; qu'il morcelait la ZHFD2 en deux parties et que celle-ci ne pourrait donc plus jouer son rôle dans l'organisation générale du paysage du Locle; que le projet entraînerait l'abattage d'arbres protégés, ainsi que diverses nuisances pour les voisins, en particulier du bruit durant les travaux de construction puis lors de l'exploitation des locaux, ainsi qu'une perte de vue et d'ensoleillement; que ces nuisances provoqueraient une baisse de la valeur des propriétés environnantes et que compte tenu des particularités du projet, des dérogations ultérieures pourraient encore subvenir dans le périmètre du plan spécial. Ils ont demandé ce qu'il en serait des cheminées d'évacuation des futures constructions, des nuisances durant les travaux de chantier et de l'utilisation future des bâtiments projetés.

Le Conseil communal a levé les oppositions par décisions du 27 janvier 2011. Il a rappelé que le plan spécial servait à régler des problèmes particuliers de planification et pouvait déroger au plan d'aménagement. Dès lors, comme les normes applicables en ZHFD2 ne permettent pas de construire les bâtiments prévus dans le plan spécial, il a considéré que l'élaboration d'un tel plan était conforme au système prévu par la législation en matière d'aménagement du territoire. Il a ajouté que le plan spécial ne créerait pas de précédent, puisque que chaque situation était examinée pour elle-même. En outre, il a relevé que le plan spécial correspondait à la mixité habitat / travail qui caractérise la ville du Locle, relevée dans le cadre de l'inscription de cette ville au patrimoine mondial de l'UNESCO; qu'il s'intégrait parfaitement au tissu industriel loclois et constituait l'extension d'une entreprise existante tout en respectant les bâtiments actuellement construits. Il a encore précisé que le plan spécial se bornait à fixer des dimensions maximales pour les futures constructions et prévoyait diverses mesures destinées à limiter leur impact sur le quartier, telles que la limitation des places de stationnement, l'exigence d'un plan de mobilité, l'établissement d'un projet paysager et des prescriptions architecturales. Il a enfin souligné que de manière générale, un site de production horlogère n'engendre pas de nuisances importantes pour le voisinage en termes de bruit et d'odeurs. À cet égard, il a précisé que les bâtiments du plan spécial seraient occupés par des ateliers et des bureaux, et non par des surfaces de vente ou des activités industrielles lourdes. Il a enfin retenu que même si le plan spécial scinderait la ZHFD en deux parties distinctes, celle-ci resterait d'une taille importante et pourrait continuer à remplir son rôle.

C.

Les opposants ont recouru contre ces décisions par mémoires du 24 février 2011, dont le contenu est identique. Ils allèguent d'abord que le fait de recourir à un plan spécial pour réaliser le projet d'extension de l'entreprise constitue un abus de droit manifeste. En effet, selon eux, "ne peut faire l'objet d'un plan spécial qu'une construction ou un ensemble doté d'un caractère spécifique, hors norme, voué à une activité spéciale", ce qui n'est aucunement le cas d'une fabrique d'horlogerie. Ils estiment qu'en l'occurrence, le recours au plan spécial fait fi de toute règle de planification et bouleverse fondamentalement l'harmonie du site dans le seul but de contenter un particulier, dont le projet devrait prendre place en zone industrielle ou en zone d'activités économiques en raison de ses importantes dimensions et de son impact sur l'aspect du site. Ils ajoutent que le plan spécial équivaut à modifier partiellement le plan d'aménagement, en particulier le régime applicable à la ZHFD2, alors que selon l'article 21, alinéa 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), du 22 juin 1979, les plans d'affectation ne peuvent être adaptés que lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées. À leur avis, aucun élément ne justifie l'adaptation de la ZHFD2 à un nouveau besoin, puisque les constructions prévues par le plan spécial pourraient parfaitement être érigées en zone industrielle ou en zone d'activités économiques. Ils constatent par ailleurs que le plan spécial introduit de nombreuses dérogations par rapport au régime actuel de la ZHFD2, en particulier en ce qui concerne le degré d'utilisation des terrains et les dimensions des bâtiments. Or, les conditions fixées par le droit fédéral pour l'octroi de dérogations ne sont à leur avis pas remplies. En effet, il existe selon eux un intérêt public à la conservation des caractéristiques de la ZHFD2 et à éviter les nuisances que des constructions imposantes pourraient provoquer pour le voisinage, tandis que l'entreprise n'a qu'un intérêt purement économique à pouvoir intensifier ses activités sur des parcelles dont elle est déjà propriétaire. Les recourants soulignent ensuite que le plan spécial vise à introduire un bâtiment de taille considérable dans un havre de paix et de verdure, oblige à supprimer deux bosquets d'arbres de haute futaie et engendrera un accroissement sérieux de la circulation automobile dans le quartier. Ils jugent ces atteintes disproportionnées, en observant que l'entreprise aurait pu imaginer la construction d'une fabrique d'horlogerie en terrasses épousant la pente qui s'étend de la maison de maître existante jusqu'à la Rue F., ce qui n'aurait nécessité que des dérogations mineures et aurait été plus respectueux des prescriptions de la zone. Enfin, ils reprochent à la commune de faire preuve d'arbitraire et de commettre une inégalité de traitement, en favorisant un seul propriétaire de la ZHFD2, d'une manière qui entraîne une évidente dépréciation des terrains appartenant aux propriétaires voisins.

Les recourants concluent à l'annulation des décisions attaquées et au renvoi de l'affaire au Conseil communal pour nouvelle décision, soit pour rejet du plan spécial, soit pour adaptation de celui-ci aux normes de la zone, le tout sous suite de frais et dépens.

D.

Dans ses observations sur les recours, l'entreprise conclut au rejet de ceux-ci, sous suite de frais et dépens. Elle souligne qu'elle n'a jamais eu de problèmes de voisinage dans le cadre de son activité, notamment en relation avec le bruit; que l'adoption du plan spécial doit lui permettre de réunir tout son personnel sur un même site, alors qu'elle est obligée pour l'instant de louer d'autres locaux en ville du Locle et qu'elle pourrait développer sur le site de nouveaux savoir-faire. Elle affirme que ces éléments renforceraient son implantation au Locle, ainsi que son propre développement et celui de la ville.

Dans ses observations, le Conseil communal conclut également au rejet des recours, sous suite de frais. Il souligne notamment que le recours à un plan spécial est la seule voie juridique envisageable; que le projet a fait l'objet d'une analyse détaillée, en particulier en ce qui concerne le bruit découlant de l'activité à venir et du trafic supplémentaire lié à celle-ci, ainsi que l'intégration architecturale du projet à son environnement. Il précise que les nouveaux locaux seront pour partie des bureaux et pour partie des ateliers destinés à l'emballage de produits finis, de sorte que le type d'activité existant et les nuisances qui en découlent ne seront pas fondamentalement modifiés. Le Conseil communal remarque encore que dans la zone mixte adjacente, au-dessus du Chemin G., se trouvent d'autres entreprises telles que l'entreprise H.; que l'extension prévue par le plan spécial s'intègre donc à son environnement, qui n'est pas uniquement résidentiel; que l'architecture du Locle est caractérisée par le voisinage de lieux de fabrication et de lieux de vie, ce qui a valu son inscription au patrimoine mondial de l'UNESCO et que le recours va donc "à l'encontre de l'esprit de la ville", en exigeant la relégation en zone industrielle de toute nouvelle activité horlogère.

E.

