7H 24 61

Sachverhalt (gekürzt): Ein auf einem Grundstück in der Landwirtschaftszone stehendes Tankstellengebäude (Baujahr 1978, Gebäude Nr. D.________) wurde später teilweise umgenutzt, namentlich mit Büros anstelle eines Tankstellenshops und einer Wohnung anstelle von Lagerräumen. Die Grundeigentümerin reichte beim zuständigen Bauamt ein Baugesuch für den Umbau, die Erweiterung, die Renovation und die Sanierung des Tankstellengebäudes ein. Die Dienststelle Raum und Wirtschaft (rawi) verweigerte die Ausnahmebewilligung für gewerbliche Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone. Die Gemeinde als zuständige Leitbehörde verweigerte gestützt darauf die Bewilligung zum Umbau. Zudem wurde die Grundeigentümerin verpflichtet, auf ihre Kosten den gesetzmässigen Zustand des Tankstellengebäudes gemäss den im Jahr 1977 bewilligten Plangrundlagen wiederherzustellen. Die Grundeigentümerin gelangte in der Folge mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Kantonsgericht. Aus den Erwägungen: 5. (…) 5.1. Die Dienststelle rawi führt zur Anwendung von Art. 37a des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) auf das vorliegende Projekt an, in den Anwendungsbereich von Art. 37a RPG fielen nur zonenwidrig gewordene Gewerbebauten. Nicht zonenwidrig geworden im Sinn von Art. 37a RPG seien somit nach dem 1. Juli 1972 erstellte im Sinn von Art. 24 RPG standortgebundene Bauten, denn sie seien nie zonenkonform gewesen. Hätten diese Bauten ihre Funktion verloren, könnten sie weder nach Art. 24c RPG noch nach Art. 37a RPG geändert werden. Damit Art. 37a RPG anwendbar sei, müsse die Baute zudem in seinem aktuellen Umfang rechtmässig bestehen und bestimmungsgemäss nutzbar sein. Im Gegensatz zu Art. 24c RPG seien auch vollständige, aber nicht beliebige Zweckänderungen möglich. Eine Ausnahmebewilligung sei nur möglich, wenn keine wesentlichen neuen Auswirkungen auf Raum und Umwelt zu erwarten seien. Die Tankstelle mit Gebäudenummer D.________ sei standortgebunden bewilligt worden, sei also nie zonenkonform gewesen und entsprechend nie zonenwidrig geworden. Art. 37a RPG komme daher auf das Bauprojekt nicht zur Anwendung. Voraussetzung für die Anwendbarkeit von Art. 37a RPG sei zudem, dass die Baute im aktuellen Umfang rechtmässig bestehe. Der Dienststelle rawi liege jedoch für die Nutzung des Gebäudes Nr. D.________ für das Transportunternehmen der Beschwerdeführerin sowie die Erstellung einer Wohnung und zusätzlicher Gewerbeflächen keine Bewilligung vor. Das Gebäude sei somit nicht rechtmässig im Sinn von Art. 37a RPG. Die Dienststelle rawi stellt weiter fest, Art. 37a RPG sehe Zweckänderungen von funktionslos gewordenen oder aufgegebenen Gewerben zu einem neuen Gewerbe vor, wenn das neue Gewerbe keine wesentlichen Auswirkungen auf Raum und Umwelt mit sich bringe. Da das altrechtliche Gewerbe im Sinn des Tankstellenbetriebs noch bestehe und mit dem Bauvorhaben ein neues Gewerbe angesiedelt werden solle, würden sich zwei Gewerbe auf dem Grundstück Nr. C.________ befinden. Aufgrund der zusätzlichen Auswirkungen auf Raum und Umwelt könnte bei Anwendbarkeit von Art. 37a RPG die Ansiedlung eines zweiten Gewerbes nicht bewilligt werden. In der Vernehmlassung führt die Dienststelle rawi weiter aus, für die Tankstelle sei eine standortgebundene Ausnahmebewilligung erteilt worden. Ein sachlich begründetes Bedürfnis für den Standort ausserhalb des Kanalisationsprojekts habe jedoch nicht vorgelegen. 