Demande d'un agriculteur de pouvoir lâcher du bétail sur le pâturage communal du Noirmont en vertu des droits d'encrannes liés à ses nouvelles parcelles. | droit foncier rural
Volltext (verifizierbarer Originaltext)
RÉPUBLIQUE ET CANTON DU JURA
TRIBUNAL CANTONAL
COUR ADMINISTRATIVE
ADM 17 / 2014
Président
:
Pierre Broglin
Juges
:
Sylviane Liniger Odiet et Philippe Guélat
Greffière
:
Gladys Winkler Docourt
ARRET DU 2 SEPTEMBRE 2014
en la cause liée entre
la Commune du Noirmont, Rue du Doubs 9, 2340 Le Noirmont,
- représentée par Me Jean-Marie Allimann, avocat à Delémont,
recourante,
et
A.,
- représenté par Me Charles Poupon, avocat à Delémont,
intimé,
relative à la décision de la juge administrative du Tribunal de première instance du
27 janvier 2014.
______
CONSIDÉRANT
En fait :
A.
A. est propriétaire d'une entreprise agricole dont les bâtiments d'exploitation sont
situés sur la commune de Muriaux. Son entreprise comporte 35 hectares sur le
territoire de cette commune. Le 21 août 2012, il a acheté deux immeubles agricoles,
feuillets xxx et yyy, sis sur la commune du Noirmont, d'une surface totale de 8,35 ha.
Par décision du 18 décembre 2012, le président de la Commission foncière rurale l'a
autorisé à acquérir ces deux immeubles, considérant notamment que ces derniers,
situés à une distance par voie d'accès d'environ 4 km par rapport au centre
d'exploitation, se trouvaient dans un rayon d'exploitation usuel (cf. dossier JA, p. 55
et PJ 8 Me Poupon).
2
B.
Le 10 avril 2013, A. s'est adressé au Conseil communal du Noirmont en demandant
à pouvoir lâcher du bétail bovin sur le pâturage communal, dès lors que les encrannes
des terrains qu'il venait d'acheter avaient toujours été chargées sur le pâturage
d'estivage du Noirmont (dossier JA PJ 1 Me Poupon). Cette demande a été rejetée
par le Conseil communal le 2 mai 2013 sur la base de l'article 2 du règlement de
jouissance des biens de la commune municipale du Noirmont (ci-après le règlement
; PJ 6 Me Allimann), qui reconnaît comme ayants droit les propriétaires fonciers de la
commune du Noirmont, ou à défaut leurs fermiers, à condition qu'ils exploitent un
domaine agricole sur le territoire communal (dossier JA PJ 2 Me Poupon). Cette
décision a été confirmée sur opposition le 25 juin 2013 par le Conseil communal
(dossier JA PJ 4 Me Poupon).
C.
A. a recouru contre cette décision sur opposition auprès de la juge administrative. Par
jugement du 27 janvier 2014, cette dernière a admis le recours et a annulé les
décisions des 2 mai et 25 juin 2013 de la commune du Noirmont. En substance, la
juge administrative, se fondant notamment sur l'arrêt rendu par le Tribunal fédéral
dans l'affaire Jean-François Frésard contre commune du Noirmont (ATF 117 Ia 35 et
RJJ 1991, p. 119), a considéré que l'article 2 lettre a du règlement (portant sur
l'exigence d'exploiter un domaine agricole sur le territoire communal) violait les droits
acquis de A. De plus, les décisions attaquées n'étaient pas fondées sur une loi et ne
poursuivaient aucun intérêt public prépondérant. Par ailleurs, elle a estimé que les
deux clauses contenues dans l'acte de classification permettant aux droits
d'encrannes d'évoluer n'étaient pas réalisées et que l'obligation d'exploiter un
domaine agricole sur le territoire communal constituait une nouvelle modalité
introduite par la Commune, dépassant sa compétence.
D.
