ADM 2017 94

RÉPUBLIQUE ET CANTON DU JURA

TRIBUNAL CANTONAL

COUR ADMINISTRATIVE

ADM 94 / 2017

Présidente

:

Sylviane Liniger Odiet

Juges

:

Jean Moritz et Daniel Logos

Greffière e.r.

:

Julie Frésard

ARRET DU 7 SEPTEMBRE 2018

en la cause liée entre

A.,

- représenté par Me Henri-Joseph Theubet, avocat à Porrentruy,

recourant,

et

le Département de l'Environnement (DEN), Rue des Moulins 2, 2800 Delémont,

intimé,

relative à la décision d'approbation no … de l'intimé du 27 avril 2017 – parcelles nos X1

et X2.

Appelée en cause : Commune de U.

______

CONSIDÉRANT

En fait :

A.

La Commune de U. a déposé publiquement son plan de zone réservée « parcelles

n° X3, X1, X4, X5, X6, X2, X7, X8 » du 12 novembre 2015 au 14 décembre 2015.

A., propriétaire des parcelles n° X1 et X2 du ban de U. (ci-après : le recourant), a

formé opposition le 26 novembre 2015. Une séance de conciliation a eu lieu le 12

février 2016, à la suite de laquelle le recourant a maintenu son opposition.

Pour l’essentiel, le recourant relève à ce stade la perte financière engendrée par un

classement en zone réservée et l’impossibilité de vendre ses immeubles. Il s’est ainsi

2

dit ouvert à la création d’une zone verte permettant d’atteindre l’objectif souhaité en

termes de planification tout en préservant les possibilités d’aliéner ses terrains.

B.

Par décision d’approbation du 27 avril 2017, le Département de l’environnement (ci-

après : l’intimé) a levé l’opposition du recourant et a approuvé la zone réservée du

plan de zones de la Commune de U.

C.

Par mémoire du 29 mai 2017, le recourant a interjeté recours contre cette décision

auprès de la Cour de céans. Il conclut, sous suite de frais et dépens, à son annulation

pour ce qui touche la parcelle n° X2 du ban de U. et au renvoi du dossier à l’intimé

pour délimiter un périmètre à soustraire de la zone réservée, de telle manière que les

immeubles n° X9 et X10 sis sur le feuillet n° X2 restent soumis au règlement

communal sur les constructions de la Commune de U. ainsi qu’aux dispositions de

rang supérieur applicables à la zone à bâtir. A titre subsidiaire, le recourant conclut

au constat que les immeubles n° X9 et X10 sis sur le feuillet n° X2 restent soumis au

règlement communal sur les constructions de la Commune de U. ainsi qu’aux

dispositions de rang supérieur applicables à la zone à bâtir.

Le recourant relève n’avoir jamais entrepris une quelconque procédure pour tirer

profit de la zone sur laquelle se trouvent ses terrains et n’a pas l’intention de le faire,

au vu de son âge. Ses fils ne pouvant reprendre l’ensemble des biens familiaux, le

recourant devra réaliser ses biens. Il souligne toutefois la perte financière

qu’engendrerait un classement en zone réservée et allègue que tout acquéreur

potentiel voulant apporter des améliorations aux bâtiments qui se trouvent sur ses

parcelles se heurtera aux contraintes du droit applicable en matière de construction

en zone agricole pour une durée minimale de cinq ans, prolongeable de trois ans.

Selon le recourant, quand bien même les interdictions de construire pour une durée

inférieure à dix ans n’ont jamais été considérées comme une expropriation, il convient

de nuancer cette appréciation en raison de son âge. Il ajoute qu’en soumettant tout

projet de rénovation et d’aménagement des bâtiments au droit de la construction

applicable à la zone agricole, l’intimé pose des exigences supplémentaires contraires

au droit pouvant être assimilées à une expropriation matérielle. La décision attaquée

sort ainsi du cadre légal et le prive de la possibilité offerte à tout propriétaire de

disposer de ses biens dans un cadre légal donné. Il s’agit selon le recourant d’un

abus du pouvoir d’appréciation de l’intimé qui ne saurait être protégé. Le recourant

soulève en outre que les conditions d’urgence pour soumettre les éventuels projets

de rénovation et d’aménagements aux articles 24ss LAT entrés en vigueur le 1er mai

2014 ne sont pas données, en raison de l’absence d’un intérêt public prépondérant.

Le recourant estime par conséquent qu’un périmètre entourant le bâtiment n° X9 et

incluant les constructions déjà réalisées doit rester soumis à la zone à bâtir

actuellement en vigueur, afin de préserver ses intérêts de propriétaire, sans entrer en

conflit avec les objectifs poursuivis au travers de la décision de placer les feuillets en

zone réservée.

D.

Appelée en cause, la Commune de U. a indiqué qu’elle renonçait à participer

activement à la procédure.

3

E.

Dans sa réponse du 5 septembre 2017, l’intimé a conclu au rejet du recours s’agissant

des conclusions principales et à l’irrecevabilité du recours s’agissant des conclusions

subsidiaires, partant à la confirmation de la décision attaquée. A titre subsidiaire,

l’intimé a conclu à la confirmation de la décision attaquée s’agissant des parcelles

n° X3, X4, X5, X6, X7 et X8 du ban de U.

