ADM 2014 131, Jura

Adoption par l'ass. comm. d'un PAL avant l'e.e.v de la nLAT le 1.5.14. Approb. du PAL par le SDT après le 1.5.14; suppression de toutes les nouvelles Zàb. Recours d'un propr. Foncier. Rejet du recours.

Erwägungen (17 Absätze)

E. 2 B.

Par courrier du 24 mars 2014, le SDT a informé le Conseil communal de Courroux

que la zone à bâtir telle que prévue par le nouveau PAL était clairement

surdimensionnée par rapport aux besoins, ce qui avait déjà été signalé, et que

l’affectation de certains secteurs telle que prévue par le PAL ne serait

vraisemblablement pas confirmée au stade de la décision d’approbation; tel devait

en particulier être le cas du secteur HAa (PJ 27 SDT).

Le Conseil communal a pris position le 7 avril 2014, soulignant que s’il regrettait la

décision du SDT s’agissant du secteur HAa, il ne s’y opposerait toutefois pas (PJ 25

SDT).

Le 11 avril 2014, le SDT a invité les propriétaires fonciers et le Conseil communal à

se déterminer. Il a en particulier informé A. qu’il avait l’intention de modifier le plan de

zones en supprimant le secteur HAa et toutes les références y relatives dans le

règlement communal sur les constructions (PJ 23 SDT).

A. s’est exprimé le 22 avril 2014, concluant pour l’essentiel au maintien de la zone

HAa, le cas échéant au renvoi du dossier à l’expéditeur pour nouvelle étude et

présentation à l’assemblée communale (annexe IV recourant).

Le 5 juin 2014, le SDT a rappelé au Conseil communal de Courroux qu’à la suite de

l’entrée en vigueur de la révision de la LAT le 1er mai 2014, il n’était plus possible

d’approuver en l’état la révision du PAL de Courroux, dès lors que toute extension de

la zone à bâtir devait désormais être compensée. Dans ces circonstances, il

convenait de procéder à des déclassements équivalant aux surfaces mises en zone;

sans proposition de déclassement de la part du Conseil communal, le SDT

procéderait à l’approbation de la révision du PAL en supprimant toutes les extensions

de la zone à bâtir (PJ 14 SDT).

S’en est suivi un échange de correspondance, dont il ressort en substance que le

Conseil communal se rallie à la proposition du SDT visant à ne pas étendre la zone

à bâtir (cf. PJ 11-12 SDT).

Le SDT a finalement approuvé le PAL de Courroux le 9 octobre 2014, en le modifiant

sur plusieurs points, de telle sorte que la surface constructible n’est pas étendue. Il a

ainsi rejeté l’opposition de A., ses parcelles étant affectées à la zone agricole comme

sous l’ancien PAL.

A. a recouru contre cette décision par mémoire du 16 octobre 2014, concluant à son

annulation et au renvoi du dossier d’approbation du PAL à l’autorité inférieure pour

étude complémentaire et nouvelle approbation par l’assemblée communale de

Courroux. En substance, il prétend que le SDT n’était pas compétent pour modifier

les plans, mais uniquement les prescriptions. Si les plans ne sont pas conformes à la

loi et à l’intérêt public, ils ne peuvent être approuvés et doivent être renvoyés à

l’autorité inférieure. Le corps électoral est seul compétent pour adopter ou modifier le

plan de zones. Le Conseil communal n’a en particulier pas la compétence, lors de la

E. 2.1 Dans la procédure de recours, l'objet du litige est fonction des conclusions retenues. L'objet de la contestation et l'objet du litige sont identiques lorsque la décision administrative est attaquée dans son ensemble. En revanche, lorsque le recours ne porte que sur une partie des rapports juridiques déterminés par la décision, les rapports juridiques non contestés sont certes compris dans l'objet de la contestation, mais non pas dans l'objet du litige. Les questions qui sont visées par la décision administrative, mais ne sont plus litigieuses, ne sont examinées par le juge que s'il existe un rapport de connexité étroit entre les points non contestés et l'objet du litige (ATF 136 II 457 consid. 4 = JT 2011 I 68).

E. 2.2 Dans le cas particulier, au vu des conclusions retenues et des considérants qui suivent, il apparaît que la décision d’approbation doit être confirmée ou annulée dans son ensemble. La problématique de l’aménagement local forme ici un tout, d’autant qu’avec l’entrée en vigueur le 1er mai 2014 de la révision de la LAT, toute extension de la zone à bâtir doit être compensée (cf. art. 38a al. 2 nLAT). L’attribution des parcelles du recourant à la zone constructible devrait le cas échéant être compensée par un déclassement d’une surface équivalente sur le territoire communal ou cantonal. L’objet du litige n’est donc ici pas limité aux parcelles du recourant mais bien à la décision d’approbation du PAL de Courroux. 3.