Une vision locale a eu lieu le 22 août 2011, en présence de représentants des recourants, du Conseil communal, de l'entreprise et du service juridique de l'Etat (ci-après : service juridique), chargé de l'instruction des recours. Les constations faites lors de cette séance figurent dans le procès-verbal du 15 septembre 2011.

Suite à la vision locale, le service juridique, par courrier du 16 septembre 2011, a demandé au Conseil communal si une demande de dérogation avait été mise à l'enquête publique en même temps que le plan spécial pour l'abattage prévu par ce dernier de deux bosquets situés sur les articles C., protégés par l'arrêté sur la protection des haies, des bosquets, des murs de pierres sèches et des dolines (ci-après : arrêté), du 19 avril

2006. Par courrier du 20 octobre 2011, le mandataire du Conseil communal a fait savoir au service juridique que la demande de dérogation à l'arrêté n'avait pas été mise à l'enquête publique et que cette démarche allait être effectuée. À cette occasion, il a remis au service juridique la copie d'une convention signée le 5 mai 2010 par le Conseil communal et l'entreprise et prévoyant des mesures de compensation pour l'abattage des bosquets précités. Le 25 octobre 2011, le service juridique a proposé de suspendre la procédure de recours jusqu'à droit connu sur le sort de la demande de dérogation précitée. Les parties n'ont formulé aucune remarque au sujet de cette proposition.

F.

La mise à l'enquête publique de la demande de dérogation à l'arrêté a eu lieu du 28 octobre au 28 novembre 2011. Chacun des recourants a déposé une opposition, qui a été levée par le Conseil communal par décision du 5 décembre 2011. Les décisions du Conseil communal levant les oppositions ont fait l'objet d'un recours de chacun des opposants auprès de l'autorité de céans, le 23 janvier 2012.

Lors de l'instruction des recours relatifs à la demande de dérogation à l'arrêté, il s'est avéré que le Conseil communal n'était pas compétent pour lever les oppositions déposées à ce sujet. En effet, selon l'article 8 de l'arrêté, il appartient au Département de la gestion du territoire (ci-après : le département) de rendre de telles décisions et ce tant et aussi longtemps que la commune n'a pas délimité les bosquets conformément à l'article premier, alinéa 2, de l'arrêté. Suite à un échange de vues avec l'autorité de céans, le département a confirmé sa compétence, par courrier du 9 mai 2012. Ce dernier a été transmis aux parties le 15 mai 2012 par le service juridique, qui a précisé que la procédure de recours contre le plan spécial resterait suspendue jusqu'à droit connu sur la décision du département.

Par décision du 1erjuin 2012, le département a autorisé la suppression des deux bosquets situés sur les articles C. et contresigné la convention du 5 mai 2010, dont il a fait une partie intégrante de sa décision. A cette occasion, il a levé les oppositions à la demande de dérogation, après avoir examiné les arguments présentés par les opposants dans leurs oppositions du 28 novembre 2011 au Conseil communal, complétés par ceux figurant dans leurs recours du 23 janvier 2012 auprès de l'autorité de céans. Les 6 et 7 juin 2012, le Conseil communal a notifié la décision du département aux opposants et à l'entreprise. Il a joint à son envoi une décision du 6 juin 2012, par laquelle il a annulé ses propres décisions du 5 décembre 2011 levant les oppositions à la demande de dérogation à l'arrêté. Ces décisions n'ont pas fait l'objet de recours auprès de l'autorité de céans.

Considérant en droit:

1.

Les recours déposés le 23 janvier 2012 au sujet de la demande de dérogation à l'arrêté ont été traités dans le cadre de la décision du 1erjuin 2012 du département, en tant qu'arguments d'opposition à ladite demande. Il n'y a dès lors plus lieu de les examiner dans la présente décision.

2.

Les recourants ont adressé à l'autorité de céans des mémoires au contenu identique pour contester le plan spécial. Dès lors, par économie de procédure, il convient de joindre ces recours et de les traiter dans une seule décision.

3.

Les recours ont été interjetés dans les formes et délai prévus par les articles 34 et suivants de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979. Mme et M. A. sont propriétaires de l'article I. du cadastre du Locle, qui jouxte le périmètre du plan spécial à l'est. Mme et M. B. possèdent les articles J. du cadastre du Locle, qui touchent le périmètre du plan spécial à l'ouest. Tous doivent donc être considérés comme des voisins et possèdent la qualité pour recourir au sens de l'article 32, lettre a LPJA. Leurs recours sont donc recevables.

4.

4.1.

Les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une importante liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2, al. 3 LAT), notamment dans leurs tâches de planification. Cette liberté d'appréciation n'est toutefois pas totale. L'autorité de planification doit en effet se conformer aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire, tels qu'ils résultent de l'article 75 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse (Cst.), du 18 avril 1999 et des articles 1 et 3 LAT. Elle doit également prendre en considération les exigences découlant de la législation fédérale sur la protection de l'environnement. Ces principes s'appliquent également lorsque l'autorité de planification révise un plan d'affectation et substitue à une zone à bâtir existante une autre zone constructible soumise à un régime différent (arrêt du Tribunal fédéral du 3 mars 2008 1C_251/2007, consid. 3.1; arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du 16 avril 2012 CDP.2010.328, consid. 2a).

4.2.

Quant au Conseil d'Etat, selon l'article 3 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire (LCAT) du 2 octobre 1991, il exerce la haute surveillance en matière d’aménagement du territoire. Par ailleurs, il approuve les plans d’affectation et se prononce parallèlement sur les recours interjetés à leur encontre (art. 96 LCAT). Il peut examiner librement les plans d’affectation qui lui sont soumis (art. 33, al. 3, lit. b LAT). Selon la jurisprudence, ce libre examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de l’application du droit. Il comporte aussi un contrôle de l’opportunité. L’autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle soit juste et adéquate. Son rôle spécifique d’autorité de recours ne se confond toutefois pas avec celui de l’organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver la liberté d’appréciation dont celui-ci a besoin dans l’accomplissement de sa tâche (art. 2, al. 3, LAT). Cette liberté d’appréciation implique qu’une mesure d’aménagement appropriée doit être confirmée; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également appropriée. Elle implique aussi que le contrôle de l’opportunité s’exerce avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d’intérêts d’ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe aux cantons, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 1C_82/2008, consid. 6.1; 127 II 238, consid. 3b/aa p. 242).

5.

5.1.

Selon l'article 75 Cst., les cantons doivent établir des plans d'aménagement en vue d'assurer une utilisation judicieuse et mesurée du sol, ainsi qu'une occupation rationnelle du territoire. La LAT prévoit à cet effet les plans directeurs, les plans d'affectation et la procédure d'autorisation de construire. Ces instruments de planification ont un rapport étroit entre eux et ils doivent former un tout judicieux, au sein duquel chaque élément remplit une fonction spécifique. C'est dans une procédure assurant la protection juridique des intéressés (art. 33 LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT) que sont élaborés les plans d'affectation à caractère contraignant pour les particuliers (art. 21, al. 1 LAT), après pesée et harmonisation de l'ensemble des intérêts en présence (art. 3 OAT) et selon les indications des plans directeurs (art. 6ss et 26, al. 2 LAT). La planification doit se faire en fonction de la cohérence de l'ensemble d'un périmètre qui doit à son tour s'intégrer dans la planification locale, voire régionale, excluant ainsi une appréciation isolée des qualités d'un plan (CDP.2010.328, consid. 2a).

