18888/91



SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête N° 18888/91

présentée par A.R.

contre la Suisse

La Commission européenne des Droits de l'Homme (Première

Chambre), siégeant en chambre du conseil le 22 octobre 1997 en présence

de

Mme

J. LIDDY, Présidente

MM.

S. TRECHSEL

M.P. PELLONPÄÄ

E. BUSUTTIL

A. WEITZEL

C.L. ROZAKIS

L. LOUCAIDES

B. MARXER

B. CONFORTI

N. BRATZA

I. BÉKÉS

G. RESS

A. PERENIC

C. BÎRSAN

K. HERNDL

M. VILA AMIGÓ

Mme

M. HION

M.

R. NICOLINI

Mme

M.F. BUQUICCHIO, Secrétaire de la Chambre;

Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de

l'Homme et des Libertés fondamentales;

Vu la requête introduite le 8 juillet 1991 par A.R. contre la

Suisse et enregistrée le 3 octobre 1991 sous le N° de

dossier 18888/91;

Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de

la Commission;

Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le

11 mai 1994 et les observations en réponse présentées par le requérant

le 12 juillet 1994;

Après avoir délibéré,

Rend la décision suivante :

EN FAIT

Le requérant, de nationalité suisse, est domicilié à Ligornetto

(canton du Tessin).

Dans la procédure devant la Commission il est représenté par

Maîtres Fulvio Pezzati et Manuela Minotti, avocats à Chiasso.

Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les

parties, peuvent se résumer comme suit.

Le requérant est propriétaire d'une maison sise dans le centre

de Ligornetto. Il y exploite une imprimerie spécialisée dans

l'utilisation du papier recyclé. Les locaux à usage d'habitation du

requérant se trouvent au troisième étage.

Le requérant est divorcé. Ses deux filles, nées en 1977 et 1980,

vivent chez lui dix jours par mois.

Le 14 février 1990, le médecin délégué, accompagné d'un membre

de la municipalité et de deux employés municipaux, inspecta sans

préavis les locaux professionnels et privés du requérant. Se fondant

sur le résultat de l'état des lieux et le rapport établi par le médecin

délégué, la municipalité de Ligornetto ordonna au requérant, par

décision du 7 mars 1990, d'enlever, dans un délai de trente jours, le

matériel et les déchets ainsi que toute autre cause d'insalubrité

constatée dans sa propriété sous peine de voir sa maison déclarée

inhabitable.

Le 6 juin 1990, le Conseil d'Etat du canton du Tessin rejeta un

recours formé par le requérant contre cette décision. Le Conseil d'Etat

releva que l'article 99 de la loi sanitaire (legge sanitaria) accordait

au médecin délégué à tout moment le libre accès aux locaux où il y

avait un risque d'infraction aux dispositions de cette loi. Il estima

que la municipalité était compétente pour déclarer la maison

inhabitable ou à imposer au propriétaire l'enlèvement du matériel. Le

Conseil d'Etat conclut que, dans le cas d'espèce, la procédure s'était

déroulée conformément aux dispositions légales et dans le respect du

principe de la proportionnalité.

Le 26 juin 1990, le requérant saisit le tribunal administratif

du canton du Tessin.

Par jugement du 24 août 1990, le tribunal administratif confirma

la décision de la municipalité du 7 mars 1990 dans la mesure où le

requérant s'était vu imposer l'obligation de faire disparaître les

causes de l'insalubrité constatées dans les locaux de sa maison. Le

tribunal administratif observa que d'après les preuves recueillies,

notamment des photographies, le désordre qui régnait dans les pièces

habitées par le requérant et dans les locaux de son entreprise, était

indescriptible. Ce serait un euphémisme de qualifier cette situation

de chaotique.

