Volltext (verifizierbarer Originaltext)
A.Le 29 septembre 2020, A.X.________, B.X.________ etC.X.________, qui, en qualité de membres de l'hoirieD.X.________, agissaient en consorité nécessaire, ont déposé devant le Tribunal civil du Tribunal régional du Littoral et du Val-de-Travers (ci-après : le Tribunal civil) une requête de mise à ban au sens de larticle 258 CPC, portant sur les biens-fonds nos[111] et [222] du cadastre de Z.________et tendant à interdire strictement aux personnes non autorisées ou à quiconque de traverser le chemin ou de pénétrer dans la propriété. A lappui, ils ont en particulier fait valoir ce qui suit : «Non-respect des promeneurs surtout ceux avec des chiens ainsi que des cavaliers et cyclistes. La plupart des chiens ne sont pas tenus en laisse et pénètrent régulièrement nos champs en gambadant et faisant leurs besoins sur notre chemin, dans nos champs ainsi que dans nos plates-bandes devant notre maison (Rue [aaaaa]). Les crottes de chien peuvent être fatales pour le bétail et cela est déjà arrivé. Lorsque les chevaux font leurs besoins, le cavalier ne ramasse jamais les excréments de son animal. Les cyclistes traverses(sic)notre chemin même avec une interdiction générale de circuler. Nous trouvons aussi des déchets (mouchoirs, bouteilles, sachets plastiques rouge avec excréments à l'intérieur, etc.)».
Par décision du 15 octobre 2020 (MB.2020.41), le Tribunal civil a fait interdiction, pour une durée indéterminée, à toute personne non autorisée de pénétrer sur les parcelles nos[111] et [222] du cadastre de Z.________, propriétés de l'hoirie D.X.________, composée de A.X.________, B.X.________ et C.X.________, ayants droit exceptés. De même, il a dit que les contrevenants pourraient être punis dune amende et, en cas de récidive, dune amende de 2'000 francs au plus. Il a également rappelé aux requérants que, pour être valable, la mise à ban devait être publiée dans la Feuille officielle du canton et signalée de manière bien visible sur les immeubles précités. Suite à la publication, dans la Feuille officielle du 23 octobre 2020, de la mise à ban ainsi décidée par le Tribunal civil, celui-ci a reçu nombre doppositions formées à cette mise à ban, dont une du Conseil communal de W.________ (ci-après : conseil communal). Ce dernier relevait notamment que, sur la base de l'article 699 CC, l'article 69b de la loi dintroduction du code civil suisse (ci-après : LICC)prévoyaitque, si la mise à ban avait pour objet une forêt ou un pâturage, elle était subordonnée au consentement préalable du Conseil d'Etat. Or, en l'espèce, les biens-fonds sur lesquels portait la mise à ban étaient constitués de forêt (à raison de 4'098 m2pour larticle [111]) et de pâturages (à raison de 71'183 m2pour larticle [111] et pour la totalité de larticle [222]), le chemin traversant la parcelle no[111] d'est en ouest passant précisément par la zone boisée sise au sud du lieu-dit «E.________». De lavis du conseil communal, l'accès de tout un chacun devait être garanti à ces parcelles, conformément à l'article 699 CC, de sorte que leur mise à ban était subordonnée au consentement préalable du Conseil d'Etat. Or, la décision du 15 octobre 2020 ne mentionnait pas que le «préavis» du Conseil d'Etat avait été obtenu ni même demandé. Dès lors, ce prononcé, vicié sur ce point, devait être entièrement annulé pour ce motif, ce vice devant l'empêcher de déployer un quelconque effet, y compris à l'égard de personnes qui ne s'y seraient pas opposées. Le Tribunal civil a communiqué lensemble des oppositions à A.X.________, B.X.________ et C.X.________, en les rendant attentifs au contenu de larticle 260 CPC, aux termes duquel la mise à ban pouvait être contestée par le dépôt d'une opposition au tribunal dans les 30 jours à compter du jour où l'avis avait été publié et placé sur l'immeuble. L'opposition, qui navait pas à être motivée, rendait la mise à ban caduque envers la personne qui s'était opposée. Pour valider la mise à ban, le requérant devait intenter une action devant le tribunal. Par courrier du 1ermars 2021, les prénommés ont informé le Tribunal civil quils «confirm[aient][ ]mainten[ir]la mise à ban[des]article[s][111] et [222] du cadastre de Z.________».