5.2.

L'obligation d'adopter des plans d'affectation pour gérer l'utilisation du sol découle des articles 2, alinéa 1 et 14 LAT. Le droit fédéral ne se contente pas de prescrire une obligation générale de planifier consistant à répartir le territoire au moins entre les trois types de zones prévues aux articles 15 à 17 LAT (zone à bâtir, zone agricole et zone à protéger; art. 14, al. 2). Il prévoit également une obligation spéciale de planifier qui vise des objets ou des activités non conformes à l'affectation de la zone dont l'incidence sur la planification locale ou l'environnement est importante. Ces objets ou activités ne peuvent être correctement étudiés que dans le cadre d'une procédure d'adoption d'un plan d'affectation. La voie d'une simple dérogation aux sens des articles 23 LAT (dans la zone à bâtir) ou 24 LAT (hors de la zone à bâtir) est alors inadéquate pour résoudre judicieusement les problèmes d'organisation du territoire qui se posent. Le fait qu'un projet non conforme à la zone soit important au point d'être soumis à l'obligation d'aménager au sens de l'article 2 LAT se déduit des buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), du plan directeur cantonal (art. 6 LAT) et de la portée du projet au regard des règles de procédure établies par la LAT (art. 4 et 33 LAT). En revanche, lorsque qu'il s'agit d'un projet, même de grande ampleur, conforme à l'affectation de la zone, le droit fédéral n'oblige pas à procéder par la voie de la planification spéciale (ATF 1C_57/2011, consid. 2.1 et références citées).

5.3.

Les plans spéciaux font partie des plans d’affectation communaux (art. 43, al. 2 LCAT). Il s’agit de plans d’affectation spéciaux, qui permettent d’individualiser le régime du plan d’affectation général, tout en favorisant des solutions plus globales que l’autorisation de construire (cf. Zen-Ruffinen et Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, N. 274; Brandt/Moor, in Commentaire de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, Zurich 1999, N. 95 ad. art. 18). Les plans spéciaux prévus par le droit neuchâtelois réglementent une partie du territoire communal et permettent de régler des problèmes particuliers de planification tels l’aménagement de quartiers, les centres d’achat, l’exploitation des gisements de matériaux, les décharges et les manèges (art. 65 LCAT). Ils peuvent déroger au plan d’aménagement ainsi qu’aux gabarits et aux distances légales par rapport aux forêts, aux vignes et aux routes (art. 66, al. 1 LCAT). Ils doivent régler l’affectation, le degré maximal d’utilisation des terrains, les gabarits ainsi que les questions d’équipement des terrains. Ils peuvent incorporer des dispositions du même type que celles figurant à titre facultatif dans le règlement d’aménagement selon l’article 59, alinéa 2, LCAT, concernant par exemple l’ordre, l’implantation, la hauteur et la longueur des constructions, le nombre de niveaux, etc. (art. 67 LCAT). En outre, l'article 68 LCAT autorise le regroupement des constructions pour autant que la densité, l'indice d'utilisation et le taux d'occupation du sol soient respectés en considérant l'ensemble des terrains compris dans le périmètre du plan spécial. Les plans spéciaux sont adoptés selon la même procédure que le plan d’aménagement (art. 89 et ss LCAT).

L'instrument que représente le plan d'affectation spécial sert à résoudre un problème lié à un besoin d'individualisation du régime à fixer qui relève d'une exigence de cohérence et de coordination. Il peut s'agir de cohérence à un certain périmètre, dont la valorisation demandera la délimitation exacte de l'implantation des immeubles, une adéquation maximale entre les constructions et les équipements, une unité de style, voire un remembrement parcellaire. Il peut s'agir aussi de cohérence externe, tenant à l'intégration d'une construction ou d'une installation dans son contexte spatial et environnemental, lorsque les impacts sont tels qu'ils ne peuvent être maîtrisés que par la coordination d'un ensemble de mesures. Il s'agit enfin et surtout d'assurer la cohérence avec les objectifs du plan directeur cantonal, de même que, plus largement, avec les stratégies d'aménagement du territoire définies par les autorités fédérales qui précisent les buts et principes posés aux articles 1 à  3 LAT (Brandt / Moor, op. cit., N. 96 et 97 ad. art. 18). En zone à bâtir, les plans d'affectation spéciaux visent plus précisément à assurer, dans un périmètre donné, une urbanisation harmonieuse, économisant l'espace et rationalisant les investissements publics et privés (Brandt/Moor, op. cit., No 101 ad art. 18).

5.4.

Il ressort du rapport 47 OAT que le projet litigieux vise une extension "à caractère industriel" de l'ancien bâtiment actuel et qu'une planification est nécessaire à cet effet, puisque la ZHFD 2, principalement destinée à l'habitation individuelle selon l'article 17.6.3 RA, n'est pas prévue pour accueillir ce type de construction et d'activité. Un avant-projet de la nouvelle extension (ci-après : avant-projet) a été réalisé par l'Atelier d'architecture K., à La Chaux-de-Fonds. Il prévoit l'accueil sur le site d'environ 250 collaborateurs, au lieu des 75 actuels, ainsi que la création de 107 places de stationnement s'ajoutant aux 23 places actuelles (c.f. rapport 47 OAT, p. 6 et 9). En ZHFD 2, l'indice maximal d'utilisation du sol est de 0,35 m2/m2au maximum, le taux d'occupation du sol de 15 % au maximum et l'indice d'espaces verts de 60 % au minimum (art. 17.6.5 RA). La longueur maximale des constructions peut atteindre 25 mètres, leur hauteur moyenne de corniche 8,50 mètres et leur hauteur au faîte 11,50 mètres (art. 17.6.6. RA). Le plan spécial porte l'indice d'utilisation maximal à 1,1 m2/m2et le taux d'occupation du sol maximal à 40 % (art. 7 RS). Il prévoit le regroupement des constructions au sens de l'article 68 LCAT pour le calcul  de ces degrés d'utilisation du sol (art. 8 RS). La longueur maximale des bâtiments passe à 85 mètres (art. 9 RS). Le SCAT a par ailleurs relevé, dans son préavis de synthèse du 14 mai 2009 relatif au projet de plan spécial (ci-après : préavis de synthèse) que la hauteur des nouveaux bâtiments prévus dans l'avant-projet était de plus de 20 mètres (cf. préavis de synthèse, p. 2).

En d'autres termes, le projet de plan spécial prévoit une extension substantielle de l'activité horlogère qui se déroule actuellement dans une zone principalement dévolue à l'habitation individuelle, au moyen de constructions de dimensions nettement plus importantes que ne le permet le règlement d'aménagement et impliquant des conséquences sur l'équipement, notamment en places de stationnement. Les nouvelles constructions doivent s'intégrer dans un environnement fortement arborisé, mis en évidence à l'article 17.6.1 RA. Elles doivent constituer l'extension du bâtiment construit au début du 20èmesiècle sur l'article C. Ce dernier a obtenu la note de 2 dans le cadre du recensement architectural de la ville du Locle, ce qui en fait un bâtiment intéressant, de catégorie 1 (art. 57a LCAT). Le volume et les façades extérieures de cette bâtisse ainsi que de nombreux éléments se trouvant à l'intérieur de celle-ci ont par ailleurs été classés par arrêté du Conseil d'Etat du 22 décembre 1997 (c.f. fiche de recensement dudit bâtiment). Dans ces conditions, au vu des principes énoncés ci-dessus, la nécessité de soumettre le projet à une planification, qui permet de prendre en compte tous les intérêts en jeu, est indéniable.

