CDP.2024.311

A.A.________, ressortissant étranger, né en 1978, entré en Suisse en juin 1979 avec ses parents, a été mis au bénéfice d’une autorisation de séjour puis d’établissement. Il est père de trois enfants nés respectivement en 2007, 2009 et 2016. Assisté par les services sociaux du mois de juillet 2013 au mois d’avril 2018, puis à partir du mois de février 2020, il avait une dette d’aide matérielle non prescrite de 165'821 francs au 16 septembre 2022. A cette date, il faisait par ailleurs l’objet de poursuites pour un montant total de 255'256.45 francs. Un extrait de son casier judiciaire établi le même jour faisait notamment état de cinq condamnations pénales entre le 23 septembre 2021 et le 5 juillet 2022 - dont la peine la plus lourde n’excédait pas six mois de privation de liberté avec sursis - majoritairement pour des infractions à la loi sur les stupéfiants. Prévenu de nouvelles infractions à cette loi (notamment ventes de crystal), le prénommé a été placé en détention avant jugement à partir du 27 juillet 2022 à l’Etablissement de détention [a], puis transféré au Foyer [b] le 6 septembre 2022. Par courrier du 20 septembre 2022, le Service des migrations (ci-après : SMIG) l’a informé qu’il envisageait soit de révoquer son autorisation d’établissement et de prononcer son renvoi de Suisse, soit de révoquer cette autorisation et de la remplacer par une autorisation de séjour (rétrogradation). Invité à se déterminer et à apporter différents renseignements en particulier au sujet de ses formations, expériences professionnelles, relations personnelles avec ses enfants, la Suisse et son pays d’origine, ainsi que des démarches entreprises pour désintéresser ses nombreux créanciers, l’intéressé a répondu le 30 novembre 2022 et conclu au maintien de son autorisation d’établissement.

Par décision du 18 janvier 2023,le SMIG a considéré que la dépendance de A.________ à l’aide sociale constituait un motif de révocation de son autorisation d’établissement UE/AELE, mais il a néanmoins maintenu celle-ci, en adressant au prénommé un avertissement formel, en lui impartissant un délai de deux ans dès notification de cette décision pour s’affranchir de l’aide des services sociaux et acquérir une indépendance financière et en lui imposant, sans délai, de respecter l’ordre juridique suisse, soit de ne pas commettre de nouvelles infractions, ni faire l’objet de nouvelles condamnations et ne pas contracter de nouvelles dettes. Il était en outre informé que si ces conditions n’étaient pas réalisées, son autorisation serait révoquée et que s’il devait faire l’objet d’une condamnation pour les ventes de crystal qu’il a admises, sa situation serait réexaminée, sans délai.

Saisi par A.________ d’un recours contre cette décision, le DECS en a suspendu le traitement (REC.2023.54) après que le SMIG, tout en concluant à son rejet dans ses observations du 28 mars 2023, a annoncé initier une procédure de rétrogradation en raison de la condamnation du prénommé, par jugement du 20 mars 2023 du Tribunal criminel du Tribunal régional des Montagnes et du Val de Ruz (ci-après : tribunal criminel), à une peine privative de liberté d’ensemble de quatre ans et demi, peine suspendue au profit d’une mesure de traitement.

Invité par le SMIG, le 9 juin 2023, à se déterminer sur la rétrogradation envisagée de son autorisation d’établissement en une autorisation de séjour compte tenu de sa condamnation pénale, l’intéressé, qui s’est marié le 14 juillet 2023, a conclu au maintien de son autorisation d’établissement (courrier du 14.08.2023). Par décision du 7 septembre 2023, le SMIG a déclaré reconsidérer d’office son prononcé du 18 janvier 2023 en ce sens qu’il a révoqué l’autorisation d’établissement UE/AELE de A.________ et lui a octroyé une autorisation de séjour UE/AELE d’une durée de deux ans, assortie de plusieurs conditions à remplir à l’échéance de cette autorisation (s’être affranchi de l’aide des services sociaux et être indépendant financièrement ; et déposer ses fiches de salaire ou tout document attestant de revenus autres que ceux du travail ainsi qu’une attestation des services sociaux confirmant la clôture de son dossier ; ou démontrer sa compliance ainsi que les démarches suivies en vue d’une réinsertion dans le monde du travail si un traitement en institution devait s’opposer à l’exercice d’une activité lucrative) et à observer sans délai (respecter l’ordre juridique suisse, soit ne pas commettre de nouvelles infractions ; ne pas faire l’objet de nouvelles condamnations ; ne pas contracter de nouvelles dettes). Il était précisé que si ces conditions devaient ne pas être réalisées, l’autorisation de séjour UE/AELE ne serait vraisemblablement pas prolongée et son renvoi de Suisse serait prononcé.

