recevable
Erwägungen (1 Absätze)
E. 21 mars 1984, date à laquelle la direction régionale des PTT a adressé une
injonction à la société d'antenne collective de Maur et des environs lui
interdisant de distribuer à l'avenir les émissions produites par
Groppera Radio, ces émissions devant être considérées comme contraires au
droit international.
La Commission relève tout d'abord que la première requérante est
une station de radio productrice d'émissions dont le deuxième requérant
est propriétaire et pour laquelle travaillent les autres requérants en
tant qu'employés.
D'autre part, l'ordonnance en question interdit la
réception et la retransmission par réseau câblé d'émissions de radio qui
ne respecteraient pas les règlements internationaux applicables en la
matière.
Dès lors, pour ce qui est de la période allant du 21 mars 1984 à
octobre 1984 à tout le moins, la Commission estime que les requérants
peuvent être considérés comme étant directement affectés par les actes
pris par l'administration suisse en application de l'ordonnance en
question à l'encontre de la société d'antenne collective de Maur les 21
mars et 31 juillet 1984.
A cet égard, la Commission rappelle sa
jurisprudence (No 10799/84, déc. 17.5.1984, D.R. 37 p.236) selon
laquelle : "en général, il faut entendre le droit de radiodiffusion prévu
par l'article 10 (Art. 10) comme comportant le droit à ce que la
réception des émissions ne soit pas entravée".
Les requérants sont donc fondés à se prétendre victimes de la
violation alléguée de la Convention résultant de l'application de
l'ordonnance du 17 août 1983.
b.
Le Gouvernement soutient en deuxième lieu, en se référant à
l'arrêt rendu par le Tribunal fédéral suisse le 14 juin 1985, que les
requérants et en particulier la première requérante, Groppera Radio AG,
ne peuvent plus se prétendre victimes d'une violation de la Convention en
raison du fait qu'ayant cessé l'activité émettrice de la station en
octobre 1984, ils n'auraient plus aucun intérêt à agir.
La Commission a
pris note du fait que les raisons pour lesquelles la première requérante
n'a pas repris son activité émettrice font l'objet de controverses entre
les parties.
La Commission rappelle sa jurisprudence (cf.
No 9939/82, déc.
4.7.1983, D.R. 34 p. 213) selon laquelle la notion de victime prévue à
l'article 25 (Art. 25) de la Convention doit être interprétée de façon
autonome et indépendamment des notions de droit interne telles que
celles concernant l'intérêt ou la qualité pour agir.
En l'espèce, la
Commission a estimé que les requérants pouvaient se prétendre victimes
d'une violation de l'article 10 (Art. 10) de la Convention pour la
période allant du 21 mars 1984 à octobre 1984 à tout le moins.
Le
fait que la première requérante ait cessé son activité émettrice en
octobre 1984 ne lui enlève pas rétroactivement sa qualité de victime
pour la période antérieure à cette date.
Dans ces conditions, la Commission n'estime pas nécessaire
d'examiner si les requérants peuvent être considérés comme victimes au
sens de l'article 25 (Art. 25) de la Convention pour la période
postérieure à octobre 1984.
c.
Le Gouvernement a soutenu en troisième lieu que l'ingérence dans
le droit des requérants à communiquer et recevoir librement des
informations et des idées sans considération de frontière était couverte
par la troisième phrase de l'article 10 par. 1 (Art. 10-1) aux termes
de laquelle l'article 10 (Art. 10) n'empêche pas les Etats de
soumettre notamment les entreprises de radiodiffusion à un régime
d'autorisation.
Le Gouvernement a également soutenu que les émissions
de la première requérante étaient contraires au droit international en
tant que tel, que l'interdiction de retransmission par câble était
prévue par la loi et qu'elle poursuivait un but légitime au sens de
l'article 10 par. 2 (Art. 10-2) de la Convention.
Pour les requérants au contraire, s'agissant d'émissions en
provenance de l'étranger, la Suisse ne saurait se fonder sur la troisième
phrase de l'article 10 par. 1 (Art. 10-1) pour limiter la réception de
ces émissions sur son territoire, d'autant que les sociétés
d'exploitation de réseaux câblés ne sont pas des entreprises de
radiodiffusion au sens de l'article 10 par. 1 (Art. 10-1).
Les
requérants soutiennent par ailleurs que c'est en violation de
l'article 10 (Art. 10) que la Suisse a unilatéralement réglé à sa
convenance le problème de la réception d'émissions en provenance de
l'étranger, alors que les autorités suisses auraient dû régler cette
question, mettant en cause les autorités italiennes, seules
compétentes pour délivrer le cas échéant une autorisation à la
Groppera Radio, par les moyens de droit international tel que
l'arbitrage prévu à l'article 50 de la Convention internationale des
télécommunications.
Les requérants soutiennent, quant à eux, que les
émissions de la première requérante étaient conformes au droit
international et au droit italien.
Les requérants font enfin valoir qu'ils n'ont pas bénéficié d'un
recours effectif devant une instance nationale, contrairement à ce que
dispose l'article 13 (Art. 13) de la Convention.
La Commission estime
que ce grief n'appelle pas, à ce stade, un examen séparé.
Elle estime que la requête dans son ensemble pose de sérieuses
questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues sans un examen
au fond.
Dès lors, la requête ne saurait être déclarée manifestement mal
fondée au sens de l'article 27 par. 2 (Art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission
DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.
Le Secrétaire adjoint
Le Président en exercice
de la Commission
de la Commission
(J. RAYMOND)
(J.A. FROWEIN)
Volltext (verifizierbarer Originaltext)
SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 10890/84
présentée par GROPPERA RADIO AG, Jürg MARQUARD,
Elias FRÖHLICH et Marcel CALUZZI
contre la Suisse
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 1er mars 1988 en présence de
MM. J.A. FROWEIN, Président en exercice
S. TRECHSEL
G. SPERDUTI
E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
G. BATLINER
J. CAMPINOS
H. VANDENBERGHE
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
M.
J. RAYMOND, Secrétaire adjoint de la Commission;
Vu l'article 25 de la Convention de Sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales;
Vu la requête introduite le 9 février 1984 par GROPPERA RADIO
AG et trois autres personnes contre la Suisse et enregistrée le 10
avril 1984 sous le No de dossier 10890/84;
Vu le rapport prévu à l'article 40 du Règlement intérieur de
la Commission;
Vu les observations du Gouvernement suisse, produites le 10
juin 1986;
Vu les observations en réponse soumises par les requérants
le 29 août 1986;
Vu les commentaires du Gouvernement suisse concernant les
observations en réponse des requérants produits le 30 septembre 1986;
Vu les conclusions des parties développées à l'audience du
1er mars 1988;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
La première requérante, Groppera Radio AG, est une société
anonyme de droit suisse constituée en vue de la production d'émissions
et de programmes radio.
Elle a son siège social à Zoug en Suisse et est propriétaire des
parts sociales d'une filiale italienne, Belton S.r.l.
Par l'intermédiaire
de cette filiale, Groppera Radio AG est propriétaire d'une station radio
située à près de 3000 mètres d'altitude sur le Pizzo Groppera en Italie
près de Campodolcino à 6 km de la frontière suisse, à partir de laquelle
elle émet et diffuse des programmes radio à destination de la Suisse,
programmes captables sur une profondeur de 200 km en direction nord-ouest.
La station sur le Pizzo Groppera est équipée d'un émetteur d'une puissance
de 50 KW et d'une antenne de type directif de gain égal à environ 100.
La
puissance apparente rayonnée avoisine ainsi les 5000 KW.
Grâce à cet
émetteur, le plus puissant d'Europe, la station était en mesure d'arroser
le territoire suisse de façon à être captée par près d'un tiers de la
population, principalement dans la région de Zurich.
Le deuxième requérant, Jürg Marquard, est un ressortissant
suisse né en 1945, de profession éditeur et résidant à Zoug.
Il est
directeur de la société Groppera Radio et son représentant légal.
Il est également propriétaire de la station.
Le troisième requérant, Hans Elias Fröhlich, de nationalité
suisse, est né en 1947.
Il exerce la profession de journaliste et est
employé par la première requérante.
Il demeure à Thalwil (ZH).
Le quatrième requérant, Marcel Caluzzi, est également employé
par la première requérante en tant que journaliste.
Il est
ressortissant suisse né en 1951 et demeure à Cernobbio en Italie.
Il a
également un domicile à Lucerne.
Tous les requérants sont représentés devant la Commission par
M. Ludwig A. Minelli, journaliste domicilié à Forch (ZH).
Groppera Radio AG est propriétaire de la station sur le
Pizzo Groppera depuis 1983.
Avant 1983, la station appartenait à la société Radio 24 AG
qui l'exploitait depuis novembre 1979.
Le propriétaire antérieur de cette
station, Roger Schawinski, avait créé Radio 24 en raison du monopole
d'état existant en Suisse en matière de radiodiffusion.
Les émissions de
Radio 24, diffusées sur ondes ultra-courtes à partir de l'Italie, étaient
destinées à un public âgé de 15 à 40 ans et financées à 100 % par la
publicité émanant des annonceurs suisses.