Le 21 février 2014, la commune du Noirmont, agissant par son mandataire, a recouru
contre ce jugement auprès de la Cour administrative en concluant à son annulation
et à la confirmation de ses décisions des 2 mai et 25 juin 2013, sous suite des frais
et dépens. Elle relève notamment que dans l'affaire précitée jugée par le Tribunal
fédéral, l'intéressé exploitait un domaine agricole sur le territoire de la commune du
Noirmont, ce qui n'est pas le cas de A. Par cet arrêt, le Tribunal fédéral a considéré
que la disposition de l'article 2 lettre b du règlement, exigeant l'hivernage du bétail sur
le territoire communal, portait atteinte à ses droits acquis. Le Tribunal fédéral ne s'est
pas prononcé sur l'article 2 lettre a du règlement prévoyant l'exploitation d'un domaine
agricole sur le territoire communal et de plus A. n'a jamais été titulaire de droits
d'encrannes sur le territoire de la commune du Noirmont, de sorte qu'il n'est pas au
bénéfice de droits acquis. Par ailleurs, avant que le règlement communal ne soit
adopté, les ayants droit s'étaient d'ores et déjà prononcés sur ces modifications et les
avaient acceptées. Cette condition d'exploiter un domaine agricole n'est pas une
nouvelle modalité, puisqu'elle a été introduite il y a 26 ans. Même si A. est propriétaire
foncier sur le territoire de la Commune, il n'y exploite aucun domaine agricole, quand
bien même les parcelles sises sur le territoire de cette commune sont proches de son
exploitation. La décision a été rendue sur la base du règlement communal, qui
constitue une base légale suffisante. En outre, s'il fallait accepter la demande de A.
et celle d'autres propriétaires fonciers, il faudrait augmenter le nombre d'encrannes
3
disponibles pour satisfaire toutes les demandes. Comme les pâturages ne sont pas
extensibles, il faudrait alors diminuer le nombre d'encrannes des ayants droit, ce qui
n'est pas admissible. Enfin, les parcelles acquises par A. sur le ban du Noirmont ne
représentent que un sixième de son exploitation, ce qui est infime. La décision de la
commune ne porte donc pas une atteinte grave à son droit de propriété.
E.
Dans sa prise de position du 11 mars 2014, la juge administrative ne formule aucune
remarque particulière au sujet du recours.
F.
De son côté, A., par son mandataire, a conclu le 17 avril 2014 au rejet du recours et
à la confirmation de la décision du 27 janvier 2014 de la juge administrative, sous
suite des frais et dépens. En substance, il conteste l'argumentation de la recourante
et estime que c'est avec raison que la juge administrative a vu, dans les décisions
incriminées de la recourante, une atteinte inadmissible à ses droits acquis, contraire
à la garantie de la propriété et au principe de la bonne foi.
En droit :
1.
La compétence de la Cour administrative est donnée pour statuer sur le présent
recours en vertu de l'article 61 al. 1 de la loi sur les communes (LCom; RSJU 190.11).
1.2
Le Conseil communal a qualité pour recourir (cf. art. 61 al. 2 LCom).
1.3
Pour le surplus, le recours a été déposé dans les formes et délai légaux, de sorte que
toutes les conditions de recevabilité sont remplies. Il peut être ainsi entré en matière
sur le recours déposé par la commune du Noirmont.
2.
2.1
La décision du Conseil communal a été prise sur la base du règlement de jouissance
des biens de la commune municipale du Noirmont adopté le 29 février 1988. Le
chapitre premier de ce règlement précise qu'elle en est sa base historique, de la
manière suivante :
"La jouissance des biens de la commune du Noirmont appartient aux propriétaires
fonciers de ladite commune, dans les limites ci-après déterminées :
Les bases des droits aux pâturages communaux reposent sur les anciens documents,
tels que l'Ordonnance du Prince-Evêque Guillaume Jacques, la Sentence des
commis de 1702 et la classification du 31 mai 1875 qui affectent ces droits :
1.