A.________ aégalement déposé un recours contre cette décision devant le DECS (REC.2023.264). Après avoir informé les parties, qui ne s’y sont pas opposées, qu’il envisageait de joindre les procédures REC.2023.54 et REC.2023.264, le DECS a, par décision du 18 octobre 2024, notamment, joint les causes, admis très partiellement le recours dans la cause REC.2023.264, annulé le chiffre 1 de la décision du 7 septembre 2023 (« La décision du service des migrations du 18 janvier 2023 est reconsidérée d’office ») et rejeté pour le surplus les recours. Il a estimé que la décision du SMIG du 7 septembre 2023 ne pouvait pas reconsidérer la décision du 18 janvier 2023, celle-ci n’étant pas entrée en force de chose jugée ; elle ne pouvait pas davantage la reconsidérer dans le cadre de la procédure de recours dans la mesure où elle aggravait la situation du recourant. Le DECS a en revanche retenu que la décision du 7 septembre 2023 était une nouvelle décision dont l’objet était différent de celui de la décision du 18 janvier 2023 et que ce faisant elle ne violait pas le principe de l’effet dévolutif. Examinant ensuite ces deux décisions, le DECS a exposé, d’une part, que dans celle du 18 janvier 2023, le motif de révocation de l’autorisation d’établissement tenait à la dépendance de l’intéressé à l’aide sociale et que la mesure prononcée (avertissement formel), ainsi que les conditions auxquelles elle était assortie, respectaient le principe de la proportionnalité et, d’autre part, que dans la décision du 7 septembre 2023, le motif de révocation tenait à sa condamnation à une peine privative de liberté de longue durée et que la mesure prononcée (rétrogradation de l’autorisation d’établissement en autorisation de séjour), était non seulement licite et fondée, mais qu’elle était également proportionnée au regard de la gravité des actes criminels commis.

B.A.________ interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision dont il demande l'annulation ainsi que celles du SMIG des 18 janvier et 7 septembre 2023, en concluant, sous suite de frais et dépens sous réserve des dispositions en matière d’assistance judiciaire qu’il sollicite pour la présente procédure, principalement, au maintien de son autorisation d’établissement UE/AELE sans conditions et, subsidiairement, au maintien de son autorisation d’établissement UE/AELE accompagné d’un avertissement formel sans conditions. Il fait valoir que le raisonnement du DECS est incorrect et que la seule conclusion qui s’imposait devait être la nullité, voire l’annulabilité de la décision du SMIG du 7 septembre 2023 à mesure qu’elle reconsidérait celle du 18 janvier 2023 en violation de l’effet dévolutif et de l’interdiction de la reformatio in pejus. S’agissant de cette première décision (avertissement), il relève que sa dépendance à l’aide sociale, qui a pris fin au moment où il a intégré le Foyer [b], ne pouvait pas être qualifiée de durable car elle n’a pas excédé trois ans et que, par ailleurs, elle est la conséquence de sa dépendance aux produits stupéfiants qu’il a décidé de soigner, de sorte que le pronostic pour l’avenir ne peut être que favorable. A supposer qu’un avertissement formel soit néanmoins fondé, il conteste le délai de deux ans imparti pour remplir les conditions posées, ce d’autant plus que pour des raisons qui ne lui sont pas imputables la mesure thérapeutique a été interrompue presque une année avant de reprendre. S’agissant de la seconde décision du SMIG et pour autant qu’elle ne doive pas être déclarée nulle ou annulée en raison des griefs formels invoqués, le recourant maintient que la rétrogradation prononcée n’était pas possible puisque le tribunal criminel avait renoncé à prononcer une expulsion pénale, qu’en outre cette mesure est disproportionnée au regard de sa situation personnelle et familiale, que tout au plus un simple avertissement le menaçant d’une rétrogradation serait admissible et qu’enfin toutes les conditions formulées dans cette décision sont contraires au droit.