Le tribunal administratif observa toutefois que le désordre seul

ne suffisait pas à justifier une intervention répressive des autorités

communales. En principe, la liberté de chacun de vivre dans des

conditions d'ordre, qui lui convenaient personnellement, ne pouvait

être restreinte pour le seul motif que le choix fait par l'intéressé

s'éloignait des normes généralement admises. Afin de justifier une

ingérence des autorités dans la liberté individuelle, il fallait en

particulier que le désordre, en tant que source d'émissions nuisibles

pour l'environnement ou de danger pour la santé publique ou encore

simplement comme étant inesthétique, constitue une ingérence

inadmissible dans la sphère de la liberté d'autrui. D'après le tribunal

administratif, l'insalubrité provenant du désordre représentait, en

effet, un danger pour la santé des personnes qui habitaient avec le

requérant, en particulier pour celle de ses filles. Il suffisait de

regarder la photographie qui documentait l'état dans lequel se trouvait

la litière du chat dans l'escalier de la maison pour se rendre compte

du danger pour la santé (toxoplasmose) dû au manque d'hygiène. Le

tribunal administratif conclut que la décision critiquée se justifiait

dans la mesure où elle imposait au requérant de faire disparaître les

causes d'insalubrité constatées.

Le requérant introduisit un recours de droit public contre ce

jugement.

Par arrêt du 27 décembre 1990, notifié au requérant avec les

motifs le 1er février 1991, le Tribunal fédéral rejeta le recours.

Le Tribunal fédéral observa notamment qu'à la lumière des

photographies versées au dossier, les constatations faites par les

autorités cantonales ne prêtaient pas à critique. Il y avait un peu

partout dans la maison du requérant des toiles d'araignées, de la

saleté et de la poussière ainsi que des traces d'humidité. Les

conditions d'hygiène rencontrées chez lui étaient chaotiques et

inquiétantes, au moins pour les habitants de sa maison. Pour justifier

un ordre d'évacuation et de nettoyage, il suffisait de constater que

les conditions hygiéniques pouvaient mettre en danger la santé des

habitants des lieux, sans nécessairement constituer une source de

danger pour la santé publique.

Quant à la violation alléguée du droit au respect de la vie

privée et du domicile du requérant, le Tribunal fédéral releva que les

mesures critiquées, à savoir l'inspection de la maison et l'ordre de

faire disparaître les causes d'insalubrité, étaient fondées sur les

dispositions légales suivantes :

-

l'article 107 de la loi organique communale (legge

organica comunale) du 10 mars 1987, qui confère aux mairies

le droit d'exercer les fonctions de police locale; parmi

ces fonctions figurent la protection de la santé publique

et l'hygiène;

-

l'article 24 du règlement d'application de la loi

organique communale du 30 juin 1987 autorisant la mairie

d'adopter des mesures pour la protection de la santé

publique et de l'hygiène (inhabitabilité, dépôts

d'excréments et d'ordures, propreté urbaine, etc.);

-

l'article 38 de la loi sanitaire, aux termes duquel

les autorités communales sont compétentes pour l'octroi de

l'autorisation de l'habitabilité et de conformité de toutes

les constructions qui ne rentrent pas dans la catégorie des

édifices à l'usage public ou collectif;

-

l'article 15 du règlement cantonal relatif à l'hygiène

du sol et de l'habitation (regolamento cantonale

sull'igiene del suolo e dell'abitato) du 14 octobre 1958

applicable en vertu de l'article 103 de la loi sanitaire,

qui évoque la possibilité de déclarer inhabitable - par

décision de la mairie sur avis du médecin délégué - une

maison ou une partie d'une maison qui présente des graves

défauts du point de vue de l'aération ou de l'éclairage

naturelle, ou des installations sanitaires inefficaces,

insuffisantes ou dans un état à provoquer des évaporations

ou infiltrations nocives, ou qui pour toute autre raison

présente un danger pour la santé publique ou pour celui qui

y habite.