Le 7 juin 1982, le Conseil fédéral prit une ordonnance sur les
essais locaux de radiodiffusion en vertu de laquelle le monopole de la
Société Suisse de Radiodiffusion (société d'état) fut supprimé.
En vertu
de cette ordonnance, Radio 24 AG sollicita l'octroi d'une concession pour
l'agglomération zurichoise (près de 300 demandes furent présentées pour de
tels essais de radios locales).
Parmi les 36 concessions de radios
locales accordées par le Conseil fédéral le 20 juin 1983 figurait celle
qui avait été sollicitée par M. Schawinski pour Radio 24.
Le Conseil
fédéral subordonna toutefois, dans son cas, l'octroi de la concession à
l'arrêt des émissions de Radio 24 à partir du Pizzo Groppera à compter du
30 septembre 1983.
M. Schawinski accepta la condition dont était assortie la
concession accordée mais vendit néanmoins à l'éditeur Jürg Marquard
(deuxième requérant dans la présente procédure) les installations qu'il
possédait à Côme et sur le Pizzo Groppera et qui étaient administrées par
la société italienne Belton.
Dès le 1er octobre 1983, la première requérante utilisa les
installations du Pizzo Groppera en reprenant d'ailleurs la fréquence
de Radio 24, pour diffuser dans la région zurichoise un programme
légèrement modifié, diffusé sous le nouveau nom de Sound Radio.
A partir du 1er novembre 1983 les radios locales suisses
commencèrent à émettre et bénéficièrent de forts taux d'écoute.
Elles
entrèrent dès lors en concurrence avec Sound Radio qui émettait depuis
le Pizzo Groppera en Italie, notamment en raison du fait que
l'ordonnance de 1982 autorisait sous certaines conditions le
financement des radios locales par la publicité.
En Suisse, Groppera Radio AG n'est titulaire d'aucune
concession puisque la station radio à partir de laquelle sont émis
ses programmes est située en territoire italien, de sorte que seules
les autorités italiennes ont compétence pour lui délivrer une
concession le cas échéant.
Les émissions de la station Sound Radio, diffusées en Suisse à
partir de l'Italie, étaient captées en Suisse non seulement par les
propriétaires d'auto-radios et d'antennes individuelles mais elles
étaient jusqu'au 31 décembre 1983 également captées puis rediffusées
sur le territoire suisse par des sociétés suisses d'exploitation de
réseaux câblés.
En effet, le 17 août 1983, le Conseil fédéral prit une ordonnance
N° 1 relative à la loi réglant la correspondance télégraphique et
téléphonique, ordonnance qui remplaçait celle du 10 décembre 1973.
Cette ordonnance du 17 août 1983, entrée en vigueur le 1er
janvier 1984, était relative aux dispositions générales applicables au
régime des concessions et définissait notamment une troisième
catégorie de concession d'installation radio réceptrice qui
s'ajoutait à la concession 1 relative à l'installation radio
réceptrice pour la réception privée et à la concession 2 relative à
l'installation radio réceptrice pour la réception publique ainsi
qu'aux deux types de concessions de réception de télévision.
La concession 3 est relative à l'installation d'antennes
collectives.
L'article 78 alinéa 1 a) de l'ordonnance du 17 août 1983
définissait comme suit la concession d'antenne collective
(Gemeinschaftsantennenkonzession) :
"La concession d'antenne collective autorise son titulaire
à :
a) exploiter le réseau local de distribution défini dans la
concession et à rediffuser ainsi des émissions de radio-
diffusion à partir d'émetteurs qui répondent aux dispositions
de la Convention internationale des télécommunications et au
Règlement international des radiocommunications ainsi qu'à
celles des conventions et arrangements internationaux adoptés
dans le cadre de l'Union internationale des communications".
Depuis le 1er janvier 1984, date d'entrée en vigueur de
l'ordonnance du 17 août 1983, la plupart des sociétés suisses
d'exploitation de réseaux câblés ont estimé qu'en raison des termes mêmes
de l'article 78 alinéa 1 a) de l'ordonnance n° 1 de 1983, il leur était
devenu légalement impossible de retransmettre les programmes
radio produits et émis de l'Italie par Groppera Radio AG, celle-ci
devant être considérée comme émettant vers la Suisse en violation des
dispositions internationales régissant la matière.
Par voie de conséquence, les émissions produites par les
requérants et destinées au public suisse ne sont plus retransmises par
voie de câble en Suisse.
Toutefois, certaines sociétés d'exploitation de réseaux
câblés ont néanmoins continué après le 1er janvier 1984 à diffuser les
émissions produites par Groppera Radio AG.
L'une d'entre elles, la
Société municipale d'antenne collective de Maur et des environs a
été informée le 21 mars 1984 par l'administration régionale des PTT
qu'il s'agissait d'émissions radio non conformes aux règlements
internationaux en vigueur et qui, par conséquent, devaient être
considérées comme étant des émissions illégales au sens de l'article
78 alinéas 1 et 3 de l'ordonnance de 1983.
Cette société fut également informée par l'administration qu'au
cas où elle persisterait à diffuser et à distribuer ces émissions
illégales elle commettrait un délit punissable et qu'en tout état de
cause, elle devait dans un délai de 30 jours annuler toutes les
dispositions techniques prises pour recevoir et diffuser lesdites
émissions.
Cette injonction fut confirmée par la direction générale des
PTT le 31 juillet 1984.
Contre cette décision cette société
d'exploitation de réseaux câblés interjeta alors un recours
administratif auprès du Tribunal fédéral.
Par mémoire introductif du 18 septembre 1984, la
requérante n° 1, Groppera Radio AG, s'associa à ce recours en
faisant valoir qu'elle était également victime des dispositions de
l'ordonnance de 1983 concernant les concessions d'antenne collective
du fait que les restrictions opérées en vertu de ce texte réduisaient
considérablement le nombre d'auditeurs de ses programmes et par
conséquent diminuaient ses recettes dans une proportion inquiétante
pour sa survie financière.
Le 12 novembre 1984, le Tribunal fédéral informa les parties aux
deux recours administratifs qu'il avait eu connaissance du fait que
l'émetteur sur le Pizzo Groppera en Italie avait été détruit par la foudre
en octobre 1984 et qu'apparemment il ne serait pas pour l'instant
reconstruit.
Dans ces conditions, aucun intérêt à agir ne subsistant, le
Tribunal fédéral proposait de rejeter les recours par une procédure
sommaire sans entrer en matière sur le fond (die Beschwerde ohne
Sachentscheid abzuschreiben).
Cette proposition ne fut pas acceptée par les requérants.
Par la suite, après avoir délibéré en public le 14 juin 1985,
le Tribunal fédéral rejeta les recours de droit administratif
présentés par la société d'antenne collective et par Groppera Radio AG.
Le Tribunal fédéral admit tout d'abord que le recours de droit
administratif était recevable dans la mesure où il était dirigé non
pas contre l'interdiction de rediffusion elle-même mais contre les
sanctions prises par l'administration des PTT pour infraction à cette
interdiction.
Le recours administratif fut toutefois rejeté aux motifs
suivants (traduction du Secrétariat de la Commission) :
"Il est de principe que le Tribunal ne saurait statuer
sur un recours de droit administratif que si le recourant peut
faire valoir un intérêt à agir actuel (présent ou futur) .
S'il n'y a pas d'intérêt à agir, le litige n'a plus qu'un
caractère théorique et il ne doit plus être examiné que si des
circonstances particulières rendent souhaitable une décision
quant au fond, par exemple lorsqu'à défaut d'une décision dans le
cas précis, il ne serait pas possible de prendre position à temps
d'une manière obligatoire sur des questions de principe.
a.
La Société d'antenne collective GGA Maur et ses abonnés
n'ont qu'un intérêt à agir conditionnel (bedingtes
Rechtsschutzinteresse), leur droit à une protection juridique
dépend de la question de savoir si Radio Sound va reprendre ses
émissions : tant qu'il n'y a pas d'émissions, il n'y a pas
davantage de quoi introduire quelque chose dans les réseaux
câblés.
Dès lors, s'il est probable que l'activité d'émission ne
reprendra pas, il n'est pas besoin d'entrer en matière sur le
présent recours.
Groppera Radio AG prétend certes avoir pris toutes les
dispositions nécessaires pour faire redémarrer ses émissions au
cas où le présent recours se verrait reconnaître un effet
suspensif ou également s'il est fait droit à ce recours.
Cette
affirmation n'est cependant étayée par aucune preuve, bien que la
charge de la preuve incombe à cet égard à la recourante et que
cette affirmation doit faire l'objet de doutes sérieux.
Groppera Radio prétend avoir cessé ses émissions, indépendamment
de la destruction de l'émetteur par la foudre, en raison de
l'interdiction de retransmission imposée par les PTT aux sociétés
d'antenne collective et de cablodistribution.
Il est possible que
d'autres raisons ont été plus déterminantes.
En effet, avec l'arrivée de radios locales expérimentales et
d'une troisième fréquence de Radio DRS, l'émetteur sur le Pizzo
Groppera doit faire face maintenant à une sérieuse concurrence,
parmi laquelle figure Radio 24.
De ce fait, la continuation des émissions de Groppera Radio est
sans doute mise en cause indépendamment de l'interdiction de
retransmission.