E. 3 procédure d’approbation, de modifier le plan de zones adopté par l’assemblée

communale.

Appelée en cause, la Commune de Courroux a renoncé le 4 décembre 2014 à

participer activement à la procédure.

Le SDT a conclu au rejet du recours le 13 janvier 2015. Il relève qu’il a la compétence

de modifier le plan de zones, et non seulement les prescriptions au sens strict,

contrairement à ce que soutient le recourant. Le Conseil communal n’a par ailleurs

pas modifié le plan de zones mais n’a été que consulté durant la procédure

d’approbation par le SDT. En raison de l’entrée en vigueur de la révision partielle de

la LAT, toute extension de la zone à bâtir doit être compensée. L’absence de

compensation n’a pas permis au SDT d’approuver la révision du PAL telle qu’adoptée

par l’assemblée communale de Courroux.

Le recourant s’est exprimé le 26 janvier 2015, reprenant et complétant son

argumentation précédente. Il souligne que le Conseil communal n’a pas respecté son

devoir d’information lors de l’assemblée communale du 16 décembre 2013, en ne

précisant pas que le plan de zones ne respectait pas les dispositions légales en

vigueur. Quoi qu’il en soit, le SDT pouvait refuser d’approuver le PAL et le renvoyer

pour nouvelle approbation par l’assemblée communale, ce qui aurait permis de

respecter l’autonomie communale.

En droit :

La compétence de la Cour administrative découle des articles 73 de la loi sur les

constructions et l'aménagement du territoire (ci-après : LCAT, RSJU 701.01) et 160

let. b Cpa.

Le recours a été déposé dans les formes et délai légaux.

S’agissant de la qualité pour recourir, il apparaît que le recourant conteste la

compétence de l’intimé de modifier lui-même le plan de zones litigieux et prétend qu’il

aurait dû renvoyer l’affaire aux autorités communales. Il invoque ainsi implicitement

une violation de l’autonomie communale. Il se prévaut également d’une violation de

l’obligation d’information lors de l’assemblée communale du 16 décembre 2013, alors

qu’il n’a pas le droit de vote dans la commune. On peut se demander dans quelle

mesure il est légitimé à faire valoir de tels griefs. Sur ce plan, le Tribunal fédéral a

assoupli sa jurisprudence et distingue clairement la question de la qualité pour

recourir des griefs au fond. Le recourant peut en effet demander que l'objet du litige

soit examiné à l'aune de l'ensemble des règles de droit ayant une incidence sur sa

situation juridique ou de fait, dans la mesure où le recourant pourrait en retirer un

avantage pratique s'il obtenait gain de cause (ATF 138 II 191 consid. 5.2).

En l’espèce, dès lors que l’affectation de sa parcelle est remise en cause par la

décision attaquée, il a qualité pour recourir, d’autant que les griefs qu’il invoque, s’ils

E. 3.1 Il découle de l’article 46 LCAT que le conseil communal est l’autorité responsable de l’aménagement local (al. 1). Le corps électoral communal est compétent pour adopter ou modifier le plan de zones et la réglementation y afférente ainsi que les plans spéciaux, sous réserve de l’alinéa 3 (al. 2). Cette compétence confiée aux communes, solution retenue par la quasi-totalité des cantons (MOOR, Commentaire LAT, 1999, n. 54 ad art. 14), se justifie dès lors que la commune connaît au mieux les circonstances et les besoins de l’aménagement local (ZAUGG/LUDWIG, Baugesetz des Kantons Bern, Kommentar, Band II, 3ème éd., 2010,

n. 1 ad art. 55). Dans ce cadre-là, l’autorité communale se préoccupera d’une utilisation judicieuse et mesurée du sol, mais devra également prendre en considération le développement de ses intérêts politiques et économiques (cf. ZAUGG/LUDWIG, n. 2 ad art. 64).