Il souligne en préambule que le bien-fondé du classement en zone réservée des

autres parcelles concernées par la décision d’approbation ne concerne pas l’objet du

recours, les conclusions du recourant ne portant que sur le classement en zone

réservée des parcelles X1 et X2 du ban de U. Du reste, contrairement à ce qu’avance

le recourant, l’intimé soutient qu’il ne revient pas au Tribunal cantonal de se prononcer

sur une éventuelle indemnisation ou expropriation du recourant et les questions

financières ne doivent en outre pas influencer la pesée des intérêts. Quant au

classement en zone réservée, il précise qu’il s’agit d’un mécanisme différent du retour

à la zone agricole, le premier n’étant que temporaire au contraire du second qui est

en principe définitif, à tout le moins pour une durée de quinze ans. Il ne s’agit dès lors

pas de discuter du bien-fondé d’un éventuel retour en zone agricole. Les griefs relatifs

aux travaux potentiellement autorisés dans la zone réservée ne sont pas l’objet de la

présente procédure et sont irrecevables. Le classement en zone réservée n’a en outre

pas pour conséquence d’interdire toute transformation, rénovation ou entretien du

bâtiment et ne s’oppose pas à la mise en vente des parcelles concernées. Le

recourant n’ayant d’ailleurs rien entrepris sur ses parcelles depuis qu’il est propriétaire

si ce n’est une végétalisation, les parcelles n’ont dès lors jamais été utilisées

conformément à leur affectation de sorte que le plan d’aménagement local (ci-après :

PAL) de U. doit être adapté. L’intimé relève sur ce point que la zone à bâtir de U. est

largement surdimensionnée, rendant le redimensionnement de la zone nécessaire à

court terme. La liberté de planification de l’autorité compétente doit ainsi être

préservée. La décision d’approbation est de ce fait conforme au principe de

proportionnalité. Quant à la légalité des prescriptions d’aménagement du territoire, le

recourant ne se verra pas privé de disposer de ses biens dans un cadre légal donné,

dans le sens où il pourra entretenir, rénover, ou agrandir légèrement son bâtiment. Il

ne s’agit d’ailleurs pas d’examiner les conditions d’urgence des articles 24ss LAT

mais uniquement d’établir le bien-fondé de la zone réservée, ces deux

problématiques étant également différentes. Pour le surplus, un classement en zone

verte des parcelles du recourant n’est pas une variante conforme au droit et aurait

des conséquences plus radicales qu’un classement en zone réservée s’agissant des

possibilités de transformation des bâtiments.

F.

A la demande du recourant, une audience de débat s’est tenue le 18 avril 2018 au

cours de laquelle les parties et l’appelée en cause ont été entendues.

G.

Dans ses remarques finales du 8 mai 2018, l’intimé rappelle d’abord que la procédure

ne porte pas sur une éventuelle dépréciation de la valeur du terrain mais uniquement

sur le bien-fondé du classement en zone réservée, ce dernier ne restreignant en outre

pas de manière excessive les acheteurs potentiels. La zone réservée a été établie

4

pour préserver les possibilités de redimensionnement de la zone à bâtir et éviter tout

mitage du territoire. Un traitement différencié des bâtiments et du reste de la parcelle

aurait ainsi pour conséquence de créer une mini zone à bâtir, ce qui serait illégal. Il

est bien plutôt essentiel de préserver les caractéristiques particulières (isolement,

faible densité, proximité de la zone agricole, dimensions) jusqu’à la révision du PAL,

en empêchant toute construction ou transformation contraire aux objectifs de la

Commune et de ne pas entraver un potentiel retour à la zone agricole, quand bien

même il ne s’agit pas d’en préjuger ici. Il sied en outre d’éviter tout équipement inutile

du secteur.

H.

Dans ses remarques finales du 16 mai 2018, le recourant maintient que le classement

en zone réservée constitue une restriction disproportionnée par rapport au but

recherché, soit de permettre aux communes de revoir leur PAL. Il constate d’ailleurs

que la surface concernée par son recours est minime au regard de la surface devant

être placée en zone réservée. Quant à la réduction de la zone réservée par l’intimé

suit au traitement des oppositions, le recourant invoque une inégalité de traitement,

dans le sens où plusieurs parcelles voisines ont été sorties de la zone, à l’instar de

ce qu’il demande. L’argument tiré d’une volonté de permettre à l’Autorité communale

de disposer d’une liberté de planifier est selon lui manifestement contredit.

I.

Il sera revenu ci-après, en tant que besoin, sur les autres éléments du dossier.

En droit :

1.

La compétence de la Cour administrative pour connaître du présent recours est

donnée par les articles 73 al. 3 LCAT (par renvoi de l’art. 75 al. 3 LCAT; RSJU 701.1)

et 160 let. b Cpa.

Le recourant dispose manifestement de la qualité pour recourir. Pour le surplus, le

recours a été déposé dans les forme (art. 126 et 127 Cpa) et délai légaux (art. 73 al.

3 LCAT) et il convient d’entrer en matière.

2.