Dans ces conditions, la déclaration de Groppera Radio selon
laquelle elle serait prête à reprendre ses émissions ne suffit
pas à justifier l'existence d'un intérêt à agir actuel de la
société d'antenne collective GGA Maur et de ses abonnés.
Il
s'ensuit qu'il n'y a pas lieu de statuer sur leur recours.
A cet égard, la question de savoir s'il y aurait, le cas
échéant, intérêt à agir si l'émetteur reprenait ou avait déjà
repris ses émissions en principe contraires au droit
international (sous réserve d'une décision contraire des
tribunaux italiens et le cas échéant d'un tribunal arbitral
international) peut demeurer ouverte.
b.
Pour les mêmes raisons, il n'y a pas lieu d'entrer en
matière sur le recours présenté par Groppera Radio AG.
Elle ne peut pas prouver de manière crédible qu'au cas où
il serait fait droit à son recours, elle serait en mesure de
reprendre son activité émettrice qui a dû cesser depuis
l'introduction du recours en raison de la foudre qui a frappé ses
installations.
Au surplus, une reprise de l'activité n'est pas
possible sans de nouveaux investissements et il n'a pas été
prouvé qu'économiquement Radio Groppera serait en mesure de les
réaliser.
Au surplus, il s'agit ici d'un cas absolument exceptionnel.
Des
émetteurs qui émettent en violation des lois nationales ou
internationales ne peuvent normalement pas "survivre" longtemps.
En ce qui concerne l'émetteur situé sur le Pizzo Groppera, il
n'en est allé différemment que parce que la procédure est
pendante en Italie et parce que jusqu'à présent aucune des voies
de recours prévues à l'article 50 du Règlement Radio
international n'a été utilisée.
Dès lors, ne serait-ce qu'à cause de la rentabilité problématique
de ce genre d'émetteurs sur le plan économique, il est probable
qu'une deuxième affaire du genre de celle-ci ne se présentera pas
dans un proche avenir.
En conséquence, il n'y a pas de raison suffisante pour
répondre aux questions quelque peu délicates, au moins en partie,
que soulève la présente affaire.
Au surplus, même si l'existence d'un droit à une protection
juridique devait être éventuellement reconnu à Groppera Radio AG,
leur requête tendant à la retransmission par les réseaux câblés
de GGA Maur de leurs émissions probablement illégales ne
mériterait pas la protection de la loi. ("Im übrigen würde, falls
ein eventuell vorhandenes Rechtsschutzinteresse der Groppera
Radio bejaht würde, das Anliegen, nach Wiederaufnahme des
vermutlich illegalen Sendebetriebes, wieder über das Kabelnetz
der GGA Maur weiterverbreitet zu werden, keinen Rechtsschutz
verdienen.")
Enfin, le Tribunal fédéral mit les frais et dépens de la
procédure à la charge de Groppera Radio AG en estimant que, en
raison de la violation de la loi qu'elle avait commise en tentant de
faire échec à une interdiction de retransmission émanant des PTT qui
ne la concernait au surplus qu'indirectement, son recours ne
présentait pas de chance de succès.
En ce qui concerne le statut de la filiale italienne de
Groppera Radio en droit italien, il ressort des pièces
figurant au dossier, les éléments suivants :
Le prédécesseur de Groppera Radio, Radio 24, émettait
de l'Italie à destination de la Suisse depuis 1979.
En 1981,
suite à des plaintes des administrations allemande et suisse,
l'administration italienne des télécommunications interdit à
Radio 24 de continuer à émettre et menaça de désactiver
l'émetteur.
Le 1er octobre 1981 le tribunal administratif régional de
Lombardie estima dans son jugement que Radio 24 exerçait son
activité illégalement en Italie.
En effet, la radio en question
ne pouvait pas être considérée comme radio locale au sens du
droit italien puisque non seulement elle n'émettait pas dans un
rayon de 20 km comme les radios locales italiennes mais qu'au
surplus elle émettait uniquement à destination de l'étranger.
Le
tribunal considéra par ailleurs qu'en application d'une loi de
1975 les émissions de radiodiffusion à destination de l'étranger
relevaient du monopole de l'Etat italien.
Sur appel des requérants, c'est-à-dire de Radio 24, le
Conseil d'Etat statua le 26 octobre 1982.
Il ressort des observations produites par les parties que
le Conseil d'Etat accorda tout d'abord à Radio 24 un sursis à
exécution en ce qui concernait le jugement de première instance.
La radio put donc continuer à émettre.
Par ailleurs, le Conseil d'Etat estima que la loi du 14
avril 1975 (articles 1, 2 et 45) qui prévoyait le monopole
étatique concernant les émissions à destination de l'étranger
posait un problème de constitutionnalité.
En conséquence, le
Conseil d'Etat renvoya l'affaire devant la Cour constitutionnelle
italienne par une décision non définitive et sans juger au fond.
Par arrêt du 6 mai 1987 déposé au greffe le 13 mai 1987,
la Cour constitutionnelle italienne a déclaré inconstitutionnelles
les dispositions de l'article 2 par. 1 de la loi n° 103 du 14
avril 1975 dans la mesure où cette loi ne prévoit pas que la
transmission de programmes à destination de l'étranger peut avoir
lieu sur la base d'un système de concessions ou d'autorisations
délivrées par les autorités étatiques à des entreprises privées de
radiodiffusion.
GRIEFS
Se fondant sur l'article 10 par. 1 de la Convention, les
requérants se plaignent d'une atteinte à leur droit à la liberté de
communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir
ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière.
Ils font valoir à cet égard que la liberté de communiquer des
informations et des idées comprend également le droit à ce que ces
informations et ces idées puissent être diffusées ou distribuées afin
d'être effectivement reçues par le public auquel elles sont destinées.
Or, d'après les requérants, les sociétés d'exploitation de
réseaux câblés ayant, aux termes de l'ordonnance de 1983, reçu
interdiction de diffuser ou de retransmettre les émissions produites
par eux, les abonnés à ces réseaux de distribution par
câbles sont de facto empêchés de recevoir les émissions produites par
les requérants, alors qu'une telle réception est techniquement
possible.
Selon les requérants, cette ingérence dans le droit du
public à recevoir leurs émissions est d'autant plus grave que dans
beaucoup de communes en Suisse il existe une interdiction d'ériger des
antennes extérieures individuelles pour la réception d'émissions de
radiodiffusion.
Les requérants font également valoir que l'ingérence dans leur
droit à communiquer librement des informations et des idées n'est pas
couverte par la troisième phrase de l'article 10 par. 1 concernant la
possibilité ouverte aux Etats de soumettre les entreprises de
radiodiffusion à un régime d'autorisation.
Enfin, l'ingérence, selon
les requérants, n'est pas prévue par la loi et ne poursuit aucun des
buts prévus à l'article 10 par. 2 de la Convention.
Dans leurs observations datées du 29 août 1986 les
deuxième, troisième et quatrième requérants, respectivement
propriétaire et employés de Groppera Radio AG, ont fait valoir
qu'ils étaient aussi atteints dans leur liberté de recevoir des
informations et des idées.
A cet égard, ils invoquent l'article 10
par. 1 de la Convention en tant qu'abonnés à leur domicile en Suisse
d'un réseau câblé susceptible de recevoir jusqu'au 31 décembre 1983
les émissions produites par la première requérante.
Les requérants se plaignent enfin d'une atteinte à leur droit
à un recours effectif tel qu'il est garanti à l'article 13 de la
Convention.
Ils font valoir à cet égard qu'il n'existe en droit
suisse aucune voie de recours contre une ordonnance prise par le
Conseil fédéral dans le cadre de sa compétence réglementaire.
Les
requérants n'ont donc pas disposé au plan national d'un moyen
juridique pour faire trancher la question de savoir si la législation
litigieuse, à savoir l'article 78 par. 1 a) de l'ordonnance N° 1 du
17 août 1983 est ou non conforme à la Convention et particulièrement à
son article 10.
PROCEDURE
La requête a été introduite le 9 février 1984 et enregistrée
le 10 avril 1984 sous le n° 10890/84.
Le 17 mai 1985, conformément à l'article 40 par. 2 a) du
Règlement intérieur, le Rapporteur a posé à titre de demande de
renseignements neuf questions au conseil des requérants.
Le 7 octobre 1985, la Commission a entrepris l'examen de la
recevabilité de la requête et a demandé des renseignements aux
requérants conformément à l'article 42 par. 2 a) du Règlement
intérieur.
Le 13 mars 1986 la Commission a décidé de porter la présente
requête à la connaissance du Gouvernement mis en cause qui a été
invité à présenter ses observations écrites sur la recevabilité et le
bien-fondé de celle-ci.
Les observations du Gouvernement ont été produites le 10 juin
1986.
Les observations des requérants sont parvenues le 29 août 1986.
Le 30 septembre 1986 le Gouvernement a fait parvenir des
commentaires supplémentaires concernant les observations en réponse
des requérants.
Le 17 décembre 1987, la Commission a repris l'examen de
l'affaire et décidé de tenir une audience sur la recevabilité et le
bien-fondé de la requête.
L'audience a eu lieu le 1er mars 1988.
