TA.1997.495

Neuchâtel Tribunal Cantonal Tribunal administratif 20.03.1998 TA.1997.495 (INT.1998.863)

Assurance-chômage. Encouragement d'une activité indépendante dans l'assurance-chômage.

A.      A., né en 1970, a obtenu le brevet d'avocat neu- châtelois le 29 mai 1996. Le lendemain, il s'est inscrit à l'assurance- chômage. Du 17 juin au 11 août suivants, il a occupé un premier emploi au Tribunal du district de La Chaux-de-Fonds. Il a ensuite accompli une as- treinte au travail pour objecteur de conscience. A compter du 1er janvier 1997, l'assuré a bénéficié de 60 indemnités journalières spécifiques pour indépendant durant la phase d'élaboration de son étude d'avocat à La Chaux-de-Fonds. Le 19 mars 1997, A.  s'est adressé à la Caisse cantonale neuchâteloise d'assurance-chômage (CCNAC) pour prétendre, dès le 27 mars suivant, "des indemnités de chômage à 50 %, voire 60 %", faisant valoir que trois mois était une période bien trop courte pour mener son projet à terme. Le 31 mars 1997, il a communiqué à l'office de l'emploi un rapport indiquant que ses revenus couvraient en gros ses frais généraux; qu'il estimait pouvoir réaliser un petit salaire dans un avenir plus ou moins proche; que le nombre de ses clients augmentait régulière- ment; qu'il consacrait à ses dossiers environ 50 % de son temps. Son cas ayant été soumis à l'office du chômage par la CCNAC, l'assuré a déclaré le 15 avril 1997 qu'il n'était pour l'instant pas disposé à abandonner son activité indépendante pour reprendre un emploi convenable à 100 % mais que, s'il constatait dans les mois à venir que son étude d'avocat n'était pas viable, il se résoudrait à rechercher un emploi à temps complet. Par décision du 2 juin 1997, l'office du chômage a refusé le droit à l'in- demnité de chômage à l'assuré dès le 27 mars 1997, au motif qu'il était inapte au placement. L'office a estimé qu'en raison de son activité d'avo- cat indépendant, la disponibilité de l'intéressé en faveur d'un employeur n'était pas suffisante pour lui permettre de trouver un emploi complémen- taire ou pour être placé par les organes de l'assurance-chômage. B.      Le 21 novembre 1997, le Département de l'économie publique (ci- après : le département) a admis le recours que A.  avait interjeté contre la décision de l'office du chômage et a invité la CCNAC à lui accorder les prestations correspondant à une aptitude au placement à mi-temps dès le 27 mars 1997. Le département a tenu compte en particulier du fait que l'intéressé a été engagé en qualité de juriste à 60 % par l'Etat de Neuchâtel dès le 1er septembre 1997. C.      Le 19 décembre 1997, l'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (ci-après : OFIAMT, actuellement OFDE) défère ce prononcé au Tribunal administratif concluant à son annulation et à la constatation que A.  n'a pas droit aux indemnités de chômage à partir du 27 mars 1997. Le recourant soutient que l'encouragement à la prise d'une activité indépendante vise uniquement une occupation à plein temps et que les prestations seraient refusées s'il devait apparaître que l'assuré demeurerait partiellement au chômage après avoir pris l'activité indépendante en question; que de telles prestations ne sont pas compa- tibles avec celles allouées en cas de gain intermédiaire; qu'indemniser en gains intermédiaires des activités indépendantes durables après la phase d'élaboration équivaudrait à faire supporter à l'assurance sociale l'inoc- cupation temporaire d'indépendants, ce que la loi ne prévoit pas, ou bien à prolonger l'encouragement de la prise d'activité indépendante au-delà du nombre maximum des indemnités spécifiques fixé à 60 par la loi sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI). L'OFIAMT invoque sur ces différents points en particulier sa cir- culaire relative aux mesures de marché du travail (MMT), valable dès le 1er juin 1997. D.      Dans leurs observations sur le recours, le département et A. en proposent le rejet. L'assuré demande en outre des dépens. C O N S I D E R A N T en droit

1.      Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est rece- vable.

