TA.1997.455

Neuchâtel Tribunal Cantonal Tribunal administratif 13.01.1998 TA.1997.455 (INT.1998.788)

Droit à la protection de la confiance. Délai pour recourir.

A.      Par décision du 18 mars 1997, la CCNAC a prononcé une suspension de 26 jours du droit de D.  à l'indemnité de chômage. Cette décision adressée sous pli recommandé du 18 mars 1997 à l'intéressée n'a pu être notifiée à son domicile; comme elle n'a pas été réclamée à la poste, elle a été retournée à la caisse, après le délai de garde de sept jours, le 27 mars 1997. Elle a été finalement remise à D., de main à main, dans les locaux de la CCNAC le 2 avril 1997. L'assurée a recouru contre cette décision le 2 mai 1997 en con- cluant à son annulation. B.      Par prononcé du 29 octobre 1997, le Département de l'économie publique a déclaré ce recours irrecevable. Il a rappelé que lorsqu'un des- tinataire ne peut être atteint à son adresse et qu'une invitation à reti- rer l'envoi recommandé à la poste est déposée dans sa boîte aux lettres, la date du retrait de l'envoi est déterminante; si l'envoi n'est pas reti- ré dans le délai de garde de sept jours, il est réputé avoir été communi- qué le dernier jour de ce délai. Or, en la cause, il est ressorti des ren- seignements pris auprès de l'office des postes de La Chaux-de-Fonds que la recourante n'étant pas chez elle au moment de la distribution du courrier, le facteur a déposé dans sa boîte aux lettres l'avis selon lequel un re- commandé devait être retiré à la poste du Marché. Ce pli n'ayant pas été retiré, il a été renvoyé à la CCNAC le 27 mars 1997, soit le lendemain du dernier jour du délai de garde qui arrivait à échéance le 26 mars 1997. La notification de la décision étant censée être survenue à cette date, le recours interjeté le 2 mai 1997 l'a été plus de trente jours après ladite notification, de sorte qu'il était tardif. A cet égard, il importait peu que la caisse ait remis en main propre de l'assurée la décision en date du 2 avril 1997, car il est de jurisprudence qu'en cas de deuxième notifica- tion, celle-ci est sans effet juridique. C.      D. recourt au Tribunal administratif contre ce pro- noncé. Elle soutient qu'elle n'a jamais reçu l'avis lui annonçant qu'un pli recommandé était déposé à son intention à la poste. Attendant une dé- cision, elle s'est d'elle-même inquiétée de ne pas en recevoir, raison pour laquelle elle a téléphoné à la CCNAC qui lui a fait savoir que ladite décision avait été rendue, qu'elle lui avait été expédiée puis renvoyée par la poste après le délai de garde. Aussi s'est-elle rendue le 2 avril 1997 dans les bureaux de la caisse pour se faire remettre en main propre cette décision, contre quittance de sa réception datée du même jour. Or à cette occasion, il ne lui a pas été signifié que le délai de recours utile de trente jours avait pour point de départ la fin du délai de garde de sept jours, le 26 mars 1997, et non la date du 2 avril 1997, jour où elle a effectivement reçu notification de la décision. Si la jurisprudence é- nonce qu'une deuxième notification est sans effet juridique, le Tribunal fédéral a cependant relativisé cette règle en retenant que si normalement le délai de recours commence à courir à l'expiration du délai de garde de sept jours, il peut être prolongé en vertu du principe de la protection de la bonne foi, lorsqu'avant son expiration une information génératrice de confiance a été donnée. Tel est bien le cas en la cause puisque la CCNAC en lui remettant, le 2 avril 1997, la décision sans émettre aucune réserve s'agissant du délai de recours, l'a confortée dans l'idée bien légitime qu'elle se faisait de pouvoir recourir dans les trente jours à compter de cette notification de main à main. Aussi conclut-elle à l'annulation  de la décision attaquée et au renvoi de la cause au département pour qu'il statue sur le fond de son recours déposé en temps utile le 2 mai 1997. Dans sa réponse sur le recours, le département propose son re- jet. C O N S I D E R A N T en droit

1.      Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est rece- vable.