Les parties y étaient
représentées comme suit:
Pour le Gouvernement
M. Olivier Jacot-Guillarmod, chef du service des affaires
internationales de l'Office Fédéral de la Justice, en qualité
d'agent;
M. Charles Steffen, chef de la division principale de la
Radio et de la Télévision des PTT suisses, conseil;
M. Urs Alleman, du service radio et télévision du Département
fédéral de l'énergie et des transports;
M. Peter Nobs, du service juridique de la Direction générale
des PTT, conseil;
M. Bernard Münger, chef suppléant du service des affaires
internationales de l'Office Fédéral de la Justice, conseil.
Pour les requérants :
M. Ludwig Minelli, conseil,
M. Jürg Marquard, requérant, assistait à l'audience.
ARGUMENTATION DES PARTIES
A.
Le Gouvernement
1.
Observations liminaires
Le Gouvernement souhaite tout d'abord rappeler que la présente
affaire porte sur un domaine qui a donné lieu ces dernières années à des
développements spectaculaires tant au niveau politique et économique que
technique.
L'un des développements les plus marquants a consisté dans le
démantèlement, un peu partout en Europe, des monopoles nationaux qui
existaient en matière de médias.
Ce démantèlement s'est fait avant tout à
la faveur d'une privatisation des médias et de leur commercialisation, du
moins au niveau local et régional.
Cette évolution ne peut pas être
sans conséquence sur la portée de l'article 10 de la Convention, dont la
signification a manifestement évolué entre 1950 et 1988.
D'emblée, le Gouvernement suisse souhaite souligner que la Suisse
a appréhendé le problème des médias ces dernières années d'une manière
particulièrement libérale.
Le Gouvernement se réfère en ce qui concerne
la vue récente des choix politiques suisses en la matière au message que
le Conseil fédéral a adressé au Parlement le 28 septembre 1987 à l'appui
d'un projet de loi fédérale sur la radio et la télévision.
En page 14 de
ce texte, il est rappelé que la Suisse faisant sien le principe de la
liberté d'information consacré par la Convention européenne des Droits de
l'Homme à son article 10, a adopté une attitude très libérale au sujet de
la retransmission des programmes étrangers.
Toutefois, ainsi qu'il ressort
du message fédéral à la page 36, comme toutes les libertés fondamentales
celle de réception - partie de la liberté d'expression - peut être soumise
à des restrictions lorsque celles-ci sont d'intérêt public.
Ainsi, il est
rappelé que selon le Tribunal fédéral il est possible de limiter la
retransmission de programmes de radios locales à certaines aires
géographiques, afin de sauvegarder le caractère local de ce genre de
radiodiffusion.
De même, il est également envisageable d'interdire la
retransmission d'émissions de diffuseurs étrangers qui violent les
conventions internationales.
Le Gouvernement estime également utile de rappeler la position
suisse en ce qui concerne la négociation actuellement en cours au Comité
directeur sur les moyens de communications de masse du Conseil de l'Europe
sur un projet de convention européenne sur la télévision transfrontière.
En effet, cette convention en voie d'élaboration, qui devrait concerner
selon les autorités suisses non seulement la télévision mais aussi la
radiodiffusion, devrait certes faciliter la libre diffusion des programmes
("free flow of information") mais également faire obstacle au diffuseur
qui entend contourner l'ordre juridique national en émettant depuis
l'étranger.
A cet égard, le Gouvernement rappelle que l'exiguïté du territoire
national suisse, dont aucun point n'est distant de plus de soixante-quinze
kilomètres d'une frontière, rend les autorités particulièrement sensibles
aux émissions radiophoniques qui, diffusées depuis l'étranger, visent
essentiellement le public suisse tout en cherchant à contourner la
législation nationale applicable.
Du point de vue historique, les cas les
plus connus sont le cas de Radio 24, prédécesseur de Radio Sound, qui
émettait à l'époque depuis le Pizzo Groppera, dans les mêmes installations
que celles dont il est question dans la présente affaire et le cas de
Radio Thollon-les-Mémizes qui, située en Savoie, arrose notamment le nord
du bassin lémanique.
La Suisse est d'autant plus sensible aux difficultés politiques
qui surgissent dans ce secteur des médias que celles-ci ont pour origine
une réalité technique et physique qui détermine étroitement la possibilité
de libre circulation de l'information.
L'espace hertzien est en effet une
ressource naturelle limitée, ce qui explique que toute la réglementation
internationale vise à éviter les interférences et à coordonner
l'attribution des fréquences pour que, à chaque fois qu'il y a un problème
de frontière, il puisse être possible de partager l'utilisation des
fréquences avec le voisin.
La libre circulation de l'information suppose donc la réalisation
d'un ordre et la liberté de l'information ne saurait être utilisée
abusivement pour empêcher l'utilisation potentielle de fréquences que
peuvent revendiquer d'autres utilisateurs respectueux des réglementations
nationales et internationales.
Le Gouvernement défendeur souligne enfin que la Suisse a toujours
été soucieuse de respecter le droit international des communications en la
matière et qu'il est primordial pour elle que, vu l'exiguïté de son
territoire, le droit international soit également respecté.
2.
Les requérants peuvent-ils se prétendre victimes au sens
de l'article 25 de la Convention ?
Le Gouvernement défendeur conteste aux requérants la qualité de
victime au sens de l'article 25 de la Convention.
Il relève tout d'abord
que l'ordonnance litigieuse vise les sociétés suisses d'exploitation de
réseaux câblés et non pas une société comme celle de la première requérante
qui est productrice d'émissions.
Pour le Gouvernement, il est frappant de
remarquer que lors de la procédure devant le Tribunal fédéral suisse,
c'était à titre principal une société d'exploitation de réseaux câblés et
deux auditeurs qui avaient introduit le recours alors que la Groppera
Radio AG, première requérante dans la présente affaire, n'était intervenue
qu'à titre incident.
Or, devant la Commission, ce n'est plus la société
d'exploitation de réseaux câblés qui se plaint d'une violation de la
Convention, c'est uniquement la société productrice des émissions, son
propriétaire et deux de ses employés.
Par ailleurs, le Gouvernement défendeur conteste aux requérants un
intérêt à agir.
Cette absence d'intérêt à agir résulte, selon le
Gouvernement, de deux séries de considérations.
La première est que les requérants et essentiellement la première,
la société Groppera Radio AG, n'ont pas été atteints substantiellement
dans leur droit à communiquer des informations et des idées.
Le
Gouvernement relève en effet que vu la puissance de l'émetteur situé sur
le Pizzo Groppera en Italie, la première requérante a pu impunément
arroser la Suisse avec ses émissions depuis 1979 et être reçue directement
par voie hertzienne par le public auquel elles s'adressaient.
De plus à
aucun moment les émissions de la première requérante n'ont fait l'objet
d'un brouillage de la part des autorités suisses.
La deuxième série de considérations tient au fait que la première
requérante a cessé ses émissions en octobre 1984.
Il est vrai qu'à cette
époque la foudre avait frappé ses installations sur le Pizzo Groppera et
que les émissions ont été interrompues.
Le Gouvernement relève que, non
seulement la foudre ne saurait être considérée comme une ingérence
étatique, mais qu'au surplus il semblerait qu'il y ait eu des
considérations beaucoup plus sérieuses qui ont motivé la décision du
propriétaire de la station de radio, deuxième requérant, à cesser
l'activité émettrice de la station.
En réalité, selon le Gouvernement, l'arrêt des émissions a été
motivé par l'existence du libre jeu de la concurrence.
En effet, les
radios locales suisses, dont la création avait été possible grâce à
l'ordonnance prise par le Conseil fédéral en juin 1982, étaient entrées en
activité en octobre 1983.
Le financement de ces radios par la publicité
était possible sous certaines conditions de sorte que, dès leur entrée en
activité, ces radios bénéficièrent d'un grand succès et entrèrent en
concurrence directe avec la station Sound Radio qui émettait depuis le
Pizzo Groppera.
Pour le Gouvernement, dès lors, il ne fait pas de doute
que Groppera Radio AG a été "victime" du libre jeu de la concurrence et
non pas d'une quelconque ingérence étatique dans son droit à communiquer
librement des informations et des idées.
Enfin, le Gouvernement défendeur se demande si les émissions de
Sound Radio en provenance du Pizzo Groppera peuvent bénéficier de la
protection accordée par l'article 10 de la Convention dans la mesure où
lesdites émissions étaient essentiellement composées de musique de
divertissement, entrecoupée de publicité.
Le Gouvernement estime
toutefois devoir laisser ce point à l'appréciation de la Commission.
3.
Les requérants ont-ils fait l'objet d'une ingérence dans leur
droit à la liberté d'expression ?
D'une façon liminaire, il convient de rappeler que les requérants
dans la présente affaire ne se plaignent pas d'une atteinte à leur droit
de communiquer par voie de radiodiffusion des informations et des idées
mais revendiquent uniquement au regard de l'article 10 un droit à ce que
leurs émissions soient reçues puis rediffusées par voie de câble en
Suisse.