E. 3.2.1 L’article 26 al. 1 LAT, qui prévoit qu’une autorité cantonale approuve les plans d’affectation et leurs adaptations, est concrétisé en droit cantonal aux articles 72ss LCAT. Ainsi, l’article 72 précise que les plans et prescriptions sont soumis pour adoption à l’autorité communale compétente; celle-ci est informée du résultat des pourparlers de conciliation (al. 1). Lorsque des plans ou des prescriptions qui ont fait l’objet d’un dépôt public sont modifiés avant ou durant l’adoption ou au cours de la

E. 3.2.2 L’autorité d’approbation doit examiner la légalité du plan d’affectation, notamment au

regard du droit fédéral (RUCH, Commentaire LAT, 1999, n. 27 ad art. 26;

WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, Berne 2006, n. 14 ad art. 26; MOOR,

Commentaire LAT, 1999, n. 26 ad art. 14). Elle ne donne son approbation que si les

principes d’aménagement et les intérêts publics déterminants pour la planification

locale seront respectés lors de la mise en œuvre du plan d’affectation. Elle peut la

refuser si elle a des raisons de croire que ces exigences ne pourront pas être

respectées avec certitude (RUCH, n. 12 ad art. 26). Le droit cantonal peut par ailleurs

conférer le droit à l’autorité d’approbation de modifier elle-même les plans. Les

modifications ne peuvent toutefois porter que sur des carences manifestes ou des

défauts de planification; elles ne doivent pas équivaloir par leurs effets à l’adoption

de plans d’affectation à la place de la commune (RUCH, n. 18 ad art. 26; ATF 111 Ia

67 consid. 3d = JdT 1987 I 541). L'autorité cantonale ne peut en effet pas, dans le

cadre du contrôle de la légalité et de l'opportunité qui lui incombe, remplacer à sa

guise par ses propres normes les prescriptions édictées en procédure communale

d'adoption des normes. Une telle intervention viole l'autonomie communale garantie

par le droit constitutionnel. L'autorité d'approbation ne doit intervenir que si la solution

adoptée par la commune lui paraît inopportune et elle ne peut imposer une autre

solution que si cette dernière est mieux appropriée que la réglementation de la

commune (ATF 111 Ia 67 consid. 3d = JdT 1987 I 541; ATF 104 Ia 131 consid. 3d =

JdT 1980 I 237). Des modifications de la part de l’autorité d’approbation ne sont quoi

qu’il en soit possibles que si elles portent sur des points mineurs. On considère qu’une

modification est mineure lorsqu’on peut partir du principe que si elle avait été

envisagée dès le début, elle n’aurait pas influencé la décision de l’autorité

planificatrice. Une telle question dépend des circonstances locales; ainsi, une

modification dans une commune de grande taille peut apparaître comme mineure et

ne pas représenter un intérêt public, alors qu’elle peut revêtir une importance

significative dans une petite commune (ZAUGG/LUDWIG, Baugesetz des Kantons

Bern, Kommentar, Band II, 3ème éd., 2010, n. 4a ad Vorbemerkungen zu den Art. 58-

63). La réduction de la zone à bâtir ne constitue clairement pas une modification

mineure (ZAUGG/LUDWIG, op. cit., n. 29 ad art. 61; cf. également la casuistique

présentée aux n. 4ss ad Vorbemerkungen zu den Art. 58-63). En outre, dès lors

qu’une question essentielle est en jeu, l’accord du Conseil communal n’est pas

suffisant (JAB 2001, p. 563 consid. 2b et les références). Un renvoi, le cas échéant

avec des instructions impératives, est ainsi préférable dans la plupart de cas

(WALDMANN/HÄNNI, n. 10 ad art. 26; cf. également RUCH, n. 17 ad art. 26).

E. 3.3.1 Il suit de ce qui précède que le SDT, en sa qualité d’autorité d’approbation, est autorisé à corriger le PAL, tant les prescriptions au sens strict que le plan de zones, sur des points mineurs. A cet égard, au vu de l’étroite corrélation entre RCC et plan de zones, celui-ci concrétisant au niveau spatial les dispositions de celui-là, il va de soi que le législateur cantonal n’entendait pas restreindre les possibilités de modification au seul RCC, comme le soutient le recourant. Le principe d’économie de procédure plaide également pour cette solution, à défaut de quoi le SDT devrait refuser son approbation et retourner le dossier aux autorités communales avec des instructions impératives visant à la correction du plan de zones compte tenu des modifications des prescriptions. Une telle façon de faire retarderait encore davantage l’entrée en vigueur des plans d’affectation, ce qui serait souvent préjudiciable à l’intérêt des communes.