6.

Les recourantsreprochenttoutefois à l'autorité communale d'utiliser abusivement l'instrument du plan spécial, en exposant que le projet litigieux constitue en réalité une modification partielle du plan d'aménagement et comporte de trop nombreuses dérogations par rapport au régime fixé pour la ZHFD 2 par le plan d'aménagement communal, sans satisfaire aux conditions fixées par le droit fédéral pour l'octroi de telles autorisations exceptionnelles.

6.1.

Contrairement à ce qu'affirment les recourants, cette question n'a pas à être examinée sous l'angle des conditions d'octroi de dérogations en zone à bâtir – fixées par l'article 40 de la loi sur lesconstructions(LConstr.), du 25 mars 1996 - mais sous celui des rapports entre plan général d'affectation et plans spéciaux. Ceux-ci ont faitl'objet d'un article publié en 2009 par l'ASPAN, qui examine plusieurs arrêts du Tribunal fédéral. L'auteur part du principe que les plans d'affectation spéciaux doivent compléter l'affectation de manière judicieuse et conforme à la zone et ne doivent donc prévoir que des dérogations de nature secondaire au plan général d'affectation, pour autant qu'elles se justifient pour sauvegarder des intérêts publics importants (par ex. une bonne intégration dans l'environnement et le paysage, des surfaces libres plus généreuses ou un mode d'utilisation du sol plus économe). L'auteur de l'article admet cependant que dans des cas fondés et lorsqu'il y a plus-value qualitative, les divergences ponctuelles peuvent même aller relativement loin. Il précise néanmoins qu'il faut veiller à ce que les dérogations à la réglementation fondamentale ne deviennent pas la règle et vident le plan général d'affectation de sa substance. Lorsque le caractère de la zone de base n'est plus préservé, une adaptation du plan général d'affectation devrait selon lui être entreprise. Pour déterminer les dérogations admissibles, il convient notamment de tenir compte de la procédure d'adoption du plan spécial : lorsque cette procédure est simplifiée (par exemple par une délégation du législatif à l'exécutif), il est encore plus important que les dérogations au moyen d'un plan d'affectation spécial ne soient autorisées que lorsqu'elles n'ont qu'une importance secondaire et qu'elles préservent le caractère de la zone (Spori, in Inforum ASPAN n° 3/09, p. 9 et ss; Bovay et Sulliger, Aménagement du territoire, droit public des constructions et permis de construire – Jurisprudence rendue en 2009 par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, in RDAF 2010 I p. 23/24).

Dans l'arrêt Rüti, du 1eravril 2009 (ATF 135 II 209 – JT 2010 I 711), le Tribunal fédéral s'est penché sur les rapports entre un plan général d'affectation et un plan spécial (le "Gestaltungsplan" du droit zürichois, dont la loi cantonale ne précise pas dans quelle mesure et selon quels principes il peut s'écarter du plan général). Le Tribunal fédéral a considéré que le plan spécial ne devait pas s'écarter du plan général dans une mesure qui équivaudrait à vider ce dernier de sa substance, alors qu'il est légitimé démocratiquement et matériellement. Il a précisé que, quand bien même un plan d'affectation de détail autoriserait une dérogation au plan d'affectation général, ce dernier restait la référence de base et que les principes de fond fixés par celui-ci, notamment ceux liés à la protection du site, devaient être pris en considération (Spori, op. cit., p. 14).

La Cour de droit public du Tribunal cantonal a cependant précisé que la question de l'importance des dérogations prévues par un plan spécial par rapport au plan d'affectation général devait être relativisée dans la mesure où, en droit neuchâtelois (art. 89ss LCAT), la procédure d'adoption d'un plan spécial et la procédure d'adoption des plans d'affectation généraux, soit des plans d'aménagement, sont les mêmes, avec une adoption par le législatif communal et un référendum facultatif (CDP.2010.328, consid. 3g). Le Tribunal administratif vaudois a émis la même remarque au sujet du plan de quartier au sens de la législation vaudoise sur l'aménagement du territoire (arrêt du Tribunal administratif vaudois du 31 juillet 2009, AC.2008.0138, consid. 3b cc).

La doctrine a elle aussi relevé que le plan général d'affectation n'a pas une supériorité absolue sur le plan d'affectation spécial, dès lors notamment que celui-ci est adopté selon la même procédure que le plan général d'affectation. Comme le plan général d'affectation met en premier en œuvre les orientations décidées dans les plans directeurs, en particulier le plan directeur cantonal, veille à l'intégration des différentes utilisations du sol et assure un équilibre entre elles sur le territoire communal dans son ensemble, on peut lui reconnaître une prééminence "fonctionnelle". En d'autres termes, ce qui distingue le plan d'affectation spécial du plan général d'affectation est la localisation ou la portée spatiale des intérêts pris en compte, cette pesée d'intérêts ayant lieu dans le deuxième cas à l'échelle communale. Cela étant, il convient d'éviter "que les options fondamentales devant être dépeintes par le plan général d'affectation puissent être révisées par petites touches successives lors de l'adoption de révisions partielles ou de plans localisés suivant des intérêts souvent plus particuliers, transformant un tableau harmonieux en une toile indéchiffrable et incohérente". Il convient également d'éviter l'excès inverse, consistant à soumettre le plan d'affectation spécial aux choix opérés par le plan général d'affectation. Toujours selon la même doctrine, une solution équilibrée peut être trouvée: lorsque le plan d'affectation spécial se borne à détailler les règles prévues dans le plan général d'affectation, l'auteur du plan peut se contenter d'une pesée des intérêts pertinents à l'échelle du périmètre visé, dès lors que les autres intérêts ont déjà été pris en compte lors de l'établissement du plan général. En revanche, si l'auteur du plan spécial souhaite s'écarter de certains éléments importants fixés dans le plan spécial d'affectation et qui relèvent en premier lieu de ce dernier, parce qu'ils touchent à l'équilibre des affectations dans la commune et méritent d'être coordonnés à cette échelle, il doit pouvoir le faire, à condition toutefois de procéder à une pesée d'intérêts à l'échelle pertinente. Ainsi, si le plan d'affectation spécial rend possible la construction d'immeubles dans un périmètre où le plan général prévoyait une zone de villas, c'est à l'échelle communale qu'il s'agira de vérifier que cette option correspond à un besoin et pourra s'intégrer dans le tissu bâti. Lorsque le plan d'affectation spécial est adopté selon la même procédure que le plan général d'affectation, une pesée d'intérêts de cette ampleur peut intervenir dans le cadre de la procédure d'adoption du plan spécial (Besse, Le régime des plans d'affectation, en particulier le plan de quartier, Genève – Zürich – Bâle 2010, p. 344 à 348).

6.2.

Dans le cas présent, en ce qui concerne le principe consistant à s'écarter de l'affectation de la zone prévue par le plan d'aménagement communal, à savoir l'habitation individuelle, au profit d'une zone d'activité horlogère, l'entreprise se prévaut des besoins attachés à sa production et de son souhait de regrouper ses activités sur un seul site en ville du Locle (cf. notamment rapport 47 OAT, p. 13, ch. 3.2.2 relatif à la justification du projet). Le Conseil communal estime que cette nouvelle affectation se justifie parce qu'elle s'insère dans le tissu architectural de la ville du Locle, d'ores et déjà caractérisé par le voisinage de lieux de fabrication et de lieux de vie, particularité qui a motivé son inscription au patrimoine mondial de l'UNESCO.