Le 17 mars suivant, C.X.________, représentant également ses deux frères, A.X.________ et B.X.________, qui agissaient avec elle en consorité nécessaire, sest adressée, par le biais de Me F.________, au Conseil dEtat, afin de lui soumettre la requête de mise à ban du 29 septembre 2020 pour «préavis favorable». Par écrit du 5 juillet 2021, cette autorité a fait savoir audit mandataire quil ne «pouv[ait]donner suite à[la]demande et espér[ait]que[d]autres mesures contribuer[aient]à améliorer la situation».
B.L'hoirieD.X.________recourt contre ledit écrit du 5 juillet 2021devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal, en concluant, avec suite de frais et dépens, à lannulation de«ladécision rendue le 5 juillet 2021 par le Conseil dEtat». Elle demande, principalement, que ladite autoritédonne un consentement préalable à la mise à ban des parcelles nos[111] et [222], subsidiairement, que la cause lui soit renvoyée pour«nouvelle décision». Estimant que lécrit du 5 juillet 2021 serait une décision au sens de larticle 3 al. 1 LPJA et que la Cour de céans serait lautorité compétente pour connaître la contestation, la recourante soutient, en résumé, que lintimé auraitviolé l'article 699 CC et toutes ses dispositions d'application, en ce sens que sa requête de mise à ban serait une ultima ratio, aucun autre moyen n'étant propre à empêcher la survenance de nouveaux dommages. Elle se prévaut également dune violation de son droit dêtre entendue, à mesure quelle naurait pas eu connaissance de la position du vétérinaire cantonal.
C.Dans ses observations du 26 octobre 2021, le Conseil dEtat, par son service juridique, conclut, principalement, à lirrecevabilité du recours, subsidiairement, à son rejet, sous suite de frais. Relevant que la mise à ban de forêts et de pâturages intervient selon une procédure civile, dans le cadre de laquelle le consentement du Conseil d'Etat correspond à une sorte de «préavis», lintimé est davis que cétait devant le Tribunal civil et non devant la Cour de droit public que la recourante aurait dû faire valoir les arguments conduisant, selon elle, à un consentement du Conseil d'Etat. Celui-ci signale encore que l'avis du 25 avril 2021 du vétérinaire cantonal était annexé à ses observations sur le recours, de sorte quà supposer qu'une violation du droit d'être entendu ait eu lieu ce qui était contesté, puisque le Conseil d'Etat n'intervenait pas dans une procédure administrative la présente autorité serait, quoi quil en soit, en mesure de la réparer.
C O N S I D E R A N T
en droit
1.a)Selon larticle699 al. 1CC, chacun a libre accès aux forêts et pâturages dautrui. Les dérogations au droit daccès sur le fonds dautrui au sens de larticle699 CCrelèvent de lautorité compétente désignée par les cantons (art. 54 titre final CC). Les articles258et suivants CPC ne sont pas applicables dans ce cas à titre de droit fédéral, mais la loi cantonale peut implicitement ou explicitement y renvoyer, comme adopter une règle distincte (Piotet, Commentaire romand, Code civil II, 2016, ad art. 699 CC, no14 et les références citées).
Dans le canton de Neuchâtel,avant l'entrée en vigueur du CPC, la procédure de mise à ban était réglée aux articles 69b à 69e aLI-CC. Elle était prononcée par le président du Tribunal de district (art. 1 ch. 9 et 69b al. 1 aLI-CC), tribunal auquel a succédé leTribunal civil depuis le 1erjanvier 2011 (art. 1 al. 1LI-CC).Si la mise à ban avait pour objet une forêt ou un pâturage, elle était en outre subordonnée au consentement préalable du Conseil d'Etat, qui l'accordait dans les limites prévues à l'article699 CC(art. 69b al. 2 aLI-CC). En application de ces dispositions, le Tribunal administratif, auquel a succédé la Cour de droit public du Tribunal cantonal, a considéré que la mise à ban au sens des articles 69b et suivants aLI-CC relevait du droit privé, car elle avait pour but de régir un rapport de droit entre particuliers, «en faisant prévaloir d'une manière plus tangible les droits privés de propriétaires déterminés sur ceux des autres personnes privées» (RJN 1980, p. 136).Suite à lentrée en vigueur le 1erjanvier 2011 des articles258et suivants CPC, traitant expressément de la mise à ban, les règles de procédure cantonales en la matière (art. 69b à 69e aLI-CC) ont été abrogées pour cause d'obsolescence;seul est demeuré l'article 69b al. 2LI-CC,qui dispose que, si la mise à ban a pour objet une forêt ou un pâturage, elle est subordonnée au consentement préalable du Conseil d'Etat(rapport no10.047 du 30.08.2010 du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui, dune part, d'un projet de loi portant adaptation[deuxième partie]de la législation cantonale à la réforme de la justice fédérale et, dautre part, d'un projet de décret déléguant temporairement au Conseil d'Etat la compétence de fixer les tarifs des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative, p. 4 et 17). Il apparaît ainsi que, dans le canton de Neuchâtel, les articles258et suivants CPC s'appliquent à titre supplétif à la mise à ban, en particulier de forêts et de pâturages.