5.2. Die Beschwerdeführerin wendet dagegen zusammengefasst ein, als Rechtsgrundlage für die Ausnahmebewilligung komme vorliegend nur Art. 37a RPG in Betracht. Zweckänderungen und Erweiterungen könnten gemäss dem Wortlaut von Art. 37a RPG für bestehende gewerbliche Bauten und Anlagen bewilligt werden, die entweder vor dem 1. Januar 1980 rechtmässig erstellt worden seien oder seither als Folge von Änderungen der Nutzungspläne zonenwidrig geworden seien. Bei einem Gebäude, welches − wie hier − vor 1980 erstellt worden sei, werde aufgrund dieser alternativen Voraussetzung nicht zusätzlich verlangt, dass es zonenwidrig geworden sei. Art. 43 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung (RPV; SR 700.1) erwähne im Einleitungssatz nur "zonenwidrig gewordene" Bauten. Diese Voraussetzung sei so zu verstehen, dass sie auch dann erfüllt sei, wenn die vorstehend erwähnte Ausnahmebewilligung erteilt worden sei. Das heutige Tankstellengebäude Nr. D.________ sei formell (aufgrund der kantonalen Baubewilligung) und materiell (aufgrund der nach damaliger Auffassung bestehenden Standortgebundenheit) rechtmässig erstellt worden; somit sei Art. 37a RPG anwendbar. Auch die Dienststelle rawi sei im Jahr 2006 bei Erteilung einer Baubewilligung für die Waschanlagen dieser Auffassung gewesen. 5.3. 5.3.1. Für Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen wie zonenfremde gewerbliche Bauten und Anlagen nach Art. 37a RPG und Art. 43 RPV richten sich die Ausnahmen von der Zonenkonformität nach den bundesrechtlichen Vorschriften (§ 180 Abs. 1 lit. e des Planungs- und Baugesetzes [PBG; SRL Nr. 735]). Bauten und Anlagen dürfen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Voraussetzung einer Bewilligung ist u.a., dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen (Art. 22 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a RPG). Art. 24, 24a bis 24e und Art. 37a RPG regeln die Ausnahmen von der Zonenkonformität für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen. Beim geplanten Projekt im bestehenden Tankstellengebäude Nr. D.________, welches als solches bereits nicht zonenkonform ist, handelt es sich ebenfalls nicht um ein in der Landwirtschaftszone zonenkonformes Bauvorhaben, da es um die Umnutzung des Gebäudes in Büroräume für die Transportfirma der Beschwerdeführerin geht. Vor Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes am 1. Januar 1980 erlangte das Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer (GSchG; SR 814.20) von 1971 eine grosse raumplanerische Bedeutung. Dessen Art. 20 Satz 1 lautete: "Baubewilligungen für Gebäude und Anlagen ausserhalb des im generellen Kanalisationsprojekt abgegrenzten Gebietes dürfen nur erteilt werden, sofern der Gesuchsteller ein sachlich begründetes Bedürfnis nachweist." Dieses "sachlich begrenzte Bedürfnis" für einen Neu- oder Umbau ausserhalb der Bauzonen bzw. des durch das generelle Kanalisationsprojekt (GPK) abgegrenzten Gebiets setzte voraus, dass "der Gesuchsteller auf das geplante Gebäude oder eine Anlage dringend angewiesen ist und deren abgelegener Standort durch ihre Zweckbestimmung bedingt oder im öffentlichen Interesse erwünscht ist" (Art. 27 Abs. 1 der Allgemeinen Gewässerschutzverordnung von 1972; AS 1972 967). Dadurch wurde ein zentrales Anliegen der Raumplanung durch das Gewässerschutzrecht vorweggenommen, wenn auch nicht aus raumplanungs-, sondern aus gewässerschutzrechtlichen Gründen: die Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet. "Gebäude und Anlagen ausserhalb des im generellen Kanalisationsprojekt abgegrenzten Gebiets" galten ab diesem Zeitpunkt nur noch dann als rechtmässig, wenn an ihnen ein "sachlich begründetes Bedürfnis" bestand (Griffel, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 4. Aufl. 2021, S. 6 und S. 166). Am 1. Januar 1980 trat das RPG in Kraft. Im Rahmen einer Revision des RPG vom 20. März 1998 traten zudem u.a. am 1. September 2000 Art. 24c RPG (Besitzstandsgarantie für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone) und Art. 37a RPG (Besitzstandsgarantie für gewerbliche Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone) in Kraft. Art. 37a RPG hat folgenden Wortlaut: "Der Bundesrat regelt, unter welchen Voraussetzungen Zweckänderungen gewerblich genutzter Bauten und Anlagen zulässig sind, die vor dem 1. Januar 1980 erstellt wurden oder seither als Folge von Änderungen der Nutzungspläne zonenwidrig geworden sind". Diese Bestimmung bezweckt die Erhaltung von Gewerbebetrieben ausserhalb der Bauzonen und stellt im Verhältnis zu Art. 24c RPG eine Spezialregelung dar; Wiederaufbauten werden von ihm allerdings nicht erfasst und richten sich deshalb nach Art. 24c RPG. Gleich wie Art. 24c RPG ist Art. 37a RPG nur auf solche Bauten und Anlagen anwendbar, die seinerzeit in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht erstellt wurden (Griffel, a.a.O., S. 172). Mit Art. 37a RPG wurde dem Bundesrat eine gesetzesvertretende Verordnungskompetenz zugewiesen, welche er in Art. 43 der Raumplanungsverordnung (RPV; SR 700.1) wahrgenommen hat. Art. 43 RPV sieht in Abs. 1 vor, dass Zweckänderungen und Erweiterungen von zonenwidrig gewordenen gewerblichen Bauten und Anlagen bewilligt werden können, wenn die Baute oder Anlage rechtmässig erstellt oder geändert worden ist (lit. a), keine wesentlichen neuen Auswirkungen auf Raum und Umwelt entstehen (lit. b), die neue Nutzung nach keinem anderen Bundeserlass unzulässig ist (lit. c). Die Sachüberschriften von Art. 37a RPG (zonenfremde gewerbliche Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone) und von Art. 43 RPV (altrechtliche gewerbliche Bauten und Anlagen) unterscheiden sich. Massgeblich ist indessen die Delegationsnorm des Art. 37a RPG. Sie ist ausdrücklich auf Bauten anwendbar, die vor dem 1. Januar 1980 in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht erstellt wurden; oder die seither durch die nachträgliche Änderung von Nutzungsplänen zonenwidrig geworden sind. Es handelt sich um zwei Fallgruppen (Muggli, in Praxiskomm. RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Zürich 2017, Art. 24c N 19 und Art. 37a N 13). Für Zweckänderungen nach Art. 37a RPG fallen also auch gewerbliche Bauten in Betracht, die nach der Einführung der Trennung von Bauzonen von den Nichtbauzonen durch das Gewässerschutzgesetz 1971 (Stichtag 1.7.1972) entweder innerhalb des generellen Kanalisationsprojekts oder aufgrund eines sachlich begründeten Bedürfnisses ausserhalb des generellen Kanalisationsprojekts erstellt worden sind (vgl. Muggli, a.a.O, Art. 37a N 14). Das Bundesgericht stellte das "sachlich begründete Bedürfnis" in BGE 102 Ib 64 E. 5.a der Standortgebundenheit gleich (bestätigt in BGer-Urteil 1C_655/2015 vom 16.11.2016 E. 2.3 betreffend Urteil des Kantonsgerichts 7H 14 345 vom 25.11.2015). Dasselbe macht das Bundesamt für Raumplanung (ARE) in seinen Erläuterungen zur Raumplanungsverordnung, indem es zu Art. 43 RPV feststellt, angesprochen würden jene Bauten und Anlagen, die bereits zum Erstellungszeitpunkt ausserhalb des Baugebiets gelegen hätten, und die in Übereinstimmung mit den damals geltenden Bestimmungen − im Vordergrund stünden dabei jene des Bundesbeschlusses vom 17. März 1972 über dringliche Massnahmen auf dem Gebiet der Raumplanung und des auf den 1. Juli 1972 in Kraft getretenen (alten) Gewässerschutzgesetzes − als standortbedingt bzw. deshalb bewilligt wurden, weil ein sachlich begründetes Interesse an der Baute nachgewiesen war und kein öffentliches Interesse entgegenstand (Bundesamt für Raumplanung ARE, Erläuterungen zur RPV, Ziff. 2.4.5 zu Art. 43 RPV; vgl. dazu auch Muggli, a.a.O., Vorbem. zu den Art. 24 bis 24e und 37a N 2). 