Comme le relèvent les recourants, le plan d'aménagement communal délimite des zones d'activités économiques, aux extrémités est et ouest de la zone d'urbanisation et au lieudit la Combe-Girard, réservées aux entreprises des secteurs secondaire et tertiaire dont les activités et le volume ne peuvent pas s'intégrer dans les zones mixtes ou d'habitation (art. 19.2.3, al. 1 RA). Il circonscrit également une zone industrielle, à la suite de l'une des zones d'activités économiques, dévolue aux entreprises du secteur secondaire dont les activités et le volume ne peuvent pas s'intégrer dans les zones mixtes ou d'habitation (art. 19.1.3, al. 1 RA). Dans ces deux zones, l'indice d'utilisation du sol maximum est de 1,6 m2/m2, le taux d'occupation du sol maximum de 60% et la longueur maximale des bâtiments de 120 mètres (art. 19.1.5, 19.2.5, 19.1.6 et 19.2.6 RA). La hauteur moyenne à la corniche est limitée à 18 mètres en zone industrielle (art. 19.1.6 RA) et à 16 mètres en zone d'activités économiques (art. 19.2.6 RA).

Cependant, le plan spécial s'apparente bien davantage à la zone mixte délimitée en plusieurs endroits du territoire communal, notamment dans le secteur qui jouxte le périmètre du plan spécial entre le chemin G. et la rue L., qu'aux deux zones décrites ci-dessus. En effet, la zone mixte, caractérisée "par une forte mixité de type habitat, tertiaire, artisanat et petites industries", est affectée non seulement aux habitations collectives, mais aussi "aux petites et moyennes entreprises des secteurs secondaire et tertiaire peu incommodantes pour le voisinage, respectant le plan des degrés de sensibilité au bruit" (art. 18.2.1, al. 1 et 18.2.3, al. 1 RA). Le plan spécial affecte son périmètre à l'activité horlogère, soit à des "activités de micromécanique liées à l'horlogerie et compatibles avec l'habitation" (art. 6 RS). Ainsi définie, cette affectation se différencie nettement de celle des zones industrielle et d'activités économiques, réservées à des entreprises dont les activités ne peuvent s'intégrer ni dans les zones d'habitation, ni dans les zones mixtes. S'agissant des nuisances envers le voisinage liées aux constructions permises par le plan spécial, l'augmentation des charges actuelles de trafic dans le secteur a été estimée à 175 mouvements par jour, concentrés sur la rue F. Ce chiffre correspond aux déplacements des employés et des clients, le trafic "industriel" étant très limité en raison des volumes de production de l'entreprise (cf. procès-verbal de la vision locale, p. 2, ch. 9). L'augmentation de bruit induite par ce surcroît de trafic a été évaluée à 0,3 dB, valeur considérée comme imperceptible (cf. rapport 47 OAT, p. 20, ch. 4.1.2 notamment tableau 6 et p. 22, ch. 4.2.4). Ces résultats ont été validés par le service de l'énergie et de l'environnement (ci-après : SENE) dans le cadre de l'examen du dossier du plan spécial par les services concernés de l'Etat. Le projet litigieux respecte donc l'article 9, lettre a de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB), du 15 décembre 1986, selon lequel l'exploitation d'installations fixes nouvelles ou notablement modifiées ne doit pas entraîner un dépassement des valeurs limites d'immission consécutif à l'utilisation accrue d'une voie de communication. Le SENE a également validé l'élaboration d'un plan de mobilité pour gérer au mieux le stationnement lorsque les bâtiments du plan spécial seront construits, prévue par l'article 14 RS. Une pré-étude de ce plan devra être jointe à la demande de permis de construire les bâtiments du plan spécial (art. 14, al. 1 RS) et sera donc soumise aux éventuels voisins intéressés lors de la mise à l'enquête publique de cette demande. Ce procédé offre des garanties supplémentaires aux voisins en matière de trafic. Enfin, le SENE a aussi validé le principe consistant à évaluer le bruit lié au stationnement des véhicules, ainsi que celui de l'activité horlogère proprement dite, dû aux éléments techniques de ventilation et climatisation, au stade de la demande de permis de construire (cf. préavis de synthèse, p. 8). A cet égard, il convient de relever que le degré de sensibilité au bruit II, qui s'applique aux zones où aucune entreprise gênante n'est autorisée, notamment dans les zones d'habitation (art. 43, al. 1, litt. b OPB) a été attribué aux parcelles incluses dans le plan spécial (art. 11 RS) et à celles des recourants (cf. plan des degrés de sensibilité au bruit inclus dans le plan d'aménagement communal). Les constructions prévues par le plan spécial devront être conçues de manière à respecter les valeurs limites de planification du degré de sensibilité II, à savoir les valeurs limites d'exposition au bruit les plus restrictives fixées par l'OPB et ses annexes (art. 13 et 23 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE), du 7 octobre 1983) (cf. rapport 47 OAT, p. 22, ch. 4.2.3). A cet égard, il convient de préciser que les éléments de ventilation et de climatisation des nouvelles constructions nécessitent un degré de détail qui ne peut être atteint qu'au stade de l'autorisation de construire et non lors de l'adoption du plan spécial, qui fixe les principes d'aménagement du périmètre concerné. L'examen des nuisances liées à ces installations et des éventuelles mesures à prendre pour les limiter peut donc intervenir lors de la procédure de permis de construire (DEP 1998 p. 145, consid. 6d, p. 149). D'autres nuisances liées à l'exploitation des nouveaux locaux ne sont pas à craindre à ce stade, puisque ceux-ci seront utilisés comme bureaux et ateliers destinés à l'emballage de produits finis (cf. observations du Conseil communal sur le recours).

Au vu de ce qui précède, il apparaît que l'activité horlogère prévue par le plan spécial, dans son principe, sera une activité peu incommodante pour le voisinage et respectant le plan des degrés de sensibilité au bruit. En d'autres termes, contrairement à ce qu'affirment les recourants, il ne s'agit pas d'une activité qui, en tant que telle, ne pourrait trouver sa place que dans la zone d'activités économiques ou dans la zone industrielle. En ce qui concerne les dimensions des constructions permises par le plan spécial, il convient de relever que l'indice d'utilisation (1,1 m2/m2) est inférieur à celui de la zone mixte (1,2 m2/m2selon l'article 18.2.5, lettre a RA) et le taux d'occupation du sol identique à celui de la zone mixte (40% selon l'article 18.2.5, lettre b RA). La longueur et la hauteur des bâtiments (respectivement 85 mètres selon l'article 9 RS et jusqu'à 20 mètres selon l'avant-projet figurant dans le rapport 47 OAT) excèdent par contre les critères retenus pour la zone mixte (35 mètres pour la longueur et 14 mètres pour la hauteur moyenne à la corniche selon l'article 18.2.6, lettres a et b RA). De plus, les droits à bâtir seront regroupés sur l'ensemble du périmètre du plan spécial, comme le permet l'article 68 LCAT (art. 8 RS). Il n'en reste pas moins que ces dimensions ne sauraient être comparées à celles qui sont autorisées pour les zones d'activités économiques et les zones industrielles.