La création d’une zone réservée au sens des articles 27 LAT et 75 LCAT constitue

une mesure d'aménagement assimilable à un plan d'affectation puisqu'elle détermine

l'utilisation du sol durant une certaine période. Partant, une telle réglementation est

soumise aux exigences de l'article 33 LAT en matière de protection juridique (ATF

138 I 131 consid. 4.2). Celle-ci doit notamment garantir l'accès à au moins une

autorité de recours exerçant un libre pouvoir d'examen (art. 33 al 3 let. b LAT). Selon

la jurisprudence, ce libre pouvoir d'examen ne se réduit pas à un contrôle complet de

la constatation des faits et de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de

l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle est juste

et adéquate. La question du contrôle de l'opportunité se pose à propos des plans

d'affectation communaux. L'autorité cantonale de recours doit préserver la liberté

d'appréciation dont les communes ont besoin dans l'accomplissement de leurs tâches

(art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement

appropriée doit être confirmée. L'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer

5

une autre solution qui serait également appropriée. Le contrôle de l'opportunité

s'exerce donc avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts

locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre

supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle

strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; TF 1C_253/2011 du 22.02.2012 consid. 2.1;

1C_17/2008 du 13 août 2008 consid. 2.4.1). L'autorité intervient ainsi non seulement

lorsque la mesure d'aménagement retenue est insoutenable, mais aussi lorsqu'elle

ne répond pas (ou pas suffisamment) aux buts, principes et intérêts qui gouvernent

l'aménagement du territoire ou lorsqu'elle paraît inappropriée à des intérêts qui

dépassent la sphère communale (ATF 112 Ia 268 consid. 2c).

3.

Dans un premier grief, le recourant estime que les conditions d’urgence pour

soumettre les éventuels projets de rénovation et d’aménagement aux articles 24ss

LAT, entrés en vigueur au 1er mai 2014, ne sont pas données. Dans son mémoire de

réponse du 5 septembre 2017, l’intimé relève que la présente procédure porte

uniquement sur le bien-fondé de la zone réservée dont le droit applicable n’a pas été

modifié en cours de procédure.

3.1

Le 1er mai 2014 est entrée en vigueur la révision partielle de la LAT, conçue comme

un contre-projet indirect à l'initiative pour le paysage qui visait en premier lieu à freiner

la croissance des zones à bâtir (cf. Conseil fédéral, Message relatif à une révision

partielle de la loi sur l’aménagement du territoire, FF 2010, p. 987). L’objectif est

d'endiguer la disparition des terres cultivables et d'éviter des coûts élevés

d'équipement pour les voies d'accès et les conduites d'eau et d'énergie. Il s’agit de

déclasser davantage de zones à bâtir inadéquates du point de vue de l’aménagement

du territoire et de ne classer en zone à bâtir que les terrains adéquats, afin de conduire

à une plus grande densité de l’urbanisation (Alexandre FLÜCKIGER, La création et le

dimensionnement des zones à bâtir : enjeux et méthodes, in ZUFFEREY/WALDMANN,

[édit.], Révision 2014 de la loi sur l’aménagement du territoire, Zurich 2015, p. 67 et

la référence). Avec ces modifications, le législateur s’est concentré sur les problèmes

les plus aigus de l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des constructions

et la perte de terres cultivables. Le nouvel article 15 LAT durcit la législation

préexistante, jugée lacunaire, en établissant de manière précise les conditions

permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, ce pour mieux

dimensionner ces zones (Message du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle

de la loi sur l'aménagement du territoire, FF 2010 963 ch. 1.1). A titre transitoire,

l'article 38a LAT donne aux cantons un délai de cinq ans à compter de l'entrée en

vigueur du nouvel article 15 LAT pour adapter leurs plans directeurs. Dans l'intervalle,

la surface totale des zones à bâtir légalisées ne doit pas augmenter dans le canton.

La disposition transitoire ne permet pas de déterminer si le nouvel article 15 LAT est

applicable aux procédures de planification communale en cours.

3.2

De jurisprudence constante, l'autorité de recours doit appliquer le droit en vigueur au

jour où l'autorité de première instance a statué. Font exception à cette règle les cas

dans lesquels une application immédiate du nouveau droit répond à un intérêt public

6

prépondérant (ATF 139 II 243 consid. 11.1; 135 II 384 consid. 2.3; 125 II 591 consid.

5e/aa).

3.3

La présente procédure ne porte ni sur le classement des parcelles du recourant en

zone agricole, ni sur les travaux potentiellement réalisables à l’intérieur de celle-ci. Il

ne s’agit en l’occurrence pas de juger de l’éventuelle bonne application des articles

24ss LAT relatifs aux travaux de rénovation ou d’aménagement hors zone à bâtir,

mais uniquement d’examiner si les conditions pour définir une zone réservée à U. au

sens de l’article 27 LAT sont données.

3.4

Pour le surplus, les nouvelles dispositions introduites par la révision de la LAT entrée

en vigueur 1er mai 2014 s’appliquent au cas d’espèce. Le classement en zone

réservée fait d’ailleurs justement suite à la révision susmentionnée et s’inscrit dans la

problématique de surdimensionnement de la zone à bâtir au niveau fédéral et

cantonal.

3.5

Au vu de ce qui précède, le grief du recourant doit être rejeté.

4.

Est litigieuse en l’espèce la question du classement de la parcelle n° X2 en zone

réservée, en particulier des immeubles n° X9 et X10, propriété du recourant.