Aux propriétaires de terres cultivées, soit en raison de leur étendue ou
contenance, soit d'après leur valeur estimative, sans distinction entre les
bourgeois et les non-bourgeois.
2.
Aux bourgeois pauvres n'ayant pas la quantité de terres exigées par le règlement
pour l'obtention d'un droit de parcours ou n'en possédant pas du tout. Ces
bourgeois ont le droit d'estiver leur pièce de gros bétail sur les pâturages
communaux ou l'équivalent en menues pièces."
4
En ce qui concerne les pâturages anciens, les ayants droit sont les propriétaires
fonciers de la commune du Noirmont ou, à défaut, leurs fermiers, dénommés tous
deux exploitants (art. 1er du règlement).
Selon l'article 2 du règlement, est exploitant celui qui satisfait aux deux exigences
suivantes :
a. exploiter un domaine agricole sur le territoire communal;
b. hiverner le bétail sur le territoire communal.
A cet égard, on peut souligner que la lettre b de l’article 2 du règlement a été tracée
à la main, vraisemblablement pour faire suite à l’arrêt du Tribunal fédéral. Cela étant,
il n’a pas été formellement abrogé.
Les droits d'encrannes sont attribués aux exploitants sur la base de la superficie des
terres qu'ils cultivent, soit jardin, verger, prés et champs (art. 3 al. 1 du règlement).
2.2
Le Tribunal fédéral a précisé dans l'arrêt Frésard que les droits d'encrannes en
vigueur dans la commune du Noirmont constituent un droit de pacage qui appartient
non seulement aux personnes domiciliées dans la commune, mais également à celles
qui, ayant élu domicile ailleurs, sont propriétaires de terres cultivées sur le territoire
communal et remplissent les conditions stipulées par la loi et les règlements du
Noirmont. Ces droits de jouissance des pâturages communaux sont ainsi étroitement
liés à la propriété foncière dont dispose l'ayant droit. S'agissant de la nature des droits
d'encrannes, la doctrine les considère, à juste titre, comme des droits de pacage
immémoriaux et leur applique par conséquent le régime juridique des droits acquis
(arrêt précité consid. 2 et les références citées; cf. également Konrad BAUMANN, La
jouissance des pâturages communaux aux Franches-Montagnes, RJJ 1994 p. 219ss,
p. 228).
Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a relevé que l'obligation d'hivernage (prévue par
l'art. 2 let. b du règlement) n'était pas imposée aux titulaires des droits d'encrannes
dans la commune du Noirmont avant l'adoption du nouveau règlement. Or, en vertu
de l'acte de classification de la commune du Noirmont de 1875, le mode de jouissance
des pâturages communaux n'est pas "invariable"; il peut "subir des changements ou
modifications ensuite de décisions prises par les ayants droit à cette jouissance". En
d'autres termes, le mode de jouissance des droits acquis considérés ne peut en
principe être modifié qu'après consultation des propriétaires des terres cultivées de
la commune. Le Tribunal fédéral n'a pas tranché la question de savoir si à cette
occasion il était nécessaire d'obtenir une approbation de la modification envisagée à
l'unanimité des ayants droit ou simplement à leur majorité. Pour le Tribunal fédéral, il
suffisait de constater qu'une décision de l'assemblée communale sans consultation
des ayants droit ne peut pas changer les modalités du droit d'encrannes. Toutefois, il
n'est pas exclu de considérer qu'une loi postérieure à l'acte de classification puisse
changer le mode de jouissance des encrannes. Le Tribunal fédéral a toutefois laissé
cette question ouverte, dès lors qu'en l'occurrence aucune loi n'apporte de
modification au régime juridique établi pour la jouissance des pâturages communaux.