Le Gouvernement est d'avis que le fait que les autorités suisses
aient toléré en provenance du Pizzo Groppera l'émission par ondes de Sound
Radio sans la brouiller ne les privait pas pour autant de leur compétence
d'interdire la réémission des programmes litigieux dans un réseau câblé
exclusivement situé sur le territoire national suisse.
A cet égard, le Gouvernement se réfère à la décision rendue par la
Commission le 17 mai 1984 sur la recevabilité de la requête No 10799/84
dans l'affaire Radio 24 c/Suisse (D.R. 37 p. 236 et ss.).
En effet,
l'article 10 par. 1 troisième phrase autorise expressément les Etats à
soumettre les entreprises de radiodiffusion à un régime d'autorisations.
De plus, aux termes de la jurisprudence de la Commission, les Etats
peuvent prendre les mesures propres à empêcher que les conditions d'une
autorisation ne soient tournées.
Pour le Gouvernement, il ne fait aucun doute que l'ordonnance
litigieuse de 1983 et l'application qui en a été faite à l'égard de la
société d'antenne collective de Maur relève de la compétence des
autorités nationales suisses qui ont usé de leur droit de prévoir un
régime d'autorisations.
Il est vrai que la Commission s'est demandée si les entreprises de
diffusion par câble pouvaient être considérées comme des entreprises de
radiodiffusion au sens de la troisième phrase de l'article 10 par. 1 de la
Convention dans la mesure où ces sociétés diffusent de l'information non
pas par voie hertzienne mais par voie de câble.
Sur ce point, le Gouvernement fera observer tout d'abord que la
plupart des Etats européens ont institué un régime d'autorisations en ce
qui concerne la retransmission de l'information par voie de câble.
La
plupart des pays européens, hormis l'Italie, ont d'ailleurs édicté des
réglementations beaucoup plus restrictives que celles de la Suisse en ce
qui concerne la retransmission sur leurs territoires de programmes en
provenance de l'étranger.
A cet égard, le Gouvernement renvoie par
exemple au décret No 87796 du 29 septembre 1987 publié au Journal officiel
de la République française et relatif à la liberté de communication et aux
services de radiodiffusion sonore et de télévision distribués par câble.
Enfin, la compétence des Etats d'instituer un régime
d'autorisations en matière de retransmissions par câble ressort également
du projet de convention européenne sur la télévision transfrontière en
cours d'élaboration actuellement au Comité directeur sur les moyens de
communications de masse du Conseil de l'Europe.
Le Gouvernement se réfère
à cet égard au rapport de la 17ème réunion du CDMM ayant eu lieu du 7 au
11 décembre 1987 et au projet de rapport explicatif accompagnant ledit
projet de convention.
Il est vrai que ce projet de convention ne porte actuellement
que sur la télévision transfrontière mais les définitions techniques
utilisées et l'objectif poursuivi par ce projet de convention sont
également applicables à la radiodiffusion.
L'article 4 de ce projet de
convention est intitulé "Liberté de réception et de retransmission" et
dispose que les parties assurent la liberté d'expression et d'information
conformément à l'article 10 de la Convention européenne, garantissent la
liberté de réception et ne s'opposent pas à la retransmission sur leur
territoire de services de programmes qui sont conformes aux dispositions
du projet de convention.
Selon le Gouvernement, il ressort clairement du libellé de ce
projet d'article qu'il doit être loisible aux Etats, en conformité avec
l'article 10 de la Convention européenne, d'interdire la retransmission de
programmes par câble lorsque ces programmes ne respectent pas les
dispositions de ce projet de convention transfrontière.
Cet objectif
ressort nettement du projet de rapport explicatif daté du 22 décembre 1987
(page 26) :
"En effet, les règles posées par ce projet de convention visent à
assurer que la libre circulation transfrontière des services de
programmes de télévision ne mettent pas en danger certaines
valeurs fondamentales, qui sont communes aux Etats membres,
notamment le pluralisme des idées et des opinions, et ne portent
pas atteinte à la libre circulation au niveau national, à
l'intérieur de chacun des Etats membres.
Dans la mesure où la
Convention vise a élaborer un cadre dans lequel la transmission
transfrontière de services de programmes de télévision devra être
encouragée, son but n'est pas de réglementer l'activité de
radiodiffusion en tant que telle ni d'empiéter sur les politiques
des systèmes internes des parties.
Il revient aux parties de
déterminer ces derniers en fonction de leurs propres traditions
politiques, juridiques, culturelles, sociales ou autres."
En conclusion sur ce point, le Gouvernement suisse estime dès lors
que la troisième phrase de l'article 10 par. 1 de la Convention
n'empêchait pas les autorités suisses de soumettre les entreprises
d'exploitation de réseaux câblés à un régime d'autorisation.
La deuxième question qui se pose est celle de savoir si la Suisse
pouvait soumettre sur son territoire les sociétés d'exploitation de
réseaux câblés à un régime d'autorisations en vue de limiter en Suisse la
réception d'émissions en provenance de l'étranger.
Pour le
Gouvernement suisse, la réponse à cette question ne fait aucun doute
puisqu'il est dans l'essence même d'un régime d'autorisations de permettre
de subordonner de telles autorisations à un certain nombre de conditions.
Par définition, ces conditions peuvent limiter les droits des entreprises
de radiodiffusion, parmi lesquelles comme il a été dit ci-dessus, on doit
compter les entreprises de retransmission par câble, d'émettre et de
réémettre.
L'interdépendance technique du régime national et du régime
international des émissions implique de plus que des limites puissent être
fixées, sur le territoire d'un Etat, à l'égard d'émissions en provenance
de l'étranger.
Le Gouvernement rappelle que la première requérante, la société
Groppera Radio AG, ne bénéficie d'aucune concession de radiodiffusion en
Suisse, et qu'elle émet depuis l'Italie justement pour échapper au régime
d'autorisations existant en Suisse en matière de radiodiffusion.
Or,
selon la jurisprudence de la Commission (voir notamment la décision du
17 mai 1984 déjà citée, D.R. 37 p. 236), il est admis qu'étant autorisé à
soumettre les entreprises de radiodiffusion à un régime d'autorisations,
les Etats peuvent prendre les mesures propres à empêcher que les
conditions d'une telle autorisation ne soient tournées.
4.
Les émissions de Groppera Radio étaient-elles contraires au
droit international en tant que tel ?
Le Gouvernement rappelle à nouveau qu'il souscrit intégralement au
principe de la liberté d'information transfrontière, principe qu'il s'est
d'ailleurs engagé à respecter en vertu de plusieurs instruments
internationaux dont l'article 10 de la Convention.
Pour l'individu, cette
obligation imposée à l'Etat sur le plan international signifie qu'il peut
prétendre en principe capter individuellement, au moyen d'une antenne, les
émissions radiophoniques qui de fait, atteignent et arrosent - fût-ce
illégalement - le territoire national.
Toutefois, la situation d'une antenne collective bénéficiant d'une
concession délivrée par l'Etat diffère de celle de l'individu en ce que
l'Etat a les moyens et l'obligation de lui imposer le respect des
conventions internationales qui le lient à d'autres Etats.
Tel est le
sens de l'article 78 par. 1 a) de l'ordonnance du Conseil fédéral du 17
août 1983, aux termes duquel les sociétés d'antennes collectives ne
peuvent pas retransmettre des émissions en provenance d'émetteurs qui ne
respecteraient pas le droit international.
Se référant à la structure de l'article 10 de la Convention, le
Gouvernement soutient que l'expression "sans considération de frontière"
ne doit pas être détachée de son contexte.
Concrètement, les requérants
ne sauraient s'en prévaloir pour prétendre être dispensés, d'une part, de
se soumettre à un régime d'autorisations en Suisse, tel que prévu par la
troisième phrase du paragraphe 1 de l'article 10 de la Convention, d'autre
part, pour prétendre échapper aux formalités, conditions ou restrictions
qui, prévues par la loi, peuvent se justifier aux termes du paragraphe 2
de l'article 10.
La question fondamentale du point de vue juridique est donc celle
de savoir si les émissions de Groppera Radio AG étaient ou non conformes au
droit international en tant que tel puisque c'est sur cette
non-conformité au droit international que s'est fondée l'interdiction de
retransmission infligée à la société d'antenne collective de Maur en
vertu de l'ordonnance précitée.
Les émissions de Groppera Radio AG n'étaient pas conformes
au droit international à plusieurs titres.
De plus, chacune de ces
violations était, prise pour elle-même, particulièrement grave puisqu'elle
se heurtait au principe même de l'ordre international des fréquences, qui
représente les assises mêmes de la Convention internationale des
télécommunications et du Règlement international des radiocommunications.
a.
En premier lieu, la station Sound Radio a violé le principe de
licence : en effet, en vertu du chiffre 2020 du Règlement international
des radiocommunications de 1979 (qui lie non seulement la Suisse, mais
l'Italie),
"Aucune station d'émission ne peut être établie ou exploitée par
un particulier, ou par une entreprise quelconque, sans une
licence délivrée sous une forme appropriée et en conformité
avec les dispositions du présent règlement par le Gouvernement
du pays dont relève la station en question".
Or, à aucun moment de son existence, Sound Radio n'a été titulaire
d'une licence dûment délivrée par les autorités italiennes.
b.