4.1

Aux termes de l’article 27 LAT, s’il n’existe pas de plan d’affectation ou que

l’adaptation d’un tel plan s’impose, l’autorité compétente peut prévoir des zones

réservées dans des territoires exactement délimités. A l’intérieur de ces zones, rien

ne doit être entrepris qui puisse entraver l’établissement du plan d’affectation (al. 1).

L’article 75 LCAT précise que le Département et les communes sont compétents pour

créer des zones réservées, dont le but est d’éviter les atteintes aux principes de

l’aménagement du territoire (art. 27 LAT), eu égard notamment à la planification

directrice ou à une modification de la législation (al. 1). Une zone peut être déclarée

réservée pour une durée n’excédant pas cinq ans. Le Département peut prolonger ce

délai de trois ans au plus (al. 2).

4.2

Les zones réservées ont pour but de garantir provisoirement la planification telle

qu’elle a été envisagée (ATF 120 Ia 209 consid. 3a et 5, JdT 1996 I 545; ATF 119 Ib

480 consid.5d, JdT 1995 I 488). Il s’agit en particulier de garantir aux autorités

chargées de l’aménagement du territoire la liberté de planifier, de décider et d’éviter

que des projets de constructions viennent entraver cette liberté (ATF 113 Ia 362

consid. 2a/bb, JdT 1989 I 441; ATF 118 Ia 510 consid. 4d, JdT 1994 I 428). Cette

pratique se justifie par le fait qu'une zone à bâtir, quand bien même elle serait établie

de manière conforme au droit fédéral, n'est pas fixée pour l'éternité, mais doit être

adaptée aux nouveaux besoins qu'engendrent les modifications des circonstances et

des bases légales. Un propriétaire ne peut donc pas compter sur le fait que son terrain

restera indéfiniment en zone à bâtir (ATF 131 II 728 consid. 2.5). Aussi, même une

parcelle équipée ou comportant déjà des constructions peut être attribuée à une zone

réservée (ATF 113 Ia 362 consid. 2b = JdT 1998 I 441).

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La zone réservée est une restriction de droit public à la propriété (TF 1C_91/2011 du

26 octobre 2011 consid. 2.2; ATF 133 II 353 consid. 3.1; ATF 118 Ia 510 consid. 4d,

JdT 1994 I 428; ATF 113 Ia 362 consid. 2 = JdT 1989 I 441). Par conséquent, lorsque

l’autorité délimite une zone réservée, elle doit respecter les conditions générales

exigées lors d’une restriction du droit de la propriété (RUCH, Commentaire pratique

LAT : Planifier l’affectation, 2016, no 25ad art. 27), soit reposer sur une base légale,

se justifier par un intérêt public suffisant et respecter les principes de la

proportionnalité et de l'égalité devant la loi (art. 36 Cst.). Les articles 27 LAT et 75

LCAT offrant des bases légales suffisantes pour l’établissement de zones réservées

(TF 1P.365/2006 et 1P.366/2006 du 5 octobre 2006 consid. 3.1; 1C_91/2011 du

26 octobre 2011 consid. 2.4 et 2.6.1), il reste encore à examiner si les autres

conditions susmentionnée sont réalisées.

5.

L’établissement d’une zone réservée doit répondre à un double intérêt public et

respecter le principe de la proportionnalité.

5.1

Premièrement, il doit y avoir un intérêt à la modification du plan d’affectation en

vigueur qui prévale sur l’intérêt privé à son maintien. La nécessité de l’adaptation du

plan d’affectation est impérative. Cette nécessité d’adaptation peut notamment porter

sur un redimensionnement de la zone à bâtir ou sur la modification de l’affectation et

du degré d’utilisation à l’intérieur de la zone à bâtir (RUCH, op. cit., ad no 31 ad art.

27 et réf. citées). L’intention de modifier le plan d’affectation doit être relativement

concrète pour justifier la délimitation d’une zone réservée. C’est en cela que consiste

l’intérêt public de la mesure (RUCH, op. cit. no 33 ad art. 27). Le degré de

concrétisation ne doit toutefois pas être jugé avec trop de sévérité. En effet, le plan

de délimitation d’une zone réservée n’est pas encore un plan d’affectation. Dès lors,

une intention relativement concrète suffit (ATF 113 Ia 362 consid. 2a = JdT 1989 I

441; TF 1C_141/2014 du 4 août 2014 consid. 5.2). Du point de vue matériel, il doit

cependant être certain, lors de la délimitation de la zone réservée, que l’intention

d’aménager est admissible. En règle générale, une prise de position de la collectivité

compétente allant dans le sens d’une volonté clairement exprimée de modifier les

plans est nécessaire, mais également suffisante (ATF 113 Ia 362 consid. 2a/bb et

consid. 2b, JdT 1989 I 441). On estime que l’intention est suffisamment concrète si le

propriétaire est à même de concevoir la raison essentielle pour la planification prévue,

lorsqu’il est par exemple reconnu que les possibilités d’utilisation actuelles doivent

être réduites (RUCH, op.cit., ad art. 27 no 35 et réf. citées). De même, une prise de

décision par l'autorité compétente exprime de manière suffisamment concrète

l'intention de planifier (RDAF 2016 I 71 consid. 3b).