2.      a) Le litige porte sur la question de savoir si un assuré qui a bénéficié d'indemnités journalières spécifiques durant la phase d'élabo- ration de sa prise d'activité indépendante et qui a décidé la poursuite de cette activité peut prétendre des indemnités de chômage du fait qu'il n'est - selon ses dires - pas occupé à plein temps.

b) Les mesures d'encouragement d'une activité indépendante (art.71a à 71d LACI), en vigueur depuis le 1er janvier 1996, prennent en considération une telle activité pour autant qu'elle soit durable et éco- nomiquement viable (art.71a al.1, 71b al.1 litt.d LACI). En outre, des indemnités journalières spécifiques ne sont versées que durant la phase d'élaboration du projet. Pendant la période où il perçoit de telles indem- nités, l'assuré est libéré des obligations prévues à l'article 17 LACI et ne doit pas être apte au placement (art.71c al.2 LACI). L'octroi de ces prestations a en effet pour but de permettre à un assuré qui désire de- venir indépendant de consacrer son temps et son énergie à l'élaboration de cette activité indépendante (art.95a OACI; arrêt du Tribunal administratif du 29.07.1997 en la cause R.). Si, à l'issue de la phase d'élaboration ou lorsque l'assuré a touché la dernière indemnité journalière spécifique, ce dernier entreprend ou exerce déjà une activité indépendante, le délai- cadre pour l'octroi ultérieur d'éventuelles indemnités journalières est étendu à quatre ans (art.71d al.2 LACI). Cette prolongation du délai-cadre ne se justifie que par la décision de l'assuré d'exercer l'activité indé- pendante qu'il a choisie et qu'il estime alors viable, en tout cas à terme, évitant ainsi de rester à la charge de l'assurance sociale. En outre, cette prolongation préserve les droits de l'assuré qui retomberait au chômage. Si, comme le soutient le département, l'intéressé devait être admis à percevoir à nouveau des indemnités de chômage, immédiatement après avoir reçu des indemnités journalières spécifiques, cela reviendrait à favoriser l'assuré, par l'extension du délai-cadre, quand bien même il n'aurait pas atteint le but d'éviter le chômage en vivant d'une activité indépendante. Autrement dit, selon la LACI, l'assuré qui entreprend ou exerce déjà une activité indépendante lorsqu'il a touché la dernière in- demnité journalière spécifique n'est plus considéré comme étant au chô- mage. Dès lors, son activité indépendante ne saurait être tenue pour un gain intermédiaire au sens de l'article 24 LACI, celui-ci ne pouvant en effet intervenir que pendant le chômage, durant une période de contrôle (art.24 al.1 LACI). Par conséquent, pour faire renaître son droit aux in- demnités de chômage, l'assuré qui a entrepris une activité indépendante avec l'aide de l'assurance sociale devra remplir à nouveau toutes les con- ditions légales (art.8 ss LACI), n'étant plus dispensé de certaines d'entre elles (art.71c al.2 a contrario LACI). Cela étant, si l'assuré prétend des indemnités de chômage, il devra en particulier démontrer son aptitude au placement (art.8 al.1 litt.f LACI).

3.      a) Est notamment réputé inapte au placement l'assuré qui n'a pas l'intention ou qui n'est pas à même d'exercer une activité salariée, parce qu'il a entrepris - ou envisage d'entreprendre - une activité lucrative indépendante, cela pour autant qu'il ne puisse plus être placé comme sa- larié ou qu'il ne désire pas ou ne puisse pas offrir à un employeur toute la disponibilité normalement exigible. L'aptitude au placement doit par ailleurs être admise avec beaucoup de retenue lorsqu'en raison de l'exis- tence d'autres obligations ou de circonstances personnelles particulières, un assuré désire seulement exercer une activité lucrative à des heures déterminées de la journée ou de la semaine. Un chômeur doit être en effet considéré comme inapte au placement lorsqu'une trop grande limitation dans le choix des postes de travail rend très incertaine la possibilité de trouver un emploi (DTA 1992 no 12 cons.2b, p.132 et les références). En principe, si l'activité indépendante entreprise est durable, cela exclut l'aptitude au placement (DTA 1993-1994 no 14, p.108). Pour être reconnu apte au placement, l'assuré qui exerce une activité indépendante doit dé- montrer ou bien que celle-ci peut être exercée en dehors d'un horaire nor- mal de travail ou bien qu'il peut en tout temps y renoncer. Par ailleurs, il doit faire des démarches en qualité et en quantité suffisantes en vue de trouver un emploi convenable (DTA 1992 précité).