Sound Radio a violé un deuxième principe du droit international
applicable : un principe que l'on appelle le principe de coordination et
qui exige de la part des Etats en cause, la conclusion d'accords
particuliers.
Il faut savoir que pour la mise en oeuvre d'un émetteur qui
porte sur une fréquence se situant entre 100 et 108 mégahertz, un accord
particulier aurait dû être conclu entre la Suisse et l'Italie.
En effet,
cette obligation de conclure des accords particuliers est expressément
prévue au chiffre 584 du Règlement international des radiocommunications
(qui, le Gouvernement le rappelle, lie la Suisse et l'Italie).
Il est
vrai que dans la région en question, il n'existait pas un accord
particulier entre la Suisse et l'Italie.
En effet, une conférence régionale de radiodiffusion avait été
convoquée et a pris fin par la conclusion en 1971 d'une convention
régionale plus connue sous le nom de plan de Darmstadt de 1971.
Cette
convention réglait l'utilisation de cette bande de fréquence et prévoyait
la procédure lorsque de nouvelles demandes d'octroi de fréquences étaient
formulées.
Par ailleurs, ce plan indiquait les lieux et les
caractéristiques des émetteurs concernés.
L'Italie n'ayant pas adhéré au plan de Darmstadt, mais étant, en
raison du lieu de situation de l'émetteur du Pizzo Groppera, directement
intéressée par les émissions que diffusait, sur son territoire, cette
station émettrice, était tenue en vertu du chapitre 584 du Règlement
international de conclure un accord particulier avec la Suisse, avant
qu'un émetteur puisse diffuser des émissions vers la Suisse à partir du
territoire italien.
Or cet accord particulier ne fut jamais conclu parce que les
autorités italiennes compétentes - l'administration des PTT italiennes -
étaient opposées depuis toujours à cette station, et partaient de l'idée
que de toute manière, celle-ci devait être fermée.
L'Italie n'avait donc
pas l'intention de conclure un accord particulier avec la Suisse sur une
station pour dire tout simplement que cette station devait être fermée.
Il n'en demeure pas moins que les émissions litigieuses étaient illicites,
car en vertu du droit international applicable, toute émission dans la
bande de fréquences en question devait être soumise à l'autorisation
préalable des instances nationales compétentes, en l'occurrence les
autorités italiennes, que celles-ci agissent par le biais de la convention
générale ou d'accords particuliers.
En résumé, une station émettrice comme celle de Groppera Radio AG
ne pouvait pas se prévaloir d'un vide juridique incombant aux autorités
italiennes pour émettre de manière non conforme au droit international.
c.
Par ailleurs, en raison de la puissance exceptionnelle de ses
émissions, Sound Radio a également violé le principe dit de l'économie
d'utilisation du spectre des fréquences, principe défini par l'article 33
de la Convention internationale des télécommunications et par le
chapitre 339 du Règlement international.
L'article 33 intitulé
"Utilisation rationnelle du spectre des fréquences radio-électriques"
dispose :
"Les membres s'efforcent de limiter le nombre de fréquences et
l'étendue du spectre utilisé au minimum indispensable pour
assurer de manière satisfaisante le fonctionnement des
services nécessaires.
A cette fin, ils s'efforcent d'appliquer
dans les moindres détails les derniers perfectionnements de la
technique."
En outre, le chapitre 2666 du Règlement international indique :
"... la puissance des stations de radiodiffusion ne doit pas
dépasser (...) la valeur nécessaire pour assurer économiquement
un service national de bonne qualité à l'intérieur des
frontières du pays considéré."
Il est manifeste que Sound Radio, l'émetteur à ondes ultra
courtes le plus puissant d'Europe, violait les limites qu'assigne cette
disposition à la puissance d'émission des stations de radiodiffusion.
d.
Le quatrième principe de droit international que Sound Radio a
violé de la façon la plus grave est le principe selon lequel le régime des
ondes ultra courtes a essentiellement une vocation nationale.
Ce
principe que la langue allemande qualifie, de manière plus concise, par
l'expression "Prinzip der nationalen Versorgung", est consigné au chapitre
2666 du Règlement international qui vient d'être cité.
Cette disposition
a pour but d'assurer "un service national de bonne qualité à l'intérieur
des frontières du pays considéré".
Or, le Gouvernement souligne que les
liaisons radiophoniques internationales sont assumées exclusivement,
en vertu du Règlement international, par les ondes courtes.
Le fait que
Sound Radio émettait sur ondes ultra courtes, à partir du territoire
italien, devait signifier en principe que ses émissions avaient une
vocation nationale, italienne en l'espèce.
Or, en raison de ce qui précède, il est manifeste que cet émetteur
n'avait ni une vocation nationale italienne, ni une légitimité
internationale.
Bien au contraire, il s'agissait manifestement
d'un émetteur à vocation nationale suisse, qui émettait à partir de
l'Italie pour contourner tant l'ordre juridique international que deux
ordres juridiques nationaux, le suisse et l'italien.
5.
L'activité émettrice de la première requérante avait-elle une
base légale en droit italien ?
C'est à titre subsidiaire et uniquement à une réponse posée par la
Commission, que le Gouvernement suisse s'attachera à démontrer
l'illégalité manifeste en droit italien de l'activité émettrice de
Groppera Radio AG.
Le Gouvernement rappellera tout d'abord qu'à aucun moment de son
existence, Groppera Radio AG n'a bénéficié d'une concession nationale en
bonne et due forme, que ce soit de l'Etat suisse ou de l'Etat italien.
Il faut donc partir de l'idée que le statut précis de cette station n'a
jamais été fixé.
Renvoyant la Commission au catalogue publicitaire de
Radio 24 produit lors de l'audience, le Gouvernement observe que Radio 24,
prédécesseur de Groppera Radio AG, tablait apparemment sur le vide
juridique qui aurait existé en Italie par le fait qu'aucune disposition de
droit italien n'empêchait l'érection d'un émetteur de radio locale.
Or en droit italien il est indiscutable que Groppera Radio AG n'a
jamais été une radio locale.
Cela ressort avec toute la clarté
souhaitable de l'arrêt rendu le 1er octobre 1981 par le tribunal
administratif régional de la Lombardie.
La question est maintenant de savoir si Groppera Radio AG était
une station privée italienne émettant exclusivement vers l'étranger, en
l'occurrence vers la Suisse.
C'est dans ce contexte, selon le
Gouvernement, qu'il convient de citer l'arrêt rendu par la Cour
constitutionnelle italienne dans cette affaire en mai 1987.
Le
Gouvernement précise d'emblée que selon lui cet arrêt se borne à affirmer
que le monopole dont l'Etat italien bénéficiait jusqu'alors en ce qui
concernait les émissions à partir de l'Italie vers l'étranger n'était pas
justifié.
Il est vrai que cet arrêt aborde toute une série d'autres
questions en affirmant notamment de manière assez paradoxale l'inexistence
en droit international d'une interdiction absolue d'émettre au delà des
frontières.
Une telle affirmation ne manque pas de soulever de sérieux
problèmes.
Ce qui est important dans la présente affaire est la
conséquence juridique que l'on peut tirer de l'arrêt en question.
Selon le
Gouvernement, cette conséquence est simple et se résume en une phrase : le
monopole étatique italien est inconstitutionnel, dans la mesure où il
empêchait des stations radio munies d'autorisations d'émettre à
partir de l'Italie vers l'étranger.
Mais le Gouvernement soutient que cela ne veut pas dire pour
autant qu'une station privée située sur territoire italien et qui n'est
pas munie d'une autorisation peut librement émettre vers l'étranger.
Cela
d'autant moins si, de surcroît, cette station contrevient au droit
international et a pour but principal de tourner une autre législation
nationale, en l'occurrence la législation suisse.
La Commission s'est certes demandé si la Suisse pouvait se
prévaloir de l'illégalité supposée, en droit italien, des émissions de
Groppera Radio AG, ou de la tolérance des autorités italiennes à cet
égard, pour limiter - le cas échéant en se fondant sur le droit
international - la réception en Suisse des émissions litigieuses.
De l'avis du Gouvernement, cette question résume la situation
juridique et le problème posé par cette affaire.
En effet, le régime juridique italien n'est certainement pas
décisif pour apprécier la situation sous l'angle de la présente requête
puisque c'est l'ensemble de la réglementation internationale qui repose
sur l'idée de l'octroi, par les autorités nationales compétentes, ici
l'Italie, d'autorisations qui doivent être accordées en conformité avec le
droit international.
En ce qui concerne la Suisse, le régime des concessions d'antenne
collective qui est fixé par l'ordonnance du 17 août 1983, se réfère
précisément aux dispositions internationales applicables.
C'est en vertu
de cette ordonnance et plus précisément de son article 78 que les PTT sont
intervenues pour interdire à la société municipale d'antenne collective de
Maur de réémettre dans son réseau câblé les émissions en provenance du
Pizzo Groppera.
De toute façon, s'agissant des effets juridiques sur ce régime
d'autorisation suisse de la tolérance des autorités italiennes des
émissions litigieuses, le Gouvernement estime que cette tolérance ne
change rien à ce régime dont la pièce maîtresse est l'octroi, par
l'autorité nationale compétente, d'une autorisation de réémission.