5.2

Deuxièmement, il faut un intérêt public à recourir à l'instrument de la zone réservée

qui n'a qu'un effet provisoire. A cet égard, l'intérêt des autorités à maintenir leur liberté

de planification et de décision s'avère suffisant. Du moment que la création d'une

zone réservée permet de mener à bien la mission constitutionnelle de l'aménagement

du territoire (art. 75 Cst.), qui sinon serait menacée par un éventuel statu quo, elle se

fonde sur un intérêt public prépondérant (arrêt TF 1C_612/2014 du 26 août 2014

consid. 2.6; ATF 118 Ia 510 consid. 4.d = JdT 1994 I 428).

8

5.3

Enfin, au regard du principe de la proportionnalité, la création d'une zone réservée

doit être apte et nécessaire pour atteindre les buts visés, tout en ménageant le plus

possible les intérêts des administrés, étant rappelé que la gravité de la mesure

s'apprécie au regard de la zone réservée en tant que telle et non en fonction de la

modification ultérieure de la planification locale (RUCH, op. cit. no 30 ad art. 27).

S'agissant de la nécessité, cette condition implique que la zone réservée se limite, en

surface, en contenu et en temps, au minimum nécessaire pour atteindre l'objectif visé.

Sous cet angle, il faut examiner le territoire de planification dans son ensemble, la

grandeur de la parcelle n'étant pas déterminante (ATF 113 Ia 362 consid. 2 a.bb =

JdT 1989 I 441). Ainsi, ce principe est respecté dès lors que la zone réservée se limite

au territoire concerné par le futur plan d'aménagement, quand bien même celui-ci

concernerait une étendue couvrant le territoire de plusieurs communes (ATF 138 I

131 consid. 6.2).

6.

Aux termes de l’article 15 LAT, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles

répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1) et les

zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). Il faut en particulier

maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3 in fine).

A titre transitoire, l'article 38a LAT donne aux cantons un délai de cinq ans à compter

de l'entrée en vigueur du nouvel article 15 LAT pour adapter leurs plans directeurs.

6.1

Le surdimensionnement de la zone à bâtir (zone centre, mixte et d’habitation) dans

le Canton du Jura est un fait établi par les études menées tant par la Confédération

que par le Canton (Directives techniques sur les zones à bâtir, Confédération Suisse

DETEC). La Confédération a procédé à un calcul théorique du taux cantonal

d’utilisation des zones d’habitation, des zones mixtes et des zones de centre pour la

période 2012-2027, en appliquant un scénario moyen et un scénario haut. Dans les

deux cas, le Canton du Jura se retrouve avant-dernier du classement (Eclairages sur

les zones à bâtir destinées à l’habitat, partie 1 : diagnostic 2014, p. 5). Le principal

levier pour redimensionner la zone à bâtir consiste à restituer à la zone agricole des

terrains situés à la périphérie ou en dehors des localités qui sont en principe libres de

construction et non équipés (SDT, Eclairages sur les zones à bâtir destinées à

l’habitat, partie 2 : propositions pour le redimensionnement de la zone à bâtir, octobre

2015, p. 4). La mise en œuvre des différentes mesures afin de remédier à cette

situation relève essentiellement de décisions communales au travers de la révision

des plans d’aménagement locaux (PAL). Les communes disposeront d’un délai de

cinq ans à compter de l’entrée en vigueur du nouveau plan directeur cantonal pour

réviser leur PAL. Le Canton devra toutefois, dans un premier temps, définir de

manière claire et précise le cadre dans lequel ces révisions devront s’opérer afin

d’harmoniser les pratiques et de réduire le surdimensionnement, en révisant le plan

directeur cantonal (art. 38a al. 1 et 8a LAT), lequel devrait être soumis au Parlement

avant la fin 2018 selon les déclarations du représentant de l’intimé à l’audience. Ces

différentes mesures d’aménagement prennent toutefois du temps, ce qui a nécessité

la mise en place d’une stratégie avec des propositions. Il a ainsi été prévu que le

9

Canton du Jura classe en zones réservées les terrains identifiés en priorité 1

constituant un secteur d’une surface non bâtie supérieure à 4’000m2 dont le PAL est

antérieur au 1er janvier 2006 afin d’empêcher les constructions inopportunes

(Eclairages sur les zones à bâtir destinées à l’habitat, partie 2 : propositions pour le

redimensionnement de la zone à bâtir, p. 26).

Sur ce point, la réduction de zones surdimensionnées relève d’un intérêt public

important (cf. ATF 128 I 190 consid. 4.2 et la référence à l'ATF 120 Ia 227 consid. 2c)

susceptible d'avoir, sur le principe, le pas sur l'intérêt public à la stabilité des plans

ainsi que sur les intérêts privés des propriétaires concernés (TF 1P.139/1992 du 20

décembre 1993 consid. 7e et les arrêts cités).