C.Sans formuler d’observations, le SMIG et le DECS concluent au rejet du recours.

D.Ultérieurement, le recourant signale qu’il a obtenu la libération conditionnelle de sa mesure thérapeutique à partir du 30 avril 2025 (décision du 24.04.2025 de l’Office d’exécution des sanctions et de probation [ci-après : OESP]), qu’il serait dès lors contre-productif de le fragiliser sur un plan migratoire et que cette décision prévoyant déjà certaines règles de conduite, les conditions fixées par le SMIG n’ont pas lieu d’être.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.a) Pour les motifs pertinents retenus par le DECS, le SMIG ne pouvait clairement pas, le 7 septembre 2023, reconsidérer, en l’aggravant, sa décision du 18 janvier 2023 contre laquelle un recours était pendant. Cela étant, indépendamment des termes utilisés par le SMIG, celui-ci n’a pas violé le principe de l’effet dévolutif du recours en initiant, le 9 juin 2023, un nouvel examen des conditions de séjour du recourant et en statuant le 7 septembre 2023. Car, si les deux procédures visaient la même personne, ni leur objet ni les faits retenus n’étaient identiques. A l’instar de l’autorité précédente, on relève que la décision du 18 janvier 2023 constate que le recourant remplit le motif de révocation de l’article 63 al. 1 let. c LEI, à savoir qu’il se trouve durablement et dans une large mesure à l’aide sociale, alors que la décision du 7 septembre 2023 constate qu’il réalise le motif de révocation de l’article 62 al. 1 let. b LEI (par renvoi de l’art. 63 al. 1 let. a LEI), à savoir que par jugement du tribunal criminel du 20 mars 2023, il a été condamné à une peine privative de liberté de longue durée (4 ans et demi). La circonstance que la décision du 18 janvier 2023 énumère les condamnations dont l’intéressé a fait l’objet entre le 4 mars 2013 et 5 juillet 2022 n’est pas déterminante dans la mesure où aucune des peines privatives de liberté prononcées durant cette période, dont la plus lourde n’excédait pas six mois, ne constituait un motif de révocation de l’autorisation d’établissement au sens de l’article 62 al. 1 let. b LEI. Il suit de ce qui précède que c’est à juste titre que le DECS a dissocié ces deux décisions et les a examinées chacune pour elle-même, sous réserve de ce qui suit.

b) La révocation d’une autorisation d’établissement est une décision qui déploie ses effets pour le futur et qui implique la caducité de l’autorisation dont bénéficiait l’étranger jusqu’alors (arrêt du TF du 18.09.2020 [2C_225/2020] cons. 1.3). Transposé à la situation du recourant, ce principe signifie que, si elle devait être confirmée, la décision du 7 septembre 2023 - qui lui révoque son autorisation d’établissement UE/AELE -, déploierait ses effets dès l’autorité de chose jugée acquise et rendrait ainsi sans objet la décision d’avertissement formel du 18 janvier 2023, ce d’autant plus que les conditions dont celle-ci est assortie sont entièrement reprises dans la décision du 7 septembre 2023. Il convient donc d’examiner d’abord la cause sous l’angle de la rétrogradation prononcée.