En conclusion, c'est à tort que les recourants affirment que le projet a sa place uniquement dans l'une de ces dernières zones. Quant à l'emplacement du projet dans le contexte du plan d'aménagement communal, on peut relever ce qui suit : le plan directeur de l'aménagement du territoire local (ci-après : plan directeur), de juin 1992, fait office de rapport justificatif à l'appui du plan d'aménagement communal actuel, sanctionné le 9 mai 2001 (cf. plan directeur, p. 2). Il décrit l'ensemble du site bâti communal comme étant marqué par une forte mixité des activités et une grande variété d'occupation du sol, favorisées par les instruments d'aménagement du territoire ayant précédé l'entrée en vigueur de l'actuel plan d'aménagement communal. Dans le but d'assurer le développement harmonieux de la cité, ces anciens instruments ont été affinés et complétés dans le plan d'aménagement actuel, dans lequel la commune a toutefois souhaité conserver une certaine souplesse (cf. plan directeur, p. 72). Le périmètre du plan spécial et les parcelles des recourants se trouvent sur le coteau sud de la ville, fortement exposé à la vue de sorte que toute construction, même de dimensions modestes, y prend beaucoup d'importance (cf. plan directeur, p. 63). Ils sont situés à l'intérieur du périmètre 4 décrit dans le plan directeur. A propos de ce périmètre, ce dernier relève qu'il s'agit d'un quartier très vert dégageant une atmosphère calme et paisible, constitué tantôt d'immeubles locatifs de 3 à 4 étages et tantôt de maisons individuelles, mais aussi de plusieurs fabriques et quelques ateliers. Parmi ceux-ci, l'usine H., située au-dessus du périmètre du plan spécial, au sud-ouest, entre le chemin G. et la rue de Beau-Site (cf. procès-verbal de la vision locale, p. 2, ch. 7), est décrite de par son volume comme un ensemble étranger au quartier. Le plan directeur prévoit que ce dernier peut être densifié, en particulier dans les zones de villas, avec toutefois une attention particulière à la conservation de la forte arborisation, ainsi qu'à la qualité des espaces verts, des places de jeux et des chemins pour piétons (cf. plan directeur, p. 79, 101/102). Le dossier proposant l'inscription au patrimoine mondial de l'UNESCO des villes de La Chaux-de-Fonds et du Locle ("La Chaux-de-Fonds/Le Locle, Urbanisme horloger, Proposition d'inscription sur la liste du patrimoine mondial" (ci-après : dossier UNESCO), consultable sur le site Internet http://www.urbanisme-horloger.ch/index.asp/3-0-7-8023-131-207-1/), a été établi en décembre 2007 et tient compte de la mention de la ville du Locle à l'inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger (ISOS) (cf. plan directeur, p. 66ss). Dans ce dossier, il est mentionné que"le tissu urbain du Locle, dense en son centre et plus espacé dans ses parties extérieures, frappe par la diversité de ses quartiers et de ses bâtiments, ce que le relief, deux flancs de la vallée se faisant face, met fortement en évidence. Habitations collectives, collèges, fabriques et villas se côtoient dans une mêlée qui témoigne de l'activité industrielle intense d'une époque révolue". Il est précisé que"Le Locle est extrêmement riche en usines aux bâtiments imposants, dispersées sur tout son territoire urbain, mais qui n'en demeurent pas moins intimement liées à la trame bâtie"(cf. dossier UNESCO, p. 114). Le quartier de N., dans lequel se situe le périmètre du plan spécial et les parcelles des recourants, fait partie de la zone centrale du tissu urbain horloger du Locle inscrite au patrimoine mondial de l'UNESCO (cf. carte de synthèse du plan directeur cantonal établi selon l'article 13 LCAT, consultable sur le site Internet officiel du canton www.ne.ch, sous la rubrique aménagement du territoire). Il est décrit comme étant caractérisé par des bâtiments très divers, témoignant notamment du développement de la construction d'usines après 1900. Dans la partie inférieure du quartier, le dossier UNESCO met en évidence l'existence de vastes villas et d'usines marquantes, comme celles de la rue F. n° ** (ancienne fabrique O., figurant sur la photographie No 13 du procès-verbal de la vision locale) et 18, situées en zone d'ancienne localité; dans la partie supérieure, il est précisé que les maisons de la classe moyenne et les maisons ouvrières voisinent avec pas moins de cinq usines de l'industrie horlogère et de précision. Parmi elle est cité le complexe de l'usine H., situé en zone mixte et comportant un bâtiment à six niveaux avec toit plat, représentant typique de l'architecture industrielle des années 1960. Dans le cadre du dossier UNESCO, cette construction est considérée comme le représentant le plus important du "boom" horloger de la haute conjoncture, marquant de façon significative la silhouette du Locle. (cf. dossier UNESCO, p. 140 à 143). Ces caractéristiques ont contribué à permettre l'inscription des villes de La Chaux-de-Fonds et du Locle au patrimoine mondial de l'UNECO, notamment en tant que témoignage exceptionnel d'une tradition culturelle et d'exemple éminent d'un ensemble architectural où lieux de production horlogère et lieux de vie cohabitent dans un lien intime (cf. dossier UNESCO, p. 323/324). Cette inscription a donné lieu à l'établissement d'une fiche de coordination (fiche R_36 "Valoriser le tissu urbain horloger des villes de La Chaux-de-Fonds et du Locle (UNESCO)") dans le plan directeur cantonal. Selon cette fiche, il appartient notamment au canton et aux communes d'assurer le développement coordonné des deux villes, en particulier en soutenant et encourageant la conservation, la restauration, la mise en valeur et la connaissance du patrimoine inscrit, par exemple dans leurs tâches de planification et d'aménagement du territoire. Le plan directeur cantonal a force obligatoire pour les autorités des différents niveaux (art. 13, al. 2 LCAT). Or, le nouveau plan directeur cantonal, adopté par le Conseil d'Etat le 22 juin 2011, n'a pas encore été approuvé par le Conseil fédéral. Toutefois, l'approbation du Conseil fédéral n'a un effet constitutif que pour les questions supracantonales traitées par ce plan. Dans ce domaine, la Confédération et les cantons voisins ne sont liés par le plan directeur qu'à partir de l'approbation par le Conseil fédéral (art. 11, al. 2 LAT). Pour les questions intracantonales, l'approbation du Conseil fédéral a un effet déclaratoire et la force obligatoire du plan directeur pour les autorités du canton concerné et des communes est effective dès l'adoption cantonale (Tschannen, in Commentaire de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, N. 19 ad art. 10 et 36 ad art. 11). Dès lors, la fiche susmentionnée du nouveau plan directeur a force obligatoire pour les autorités cantonales et communales.

Quant à l'article 22bis.1, alinéa 2 du règlement d'aménagement communal, sanctionné le 12 août 2009 suite à l'inscription du Locle au patrimoine mondial de l'UNESCO, il prévoit que"les objectifs du périmètre d'inscription UNESCO sont la reconnaissance de la valeur universelle exceptionnelle, le maintien de l'intégrité et de l'authenticité du tissu urbain horloger, ainsi que sa mise en valeur, son évolution et son développement dans le respect de celles-ci".Les autorités communales compétentes appliquent les règles ordinaires fédérales, cantonales et communales de l'aménagement du territoire et de la construction, tout en prenant en compte les objectifs visés à l'article 22bis.1, alinéa 2 dans les décisions qu'elles sont appelées à rendre (art. 22.bis.3, al. 2  RA). Les constructions et installations doivent répondre aux exigences d'une architecture de qualité, tant intérieure qu'extérieure, et tenir compte des caractéristiques du tissu urbain horloger (art. 22bis.3, al. 3 RA). Compte tenu des caractéristiques du quartier de Beau-Site décrites ci-dessus, le principe consistant à étendre l'activité horlogère de l'entreprise dans le périmètre défini par le plan spécial se révèle cohérente au regard des objectifs de mise en valeur mais aussi de développement du tissu urbain horloger de la ville définis par le plan directeur cantonal et le règlement d'aménagement communal suite à l'inscription de la ville au patrimoine mondial de l'UNESCO. Le projet de plan spécial a d'ailleurs été soumis à la commission intercommunale d'aménagement du territoire chargée d'examiner les projets de planification touchant le périmètre du site UNESCO le 19 mai 2010, conformément aux exigences du plan directeur cantonal et de l'article 22.bis.5 RA. Cette commission n'a formulé aucune objection à l'extension de l'entreprise dans le périmètre défini par le plan spécial (cf. procès-verbal de la séance du 19 mai 2010 de ladite commission, transmis aux recourants le 19 juillet 2012, p. 1 et 2).