b) En l'espèce, lorsque l'assuré a manifesté son intention de poursuivre son activité d'avocat indépendant, après avoir touché la der- nière indemnité journalière spécifique, il a indiqué au service de l'emploi que le nombre de ses clients augmentait régulièrement et qu'il consacrait environ 50 % de son temps à ses dossiers, dont il précisait qu'ils étaient une vingtaine dont la moitié devait aboutir à une procédure judiciaire (lettre du 31.03.1997). Dans ses observations sur le recours, l'assuré indique, en janvier 1998, que son activité d'indépendant l'occupe à environ 40 %. Dans l'offre de services qu'il a faite à l'OFIAMT le 10 mai 1997, l'intéressé a en outre indiqué qu'il assumait lui-même le secré- tariat de son étude (comptabilité, correspondance, mise sous pli, télé- phone, etc.). En outre, l'expérience générale enseigne qu'un avocat in- dépendant doit, pour développer son étude, déployer des efforts considé- rables et se montrer très disponible pour ses clients, en particulier en assurant l'occupation à tout le moins du secrétariat de son étude prati- quement à plein temps. Ces éléments permettent de douter que le temps con- sacré par A.  à son activité indépendante se soit véritable- ment limitée tout au plus à un mi-temps. Il y a lieu bien plutôt d'ad- mettre que l'assuré n'a pas cessé de déployer des efforts pour développer sa clientèle, visant une situation viable, et que s'il avait réussi dans cette entreprise, il n'aurait pas accepté un emploi à temps partiel. Dans sa lettre de postulation au service du personnel de l'Etat de Neuchâtel du 16 juillet 1997, il a encore manifesté son intention de poursuivre cette activité indépendante. Par ailleurs, il n'est pas vraisemblable que l'in- téressé ait pu renoncer en tout temps à ses engagements envers ses clients puisqu'il a toujours envisagé - et envisage encore - d'exercer la profes- sion d'avocat à raison d'environ 40 %. On ne saurait nier, de plus, qu'en limitant sa disponibilité à l'égard des employeurs potentiels, l'assuré a démontré qu'il ne remplissait pas les conditions d'aptitude au placement fixées par la loi. Ainsi, durant le mois d'avril 1997 il n'a effectué que deux recherches d'emploi et en mai 1997 quatre seulement. S'il a finale- ment été engagé par le service juridique de l'Etat à 60 % à partir du 1er septembre 1997, c'est parce qu'il a alors renoncé à son projet initial d'activité indépendante à plein temps. Jusque-là, il a en quelque sorte joué sur deux tableaux, guettant celle des activités - dépendante ou indé- pendante - qui lui procurerait la situation la plus satisfaisante. Dans ces circonstances, il ne peut être considéré comme apte au placement. D'ailleurs, lorsqu'il a institué l'encouragement à la prise d'activité indépendante, le législateur n'a certainement pas envisagé la possibilité pour un assuré qui se trouvait en de telles dispositions d'esprit de béné- ficier des indemnités de chômage. Ainsi, la décision de l'office du chô- mage du 2 juin 1997 était-elle bien fondée, ce qui entraîne l'annulation du prononcé du département.

4.      Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gra- tuite (art.103 al.4 LACI). Il n'y a en outre pas lieu à allocation de dé- pens. D'ailleurs, l'avocat qui plaide sa propre cause n'y a pas droit. Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Admet le recours et par conséquent annule la décision du Département de l'économie publique du 21 novembre 1997.

2. Statue sans frais ni dépens. Neuchâtel, le 20 mars 1998