5
Sous cet angle, le règlement communal litigieux ne fait pas figure de "loi" au sens de
l'acte de classification, puisque ce dernier document distingue clairement entre la loi
d'une part et les règlements communaux d'autre part (arrêt précité consid. 3a). En
raison de son caractère essentiellement réel, il n'est pas nécessaire de déterminer si
le droit acquis invoqué par le recourant bénéficie de la garantie de la propriété ou si
son respect est plutôt protégé par le principe de la bonne foi. Pour le Tribunal fédéral,
quelle que soit la disposition constitutionnelle appliquée (art. 22ter aCst. ou art. 4
aCst.), il apparaît d'emblée que l'article 2 let. b du règlement litigieux est incompatible
avec le régime des droits acquis, dès lors que la décision communale ne poursuit
aucun intérêt public prépondérant. A cet égard, le Tribunal fédéral relevait que les dix-
huit bénéficiaires des droits d'encrannes non domiciliés au Noirmont exploitent leur
domaine principal dans la proximité de la commune et il s'agit bien souvent de
domaines à cheval sur les limites de deux communes (arrêt précité consid. 3b). En
conclusion, le Tribunal fédéral a considéré que l'article 2 let b du règlement constituait
une atteinte aux droits acquis considérés (arrêt précité consid. 3c).
2.3
Il y a lieu de préciser que l'arrêt précité du Tribunal fédéral ne se prononce pas sur la
validité de la lettre a de l'article 2 du règlement se rapportant à l'obligation d'exploiter
un domaine agricole sur le territoire communal, dès lors que seule était en cause
l'obligation d'hivernage du bétail prévue par la lettre b de cette disposition.
3.
3.1
La juge administrative a relevé que la condition liée à l'obligation d'exploiter un
domaine agricole sur le territoire communal constituait une nouvelle modalité
inadmissible pour déterminer les encrannes. La commune recourante relève à ce
sujet que la nouveauté dont il est question est une notion toute relative, puisque cette
modalité a été introduite il y a vingt-six ans. Ce règlement, étant en force depuis son
approbation par le Service des communes le 12 avril 1988, doit ainsi être respecté.
3.2
Lors de chaque cas d'application d'une norme, le juge est légitimé à en contrôler la
validité (cf. art. 71 al. 1 Cpa). Il s'agit là du contrôle concret des normes, qui peut
intervenir le cas échéant plusieurs années après leur adoption, contrairement au
contrôle abstrait qui est effectué en dehors de tout cas d'application, avant la mise en
vigueur de la norme, tâche confiée dans le canton du Jura à la Cour constitutionnelle
(cf. BROGLIN, Manuel de procédure administrative jurassienne, no 209 ss). Dès lors,
il importe peu, au cas particulier, que l'article incriminé du règlement ait été adopté il
y a vingt-six ans.
3.3
Depuis l'entrée en vigueur de la LDFR le 1er janvier 1994, la terminologie a quelque
peu changé en ce sens que les termes de "domaine agricole" ont été remplacés, dans
la législation fédérale à tout le moins, par les termes d' "entreprise agricole". Il s'agit
toutefois toujours de la même notion, à savoir une entité de terres ou d'immeubles
agricoles, de constructions (bâtiments) et d'installations formant une unité
économique (cf. Message du Conseil fédéral au sujet de la LDFR, FF 1988 p. 918).
La doctrine et la jurisprudence rappellent que l'exploitation doit former une unité, tant
6
sous l'angle économique que géographique (ATF 135 II 313 consid. 5.3.1; HOFER,
Kommentar BGBB, 2ème éd., N. 32 ad art. 7).