3.a) L'autorisation d'établissement est octroyée pour une durée indéterminée et sans conditions (art. 34 al. 1 LEI). Elle peut être révoquée notamment si l’étranger a été condamné à une peine de liberté de longue durée ou a fait l’objet d’une mesure pénale prévue aux articles 59 à 61 ou 64 CP (art. 62 al. 1 let. b LEI par renvoi de l’article 63 al. 1 let. a LEI) ou si lui-même ou une personne dont il a la charge dépend durablement et dans une large mesure de l’aide sociale (art. 63 al. 1 let. c LEI). En vertu de l’article 63 al. 2 LEI, entrée en vigueur le 1erjanvier 2019, l’autorisation d’établissement peut être révoquée et remplacée par une autorisation de séjour (rétrogradation) lorsque l’étranger ne remplit pas (ou plus) les critères d’intégration définis à l’article 58a al. 1 LEI. Parmi ceux-ci figurent le respect de la sécurité et de l’ordre publics (let. a) et la participation à la vie économique (let. d). Il y a notamment non-respect de la sécurité et de l’ordre publics lorsque la personne concernée viole des prescriptions légales (art. 77a al. 1 let. a OASA) Une personne participe à la vie économique lorsque son revenu, sa fortune ou des prestations de tiers auxquelles elle a droit lui permettent de couvrir le coût de la vie et de s’acquitter de son obligation d’entretien (art. 77e al. 1 OASA). Il suffit qu’un seul des critères d’intégration mentionnés à l’article 58a al. 1 LEI ne soit pas réalisé pour prononcer la rétrogradation d’une autorisation d’établissement en autorisation de séjour (arrêts du TF du 14.01.2025 [2C_382/2024] cons. 4.5.2 et du 04.09.2024 [2C_14/2024] cons. 7.1 et 7.2).

b) Selon la jurisprudence, une intégration réussie n’implique pas nécessairement la réalisation d’une trajectoire professionnelle particulièrement brillante au travers d’une activité exercée sans discontinuité. L’essentiel en la matière est que l’étranger subvienne à ses besoins, n’émarge pas à l’aide sociale et ne s’endette pas de manière disproportionnée (arrêt du TF du 05.03.2025 [2C_612/2024] cons. 5.2). L’impact de l’endettement dans l’appréciation de l’intégration d’une personne dépend du montant des dettes, de leurs causes et du point de savoir si la personne les a remboursées ou s'y emploie de manière constante et efficace. L'évolution de la situation financière doit donc être prise en considération à cet égard (arrêt du TF précité). Sur le plan pénal, des condamnations mineures n’excluent pas forcément d’emblée la réalisation de l’intégration ; à l’inverse le fait de ne pas avoir commis d’infractions pénales ne permet pas à lui seul de retenir une intégration réussie. Finalement, l’évaluation de l’intégration d’un étranger doit s’examiner à l’aune d’une appréciation globale des circonstances (arrêt du TF précité[2C_382/2024]cons. 4.4 et les références citées).

c) Selon la lettre de l’article 63 al. 2 LEI, la rétrogradation peut déjà être prononcée lorsqu’il existe un déficit d’intégration. Il n’est pas nécessaire qu’un motif de révocation de l’autorisation d’établissement soit réalisé. En outre, le fait que le juge pénal renonce à l’expulsion (art. 66a al. 2 CP ou art. 66a bis CP) n’empêche pas l’autorité administrative de prononcer la rétrogradation de l’autorisation d’établissement, en application de l’article 63 al. 2 LEI, sur la base des infractions pour lesquelles le juge pénal a renoncé à l’expulsion. Un tel cas de figure n’entre en effet pas en contradiction avec l’article 63 al. 3 LEI (ATF 148 II 1 cons. 4.3.2 ; arrêt du TF du 22.04.2025 [2C_76/2025] cons. 5.3). En revanche, selon la jurisprudence, une rétrogradation au sens de cette disposition n’entre pas en considération si les conditions d’une révocation de l’autorisation d’établissement sont réunies, c’est-à-dire lorsqu’il existe un motif de révocation de l’autorisation et que la mesure mettant fin au séjour est proportionnée. Dans ce cas la révocation de l’autorisation d’établissement et le renvoi de la personne étrangère priment sur la rétrogradation (ATF 148 II 1 cons. 2.5 ; arrêts du TF précité [2C_76/2025] cons. 5.3 et du 05.03.2025 [2C_612/2024] cons. 5.3). La procédure de rétrogradation a une portée distincte de celle de la révocation avec renvoi, en ce qu'elle cherche à remédier (préventivement) à un sérieux déficit d'intégration de l'étranger (« ein ernsthaftes Integrationsdefizit ») en l'incitant à modifier son comportement pour mieux s'intégrer en Suisse (ATF 148 II 1 cons. 2.3 et 2.4 ; arrêt du TF du 07.04.2022 [2C_1053/2021] cons. 5.2). Enfin, comme tout acte étatique, la rétrogradation doit en outre respecter le principe de la proportionnalité (aptitude, nécessité et proportionnalité au sens étroit). Selon les circonstances, un simple avertissement, menaçant de rétrogradation, peut d'abord être envisagé comme moyen moins incisif (ATF 148 II 1 cons. 2.6 ; arrêt du TF précité [2C_76/2025] cons. 5.4).