Le Tribunal fédéral ajouta que, selon l'article 99 de la loi

sanitaire, les personnes et les fonctionnaires auxquels la surveillance

et la mise en oeuvre de la loi étaient confiées, pouvaient à tout

moment avoir libre accès aux locaux dans lesquels s'exerçait une

activité soumise à un contrôle - ainsi qu'aux bâtiments annexes - et

autorisait ces personnes à procéder à toute investigation retenue

nécessaire aux fins de constater l'existence d'une infraction. Selon

le Tribunal fédéral, il était inutile de relever que l'avis préalable

d'un contrôle en diminuerait, dans beaucoup de cas, considérablement

l'efficacité.

Quant au respect de la proportionnalité de la mesure litigieuse,

le Tribunal fédéral rappela que le tribunal administratif avait

considéré l'insalubrité constatée dans la maison du requérant comme

présentant un danger pour sa santé et celle de ses filles. Le tribunal

administratif n'avait pourtant pas imposé au requérant de faire de

l'ordre dans sa maison, mais uniquement de respecter les normes

d'hygiène les plus élémentaires, en lui ordonnant de nettoyer au moins

les espaces habités afin d'éviter le développement d'éventuelles

maladies dangereuses non seulement pour la santé du requérant mais

également pour celle de ses filles et, le cas échéant, celle des tiers.

Toujours selon le Tribunal fédéral, la confirmation de la décision

litigieuse dans les limites fixées par le tribunal administratif ne

méconnaissait pas le principe de la proportionnalité.

GRIEFS

Invoquant l'article 8 de la Convention, le requérant se plaint

de l'inspection dont les locaux professionnels et privés de sa maison

ont fait l'objet. Il soutient que non seulement la base légale de la

mesure incriminée est insuffisante, mais la possibilité de procéder à

une visite des lieux, sans préavis et en l'absence d'un contrôle

judiciaire, est contraire au principe de la proportionnalité.

Mis à part les cas d'urgence, le requérant conteste que de telles

mesures sont justifiées par une nécessité sociale impérieuse. En outre,

selon lui, il est inadmissible et contraire au rôle d'un expert

judiciaire que le médecin délégué, fonctionnaire non assermenté, soit

à l'origine d'une ingérence grave dans sa sphère privée.

Le requérant fait valoir que les mesures litigieuses étaient ni

nécessaires, ni adéquates, ni proportionnelles et à tort fondées sur

l'assomption que désordre signifie automatiquement saleté. Or, la

situation concrète n'aurait constitué un danger ni pour l'hygiène

publique ni pour l'hygiène privée. La protection de la santé n'était

qu'un prétexte pour lui imposer un certain mode de vie.

PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION

La requête a été introduite le 8 juillet 1991 et enregistrée le

3 octobre 1991.

Le 2 mars 1994, la Commission (Première Chambre) a décidé de

porter la requête à la connaissance du Gouvernement défendeur, en

l'invitant à lui présenter par écrit ses observations sur la

recevabilité et le bien-fondé de la requête.

Le Gouvernement a présenté ses observations le 11 mai 1994. Le

requérant y a répondu le 12 juillet 1994.

EN DROIT

Le requérant se plaint que les locaux professionnels et privés

de sa maison ont fait l'objet d'une inspection, mesure prise en

l'absence d'une décision susceptible de faire l'objet d'un contrôle

judiciaire préalable, et qu'il s'est vu imposer l'obligation de faire

disparaître les causes d'insalubrité constatées lors de cette

inspection. Il invoque l'article 8 (art. 8) de la Convention.

Cette disposition est ainsi libellée :

«1.

Toute personne a droit au respect de sa vie privée et

familiale, de son domicile et de sa correspondance.

2.

Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique

dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette

ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue

une mesure qui, dans une société démocratique, est

nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté

publique, au bien-être économique du pays, à la

défense de l'ordre et à la prévention des infractions

pénales, à la protection de la santé ou de la morale,

ou à la protection des droits et libertés d'autrui.»