Selon larticle258 CPC, le titulaire dun droit réel sur un immeuble peut exiger du tribunal quil interdise tout trouble de la possession et quune infraction soit, sur plainte, punie dune amende de 2'000 francs au plus. Linterdiction peut être temporaire ou de durée indéterminée (al. 1). Le requérant doit apporter la preuve par titre de son droit réel et rendre vraisemblable lexistence ou limminence dun trouble (al. 2). Larticle259 CPCprécise que la mise à ban est publiée et placée de manière bien visible sur limmeuble. Quant à larticle260 CPC, relatif à lopposition, il stipule que la mise à ban peut être contestée par le dépôt dune opposition au tribunal dans les 30 jours à compter du jour où lavis est publié et placé sur limmeuble. Lopposition ne doit pas être motivée (al. 1). Lopposition rend la mise à ban caduque envers la personne qui sest opposée. Pour faire valider la mise à ban, le requérant doit intenter une action devant le tribunal (al. 2). A noter que,dans les matières régies par le CC, tel que le libre accès aux forêts et pâturages en lien avec la procédure de mise à ban de larticle699 CC, et sous réserve des dispositions particulières de laLI-CC dispositions, qui, comme exposé ci-avant, sont inexistantes dans le domaine concerné le Tribunal civil est compétent pour connaître de toutes les affaires civiles contentieuses et pour prendre toutes décisions judiciaires relevant de la juridiction gracieuse (art. 1 al. 1LI-CC).Par ailleurs, la procédure est réglée par le CPC (art. 1 al. 3LI-CC).
b) L'article 3 al. 1LPJAdéfinit la décision comme toute mesure prise par les autorités dans des cas d'espèce qui, fondée sur le droit public fédéral, cantonal ou communal, a pour objet soit de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a), soit de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations (let. b), soit encore de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c). Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l'article 5 al. 1 PA. La notion de décision vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (ATF 135 II 38cons. 4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22cons. 1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (arrêt du TF du18.09.2015 [1C_113/2015]cons. 2.2; cf. aussiSchaer, Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, p. 21 s. et les références citées). En définitive, la loi définit la décision comme une «mesure» prise par les autorités. On entend par là une manifestation de volonté unilatérale exprimée en vertu de la puissance publique et destinée à exercer des effets obligatoires pour son destinataire. Si la mesure ne tend pas, sous l'une des formes énumérées par l'article 3 al. 1LPJA, à déployer des effets obligatoires sur la situation juridique de l'administré, il ne s'agit pas d'une décision sujette à recours (Schaer, op. cit., p. 21).
Larticle 4LPJAénumère un certain nombre de conditions formelles de validité des décisions administratives. Dans loptique du législateur, il importe que les justiciables puissent reconnaître quils ont affaire à une décision (attaquable dans un délai précis) et non à une simple lettre, à laquelle il est possible de répondre nimporte quand (Schaer, op. cit., p. 34 et la référence citée).
2.Lécrit du 5 juillet 2021, ici entrepris, qui ne comportait ni le mot «décision» ni le verbe «décider» ni l'indication des voies de recours, nastreint nullement la recourante à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, pas plus quil ne règle d'une autre manière obligatoire les rapports de celle-ci. Autrement dit, cet écrit ne tend pas, sous l'une des formes énumérées par l'article 3 al. 1LPJA, à déployer des effets obligatoires sur la situation juridique de la recourante; il ne s'agit donc pas d'une décision sujette à recours au sens de cette loi, mais dune simple déclaration, tels quune opinion, une prise de position, une recommandation ou encore un préavis, lesquels n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant.