3.4
En l'espèce, dans sa décision du 18 décembre 2012 se rapportant à l'acquisition, par
A., des deux immeubles feuillets xxx et yyy du ban du Noirmont, le président de la
Commission foncière rurale a considéré que ces derniers, situés à une distance par
voie d'accès d'environ 4 kilomètres par rapport au centre d'exploitation de l'entreprise
du requérant, se trouvent dans un rayon usuel d'exploitation. Dans l'arrêt Frésard, le
Tribunal fédéral relève par ailleurs que les dix-huit bénéficiaires des droits
d'encrannes non domiciliés au Noirmont exploitent leur domaine principal dans la
proximité de la commune et qu'il s'agit bien souvent de domaines à cheval sur les
limites de deux communes. En outre, les deux parcelles acquises par A. sur le
territoire de la commune du Noirmont, d'une surface de 8,35 ha, représentent près de
20 % de l'ensemble de son domaine dont la superficie s'élève désormais à 43,35 ha
(cf. dossier JA, p. 55). Même si les bâtiments d'exploitation du domaine de A. ne sont
pas situés sur la commune du Noirmont, son domaine est néanmoins, dans une
certaine mesure, sur cette commune, depuis l'acquisition des deux parcelles
susmentionnées. Au vu du principe d'unité, notamment géographique, qui caractérise
la notion d'entreprise agricole, respectivement de domaine agricole, on ne saurait
d'emblée admettre que A. n'exploite pas un domaine agricole sur le territoire du
Noirmont, de sorte qu'il pourrait ainsi être considéré comme un ayant droit au sens
de la lettre a de l'article 2 du règlement. Cette question peut toutefois être laissée
ouverte pour les motifs exposés ci-après.
4.
4.1
La recourante conteste que A. soit titulaire de droits acquis, dès lors que jusqu'ici il
n'était pas titulaire de droits d'encrannes.
4.2
Le Tribunal fédéral a rappelé que l'on considère les droits d'encrannes comme des
droits de pacage immémoriaux auxquels on applique le régime juridique des droits
acquis, ceux-ci présentant un caractère essentiellement réel (arrêt Frésard précité
consid. 2 in fine et 3b).
4.3
Il n'est pas contesté que le précédent propriétaire des deux parcelles acquises par
A., à savoir B., jouissait de droits d'encrannes en rapport avec les deux parcelles qu'il
a cédées à ce dernier. Au vu de la nature des droits d'encrannes, le nouveau
propriétaire peut dès lors se prévaloir de droits acquis en rapport avec ces deux
nouvelles parcelles.
5.
5.1
Dès lors que la propriété des deux parcelles achetées par A. lui confère des droits
acquis, il y a lieu de voir, comme l'a fait le Tribunal fédéral dans l'affaire Frésard, si
une atteinte à ces droits acquis peut être admise. Ces droits acquis soit bénéficient
de la garantie de la propriété (cf. art. 26 Cst.), soit doivent être respectés en vertu du
7
principe de la bonne foi (art. 9 Cst.), question laissée ouverte par le Tribunal fédéral.
Parmi les différentes conditions requises pour admettre une atteinte aux droits acquis
figure notamment la justification de l'atteinte par un intérêt public pertinent (cf. arrêt
du TF précité consid. 3b et art. 36 al. 2 Cst.).
5.2
La commune recourante allègue à ce sujet que si elle devait faire droit à la demande
de A., elle devrait également accepter les demandes d'autres propriétaires fonciers
n'exploitant aucun domaine agricole sur le territoire communal pour respecter l'égalité
de traitement. Il faudrait dès lors augmenter le nombre d'encrannes disponibles.
Comme les pâturages ne sont pas extensibles, il faudrait alors diminuer le nombre
d'encrannes des ayants droit, ce qui n'est pas admissible. De plus, les pâturages sont
déjà bien chargés et ils l'étaient déjà en 1988, raison pour laquelle la commune avait
proposé la modification du règlement communal afin de remédier à ces états de faits.