La Commission estime que l'inspection effectuée par le médecin

délégué dans les locaux privés et professionnels du requérant s'analyse

en une ingérence dans l'exercice des droits reconnus au requérant par

le paragraphe 1 de l'article 8 (art. 8) de la Convention, notamment du

droit au respect de son domicile et de sa vie privée (voir Cour eur.

D.H., arrêt Chappell c. Royaume-Uni du 30 mars 1989, série A n° 152-A,

pp. 21-22, par. 51). Il en va de même en ce qui concerne la décision

par laquelle le requérant s'est vu imposer l'obligation de faire

disparaître les causes d'insalubrité constatées par les autorités

communales dans ces lieux.

La Commission doit ensuite rechercher si cette ingérence se

justifiait au regard de l'article 8 par. 2 (art. 8-2) de la Convention,

à savoir si elle était prévue par la loi, poursuivait un ou des buts

légitimes et était nécessaire dans une société démocratique pour les

atteindre.

Le requérant fait valoir que l'ingérence des autorités publiques

dans sa vie privée n'est pas fondée sur une base légale suffisante.

Selon le Gouvernement, la base légale de la mesure litigieuse ne

saurait être mise en question.

La Commission rappelle que les mots «prévue par la loi» veulent

d'abord que la mesure incriminée ait une base en droit interne, mais

ils ont trait aussi à la qualité de la loi en cause : ils exigent

l'accessibilité de celle-ci à la personne concernée, qui de surcroît

doit pouvoir en prévoir les conséquences pour elle, et sa compatibilité

avec la prééminence du droit (voir Cour eur. D.H., arrêt Herczegfalvy

c. Autriche du 24 septembre 1992, série A n° 244, p. 27, par. 88).

La Commission estime qu'en l'espèce, la législation interne

définit de manière très précise l'étendue et les modalités d'exercice

du pouvoir de l'administration en la matière. Ainsi, le Tribunal

fédéral estima que les mesures incriminées étaient régulières au regard

de l'article 99 de la loi sanitaire et les autres dispositions

pertinentes de la législation cantonale et communale. La Commission

n'aperçoit aucune raison de s'écarter de cette opinion. Partant

l'ingérence était prévue par la loi.

Quant au but poursuivi par l'inspection des locaux professionnels

et privés du requérant, la Commission observe que les autorités ont

justifié la mesure litigieuse par le besoin de protection du requérant

et des tiers, en particulier de ses deux filles. Dès lors, l'ingérence

poursuivait des objectifs légitimes sous l'angle du paragraphe 2 de

l'article 8 (art. 8) de la Convention, à savoir la protection de la

santé et la protection des droits d'autrui.

Quant à la «nécessité de l'ingérence dans une société

démocratique», la Commission rappelle que les Etats contractants

jouissent dans ce domaine d'une certaine marge d'appréciation, mais que

celle-ci va de pair avec un contrôle européen. Les exceptions que

ménage le paragraphe 2 de l'article 8 (art. 8-2) appellent une

interprétation étroite et leur nécessité dans un cas donné doit se

trouver établi de manière convaincante (voir, notamment, Cour eur.

D.H., arrêt Funke c. France du 25 février 1993, série A n° 256-A, p.

24, par. 55).

La Commission note qu'en l'espèce, l'inspection de la maison du

requérant fut effectuée en l'absence d'une décision susceptible d'un

contrôle judiciaire préalable. Dans une situation pareille, la

Commission doit se convaincre que la législation et la pratique en

cause offrent des garanties adéquates et suffisantes contre les abus

(voir Cour eur. D.H., arrêt Funke c. France précité, pp. 24-25,

par. 56).