6.2

En l’espèce, la zone à bâtir de U. telle qu’elle est délimitée par le PAL approuvé le 15

juin 2005 est nettement surdimensionnée. Il ressort en effet des chiffres produits par

l’intimé que la surface consommée par habitant ou emploi à U. est 2 à 4 fois

supérieure par rapport à la médiane des communes suisses de même type (PJ 1

éclairages sur les zones à bâtir destinées à l’habitat), ce qui en fait une des

communes au pourcentage le plus élevé en …. Le nouveau PAL devra ainsi réduire

la zone à bâtir pour respecter les exigences de la LAT, dès lors qu’une zone à bâtir

surdimensionnée

n’est

pas

seulement

inopportune,

mais

illégale

(AEMISEGGER/KISSLING, Commentaire pratique LAT, 2016, no 57 ad art. 15 et la

jurisprudence citée). Les circonstances qui prévalaient à l'époque se sont

significativement modifiées depuis 2005, notamment suite aux modifications

législatives, et l’adaptation du PAL est par conséquent impérativement nécessaire de

telle sorte que la Commune de U. devra adapter son PAL et le dimensionnement de

sa zone à bâtir, comme l’a d’ailleurs encore rappelé son représentant à l’audience du

18 avril 2018. L’intérêt public à la création de zones réservées à U. est ainsi

manifeste, afin de maintenir la liberté de planification et de décision de la commune

dans la révision de son PAL.

6.3

La parcelle X2 du recourant, objet du recours, est située en zone à bâtir. D’une

surface de 20'358 m2, elle ne comprend pas d’autres constructions que la maison

d’habitation avec garage et une remise, ainsi que le chemin d’accès. Avec les

parcelles X3, X1, X4, X5, X6, X7 et X8, elle compose une entité d’une surface de

79'911 m2 comprenant quelques constructions (PJ 51 intimé) et est en partie contiguë

à la zone agricole. La parcelle du recourant et la zone dans laquelle elle s’inscrit

répondent aux critères définis en octobre 2015 (cf. consid. 6.1). Elle entre

raisonnablement en considération pour un éventuel déclassement lors de la

prochaine révision du PAL. De son côté, le recourant n’a rien entrepris sur ses

parcelles depuis la dernière révision du PAL approuvée le 15 juin 2005. La création

d'une zone réservée poursuit donc non seulement un intérêt public actuel, mais

également un intérêt public digne de protection, dans la mesure où cette mesure

provisionnelle va dans le sens des perspectives du canton en matière

d'aménagement, compte tenu des enjeux relatifs au surdimensionnement des zones

à bâtir. La volonté de garantir un développement urbanistique harmonieux des

10

autorités communales justifie d'ailleurs aussi la création d'une telle zone réservée,

laquelle répond à un intérêt public digne de protection.

Concernant l'aptitude, il va sans dire qu'une zone réservée adoptée assez tôt comme

en l’espèce, soit parallèlement à l’adoption du plan directeur cantonal imposé par

l’article 38a al. 1 LAT, est apte à préserver la liberté de planification des autorités.

Enfin, concernant le rapport raisonnable entre la restriction de la liberté du recourant

et l'objectif visé, il apparait clairement qu'une mesure plus douce qu'une zone

réservée n'est pas envisageable tant qu'est en discussion l'éventualité d'un

déclassement (ATF 113 Ia 362 consid. 2.c.bb; RDAF 2016 I 71). A cet égard, la

proposition, respectivement la requête du recourant, visant à sortir de la zone

réservée une surface comprenant les bâtiments et donc de les laisser en zone

d’habitation ne saurait être suivie, dans la mesure où elle est de nature à entraver la

réflexion future des autorités communales dans l’établissement de leur planification à

venir. Adhérer à cette proposition reviendrait à contourner les buts de l'aménagement

du territoire que sont la concentration de l'habitation dans les zones à bâtir et

l'interdiction des constructions en ordre dispersé. Cette mesure créerait en effet des

« petites zones à bâtir » au sein des parcelles en zone réservée. Il faut en effet

rappeler que, selon la jurisprudence, une mesure de planification ne doit pas éluder

les règles des articles 24ss LAT par la création de petites zones à bâtir inadmissibles.

De telles zones ne peuvent ainsi pas être admises si elles tendent à contourner les

buts de l'aménagement du territoire que sont la concentration de l'habitation dans les

zones à bâtir et l'interdiction des constructions en ordre dispersé (ATF 132 II 408

consid. 4.2; 124 II 391 consid. 2c et 3a).

En tant que mesure moins incisive, le recourant avance encore la création d’une zone

verte, afin d’atteindre les objectifs de planification tout en préservant la possibilité de

réaliser ces terrains. La zone verte s’étendrait autour des immeubles X9 et X10, ces

derniers subsistant en zone à bâtir dans le but de préserver les intérêts privés du

recourant. Un tel grief ne saurait être retenu dans la mesure où la présente procédure

a pour but la délimitation de zones réservées à U. et non pas une modification du PAL

de U., celle-ci intervenant dans un deuxième temps. Il faut en outre rappeler que la

création d’une zone verte est destinée à structurer le milieu bâti, à séparer les zones

habitées des zones industrielles, à maintenir des espaces verts dans le centre des

localités, à protéger les points de vue et l’aspect caractéristique des localités et des

monuments (art. 54 al.1 LCAT). De telles délimitations doivent être examinées dans

le cadre de la révision du PAL et non pas dans le cadre de la délimitation de zone

réservées. Ce grief doit ainsi être rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.