5.3.2. Die Tankstelle, welche 1977/1978, also vor dem 1. Januar 1980, erstellt wurde, beruht auf einer standortbedingten Ausnahmebewilligung im Sinn von Art. 27 des Gewässerschutzgesetzes von 1972. In diesem Sinn wurde sie damals rechtmässig erstellt und fällt daher grundsätzlich unter Art. 37a RPG erster Satzteil bzw. Art. 43 Abs. 1 lit. a RPV (vgl. dazu EspaceSuisse/Raum und Umwelt/September 3/2020 S. 7). Selbiges geht auch aus Art. 43a lit. a RPV hervor, welcher besagt, dass Bewilligungen nach Art. 43 RPV nur erteilt werden können, wenn die Baute für den bisherigen zonenkonformen oder standortgebundenen Zweck nicht mehr benötigt wird oder sichergestellt wird, dass sie zu diesem Zweck erhalten bleibt. Die selbstständig zu bedienende Tankstelle bleibt nach Angaben der Beschwerdeführerin weiter in Betrieb. Das Gebäude Nr. D.________ dient aber bereits heute vorwiegend dem Transportunternehmen als Büroraum, nicht mehr der Tankstelle allein. Der Treibstoffhandel dient sowohl der Geschäftstätigkeit der Tankstelle als auch dem Transportbetrieb und die Dienstleistungen im Rahmen der Tankstelle werden je nach Verfügbarkeit auch vom Personal des Transportbetriebs erbracht. Wie bereits festgestellt, stellt Art. 37a RPG eine Spezialnorm zu Art. 24c RPG dar; beide Normen regeln die Besitzstandsgarantie und sind grundsätzlich gleich zu verstehen (mit der Ausnahme, dass Art. 37a RPG bei Zweckänderung und Erweiterung grosszügiger gestaltet ist). Auch Muggli hält im Praxiskommentar RPG ausdrücklich fest, Art. 37a RPG sei auf Bauten anwendbar, die vor dem 1. Januar 1980 in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht erstellt wurden, oder die seither durch die nachträgliche Änderung von Nutzungsplänen zonenwidrig geworden sind. Muggli führt weiter aus, dass massgebender Zeitpunkt im Unterschied zu Art. 24c RPG gemäss ausdrücklichem Gesetzeswortlaut der 1. Januar 1980 darstelle. Weiter wird im Praxiskommentar auch richtig ausgeführt, dass für Zweckänderungen nach Art. 37a RPG also auch gewerbliche Bauten in Betracht fallen, die nach der Einführung der Trennung der Bauzonen von den Nichtbauzonen durch das Gewässerschutzgesetz 1971 (Stichtag 1.7.1972) entweder innerhalb des generellen Kanalisationsprojekts oder aufgrund eines sachlich begründeten Bedürfnisses ausserhalb des generellen Kanalisationsprojekts erstellt worden sind (Muggli, a.a.O., Art. 37a N 13). Diese Ausführungen werden im Praxiskommentar jeweils mit entsprechenden Belegstellen aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung versehen. Weiter wird richtig ausgeführt, dass der vom Haupttatbestand des Art. 24c RPG abweichende Stichtag für die Einführung der generellen Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet zwar wenig einleuchtend erscheine, er aber dem Willen des Gesetzgebers entspreche, der damit offenbar eine weitergehende Privilegierung bestehender Gewerbebetriebe bezweckt habe. Direkt nachfolgend führt Muggli dann aus, nicht "zonenwidrig geworden" im Sinn von Art. 37a RPG seien gleich wie beim Tatbestand des Art. 24c RPG landwirtschaftliche Ökonomiebauten. Sie seien immer zonenkonform gewesen. Dasselbe gelte für die nach dem 1. Juli 1972 erstellten standortgebundenen