TA.1998.402

Neuchâtel Tribunal Cantonal Tribunal administratif 24.12.1998 TA.1998.402 (INT.1998.1114)

Age de la retraite à 62 ans: demande de prolongation d'activité après cette échéance.

A.      G. a été engagé en qualité de portier à l'Hôpital X. à compter du 1er janvier 1988 et a été nommé chef-portier ad intérim le 1er août 1990. Le 26 janvier 1998, il a demandé pour des raisons d'ordre financier à pouvoir poursuivre son activité au-delà de l'âge de la retraite prévue à 62 ans, soit dans son cas au-delà du 8 juillet 1999. Par décision du 6 octobre 1998, le Conseil communal de la Ville X. n'a pas accédé à sa demande. Il a retenu en bref que depuis plusieurs années l'état de santé du requérant l'avait amené à manquer son travail pendant de longues périodes au point de désorganiser le service des portiers et que l'autorité communale ne pourrait prendre le risque que cet état de santé se péjore encore après la retraite; que de plus l'objectif de l'hôpital était de diminuer progressivement le nombre des portiers en faisant davantage intervenir le personnel de l'accueil, cela en relation avec les travaux envisagés de réaménagement du hall d'entrée, solution qui avait d'ailleurs engendré des conflits entre deux groupes de portiers aux volontés antagonistes que l'intéressé, en sa qualité de responsable, n'était pas parvenu à apaiser. Pour ces raisons, le Conseil communal ne pouvait donc souscrire à une prolongation d'acti- vité après l'âge de la retraite. B.      G. recourt contre cette décision devant le Tribunal administratif. Il relève tout d'abord que l'article 14 al.1 première phrase du règlement général pour le personnel de l'administration communale prévoyant dans la règle l'âge de la retraite à 62 ans est contraire au droit fédéral puisque la LAVS fixe cet âge à 65 ans. De plus, en lui refusant la possibilité de poursuivre son activité jusqu'à cette dernière limite d'âge ainsi que le permet néanmoins la deuxième phrase de la disposition précitée, l'intimé a en réalité procédé de manière déguisée à un licenciement pour de justes motifs. Or ceux-ci ne sont pas réalisés. Ses absences pour cause de maladie ne l'ont jamais placé dans une incapacité durable d'accomplir sa fonction. Quant aux divisions entre les portiers, il n'en a nullement été à l'origine de sorte qu'ils ne sauraient justifier la résiliation de ses rapports de service, d'autant qu'il n'a jamais fait l'objet d'un avertissement. En définitive, le Conseil communal et l'Hôpital de la ville X.  ont pour objectif une réorganisation des services d'accueil et des portiers et plutôt que de lui verser une indemnité prévue en raison de suppression d'emploi ou de procéder à sa mutation, ainsi que l'exigerait la réalisation d'un tel objectif, ils ont préféré le mettre "à la retraite anticipée". Enfin, la décision entreprise a pour lui des incidences catastrophiques sur le plan financier puisqu'en dépit de la rente complémentaire (pont AVS) qui lui serait allouée jusqu'à l'âge-terme de l'AVS, sa pension de retraite serait inférieure de l'ordre de 2'500 francs à son salaire actuel net de 5'553 francs. Il conclut en conséquence à l'annulation de la décision entreprise. C.      Dans ses observations sur le recours, l'intimé propose son rejet. C O N S I D E R A N T en droit

1.      Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est rece- vable.

2.      a) Selon l'article 13 du règlement général pour le personnel de l'administration communale (RG) de la Ville X.  du 10 novembre 1986, l'engagement d'un fonctionnaire communal prend fin par sa mise à la retraite (litt.a), par son décès (litt.b), sa démission (litt.c) ou son incapacité d'accomplir la fonction (litt.d), pour de justes motifs (litt.e), par décision disciplinaire (litt.f) et par suite de suppression d'emploi (litt.g). Selon l'article 14 al.1 1e phrase RG, la mise à la retraite in- tervient à la fin du mois au cours duquel le fonctionnaire atteint l'âge lui donnant droit à une pension de retraite ordinaire en application du règlement de la Caisse de pensions du personnel communal (CPC). A son article 6, ce dernier règlement du 20 janvier 1997 fixe à 62 ans "l'âge normal de la retraite" pour les personnes qui font partie, comme le re- courant, des assurés appartenant à la catégorie B. En vertu de l'article 14 al.1 2e phrase RG, le Conseil communal peut, sur demande présentée au moins trois mois à l'avance, autoriser le fonctionnaire à continuer son activité à temps complet ou partiel au plus tard jusqu'à la fin du mois au cours duquel il atteindra l'âge fixé par la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants (LAVS) pour l'ouverture du droit à une rente de vieillesse simple. Le Conseil communal fixe les conditions de prolongation de rapports de travail (art.14 al.1 3e phrase RG).