La création d'une zone d'activité horlogère dans le périmètre du plan spécial correspond également aux objectifs et mesures définis par la fiche E_11 du plan directeur cantonal, intitulée "Localiser judicieusement les activités économiques et valoriser les pôles de développement". Selon cette fiche, il convient de localiser les activités économiques dans des pôles spécifiques pour les activités économiques qui ne disposent pas de possibilités de développement suffisantes au sein des zones urbanisées sans poser des problèmes d'intégration architecturale ou générer des nuisances environnementales disproportionnées. Pour les autres activités économiques, le maintien et le renforcement de la mixité fonctionnelle dans les zones urbaines existantes sont à privilégier, en particulier pour les savoir-faire microtechniques comme ceux de l'entreprise, caractéristiques du tissu urbanisé de l'Arc jurassien. Au vu de sa portée avant tout intracantonale, cette fiche a également force obligatoire. La vision qu'elle contient entre dans le cadre des buts et principes de l'aménagement du territoire définis aux articles 1, alinéa 2, lettre b et 3, alinéa 3, lettre a LAT, qui prescriventde créer et de maintenir un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à l’habitat et à l’exercice des activités économiques et de répartir judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail.

En conclusion, la création d'une zone d'activité horlogère telle que définie par le plan spécial, qui implique de passer d'une zone à faible densité à une zone proche d'une zone mixte, correspond a priori à un intérêt public suffisant. Elle est prévue dans un quartier déjà occupé par divers ateliers et fabriques et sur des parcelles jouxtant une zone mixte aux prescriptions très proches, pour agrandir des bâtiments déjà dévolus à l'activité horlogère. Elle s'avère donc cohérente par rapport à la planification cantonale et communale existante et se justifie tant par rapport aux caractéristiques du quartier dans lequel elle est délimitée, que par rapport aux particularités du tissu urbain communal dans son ensemble. En permettant de densifier la zone à bâtir existante, elle permet d'assurer une utilisation mesurée du sol, conformément aux principes de l'aménagement du territoire (art. 1, al. 1 LAT).

6.3.

Reste à savoir si d'autres intérêts s'opposent à l'adoption du plan spécial.

A ce propos, les recourants invoquent les nuisances pour le voisinage, en particulier sonores. Or, il a été relevé dans les considérants qui précèdent que le projet, au stade du plan spécial, respecte les exigences de la législation sur la protection de l'environnement.

Les recourants reprochent en outre au projet de porter atteinte à la végétation qui se trouve actuellement sur les parcelles incluses dans le périmètre du plan spécial, ainsi qu'à l'aspect des lieux en raison de ses dimensions imposantes. A cet égard, en particulier en ce qui concerne l'aspect des futures constructions, il convient de rappeler que l'objet de la présente procédure est le plan spécial, qui fixe des principes d'aménagement plus détaillés que le plan général d'affectation, et non l'avant-projet architectural établi par l'Atelier d'architecture K. figurant dans le rapport 47 OAT. Cet avant-projet permet certes de donner une idée des futures constructions susceptibles d'être édifiées dans le cadre défini par le plan spécial. Toutefois, c'est bien ce dernier qui constitue l'objet de la présente procédure, tandis que les constructions qui en découleront ne pourront être examinées qu'au stade de la procédure de permis de construire (cf. annexe 3 du rapport 47 OAT "Détermination sur le rapport de synthèse du SAT", p. 2, ch. 3.2; procès-verbal de la vision locale, p. 2, ch. 4).

L'atmosphère agréable et paisible et l'effet d'optique créés par l'existence de jardins et de végétation dans le quartier de Beau-Site sont soulignés tant dans le plan directeur de l'aménagement du territoire local de 1992 que dans le dossier UNESCO (cf. plan directeur, p. 79 et dossier UNESCO, p. 142). L'implantation de bâtiments dans les aires de constructions définies par le plan spécial, dans le cadre des dimensions par ce dernier, entraînera la disparition de deux bosquets d'arbres situés sur les articles C., protégés par arrêté cantonal (cf. rapport 47 OAT, p. 24, ch. 4.4 et annexe 1 dudit rapport "Avant-projet K.", plan des arbres existants, supprimés et nouveaux). Conformément aux articles 37 et 41, alinéa 3 RS, cette suppression a fait l'objet d'une dérogation du département du 1erjuin 2012 accordée sur la base d'une pesée d'intérêts, ainsi que de mesures de remplacement fixées dans une convention signée le 5 mai 2010 par le Conseil communal et l'entreprise. Ces mesures sont prévues en d'autres lieux du territoire communal, propriété de la commune. La convention a été contresignée par le département le 1erjuin 2012 et fait partie intégrante de la décision octroyant la dérogation (cf. ladite décision, consid. 6), qui n'a pas été contestée par les recourants. Dans son principe, la suppression des bosquets est donc acquise. Il n'en reste pas moins que les possibilités offertes par le plan spécial impliquent une modification substantielle du paysage et de l'aspect des lieux, pour l'instant largement occupés par la végétation (cf. procès-verbal de la vision locale, photographies No 2, 4, 8 et 13).Compte tenu des caractéristiques du tissu urbain décrites dans les considérants qui précèdent, en particulier de la présence toute proche de bâtiments horlogers tels que l'ancienne manufacture P., l'usine H. ou les locaux actuellement loués par D. au sud de la rue G., on doit néanmoins admettre que l'extension de l'entreprise dans le cadre défini par le plan spécial est susceptible de s'intégrer au site. Les photographies de ces bâtiments se trouvant dans le procès-verbal de la vision locale (cf. spécialement les photographies No 9, 11, 12 et 13) et la vue de l'entreprise H. et de ses alentours figurant en page 143 du dossier UNESCO en témoignent.