Bauten; denn sie seien ja nie zonenkonform gewesen. Hätten diese beiden Kategorien von Bauten ihre Funktion verloren, so könnten sie weder nach Art. 24c RPG noch nach Art. 37a RPG geändert werden (Muggli, a.a.O., Art. 37a N 14). Diese Aussagen werden nun aber nicht direkt mit bundesgerichtlichen Zitaten versehen, sondern es wird diesbezüglich lediglich auf die Darlegungen im Praxiskommentar zu Art. 24c N 19 verwiesen. Dabei wird aber übersehen, dass für Art. 24c RPG ja gerade eine andere Ausgangslage gilt. Damit begibt sich Muggli in einen klaren Widerspruch zu seinen direkt vorher gemachten Ausführungen. Es mag zwar sein, dass die Aussage in N 14 mit Bezug auf die zweite Tatbestandsvariante von Art. 37a RPG ("zonenwidrig geworden") zutreffen mag. Die erste Tatbestandsvariante setzt hingegen ja lediglich voraus, dass die Bauten und Anlagen "vor dem 1. Januar 1980 erstellt wurden", auch wenn damit selbstverständlich nur rechtmässig erstellte Bauten und Anlagen gemeint sein können. Auch Bauten, die zwischen 1. Juli 1972 und 1. Januar 1980 nicht innerhalb des generellen Kanalisationsprojekts, sondern eben aufgrund eines sachlich begründeten Bedürfnisses ausserhalb des generellen Kanalisationsprojekts erstellt wurden, sind aber rechtmässig erstellte Bauten und Anlagen. Soll die vom Gesetzgeber bewusst gewollte grosszügigere Regelung von Art. 37a RPG im Vergleich zu Art. 24c RPG nicht leere Floskel bleiben, kann dies nur in diesem Sinn verstanden werden. Auf diese Lesart deutet denn auch das sowohl vom Praxiskommentar selbst als auch vom Beschwerdeführer zitierte BGer-Urteil 1C_303/2022 vom 12. Juni 2023 E. 5.4 hin (auch wenn es dort um eine in den 1960er Jahren erstellte Baute ging), wo die Rede davon ist, dass zwischen diesem Datum (gemeint 1.7.1972) und dem 1. Januar 1980 errichtete Bauten und Anlagen innerhalb eines generellen Kanalisationsprojekts liegen mussten und ansonsten einer Ausnahmebewilligung bedurften. Ebenso scheinen andere Autoren Art. 37a RPG in diesem Sinn zu verstehen. So führen Alig/Hoffmann im FHB Öffentliches Baurecht, Rz. 3.222, aus, Art. 37a RPG finde auf altrechtliche gewerbliche Bauten und Anlagen Anwendung, d.h. insbesondere auf solche Bauten und Anlagen, die vor dem 1. Januar 1980 (Datum des Inkrafttretens des RPG) rechtmässig erstellt wurden. Dazu wird in der folgenden Rz. 3.2.2.3 weiter ausgeführt, dass gewerbliche Bauten und Anlagen insofern nach dem Willen des Gesetzgebers gegenüber jenen nach Art. 24c RPG u.a. eben in zeitlicher Hinsicht privilegiert seien. Zwar halten Alig/Hoffmann ihrerseits fest, dass diese zeitliche Privilegierung nur die Abgrenzung von altrechtlichen gegenüber neurechtlichen Bauten und Anlagen betreffe, für die Berechnung des Umfangs der gesamthaft zulässigen Erweiterungen dagegen bei allen altrechtlichen gewerblichen Bauten und Anlagen auf den Zeitpunkt abzustellen sei, in dem die Baute oder Anlage zonenwidrig geworden sei (i.d.R. also auf den 1.7.1972). Diese Einschränkung bezieht sich aber eben nur auf die Frage nach dem Umfang von baulichen Erweiterungen und nicht auf blosse Nutzungsänderungen. Das hier strittige Tankstellengebäude wurde am 13. September 1977 unter Zustimmung der zuständigen kantonalen Behörde als standortgebundene Baute bewilligt. Es handelt sich also um eine vor dem 1. Januar 1980 rechtmässig erstellte Baute, die nach dem Gesagten in den Anwendungsbereich von Art. 37a RPG fällt. Daran ändert auch nichts, dass nach heute strengerer Praxis eine Standortgebundenheit der Tankstelle in der Landwirtschaftszone wohl nicht mehr bejaht würde.