E. 3.3.2 On doit admettre que l’autorité d’approbation est également compétente lorsque la modification est impérative et qu’elle est dictée par le droit supérieur et que la Commune elle-même ne dispose d’aucune marge d’appréciation (dans ce sens : ZAUGG/LUDWIG, n. 29 ad art. 61). 4. C’est ici le lieu de relever que le 1er mai 2014 est entrée en vigueur la révision partielle de la LAT, conçu comme un contre-projet indirect à l'initiative pour le paysage qui visait en premier lieu à freiner la croissance des zones à bâtir (cf. Message relatif à une révision partielle de la loi sur l’aménagement du territoire, FF 2010, p. 987). L’objectif est d'endiguer la disparition des terres cultivables et d'éviter des coûts élevés d'équipement pour les voies d'accès et les conduites d'eau et d'énergie. Les cantons disposent d’un délai de 5 ans pour adapter dans ce sens leur plan directeur. Dans l’intervalle, il découle des articles 38a al. 2 LAT et 52a al. 2 let. a OAT qu’un classement en zone à bâtir ne peut être approuvé, sauf exceptions précisées aux lettres b et c non réalisées en l’espèce, que si une surface au moins équivalente a été déclassée dans le canton depuis l’entrée en vigueur de cette disposition ou est déclassée par la même décision. C’est donc un moratoire sur la taille totale des zones à bâtir dans le canton qui est institué. Une mise en zone reste possible si elle est compensée par un déclassement antérieur ou simultané de surface équivalent sur les zones à bâtir (cf. art. 52a al. 2 let. a OAT; Raphaël MAHAIM, Le principe de durabilité et l’aménagement du territoire, Genève, Zurich, Bâle 2014, p. 613). 5.

E. 4 sont bien fondés, déboucheront sur l’admission du recours et l’annulation de la décision attaquée. 2.

E. 5 procédure d’approbation, les intéressés doivent en être informés et se voir offrir la possibilité de former opposition au recours; il en est de même en ce qui concerne les modifications de peu d’importance (al. 2). Il découle de l’article 73 al. 1 que le conseil communal transmet, pour approbation, au Service de l’aménagement du territoire les plans et prescriptions adoptés. Le Service de l’aménagement du territoire vérifie l’opportunité de ces plans et prescriptions ainsi que leur conformité à la loi et à l’intérêt public; il peut, après avoir entendu le conseil communal et les propriétaires intéressés, modifier les prescriptions qui sont contraires à ces principes; il statue en outre sur les oppositions (art. 73 al. 2 LCAT).

E. 5.1 Le PAL adopté par l’assemblée communale le 16 décembre 2013 étend la zone à bâtir par rapport à l’ancien PAL. Or, au vu de l’article 38a let. a LAT, l’extension de la zone à bâtir de Courroux ne pouvait se faire que si une surface équivalente était déclassée sur le territoire communal ou cantonal. Dans ces circonstances, le SDT a consulté le Conseil communal de Courroux, qui n’a pas clairement pris position. L’autorité cantonale a ainsi modifié de son propre chef le PAL litigieux en supprimant toutes les extensions prévues de la zone à bâtir, en particulier la zone HAa, qui devait abriter au moins 30 logements, la zone HAb, portant sur 15 logements (cf. art. 109 al.

E. 6.1 Conformément à l’article 4 LAT, les autorités chargées de l’aménagement du territoire renseignent la population sur les plans dont la présente loi prévoit l’établissement, sur les objectifs qu’ils visent et sur le déroulement de la procédure (al. 1). Elles veillent à ce que la population puisse participer de manière adéquate à l’établissement des plans (al. 2). En droit cantonal, l’article 43 al. 1 LCAT précise que les autorités cantonales, régionales et communales fournissent à la population une information complète au sujet des plans, des objectifs et du déroulement des travaux d’aménagement.

E. 6.2 Il ressort du procès-verbal de l’assemblée communale du 16 décembre 2013, à laquelle le recourant a assisté, que lors de la présentation du dossier, les perspectives

E. 7 2 du règlement communal sur les constructions du 16 décembre 2013; RCC), ainsi

que la zone HBb, qui possédait un potentiel d’accueil estimé au minimum à 225

logements (art. 126 al. 2 let. b RCC). La modification est ainsi extrêmement

importante. L’intimé n’avait toutefois pas d’autre choix pour pouvoir approuver le PAL

litigieux. L’approbation du PAL sans modification aurait été illégale eu égard à la

teneur de l’article 38a LAT. On ne saurait ainsi considérer que le SDT a fait œuvre de

planificateur à la place de la Commune, dès lors qu’il n’y avait aucune marge de

manœuvre compte tenu des nouvelles exigences légales. Le refus de son

approbation et un renvoi à la Commune n’aurait pas débouché sur une autre solution.