Le plan spécial contient diverses dispositions destinées à garantir cette intégration, dont certaines ont pour but de répondre à des préoccupations émises dans le préavis de synthèse. C'est ainsi que les objectifs d'aménagement visés par le plan spécial sont notamment de garantir une extension de qualité au regard des constructions existantes (ancien bâtiment et extension en forme de socle), d'assurer l'insertion des bâtiments d'activité horlogère vis-à-vis de la zone d'habitation de faible densité alentour, de préserver l'ancien bâtiment et d'assurer un aménagement paysager garantissant l'insertion des constructions dans le site (art. 3 RS). L'article 12 RS fixe d'importantes exigences en matière d'architecture des constructions qui pourront être érigées, y compris pour le traitement de leurs façades, de leurs toitures et le choix des couleurs et des matériaux (al. 1). Il précise que la modénature des façades ne doit pas être uniforme le long de la rue F. et que tous les projets de construction devront faire l'objet d'une concertation entre le propriétaire, l'architecte et la commune dès leur conception initiale (al. 2 et 3). En ce qui concerne l'aspect paysager, l'article 15 RS exige qu'un projet paysager, définissant le concept d'ensemble et les aménagements de détail des espaces extérieurs, les toitures (qui doivent être végétalisées dans l'aire de constructions hautes selon l'article 22 RS), le stationnement extérieur et la végétalisation de l'espace de transition avec la rue F. (art. 29 RS) soit soumis aux autorités communales avec la demande de permis de construire. Cela implique que ce projet devra être mis à l'enquête publique avec la demande de permis de construire et que les voisins pourront donc se prononcer à son sujet. Ce projet paysager devra tenir compte de l'importance de l'arborisation qui caractérise le quartier de Beau-Site. Les articles 15 et 16 RS formulent en outre des exigences en matière de topographie et de plantations, ces dernières devant être autochtones et adaptées à la station. Enfin, les aires de constructions du plan spécial s'insèrent dans une zone de verdure, inconstructible à l'exception d'une passerelle, qui devra être végétalisée et arborisée, en favorisant le traitement en prairie naturelle (art. 31 et 32 RS).

Au vu de ce qui précède, il apparaît que la protection de l'environnement, du paysage et de l'aspect du site a été prise en considération dans la pesée d'intérêts effectuée lors de l'élaboration du plan spécial. Cependant, lors de la procédure de permis de construire, le respect des dispositions rappelées ci-dessus devra être examiné avec un soin particulier par le Conseil communal, qui devra rendre à cet égard des décisions dûment motivées. A défaut, on risque de voir s'ériger dans le périmètre du plan spécial des constructions non conformes aux prescriptions qui le régissent et qui viennent d'être citées. A cet égard, bien que cela ne soit pas l'objet de la présente procédure, l'autorité de céans tient à relever que dans son préavis de synthèse, le service de l'aménagement du territoire a émis de nettes réserves quant à la qualité de l'avant-projet figurant dans le rapport 47 OAT, jugeant son échelle inadaptée au lieu, à son histoire et au quartier et donnant certaines pistes pour approfondir la réflexion (cf. préavis de synthèse, p. 4). Ainsi, l'avant-projet, qui paraît pour le moins peu inventif en ce qui concerne le respect des dispositions du plan spécial en matière d'intégration, devra selon toute probabilité être retravaillé, dans le but de parvenir à un résultat en cohérence avec les objectifs d'aménagement dont se prévaut la ville du Locle, notamment dans le cadre de l'UNESCO.

6.4.

En conclusion, la densification des parcelles incluses dans le périmètre du plan spécial se révèle conforme aux principes régissant l'aménagement du territoire et les relations entre le plan général d'affectation et les plans spéciaux.Certes, on peut se demander si cette densification, étant donné son importance, ne devrait pas plutôt s'effectuer dans le cadre d'une procédure de modification du plan général d'affectation. Cet aspect doit toutefois être relativisé, dans la mesure où les procédures d'adoption d'un plan spécial et de modification du plan général d'affectation sont les mêmes (arrêt du Tribunal administratif vaudois du 31 juillet 2009 AC.2008.0138, consid. 3b cc) et où la pesée d'intérêts effectuée en l'espèce est cohérente à l'échelle communale.

7.

Les recourants invoquent encore une violation de l'article 21, alinéa 2 LAT, estimant qu'aucun élément ne justifie l'adaptation du règlement d'aménagement actuel sur les parcelles incluses dans le plan spécial.

Selon la disposition précitée, les plans d'affectation font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées. Ce texte représente un compromis entre l'indispensable stabilité des plans d'affectation qui doit leur permettre de remplir leurs fonctions et leur nécessaire adaptation à l'évolution du contexte de fait et de droit. Dans l'appréciation des circonstances, il convient de tenir compte de la durée de validité du plan : plus un plan est récent, plus il faut pouvoir compter sur sa stabilité et plus cette présomption est difficile à renverser. Par ailleurs, l'adoption de nouvelles dispositions à incidence spatiale telles qu'une modification du plan directeur constitue un motif prépondérant d'adaptation des plans (Zen-Ruffinen et Guy-Ecabert, op.cit., Berne 2001, N. 408ss).

En l'occurrence, le plan d'aménagement date de plus de 10 ans. Depuis sa sanction, le plan directeur a été modifié par l'adoption des fiches citées plus haut, relatives au patrimoine de l'UNESCO et à la localisation des activités économiques, qui ont précisé les principes d'aménagement touchant plus particulièrement les activités horlogères. Ces nouvelles conceptions justifient une adaptation de la planification locale.

8.

Les recourants allèguent enfin que le plan spécial viole le principe de l'égalité de traitement, en favorisant un seul propriétaire.

Une décision violeledroit à l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 131 V 107, consid. 3.4.2 p. 114; 129 I 113 consid. 5.1 p. 125, 346 consid. 6 p. 357 et les arrêts cités). Ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de même situation et de même nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 121 I 245, consid. 6e/bb p. 249 et les arrêts cités).

Par conséquent, la planification litigieuse s'avère objectivement soutenable, de sorte que l'argument soulevé par les recourants doit être rejeté.

9.

9.1.

Au vu de ce qui précède, le Conseil communal n'a pas outrepassé son pouvoir s'appréciation en matière d'aménagement du territoire communal. Les recours, mal fondés, doivent être rejetés. Le plan spécial doit donc être approuvé par l'autorité de céans, conformément aux articles 26 LAT et 96 LCAT.

9.2.

Selon l'article 47, alinéa 1 LPJA, la partie qui succombe est condamnée au paiement des frais de procédure. Les frais de procédure comprennent les émoluments et les débours. En application de l'arrêté temporaire fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative (ci-après : tarif), du 22 décembre 2010, l'émolument de décision est fixé compte tenu de la mise à contribution de l'autorité de recours, de l'importance de la cause et de ses difficultés (art. 6). En règle générale, il n'excède pas le montant de 6'000.- francs (art. 38). Quant aux débours, ils sont généralement calculés forfaitairement à raison de 10% de l'émolument arrêté (art. 42, al. 1). En l'occurrence, la procédure a nécessité une vision locale, a donné lieu à des échanges de correspondance relativement nombreux et à des recherches juridiques assez conséquentes. Tout bien considéré, le montant des frais de procédure sera fixé à la somme totale de 1'650 francs, somme qui correspond à l'avance de frais versée par les recourants pour faire suite à la décision du 8 mars 2011 du service juridique.

9.3.

Vu le sort de la cause, il n'y a pas lieu d'allouer une indemnité de dépens (art. 48, al. 1 LPJA).

Par ces motifs, le Conseil d'Etat,

décide :

1.Les recours de Mmes et MM. A. et B. contre les décisions du 27 janvier 2011 du Conseil communal du Locle sont joints.

2.Ces recours sont rejetés.

3.Le plan spécial "E.", adopté par le Conseil général du Locle le 2 juin 2010, est approuvé.

4.Les frais de procédure, comprenant un émolument de 1'500 francs, auquel s'ajoutent les frais par 150 francs, soit 1'650 francs, sont mis à la charge des recourants.

5.Il n'est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 22 août 2012

Au nom du Conseil d'Etat

Le président,       La chancelière,

P. Gnaegi           S. Despland