Le Gouvernement rappelle enfin que le fait que les autorités
suisses aient toléré en provenance du Pizzo Groppera les émissions par
ondes de Sound Radio en ne procédant pas à un brouillage, ne les privait
pas pour autant de leur compétence, internationalement reconnue,
d'interdire la réémission des programmes litigieux dans un réseau câblé
exclusivement situé sur le territoire national suisse.
Le régime d'autorisations auxquelles sont soumises les antennes
collectives en Suisse n'a pas pour but de limiter la liberté d'expression,
mais de rendre celle-ci possible dans une société démocratique pluraliste,
en veillant à un respect des critères légaux et des normes techniques
qui limitent, tant sur le plan international que sur le plan national, les
fréquences radiophoniques disponibles.
Les émissions radio en provenance
de l'étranger ne sont nullement soumises à une discrimination à cet
égard.
Ces émissions doivent tout simplement respecter les règles
internationales qui répartissent équitablement les fréquences entre pays
pour éviter que les législations nationales puissent être contournées par
des émissions contraires au droit international en provenance de
l'étranger.
Enfin, le Gouvernement suisse soulignera que les restrictions
imposées par l'ordonnance du 17 août 1983 aux sociétés d'antenne
collective répondaient au principe de la proportionnalité (impliquées par
l'adjectif "nécessaire" figurant au paragraphe 2 de l'article 10 de la
Convention) puisque cette restriction ne visait que la rediffusion dans
le réseau local par câble des émissions en provenance du Pizzo Groppera,
mais ne portait nullement atteinte aux possibilités qu'avait le titulaire
de la concession d'antenne collective de rediffuser toute autre émission
radio répondant aux critères légaux de l'article 78 de l'ordonnance
précitée.
En conclusion, le Gouvernement invite donc la Commission à
déclarer irrecevable en raison du défaut de qualité de victime des
requérants et à titre subsidiaire pour défaut manifeste de fondement des
griefs la requête introduite contre la Suisse par les requérants.
B.
Les requérants
1.
Observations liminaires
Comme le Gouvernement, les requérants souhaitent souligner que
depuis la fin de la seconde guerre mondiale, le paysage audiovisuel et
radiophonique en Europe a radicalement changé.
Les progrès technologiques
ont été considérables, que ce soit dans le domaine de la technique
d'émission, de la technique de réception, du câble ou de l'espace.
A
l'époque de l'élaboration de la Convention européenne des Droits de
l'Homme en 1950, il n'existait dans la plupart des pays européens que des
entreprises monopolistiques d'état en matière de radiodiffusion.
Aujourd'hui, il existe des radios locales privées, des sociétés
d'exploitation de réseaux câblés privés, des stations de télévision
privées et des émissions privées de télévision par satellite.
Cette évolution technologique a également amené un changement dans
le comportement des personnes qui reçoivent les émissions de radio ou de
télévision.
Ce changement est dû également à la miniaturisation des
outils de réception puisqu'il existe aujourd'hui sur le marché des
récepteurs pour des émissions de radiodiffusion de la taille d'une carte
de crédit.
Ainsi, des émissions de radiodiffusion sont maintenant
susceptibles d'être reçues partout et à chaque instant par le public, ce
qui a conduit à une augmentation considérable de la consommation de
radiodiffusion.
Cette augmentation du nombre des consommateurs a
également conduit à une augmentation des exigences de ceux-ci en matière
de choix des programmes.
Commercialement parlant, il s'est avéré
nécessaire de créer et de diffuser des programmes radio diversifiés à
destination de publics spécifiques, notamment à destination de la
jeunesse.
Le monopole étatique, qui existait dans la plupart des pays
européens, n'est plus susceptible aujourd'hui de répondre aux besoins
différenciés d'un certain nombre de catégories d'auditeurs, puisque par
définition un programme étatique doit s'adresser à la majorité.
Cette privatisation progressive des médias qu'on observe depuis un
certain nombre d'années n'est pas encore terminée.
La Suisse, quant à
elle, n'a décidé de supprimer le monopole d'état en matière de
radiodiffusion qu'en 1982.
Cette suppression n'a été rendue possible que
parce que le prédécesseur de Groppera Radio, Radio 24, qui émettait à
partir de l'Italie depuis 1979, avait eu un succès foudroyant sur le
marché des auditeurs suisses.
A l'époque où Radio 24 a commencé à
diffuser ses programmes, en 1979, son programme était révolutionnaire
puisqu'elle émettait 24 heures sur 24 alors que la radio d'Etat se
couchait avec les poules.
Ses émissions étaient conçues pour toucher plus
particulièrement un public âgé de 15 à 40 ans et se composaient de musique
de divertissement entrecoupée de messages et de commentaires parlés, ainsi
que d'interventions journalistiques.
Ces émissions étaient financées à
100 % par de la publicité.
2.
Les requérants peuvent-ils se prétendre victimes au sens de
l'article 25 de la Convention ?
Les requérants rappellent que la requête a été non seulement
introduite par la société Groppera Radio AG en tant que productrice des
émissions émises à partir du Pizzo Groppera mais également par trois
personnes physiques.
Ces trois personnes sont abonnées à un réseau câblé
en Suisse : le premier requérant à Zoug, le deuxième requérant à Thalwil
(ZH), et le troisième à Lucerne.
Retirer la qualité de victime aux trois
personnes physiques en question reviendrait à exclure ces personnes du
champ d'application de la Convention pour la simple raison qu'elles
travaillent pour un employeur donné.
Ces trois personnes physiques ne peuvent dès lors plus recevoir
les émissions produites par la première requérante en tant qu'abonnées et
auditrices d'un réseau câblé en Suisse.
Le Gouvernement a certes soutenu que, comme il n'a pas pu
empêcher Groppera Radio AG d'émettre ses émissions à destination de la
Suisse, la première requérante ne saurait se prétendre victime d'une
violation de la Convention.
Les requérants considèrent quant à eux qu'ils
peuvent dériver de la Convention un droit à ce que les émissions de la
première requérante soient reçues par tous dans tous les pays ayant
ratifié la Convention, pour autant que cela soit techniquement possible.
Les requérants estiment dès lors que toute ingérence étatique concernant
la question de savoir quelles sont les émissions que les sociétés
d'exploitation de réseaux câblés vont distribuer à leurs abonnés est
illicite.
Par ailleurs, l'interdiction de réception et de rediffusion par
câble en Suisse revient en pratique à ce que les autorités interdisent
les émissions qui les gênent.
En effet, il y a en Suisse un tel
pourcentage de citoyens qui ne peuvent recevoir leur programme radio que
par l'intermédiaire du câble qu'une interdiction de rediffusion par câble
revient à interdire toute réception par les auditeurs.
Indépendamment du fait que les deux tiers de la population suisse
sont câblés, les requérants tiennent également à souligner que la
réception de leurs programmes en Suisse dépend d'autant plus du câble que
la réception par voie hertzienne est pour une partie importante rendue
difficile par la configuration géographique du pays, notamment par les
reliefs montagneux.
Quant à la question de savoir si les requérants et surtout la
première, avaient encore un intérêt à agir après que la foudre ait frappé
les installations sur le Pizzo Groppera en octobre 1984, les requérants se
déterminent comme suit.
Tout d'abord, le dommage causé par la foudre a pu être réparé à
bref délai : les émissions auraient donc pu reprendre peu après.
Toutefois, le deuxième requérant dans la présente affaire, M. Marquard, a
pris la décision de cesser l'activité émettrice de la station parce que
l'interdiction de retransmission par câble en Suisse lui avait causé et
lui cause toujours un préjudice économique et financier tel que la survie
de l'entreprise commerciale était en jeu.
Les requérants rappellent à cet égard que la station était
financée à 100 % par la publicité.
Or depuis l'entrée en vigueur de
l'ordonnance de 1983 les commandes de spots publicitaires étaient tombées
de 30 minutes d'antenne par jour à 5 minutes, de sorte que les revenus de
la station n'étaient plus susceptibles de couvrir les coûts
d'exploitation.
Le deuxième requérant aurait certes pu continuer à
financer cette station radio par les revenus qu'il tire d'autres sociétés
mais il est de principe en droit civil que celui qui fait valoir un droit
à la réparation d'un dommage doit limiter dans la mesure du possible la
continuation de ce dommage.
C'est pour limiter le montant de la créance
en dommages et intérêts qu'il entend faire valoir à l'encontre des
autorités suisses, que le deuxième requérant a pris la décision de cesser
les émissions de la station Sound Radio.
Les requérants soutiennent dès lors qu'ils sont victimes d'une
violation de la Convention en tout état de cause et indépendamment de
l'arrêt de l'activité émettrice de la Groppera Radio.
Les requérants soutiennent qu'ils seraient victimes
d'une ingérence dans leur droit à la liberté d'expression même si les
autorités suisses avaient pris d'autres dispositions que celles en cause
aujourd'hui.
Si par exemple les autorités suisses interdisaient aux
annonceurs suisses sous menace de sanction de placer des spots
publicitaires auprès d'émetteurs étrangers dont les émissions sont
destinées à la Suisse, cela constituerait également une violation de la
Convention puisque, en interdisant une telle activité, les autorités
suisses supprimeraient la base économique d'une radio privée qui par
définition est financée par la publicité.