d) Le Tribunal fédéral a précisé que la procédure de rétrogradation peut également concerner les autorisations d'établissement délivrées avant le 1erjanvier 2019, à savoir sous l'empire de la LEtr (ATF 148 II 1 cons. 2.3.1 ; arrêt du TF précité [2C_1053/2021] cons. 5.3). Compte tenu de l'interdiction de la rétroactivité, la rétrogradation de telles autorisations doit toutefois se fonder essentiellement sur des faits ayant débuté après le 1erjanvier 2019 ou qui se poursuivent après cette date. Il en découle que la rétrogradation selon l’article 63 al. 2 LEI doit être liée à un déficit d’intégration qui est actuel et d’une certaine importance. Les éléments de fait survenus avant le 1erjanvier 2019 peuvent néanmoins être pris en compte afin d’apprécier la nouvelle situation à la lumière de l’ancienne (ATF 148 II 1 cons. 5.3 ; arrêts du TF précités [2C_76/2025] cons. 5.5 et [2C_612/2024] cons. 5.5).

4.a) En l’espèce, le recourant a été condamné par le tribunal criminel(jugement motivé du 20.03.2023)à une peine privative de liberté de 4 ans et demi (suspendue au profit d’une mesure de traitement institutionnel) et à la révocation d’un précédent sursis, en raison d’infractions graves à la loi sur les stupéfiants commises entre les mois de janvier 2021 et juillet 2022,en particulier un trafic de crystal qui a rapporté à son auteur un bénéfice de 57'600 francs et par lequel il a mis en danger l'intégrité d'un grand nombre de personnes. Outre que, dans cedomaine, le Tribunal fédéral se montre particulièrement rigoureux (arrêt du TF du 30.11.2022 [2C_723/2022] cons. 4.4), la peine prononcée, qui dépasse un an d’emprisonnement, constitue une peine privative de liberté de longue durée qui pourrait théoriquement justifier la révocation de l’autorisation d’établissement (arrêt du TF précité [2C_612/2024] cons. 5.7). Le tribunal criminel ayant toutefois expressément renoncé à prononcer l’expulsion pénale du recourant, cette circonstance empêche l’autorité administrative de révoquer l’autorisation d’établissement sur la seule base de cette condamnation ; en revanche, elle ne lui interdit pas de prononcer une rétrogradation lorsque les conditions en sont remplies. Or, conformément à ce qu’a retenu le DECS, tel est bien le cas d’une condamnation d’une telle gravité (4 ans et demi), pour des faits commis postérieurement au 1erjanvier 2019, qui suffit à elle seule pour retenir que le recourant ne peut pas se prévaloir d’un comportement respectueux de la sécurité et de l’ordre publics suisses, et donc une intégration réussie au sens de l’article 58a LEI (arrêt du TF précité [2C_612/2024] cons. 5.7 et la référence citée).