A cet égard, même une reprise de la procédure ab initio déboucherait sur une solution

peu ou prou identique à celle qui a été retenue. On ne voit pas quelles parcelles

constructibles pourraient être dézonées pour permettre une compensation, compte

tenu de la surface des parcelles en question, à savoir de l’ordre de 10’000 m2 pour

l’une et de 15'000 m2 pour l’autre. A cet égard, les parcelles 352 et 4356, qu’il avait

durant un temps été sérieusement envisagé de déclasser (cf. PJ 29 SDT; lettre de la

Section de l’aménagement du territoire au Conseil communal du 10 octobre 2013),

ont été maintenues en zone dès lors que des projets devraient s’y concrétiser à

moyen terme (PJ 14 SDT), la parcelle 352 ayant une surface de 5'604 m2 et la parcelle

4356 de 936 m2. Par ailleurs, en l’état, il est manifeste qu’aucune autre commune

jurassienne n’est prête à concéder un dézonage sans compensation aucune et que

les démarches entreprises dans ce sens par l’appelée en cause ont été vaines, ainsi

que cela ressort en particulier de la lettre de la Commune de Courroux à l’intimé du 8

juillet 2014 (PJ 11 SDT).

En d’autres termes, la solution retenue par le SDT était la seule envisageable, de

sorte que son intervention respecte le cadre légal, ainsi que cela ressort de la doctrine

et de la jurisprudence précitées (cf. consid. 3). Il suit de ce qui précède que l’intimé

n’a pas outrepassé ses compétences en supprimant toute extension de la zone à

bâtir.

Le recourant se plaint d’une violation de l’obligation d’information lors de l’assemblée

communale au cours de laquelle le PAL a été approuvé, dès lors que le

surdimensionnement en tant que motif de refus d’approbation par le SDT n’a pas été

évoqué.

E. 8 Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de la procédure. Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens. L’intimé n’y a pas droit en vertu de l’article 230 al. 1 Cpa, tandis que le recourant succombe. L’appelée en cause n’a pas participé activement à la procédure. PAR CES MOTIFS LA COUR ADMINISTRATIVE rejette le recours;

E. 9 met les frais de la procédure, par CHF 1'500.-, à charge du recourant, à prélever sur son avance; n’alloue pas de dépens; informe les parties des voies et délai de recours selon avis ci-après; ordonne la notification du présent arrêt : au recourant; à l’intimé, le Service du développement territorial, Rue des Moulins 2, 2800 Delémont; à l’appelée en cause, la Commune de Courroux, CP 105, 2822 Courroux; à l’Office fédéral du développement territorial, Case postale, 3003 Berne. Porrentruy, le 25 mars 2015 AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE La présidente : La greffière : Sylviane Liniger Odiet Gladys Winkler Docourt Communication concernant les moyens de recours : Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.

Volltext (verifizierbarer Originaltext)

RÉPUBLIQUE ET CANTON DU JURA

TRIBUNAL CANTONAL

COUR ADMINISTRATIVE

ADM 131 / 2014

Présidente

Sylviane Liniger Odiet

Juges

Jean Moritz et Gérald Schaller

Greffière

Gladys Winkler Docourt

ARRET DU 25 MARS 2015

en la cause liée entre

A.,

recourant,

le Service du développement territorial (SDT), Rue des Moulins 2, 2800 Delémont,

intimé,

relative à la décision d'approbation no 2.761b de l'intimé du 9 octobre 2014 relative au

plan d'aménagement local de Courroux.

Appelée en cause : Commune mixte de Courroux, Case postale 105, 2822 Courroux.

______

CONSIDÉRANT

En fait :

Lors de la révision du plan d’aménagement local, initiée en 2008, il est apparu que la

Commune de Courroux aurait besoin d’une centaine de logements supplémentaires

dans les quinze ans à venir.

L’assemblée communale de Courroux a adopté le nouveau plan d’aménagement

local (PAL) le 16 décembre 2013, comprenant notamment le plan de zones et le

règlement communal sur les constructions. Il en ressort que la surface constructible

communale est largement augmentée par rapport à la situation antérieure. Selon ce

plan, les parcelles n° … et …, d’une surface légèrement inférieure à 10’000 m2 pour

l’une et supérieure à 15’000 m2 pour l’autre, propriété de A., jusque-là en zone

agricole, sont attribuées à la zone HAa, constructible (cf. PJ 50 SDT).