Il apparaît ainsi que la zone réservée est apte à permettre à la commune d'examiner

et de prendre les mesures adéquates pour présenter un PAL conforme à la LAT et

au plan directeur cantonal, mais aussi nécessaire. Cette mesure étant limitée dans le

temps, elle n'apparaît pas disproportionnée. On ne voit également pas quelle autre

mesure moins incisive pour le recourant que le classement en zone réservée devrait

être prise pour conserver à la commune sa marge d’appréciation lors de la révision

du PAL.

11

6.4

Pour s’opposer au classement de sa parcelle en zone réservée, le recourant fait

valoir, à titre d’intérêt privé, que la réalisation de ses biens est rendue impossible par

un classement en zone réservée, dans le sens où un futur acquéreur ne pourra

effectuer des transformations que dans les limites du droit applicable en zone

agricole. Il ajoute en outre que les immeubles situés sur ses parcelles ne sauraient

être utilisés de manière conforme en cas de classement en zone agricole après

révision du PAL. Il soulève enfin la perte de valeur de ses parcelles en cas de vente

en raison du classement en zone réservée.

6.4.1

Il convient d’emblée de préciser qu’un classement en zone réservée ne rend pas

impossible et n’interdit pas la réalisation du terrain. En outre, un classement en zone

réservée n’équivaut pas à un classement en zone agricole et est ainsi limité dans le

temps, à savoir cinq ans avec prolongation potentielle de trois ans au maximum. Il est

utile de rappeler ici qu’une zone réservée n’empêche pas toute construction, mais

autorise celles qui n’entravent pas l’aménagement futur du lieu. L’application du droit

existant est ainsi suspendue jusqu’à l’entrée en vigueur du nouveau droit (RUCH, op.

cit, no 53 ad art. 27). Il faut en outre relever que le recourant n’a rien entrepris sur sa

parcelle depuis la dernière révision du PAL en 2005, soit depuis plus de 13 ans.

Pour le surplus, il n’importe pas de savoir si l’utilisation à des fins agricoles des

parcelles et des immeubles s’y trouvant est aisée. Il suffit, pour fonder la mise en zone

réservée, de constater qu'en l'état, l'immeuble entre raisonnablement en

considération pour un éventuel déclassement lors de la prochaine révision du PAL et

qu'à défaut de mesure provisionnelle interdisant sa constructibilité, son maintien en

zone à bâtir serait de nature à entraver la future planification communale (RDAF 2016

p. 71). L’utilisation potentielle des immeubles du cas particulier n’est partant pas

déterminante.

Si l’on peut comprendre les craintes du recourant, son intérêt privé à pouvoir

potentiellement vendre ses parcelles, respectivement à un prix plus élevé, ne peut

dans tous les cas pas primer l’intérêt public à préserver la liberté de planification des

communes en vue d’une future modification du PAL, afin de respecter la législation

en matière d’aménagement du territoire.

6.4.2

Quant à la potentielle perte de valeur des parcelles, la jurisprudence du Tribunal

fédéral rappelle que, dans le cadre de la planification, les motifs financiers des

particuliers cèdent en général le pas face aux intérêts publics avec lesquels ils entrent

en concurrence (ATF 116 Ib 233 consid. 3b). Dès lors, une prétendue perte de valeur

ne saurait faire obstacle à un classement en zone réservée en vue de réviser le PAL

et l’intérêt public à préserver la liberté des autorités afin de potentiellement réduire la

zone à bâtir surdimensionnée doit primer.

7.

Au vu de ces éléments, un double intérêt public l’emporte sur les intérêts privés du

recourant et justifie un classement en zone réservée de ses parcelles, étant rappelé

que les principes de la nécessité et de la proportionnalité sont respectés.

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8.

A l’appui de son recours, le recourant invoque encore une violation du principe

d’égalité de traitement par rapport à d’autres propriétaires, dans la mesure où la zone

réservée a été ramenée de 91'171 m2 à 79'911 m2 suite à la procédure de traitement

des oppositions.

8.1

L'égalité de traitement est à la fois un principe constitutionnel et un droit fondamental.

En tant que principe constitutionnel, l'article 8 al. 1 Cst. irradie l'ensemble des activités

étatiques et dicte aux autorités une ligne de conduite à respecter en toute

circonstance. En tant que droit fondamental, l'égalité de traitement limite les pouvoirs

de l'autorité et confère aux particuliers des prétentions subjectives à faire valoir en

justice, le cas échéant. Il s'ensuit que le respect de l'égalité de traitement doit

également être considéré comme une condition de validité des atteintes aux droits

fondamentaux, même si l'article 36 Cst. ne le mentionne pas expressément. Une

atteinte à un droit fondamental qui respecte les trois conditions classiques de l'article

36 Cst. n'en est pas moins contraire à la Constitution si elle viole l'égalité de traitement

(MAHAIM R., Le principe de durabilité et l'aménagement du territoire - Le mitage du

territoire à l'épreuve du droit : utilisation mesurée du sol, urbanisation et

dimensionnement des zones à bâtir, 2014 p. 431 et réf. citées).