b) Au sujet de la proportionnalité de la rétrogradation, le Tribunal fédéral reconnaît qu’une telle mesure, en ce qu’elle rappelle, à celui à l’encontre duquel elle est prononcée de manière contraignante, ses obligations d’intégration, est apte à l’inciter à changer de comportement à l’avenir, pour mieux s’intégrer en Suisse (arrêt du TF précité [2C_76/2025] cons. 6.1). Relativement au critère de la nécessité, on retient que si le recourant a été libéré conditionnellement de la mesure thérapeutique institutionnelle, à partir du 30 avril 2025 - soit depuis moins de trois mois - en raison du pronostic favorable qui a pu être posé en institution, « s’il poursuit son investissement thérapeutique et parvient à conserver la stabilité qu’il a acquise » (décision de l’OESP du 24.04.2025), son évolution positive est néanmoins bien trop récente pour rendre superflue la rétrogradation prononcée et retenir qu’un avertissement serait suffisant. Il convient de faire d’autant plus preuve de réserve que, d’une part, l’intéressé ne prétend pas que lui et sa famille ne seraient plus bénéficiaires de l’aide matérielle dont il se prévaut devant la Cour de céans à l’appui de sa demande d’assistance judiciaire (attestation du 08.10.2024 du Guichet social régional de Z.________) et que, d’autre part, il faisait l’objet de nombreuses poursuites, dont le montant total s’élevait à 255'256.45 francs selon un décompte débiteur du 16 septembre

2022. Les circonstances que sa situation financière est encore précaire et que le maintien de son abstinence va dépendre de son investissement dans la poursuite, en liberté, d’un suivi thérapeutique s’opposent ainsi au prononcé d’un avertissement qui n’apparaît pas suffisant pour garantir, à l’avenir, le respect de la sécurité et de l’ordre publics gravement mis à mal par l’intéressé. On ajoutera que les règles de conduite qui lui sont imposées par l’OESP ciblent prioritairement sa problématique de dépendance aux produits stupéfiants et ne se confondent pas avec les conditions qui accompagnent la décision de rétrogradation en vertu de l’article 33 al. 2 LEI en relation avec l’article 62a al. 2 let. c OASA. Par ailleurs, en indiquant dans sa décision du 7 septembre 2023 (ch. 6 du dispositif) que le défaut de réalisation des conditions fixées pourrait conduire à la non‑prolongation de l’autorisation de séjour et au renvoi de Suisse, le SMIG n’a pas réglé péremptoirement et par anticipation le séjour du recourant en Suisse mais s’est contenté de le rendre attentif aux conséquences possibles. Quant à son intérêt privé à conserver son autorisation d’établissement, le Tribunal fédéral (arrêts du TF précités [2C_76/2025] cons. 6.3 et [2C_612/2024] cons. 6.3) considère généralement qu’il ne saurait l’emporter sur l’intérêt public à ce que l’étranger remédie à son déficit d’intégration, ce d’autant plus que la rétrogradation ne l’empêche pas de rester en Suisse et de continuer à y vivre sa vie familiale. Enfin, il lui sera possible de demander à nouveau, dans cinq ans et pour autant qu’il remplisse les exigences en matière d’intégration, l’octroi d’une autorisation d’établissement (cf. art. 34 LEI).

c) Au vu de ce qui précède, il convient, à l’instar du DECS, de confirmer la rétrogradation, prononcée par le SMIG, de l’autorisation d’établissement UE/AELE de l’intéressé en autorisation de séjour et de rejeter son recours, sans qu’il soit encore nécessaire d’examiner le dossier sous l’angle de l’avertissement formel - incorporé par la décision du 18 janvier 2023 - qui devient sans objet.

Vu le sort de la cause, les frais doivent être mis à charge du recourant qui succombe (art. 47 LPJA) et il est statué sans dépens (art. 48 al. 1 LPJA a contrario).

5.Le recourant sollicite l'assistance judiciaire. Il émarge toujours à l’assistance publique de sorte que son indigence est établie (art. 3 LAJ). La cause n'ayant en outre pas paru d'emblée dénuée de toute chance de succès, l'assistance judiciaire est accordée pour la présente procédure (art. 4 LAJ). Les frais seront donc supportés provisoirement par l'Etat, dans le cadre de l'assistance judiciaire, et Me X.________ sera désigné en qualité d’avocat d’office.

Par ces motifs,la Cour de droit public

1.Rejette le recours au sens des considérants.

2.Accorde au recourant l’assistance judiciaire et désigne Me X.________ en qualité d’avocat d’office de A.________.

3.Met à la charge du recourant un émolument de décision et les débours par 880 francs, montant supporté provisoirement par l’Etat dans le cadre de l’assistance judiciaire.

4.N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 17 juillet 2025