b) Il appert de l'article 14 al.1 RG que l'âge normal de la retraite pour un fonctionnaire communal appartenant aux assurés de la catégorie B de la caisse de pensions du personnel communal est de 62 ans. C'est donc dire qu'un tel employé qui atteint son 62ème anniversaire voit ses rapports de service arriver à leur terme à cette date, à moins qu'il n'obtienne, en dérogation à la règle fixée dans la première phrase de cette disposition, une autorisation du Conseil communal de poursuivre son activité jusqu'à l'âge-limite fixé par la LAVS pour l'obtention d'une rente de vieillesse simple. Le recourant est par conséquent malvenu à soutenir que cette dernière limite d'âge est la norme et que l'âge-terme de 62 ans serait l'exception, renversant de la sorte le système instauré par l'article 14 al.1 RG, et de prétendre que sa retraite à son 62ème anniversaire ne serait qu'une "retraite anticipée". Pour les mêmes motifs et du moment qu'à un tel âge il atteindra celui de la retraite normale, ses relations de service, dès lors qu'elles n'ont pas été prorogées par autorisation spéciale du Conseil communal, prendront fin à teneur de l'article 13 litt.a RG sans que cette cessation d'activité n'intervienne pour d'autres raisons, telle une résiliation pour justes motifs ou une suppression d'emploi, ainsi qu'il le soutient vainement.

c) Par ailleurs, le recourant se trompe en alléguant que l'âge de la retraite fixé à 62 ans par le Conseil général de la Ville X. au sens de l'article 14 1e phrase RG est contraire au droit fédéral. Il incombe à toute collectivité publique de fixer l'âge de la retraite de ses employés et à cet égard elle n'est pas liée par les limites d'âges fixées dans la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants (ZBl 1997/98, p.87, p.471). Quant au deuxième pilier constitué par la prévoyance professionnelle, il doit permettre "aux personnes âgées, aux survivants et aux invalides de maintenir de façon appropriée leur niveau de vie antérieur, compte tenu des prestations de l'assurance fédérale" (art.34 quater al.3 Cst.féd.). Or, en ce domaine, si selon l'article 13 al.1 de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP) les hommes âgés de 65 ans et les femmes âgées de 60 ans ont droit à des prestations de vieillesse, les dispositions réglementaires des institutions de prévoyance peuvent prévoir, en vertu de l'article 13 al.2 LPP, que le droit à de telles prestations prend naissance dès le jour où cesse l'activité lucrative, le taux de la rente étant alors adapté en conséquence. De la sorte, l'âge de la retraite peut être avancé (Maurer, Bundessozialversicherungsrecht, Bâle 1993, p.203, 205) et le droit fédéral des assurances sociales ne s'oppose pas à des retraites prématurées au sens de ce qui précède, en tout cas, comme l'a souligné le Tribunal fédéral, lorsque des prestations supplémen- taires appelées "ponts AVS" ou "Ueberbrückungsrente" sont ajoutées aux rentes des retraités de manière que le but recherché par l'article 34 quater al.3 Cst.féd. puisse être atteint (ZBl 98/1997, p.87, p. 472). En l'occurrence, de telles rentes complémentaires étant prévues par l'article 38 CPC pour les assurés retraités jusqu'à l'âge leur per- mettant d'obtenir une rente de vieillesse de l'AVS, la règle de l'article 14 al.1 1e phrase RC instituant une retraite normale à 62 ans n'est donc pas incompatible avec le droit fédéral. Certes, dans le cas du recourant, la rente dont il bénéficiera lors de ses 62 ans ne sera pas élevée au regard du salaire qu'il réalise actuellement, même compte tenu de l'im- portant pont AVS qui lui sera versé, mais cette circonstance tient au fait que sa pension de base ne représentera le 8 juillet 1999 que le 18,45 % de son traitement coordonné en raison du nombre limité de ses années d'assurance à la CPC.