8.2

Déjà avant l'entrée en vigueur de la LAT, le Tribunal fédéral avait reconnu que le

principe de l'égalité de traitement n'avait qu'une « portée réduite » (« abgeschwächte

Wirkung ») en aménagement du territoire (ATF 95 I 546 consid. 2; ATF 107 Ib 334

consid. 4). Puisque celui-ci a pour but de diviser l'espace en zones soumises à un

régime différencié, il est «foncièrement discriminatoire». Un propriétaire ne peut se

prévaloir de la contiguïté de son fonds au fonds voisin pour revendiquer un traitement

semblable à celui-ci. Ainsi, par nature, l'aménagement du territoire produit

inévitablement des inégalités (MAHAIM R., op. cit., p. 434). C'est pourquoi, selon une

jurisprudence constante, le principe de l'égalité de traitement se confond avec

l'interdiction de l'arbitraire en matière d'aménagement du territoire (ATF 122 I 279

consid. 5; ATF 121 I 245 consid. 6e; ATF 118 Ia 151 consid. 6c). Une décision viole

l’interdiction de l’arbitraire lorsqu’elle est manifestement insoutenable, est en

contradiction évidente avec la situation de fait, viole gravement une norme légale ou

un principe juridique incontesté ou heurte de façon choquante le sentiment de la

justice (ATF 116 Ia 330 c. 3, JdT 1992 I 449).

8.3

Dans le contexte de surdimensionnement de la zone à bâtir (cf. consid. 6), une

révision totale ou partielle des PAL de nombreuses communes jurassiennes devra

intervenir. Le Canton du Jura classe ainsi en zones réservées les terrains identifiés

en priorité 1 constituant un secteur d’une surface non bâtie supérieure à 4000m2 dont

le PAL est antérieur au 1er janvier 2006 (Eclairage sur les zones à bâtir destinées à

l’habitat, partie 2, octobre 2015 p. 26). Dans le cadre d’une éventuelle future

restitution à la zone agricole, plusieurs critères généraux doivent encore être

considérés tels que la situation par rapport au tissu bâti, le degré d’équipement, la

surface, la protection de la nature et du paysage et les autres aspects particuliers

(Eclairage sur les zones à bâtir destinées à l’habitat, partie 2, octobre 2015 p. 9).

13

8.4

Suite au traitement des oppositions, la parcelle n° X11 et une partie de la parcelle

n° X4 ont été sorties de la zone réservée notamment du fait qu’elles se situent entre

deux zones à forte densité urbaine (p. 23-24 dossier intimé) et en raison de la

méthodologie suivie lors de la planification cantonale des zones réservées. La

conciliation a dès lors conduit à une proposition des opposants, acceptée en partie

par l’intimé (p. 26-28 dossier intimé). Il convient toutefois de relever que les opposants

ont réservé leurs droits concernant le reste de leur parcelle qui subsistait en zone

réservée (p. 27 dossier intimé). La possibilité d’une zone verte n’a pas été retenue

dans le cadre de la détermination des zones réservées (p. 24 dossier intimé). Quant

à la parcelle n° X12, l’intimé l’a sortie du périmètre des zones réservées après avoir

examiné la situation de la zone réservée en bordure de route cantonale. Il a donc à

nouveau pris en compte la situation particulière de la parcelle (p. 14 dossier intimé).

Il apparaît dès lors que la même réflexion a pu être adoptée par l’intimé concernant

la parcelle n° X13, dont les propriétaires n’avaient pas formé opposition.

8.5

Au vu des éléments qui précèdent, il apparaît que c’est bien la situation des parcelles

concernées qui a été prise en considération afin d’établir la zone réservée. L’intimé

n’a partant pas versé dans l’arbitraire lorsqu’il a délimité ladite zone et le recourant

ne saurait revendiquer un traitement semblable dans les circonstances précitées. Son

grief doit par conséquent être rejeté.

9.

Dans ses motifs, le recourant évoque enfin une indemnité pour expropriation

matérielle. Il ne retient à juste titre pas de conclusion formelle à cet égard. Une telle

conclusion serait en effet irrecevable dans le cadre de la présente procédure. Si le

recourant entend faire valoir une telle indemnité, il lui appartient le cas échéant

d’introduire une action de droit administratif contre la collectivité qui a décidé la

restriction devant le juge administratif (art. 102 al. 2 LCAT et 44 al. 1 de la loi sur

l'expropriation), à qui il appartiendra d’examiner si les conditions pour une éventuelle

indemnité sont remplies.

10.

Au vu de ce qui précède le recours doit être rejeté.

11.

…

PAR CES MOTIFS

LA COUR ADMINISTRATIVE

rejette

le recours;

14

met

les frais de la procédure par CHF 2'500.00 à la charge du recourant, à prélever sur son

avance;

n’alloue pas

de dépens;

informe

les parties des voie et délai de recours selon avis ci-après;

ordonne

la notification du présent arrêt :

-

au recourant, par son mandataire, Me Henri-Joseph Theubet, avocat à Porrentruy;

-

à l’intimé, le Département de l’environnement, Rue des Moulins 2, 2800 Delémont;

-

à l’appelée en cause, la Commune de U.;

-

à l’Office fédéral du développement territorial, Case postale, 3003 Berne.

Porrentruy, le 7 septembre 2018

AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE

La présidente :

La greffière e.r. :

Sylviane Liniger Odiet

Julie Frésard

Communication concernant les moyens de recours :

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le

recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal

fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; il doit être rédigé dans une langue

officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer

succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question

juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens

de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de

la décision attaquée.