La commune recourante relève encore que les dix-huit agriculteurs qui ne résident
pas dans la commune du Noirmont auxquels fait référence la juge administrative sont
tous propriétaires de terres, mais aucun n'exploite un domaine agricole sur la
commune du Noirmont. Le Tribunal fédéral a relevé dans son arrêt que la commune
du Noirmont n'est pas submergée par la venue d'agriculteurs exploitant des domaines
éloignés du territoire communal. Les dix-huit bénéficiaires des droits d'encrannes non
domiciliés au Noirmont exploitent leur domaine principal dans la proximité de la
commune et il s'agit bien souvent de domaines à cheval sur les limites de deux
communes. Dans ces conditions, vu la proximité des domaines agricoles en cause,
les quelques arguments qu'invoquait la commune à l'appui de la restriction qu'elle
avait imposée en introduisant l'obligation d'hivernage qui aurait pu, à la rigueur, fonder
un intérêt public à la réglementation litigieuse, ne peuvent pas, selon le Tribunal
fédéral, prévaloir sur l'intérêt privé important du requérant à jouir de ses droits sans
restriction (arrêt précité du TF consid. 3b). Ces considérations sont d'autant plus
valables, en l'espèce, pour la condition figurant à la lettre a de l'article 2 du règlement,
à savoir l'exploitation d'un domaine agricole sur le territoire communal. A noter que
pour que cette condition puisse faire nier la qualité d'ayant droit de A., il faudrait
encore que l'on admette que le domaine agricole dont il est question dans cette
disposition doive être exploité en majeure partie sur le territoire communal ou que les
bâtiments agricoles doivent être sis sur celui-ci. Or, comme on l'a vu (cf. consid. 3 ci-
dessus), cette exigence se heurte au principe de l'unité géographique du domaine
agricole.
5.3
Par ailleurs, si les pâturages devaient effectivement être trop chargés en raison de la
suppression de la condition posée par la lettre a de l'article 2 du règlement, il serait
toujours possible à la commune de modifier les modalités d'exercice des droits
d'encrannes. La commune peut en effet moduler la relation entre les surfaces des
terres cultivées (cf. art. 3 du règlement) d'une part et le nombre de pièces de bétail
pouvant être lâchées sur le pâturage d'autre part. L'article 4 al. 1 du règlement prévoit
en effet que le droit de pacage ou encrannes correspond à 0,80 ha de terres cultivées.
Or, selon l'alinéa 2 de cette disposition, ce facteur peut être modifié selon les
circonstances, par décision de l'assemblée communale. La doctrine s'exprime du
reste dans le même sens (cf. Konrad BAUMANN, op. cit., ch. 3a p. 230).
8
6.
Dans ces conditions, c'est à juste titre que la juge administrative a annulé les
décisions des 2 mai et 25 juin 2013 de la commune du Noirmont. Le recours de cette
dernière doit ainsi être rejeté, sans qu'il soit encore nécessaire d'examiner si, comme
le prétend la commune recourante, les ayants droit se sont prononcés sur les
modifications du règlement avant que celui-ci ne soit adopté par l'assemblée
communale.
7.
Au vu de l'issue de la procédure, les frais de deuxième instance doivent être mis à la
charge de la commune du Noirmont (art. 219 al. 1 Cpa). Cette dernière devra
également supporter les dépens de l'intimé (art. 227 al. 1 Cpa).
PAR CES MOTIFS
LA COUR ADMINISTRATIVE
rejette
le recours;
met
les frais de la procédure par CHF 1'200.- à la charge de la recourante, ce montant étant prélevé
sur son avance;
alloue
à l'intimé une indemnité de CHF 3'096.15 (débours et TVA compris), à payer par la recourante
;
informe
les parties des voies et délai de recours selon avis ci-après;
ordonne
la notification du présent arrêt :
à la recourante, par son mandataire, Jean-Marie Allimann, avocat, 2800 Delémont;
à l’intimé, par son mandataire, Me Charles Poupon, avocat, 2800 Delémont;
à la juge administrative du Tribunal de première instance, Le Château, 2900 Porrentruy
;
et l'envoi d'une copie pour information au Service des communes, Rue du 24-Septembre 2,
2800 Delémont.
9
Porrentruy, le 2 septembre 2014
AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE
Le président :
La greffière :
Pierre Broglin
Gladys Winkler Docourt
Communication concernant les moyens de recours :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; il doit être rédigé dans une langue
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question
juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens
de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de
la décision attaquée.