3.      a) Cela étant, reste à examiner si la décision entreprise re- fusant à l'intéressé de poursuivre son activité au-delà de l'âge de la retraite normale à 62 ans est fondée en droit. Sur ce point, on retiendra que l'article 14 al.1 2e phrase RG n'accorde pas au fonctionnaire communal un droit à prolonger sa fonction après ses 62 ans révolus puisqu'il confère au Conseil communal la faculté et non l'obligation d'accorder à l'employé qui le demande la possibilité de continuer son activité professionnelle après cette limite d'âge. Par ailleurs, la disposition en question ne précise aucun critère devant être pris en considération par l'autorité communale compétente pour se pro- noncer, cette dernière étant seule habilitée, de par l'article 14 al.1 3e phrase RG, à fixer les conditions de prolongation des rapports de travail. Le Conseil communal dispose donc sur cette question d'une très large liberté d'appréciation qui ne saurait cependant équivaloir à un blanc- seing, car il ne doit pas moins se conformer, en ce domaine également, aux principes généraux de l'activité administrative, savoir en particulier l'interdiction de l'arbitraire, en se fondant sur des motifs objectifs suffisants qui prennent en considération l'ensemble des circonstances et qui, compte tenu de la portée de la décision pour le fonctionnaire concer- né, mettent en balance les intérêts publics et privés en jeu. Quant au Tribunal administratif, il s'imposera une certaine retenue dans son contrôle en la matière car l'autorité intimée est la mieux à même d'évaluer, au regard des prestations de l'employé et du bon fonctionnement du service auquel il appartient, si le maintien de son activité au-delà du terme réglementaire fixé se justifie (v. en ce sens RJN 1993, p.172, 1990, p.99). Aussi s'abstiendra-t-il de substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité compétente en la cause, n'ayant de toute façon pas à se prononcer sur l'opportunité de la décision entreprise, à défaut d'un texte légal qui lui en donnerait la compétence (art.33 litt.d LPJA). En l'occurrence, le Conseil communal a pris en compte l'état de santé du recourant qui l'a conduit à manquer son travail. Sans qu'il ne lui en tienne aucune rigueur, il a cependant relevé que ces absences pour cause de maladie intervenues - comme l'intéressé le précise lui-même en 1992 du 29 février au 3 mai, en 1996 du 8 janvier au 3 avril et en 1998 du 24 mars au 3 juin - ont été longues et ont passablement désorganisé le service des portiers dont il est responsable. Dans ces conditions, il était légitime que l'intimé tienne compte dans son évaluation de l'état de santé de son employé et n'écarte pas l'éventualité, en raison de la nature astreignante de son travail, qu'il se péjore encore avec les années au risque d'entraîner des conséquences fâcheuses non seulement pour l'in- téressé lui-même mais aussi pour le fonctionnement et le financement du service public en cause. L'autorité communale a également retenu l'intention de la direction de l'hôpital de réorganiser son service d'accueil simultanément avec les travaux de réaménagement du hall d'entrée devant être entrepris, l'objectif visé étant également de diminuer progressivement le nombre de portiers en faisant davantage intervenir le personnel de l'accueil. A l'évidence un tel objectif ne pouvait manquer de s'insérer dans la pesée des intérêts en jeu, car il est tout à fait normal de tenir compte des départs naturels à la retraite lorsque la réorganisation d'un service est en cours. Enfin l'intimé a relevé que ce projet de réorganisation avait suscité des antagonismes entre deux groupes de portiers, conflits que le recourant n'avait pas été à même d'apaiser. Sur ce point, c'est en vain que ce dernier objecte avoir été à l'origine de ces conflits puisqu'il lui est uniquement reproché, en sa qualité de chef de service, de n'avoir pas réglé les tensions entre ses subordonnés. Par ailleurs, il importe peu que les griefs en question ne lui aient pas été notifiés par écrit sous forme d'avertissement. A défaut même d'avoir revêtu cette forme, ils témoignent d'un comportement du recourant dans l'accomplissement de sa fonction que l'autorité communale était fondée à prendre en considération dans son appréciation. Il appert ainsi qu'aux raisons d'ordre financier avancées par G. pour poursuivre son activité après l'âge de la retraite, l'intimé pouvait avec pertinence invoquer et faire prévaloir des motifs objectifs liés aussi bien à sa personne (état de santé et attitude dans l'exercice de sa fonction) qu'aux besoins de réorganisation du service des portiers de l'hôpital, pour lui opposer une fin de non-recevoir.

4.      Se révélant de la sorte mal fondé, le recours doit être rejeté. Il est statué sans frais, la pratique du Tribunal administratif étant de ne pas en percevoir dans les litiges en matière de rapports de service. Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Rejette le recours.

2. Statue sans frais. Neuchâtel, le 24 décembre 1998