S'agissant de délimiter la compétence respective de la Cour de droit public et des tribunaux civils, force est de convenir quil est établi, au regard des considérations ci-avant, que les contestations en matière de mise à ban, y compris lorsquelles ont pour objet une forêt et/ou un pâturage,relèvent du droit privé, plus spécifiquement de la compétence duTribunal civil, leur procédure étant réglée par le CPC, ainsi que parlarticle 69b al. 2LI-CC.La décision de mise à ban des articles [111] et [222], quand bien même elle suppose la réquisition du consentement préalable du Conseil dEtat, est une décision qui appartient aux autorités civiles, soit à ce stade au Tribunal civil, et non aux autorités administratives.Il sensuit que cest à juste titre que la recourante a requis, le 29 septembre 2020,la mise à ban des articles [111] et [222], en adressant au Tribunal civil une requête au sens de l'article258 CPC. La mise à ban, prononcée par cette autorité le 15 octobre 2020 ayant fait l'objet de plusieurs oppositions formées en temps utile auprès dudit tribunal, il appartenait à la recourante de la faire valider, en intentant, conformément à larticle260 al. 2 CPC, une action devant le Tribunal civil, soitd'agir par la voie ordinaire (ou sommaire si le cas était clair) en protection de sa possession ou de son droit réel (Bohnet, La procédure sommaire selon le Code de procédure civile suisse, in : RJJ 2008, p. 263, spéc. p. 310 ss et les références citées). Le fait quelarticle 69b al. 2LI-CCsubordonnela mise à ban dune forêt ou dun pâturageau consentement préalable du Conseil d'Etat ne modifie en rien le fait quil sagit, dans le canton de Neuchâtel, dune procédure civile. En dautres termes, la seule incidence de larticle 69b al. 2LI-CCdans le cas despèce est que le Tribunal civil aurait dû, avant de se prononcer sur la demande de mise à ban du 29 septembre 2020, requérir le consentement préalable du Conseil dEtat.Quoi quil en soit, il faut admettre avec lintimé que c'est devant le Tribunal civil et non devant la Cour de droit public que la recourante devait faire valoir les arguments la conduisant à considérer que le Conseil dEtat aurait dû donner son consentement préalable à la mise à ban des parcelles concernées.
3.a) L'autorité qui se tient pour incompétente prend une décision d'irrecevabilité si une partie prétend qu'elle est compétente (art. 10 al. 2LPJA), ce qui est le cas en lespèce de la recourante qui tient, à tort, la Cour de droit public pour compétente. Lautoritéqui se tient pour incompétentetransmet l'affaire à l'autorité compétente (art. 9 al. 1LPJA).
Les considérants qui précèdent conduisent donc à déclarer le recours irrecevable età communiquer le dossier de la cause, comme objet de sa compétence, au Tribunal civil.
b) Vu lissue de la procédure, les frais sont mis à la charge de la recourantequi succombe (art. 47 al. 1LPJA) et il ne lui sera pas alloué de dépens (art. 48 al. 1 a contrarioLPJA).
Par ces motifs,la Cour de droit public
1.Déclare le recours irrecevable.
2.Met à la charge de la recourante un émolument de décision de 800 francs et les débours par 80 francs, montants compensés par lavance de frais dun montant total de 1'320 francs, le solde par 440 francs lui étant restitué.
3.Nalloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 21 décembre 2021
1Chacun a libre accès aux forêts et pâturages dautrui et peut sapproprier baies, champignons et autres menus fruits sauvages, conformément à lusage local, à moins que lautorité compétente nait édicté, dans lintérêt des cultures, des défenses spéciales limitées à certains fonds.
2La législation cantonale peut déterminer la mesure en laquelle il est permis de pénétrer dans le fonds dautrui pour la chasse ou la pêche.
1Le titulaire dun droit réel sur un immeuble peut exiger du tribunal quil interdise tout trouble de la possession et quune infraction soit, sur plainte, punie dune amende de 2000 francs au plus.106Linterdiction peut être temporaire ou de durée indéterminée.
2Le requérant doit apporter la preuve par titres de son droit réel et rendre vraisemblable lexistence ou limminence dun trouble.
106Nouvelle teneur selon le ch. II de la LF du 25 sept. 2015 (Représentation professionnelle dans une procédure dexécution forcée), en vigueur depuis le 1erjanv. 2018 (RO20163643;FF20148505).
La mise à ban est publiée et placée de manière bien visible sur limmeuble.
1La mise à ban peut être contestée par le dépôt dune opposition au tribunal dans les 30 jours à compter du jour où lavis est publié et placé sur limmeuble. Lopposition ne doit pas être motivée.
2Lopposition rend la mise à ban caduque envers la personne qui sest opposée. Pour faire valider la mise à ban, le requérant doit intenter une action devant le tribunal.