2.      a) Ainsi que l'a relevé le département, un envoi recommandé est réputé notifié à la date à laquelle son destinataire le reçoit effective- ment. Lorsque ce dernier ne peut pas être atteint et qu'une invitation à retirer l'envoi est déposée dans sa boîte aux lettre, la date du retrait est déterminante; si l'envoi n'est pas retiré dans le délai de garde de sept jours (art.169 al.1 litt.d et e de l'ordonnance [1] relative à la loi sur le service des postes), il est réputé avoir été communiqué le dernier jour du délai. En l'occurrence, la recourante dément catégoriquement avoir ja- mais reçu l'invitation à retirer à la poste le pli recommandé du 18 mars 1997 contenant la décision du même jour de la CCNAC. Dans sa réponse, le département tient cette dénégation pour sujette à caution dès lors que, selon les renseignements qu'il a recueillis le 2 octobre 1997 de la poste principale de La Chaux-de-Fonds, un avis adéquat a bel et bien été déposé, en l'absence de l'intéressée lors de la distribution du courrier, dans sa boîte aux lettres, l'informant qu'un envoi recommandé était à retirer à la poste du Marché. De tels renseignements, même donnés plus de six mois a- près les faits et même s'ils ne sont pas de nature à apporter la preuve indiscutable du dépôt effectif de l'avis en question dans la boîte aux lettres de la recourante, ne constituent pas moins un indice à l'appui d'un tel dépôt, cela d'autant qu'il est constant que la poste a réexpédié le pli recommandé à la CCNAC à l'échéance du délai de garde qui a bien commencé à courir à la date de ce dépôt. Par ailleurs, le département re- lève que la CCNAC a mentionné, dans sa détermination du 13 juin 1997 sur le recours de première instance, que D.  lui avait signalé, lors d'un entretien téléphonique, qu'elle avait "omis" de retirer le pli recom- mandé à la poste. Cette circonstance ne rend donc que plus vraisemblable la réalité du dépôt, dans sa boîte aux lettres, de l'invitation à retirer l'envoi recommandé, même si l'intéressée la conteste dans son présent re- cours.

b) Cela étant, la question de savoir si, ainsi que les circons- tances susmentionnées conduiraient à le faire penser, la décision de la caisse du 18 mars 1997 est bien réputée avoir été communiquée le 26 mars 1997 - soit le dernier jour du délai de garde - peut demeurer indécise. En effet, la solution du litige dépend en définitive de la deuxième notifica- tion qui s'est déroulée en la cause, de main à main, dans les locaux de la CCNAC le 2 avril 1997. Faisant application du principe admis par la jurisprudence, se- lon lequel, lorsque l'autorité procède à une deuxième notification, celle- ci est sans effet juridique (ATF 117 V 132 avec référence à l'ATF 111 V 101, cons.2b), le département a conclu que cette remise de la décision en main propre n'avait pas exercé d'incidence sur le point de départ du délai de recours qui était le 26 mars 1997, soit celui de la première notifica- tion effectuée de manière régulière. La recourante objecte toutefois avec raison que le principe jurisprudentiel en question souffre d'une importan- te dérogation. En effet, le Tribunal fédéral des assurances a rappelé par la suite (ATF 118 V 190) que la Cour de droit public avait relativisé la formule trop absolue de l'ATF 111 V 101, cons.2b : normalement le délai de recours commence à courir à l'expiration du délai de garde de sept jours, mais il peut être prolongé en vertu du principe constitutionnel de la pro- tection de la bonne foi, lorsqu'avant son expiration une information gé- nératrice de confiance a été donnée (ATF 115 Ia 20, JT 1991, p.114). Ce dernier arrêt a trait à une décision sous pli recommandé, lequel n'a pas été retiré pendant le délai de garde, puis a été renvoyé à la commune ex- péditrice, pour être remis à son destinataire lors d'une notification ul- térieure intervenue pendant le délai de recours. Le Tribunal fédéral a estimé dans cette cause que du moment que l'intéressé n'avait pas été ren- du attentif au fait que seule la première tentative de notification était décisive quant à la computation du délai de recours, ce qu'il ne pouvait savoir n'étant pas juriste, ce serait aller trop loin que de lui refuser la protection de la bonne foi, simplement parce qu'il savait ou aurait dû savoir que la commune avait vainement tenté de lui faire notifier une pre- mière fois sa décision; une telle connaissance à elle seule ne saurait détruire la confiance qu'il avait placée dans l'indication de la voie de droit contenue, sans aucune réserve, dans la seconde notification. Dans un arrêt antérieur, le Tribunal fédéral a également souli- gné que le destinataire d'un pli recommandé, qui n'a pas retiré cet envoi durant le délai postal de garde, ne peut prétendre qu'en lui communiquant ultérieurement la décision en cause, l'autorité prolongeait le délai de recours. Il n'est en revanche pas exclu que, suivant les circonstances, le comportement de l'autorité soit tel que le destinataire puisse légitime- ment penser que la deuxième notification de la décision a annulé la pre- mière et qu'elle fait donc courir un nouveau délai de recours (RDAF 1983, p.319). Ce jugement concerne aussi une deuxième notification d'une déci- sion, intervenue dans le délai de recours, ayant fait suite à un premier envoi recommandé tenté sans succès. La Haute Cour a estimé que la situa- tion n'était pas claire et qu'il eût appartenu à l'autorité communale de prendre les mesures utiles pour qu'elle le soit, ce qu'elle n'a pas fait. Lors du second envoi de la décision, qui mentionnait le délai de recours de dix jours, il n'a nullement été précisé que cette communication n'était faite qu'à titre d'information. Par ailleurs, il n'a pas été soutenu que le destinataire savait ou aurait dû savoir que le deuxième envoi ne valait pas notification. Au surplus, les autorités cantonale ou communale n'ont pas prétendu que l'intéressé aurait volontairement refusé de prendre con- naissance de la décision lors de la première tentative infructueuse de notification, si bien qu'il pouvait se prévaloir de sa bonne foi et penser que le délai de recours commençait à courir dès la seconde notification.