Le Gouvernement considère que l'exigence d'un contrôle judiciaire

préalable ne découle pas du texte du paragraphe 2 de l'article 8

(art. 8-2) de la Convention. Le Gouvernement constate que le cas

d'espèce se distingue, à plusieurs égards, des situations qui ont donné

lieu à la jurisprudence de la Cour dans les affaires Funke, Crémieux

et Miailhe (cf. Cour eur. D.H., arrêts Funke, Crémieux et Miailhe du

25 février 1993, série A, n° 256-A,B et C).

Le Gouvernement expose que, dans ces dernières affaires, il

s'agissait de multiples perquisitions domiciliaires avec saisie de

quantités importantes de documents. La présente affaire n'a pas pour

objet une accusation en matière pénale. La décision prise en l'espèce

est une décision qui relève de la police sanitaire. En l'occurrence,

l'inspection locale poursuivait essentiellement le but de constater si

les locaux en question répondaient aux exigences minimales de

salubrité. La «police sanitaire» peut être englobée dans la notion plus

générale de «police du commerce» (contrôle des denrées alimentaires,

des constructions, des appareils techniques, de la protection des eaux,

etc.) qui permet à l'administration de prendre un certain nombre de

décisions, de sa propre autorité, dans le but de sauvegarder notamment

la santé et la sécurité publiques. Selon le Gouvernement, ces décisions

n'impliquent ni «mandat judiciaire», ni communication préalable de la

décision pouvant faire l'objet d'un recours. En revanche, une fois la

décision exécuté, celle-ci peut faire l'objet d'un recours judiciaire.

D'après le requérant, la mesure litigieuse ne saurait passer pour

«nécessaire dans une société démocratique». Il affirme que la

jurisprudence de la Cour dans l'affaire Crémieux s'applique

parfaitement à la présente affaire, la Cour ayant souligné qu'en

l'absence surtout d'un mandat judiciaire, et non en raison du nombre,

de la durée et de l'ampleur des opérations de contrôle, il y avait

violation de l'article 8 (art. 8) de la Convention (cf. Cour eur. D.H.,

arrêt Crémieux c. France précité, p. 63, par. 40). Le requérant allègue

que l'atteinte à ses droits n'était pas proportionnée aux buts

légitimes poursuivis.

La Commission estime qu'en l'occurrence, la législation en

matière d'hygiène et de santé était précise et accordait aux autorités

compétentes certains pouvoirs bien délimités dans le souci de protéger

la santé et les droits d'autrui. La Commission relève que l'inspection

des locaux privés et professionnels du requérant n'a pas été pratiquée

abusivement et s'est limitée à l'établissement d'un constat de fait.

La Commission note également que les mesures litigieuses visaient

uniquement à rétablir une situation hygiénique et sanitaire, conforme

à la loi, et non à empêcher le requérant d'organiser sa vie comme bon

lui semble. Les mesures dont le requérant a fait l'objet, étaient donc

limitées au stricte nécessaire en matière d'hygiène et de santé et ont

été exécutées en pleine conformité avec les dispositions légales. En

outre, le tribunal administratif du canton du Tessin ainsi que le

Tribunal fédéral ont assuré un contrôle judiciaire de la mesure

litigieuse et n'ont constaté aucune violation des droits du requérants.

La Commission observe, dans ce contexte, que le texte du paragraphe 2

de l'article 8 (art. 8) de la Convention ne requiert pas un contrôle

juridique préalable et que le Tribunal fédéral a relevé, à juste titre,

que l'annonce préalable de la décision de procéder à une inspection en

réduirait, dans la plupart des cas, l'efficacité.

Au vu des circonstances de l'espèce et compte tenu de la marge

d'appréciation laissée aux Etats contractants, la Commission estime que

l'ingérence n'était pas disproportionnée aux buts légitimes recherchés.

Il s'ensuit que la requête est manifestement mal fondée et doit

être rejetée en application de l'article 27 par. 2 (Art. 27-2) de la

Convention.

Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,

DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.

M.F. BUQUICCHIO

J. LIDDY

Secrétaire

Présidente

de la Première Chambre

de la Première Chambre