c) En l'occurrence, les considérations de ces deux arrêts du Tribunal fédéral peuvent être repris dans le présent cas. Il apparaît en effet que quelles que soient les circonstances qui ont entraîné l'échec de la première tentative de notification à la recourante - échec dont il n'est en tous les cas pas démontré qu'il serait le fait de sa volonté dé- libérée - la situation créée par la deuxième notification en main propre de D. a été source d'ambiguïté (v. également sur ce point Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.40). En particulier, la CCNAC qui est partie de l'idée "à son esprit évidente", comme elle l'a expliqué dans sa détermination du 13 juin 1997, que le délai de recours initial ne pouvait être restitué à l'intéressée lors de la seconde notifi- cation - évidence dont on ne voit qu'elle pouvait l'être également pour la recourante sans formation juridique - n'a donc donné aucune indication du délai de recours applicable dans le cas particulier lorsqu'elle a remis sa décision en main propre de la recourante le 2 avril 1997. Dans ces condi- tions, et dans la mesure où, à cette occasion qui s'est déroulée avant l'expiration du délai normal de recours, elle n'a formulé aucune réserve au sujet de ce délai, force est d'admettre qu'elle a ainsi créé un acte générateur de confiance, confiance qui ne se trouve pas, avec l'omission antérieure qui pourrait être retenue à l'encontre de la recourante lors de la première tentative de notification, dans une relation telle qu'il fail- le la considérer comme détruite (ATF 115 Ia 21).

3.      Il suit de là que le délai de recours de trente jours prévu par l'article 103 al.3 LACI contre la décision de la CCNAC a bien commencé à courir le 3 avril 1997 de sorte que le mémoire que D.  a adressé le 2 mai 1997, selon le timbre postal, au Département de l'économie publi- que est intervenu en temps utile. Partant, le prononcé entrepris doit être annulé et la cause renvoyée audit département pour qu'il statue sur le fond du recours dont il a été saisi. Il n'est pas perçu de frais, la pro- cédure en matière d'assurance-chômage étant en principe gratuite. Vu l'is- sue de la cause, la recourante peut prétendre à des dépens (art.48 al.1 LPJA). Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Annule le prononcé entrepris.

2. Renvoie la cause au Département de l'économie publique pour qu'il sta- tue au fond sur le recours de D. dont il a été saisi en temps utile.

3. Statue sans frais.

4. Alloue une indemnité de dépens de 400 francs à la recourante. Neuchâtel, le 13 janvier 1998