Une telle ingérence sur le plan
économique est également constitutive d'une violation de la liberté
d'expression.
Même s'il s'agit d'un moyen détourné, son efficacité est
telle qu'il équivaut à un brouillage direct, pur et simple, des émissions
concernées.
Enfin, en réparant sans tarder l'émetteur et en prenant les
dispositions nécessaires pour obtenir une concession auprès des autorités
nationales italiennes après l'intervention de l'arrêt de la Cour
constitutionnelle de mai 1987, les requérants ont prouvé à suffisance leur
volonté de reprendre l'activité émettrice de la station Sound Radio.
La
volonté d'émettre de Groppera Radio AG se concrétisera par une reprise des
émissions dès que la condition préalable à l'existence de toute
entreprise commerciale, à savoir son financement par la publicité, sera
rétablie par les autorités.
De même, les deuxième, troisième et quatrième
requérants continuent sans conteste à être victimes d'une violation de la
Convention puisque eux aussi sont intéressés à la reprise des émissions
qu'ils veulent toujours recevoir et écouter.
3.
Les requérants ont-ils fait l'objet d'une ingérence dans leur
droit à la liberté d'expression ?
La première question qui se pose à cet égard est celle de savoir
si les sociétés d'exploitation de réseaux câblés peuvent être considérées
comme des entreprises de radiodiffusion au sens de l'article 10 par. 1
troisième phrase de la Convention.
Pour les requérants, il ne fait pas de
doute qu'à l'époque de l'élaboration de la Convention en 1950 la troisième
phrase de l'article 10 par. 1 de la Convention visait à exclure toute
prétention d'une personne privée à l'exercice d'une activité émettrice, et
ceci au bénéfice des entreprises monopolistiques des Etats.
Il s'agissait en quelque sorte à l'époque d'une réserve collective
au bénéfice des monopoles d'Etats.
En revanche, il n'est pas contesté par
les requérants qu'une intervention étatique est nécessaire en la matière
puisque les fréquences radio-électriques sont une ressource naturelle
limitée.
Dans le domaine de la presse écrite, chacun peut diffuser
un journal sans intervention et sans autorisation étatique parce que la
matière première, le bois, est une ressource naturelle quasiment
illimitée.
Il en va autrement en matière de radiodiffusion et c'est
pourquoi les accords internationaux ont essentiellement pour objectif,
ainsi que l'a rappelé la Cour constitutionnelle italienne, d'éviter des
interférences de fréquences, car ces interférences, si un certain ordre
n'était pas établi, conduiraient à la suppression de la liberté
d'expression par voie hertzienne.
Les requérants ne contestent pas dès lors la nécessité d'une
intervention étatique en matière d'attribution et d'administration des
fréquences lorsque les émissions de radiodiffusion sont diffusées par voie
hertzienne.
Tel n'est cependant pas le cas pour les entreprises d'exploitation
de réseaux câblés puisque par définition la transmission de l'information
par voie de câble n'utilise pas la voie hertzienne.
Il est vrai qu'une
entreprise d'exploitation de réseaux câblés n'a elle-même qu'un certain
nombre de canaux à sa disposition mais ce nombre est relativement élevé
et une intervention étatique s'agissant du choix des programmes qui
doivent être diffusés par câble ne se justifie aucunement.
Les
requérants soutiennent que les concessions accordées en Suisse aux
sociétés d'exploitation de réseaux câblés ne sont que des concessions de
caractère technique et qu'elles ne devraient en aucun cas être détournées
par les autorités pour imposer aux sociétés d'exploitation de réseaux
câblés le choix des programmes qu'elles entendent retransmettre par
câble.
Selon les requérants, il y a de surplus une autre raison pour
laquelle le Gouvernement suisse ne saurait exciper de la troisième phrase
de l'article 10 par. 1 pour tenter de nier l'ingérence dont les requérants
ont fait l'objet dans l'exercice de leur droit à la liberté d'expression.
Les requérants font en effet valoir que la station émettrice de la
Groppera Radio AG se trouvent en territoire italien.
C'est donc
uniquement les autorités italiennes qui ont le cas échéant
territorialement compétence pour lui délivrer une autorisation.
Or les
sociétés suisses d'exploitation de réseaux câblés ne font que
retransmettre sans modifications les programmes produits et émis par la
Groppera Radio.
La Suisse n'a donc pas compétence pour réglementer la
réception sur son territoire d'émissions de radiodiffusion légalement
émises depuis l'étranger puisque l'article 10 par. 1 de la Convention
mentionne expressément le droit de communiquer des informations et des
idées sans considération de frontière et sans ingérence d'autorités
étatiques.
De plus, il n'a jamais été contesté par le Gouvernement que les
émissions de Groppera Radio AG depuis l'Italie ne causaient aucune
interférence de fréquences aux stations de radio de droit suisse.
Par
ailleurs, il est assez paradoxal de constater d'une part que le
Gouvernement prétend ne pas avoir l'intention de brouiller les émissions
de Groppera Radio AG et d'autre part que le même Gouvernement revendique
un droit à ne pas voir distribuer ces émissions par câble sur son
territoire.
Les requérants rappellent que l'un des objectifs poursuivis par
les rédacteurs de la Convention en 1950 était très certainement d'éviter
une limitation de la liberté de circulation de l'information telle
qu'elle avait été instaurée par le gouvernement national socialiste en
Allemagne.
Faut-il rappeler que par le biais d'une interdiction de
réception il avait été tenté de couper toute une population de l'accès aux
sources d'information extérieures ?
Faut-il rappeler à quel point cette
interdiction de réception des programmes étrangers a facilité le travail
de la propagande officielle ?
4.
Les émissions de Groppera Radio étaient-elles contraires au
droit international en tant que tel ?
De façon liminaire, les requérants rappellent que ce sont les
autorités italiennes qui sont territorialement compétentes pour leur
délivrer le cas échéant une autorisation.
Les requérants soutiennent
que Groppera Radio AG peut d'autant moins avoir violé le droit
international que si violation du droit international il y avait, ce
serait de la responsabilité de l'Italie, l'Etat italien étant seul partie
aux conventions internationales en matière de télécommunications.
Les requérants rappellent que leurs émissions n'ont causé aucune
interférence de fréquences et que si les autorités italiennes ont choisi
de les laisser émettre sans qu'ils aient besoin d'une autorisation ceci
est une décision qui relève uniquement de la compétence des autorités
italiennes.
En tout état de cause, si les autorités suisses estimaient que
l'Etat italien ne respectait pas le droit international en matière de
télécommunications, il aurait appartenu à la Suisse de tenter de résoudre
le problème soit par des contacts bilatéraux soit en utilisant le
mécanisme du réglement international des conflits.
A cet égard, les
requérants se réfèrent à l'article 50 de la Convention internationale des
Radiocommunications qui institue un système de règlement par arbitrage des
conflits entre Etats en matière de droit international des communications.
Or, non seulement les autorités suisses n'ont pas réussi à
résoudre l'irritation que leur causait l'existence de cette station en
Italie par la voie diplomatique mais les autorités suisses n'ont à ce jour
pas jugé utile de faire appel au mécanisme du règlement international des
conflits.
En réalité, selon les requérants, tout se passe comme si la
Suisse, lassée de la passivité des autorités italiennes en ce qui concerne
la situation de Groppera Radio AG, s'était finalement décidée à se faire
justice elle-même.
Pour les requérants, l'article 78 par. 1 a) de
l'ordonnance de 1983 n'a pas d'autre but que de retirer à Groppera Radio
AG tout fondement économique pour l'obliger à cesser des émissions qui
gênaient les autorités suisses.
Pour leur part, les requérants estiment ne pas pouvoir être tenus
pour responsables d'une situation que la Suisse a contribué à créer en
refusant de saisir la voie contentieuse internationale pour régler ce
qu'elle estimait être un problème avec les autorités italiennes.
Les
mécanismes internationaux de règlement des conflits, lorsqu'ils sont
prévus par les conventions internationales, doivent avoir préséance sur
une réglementation unilatérale de l'Etat qui s'estime atteint dans
l'exercice de sa souveraineté sur les ondes.
La façon dont les autorités suisses ont solutionné, de leur point
de vue, le problème en ce qui concerne Groppera Radio AG n'est d'ailleurs
pas un exemple isolé.
Ces dernières années, les autorités suisses se sont
également plaintes que des stations privées italiennes émettent depuis la
région de Milan en direction de la Suisse du sud des programmes qui
causent des interférences avec des programmes suisses de radiodiffusion.
Là aussi, les autorités suisses ont choisi de ne pas suivre la voie de
l'arbitrage international prévue par l'article 50 de la Convention
internationale des Télécommunications : elles ont décidé simplement
d'augmenter la puissance de leur propre émetteur de télévision dans le
Tessin de sorte que maintenant les émissions de ces émetteurs causent des
interférences aux émetteurs italiens.
Les requérants n'excluent certes pas qu'au cas où la Suisse ferait
appel au mécanisme international de règlement des conflits en matière de
télécommunications pour se plaindre de l'Etat italien, en fin de
compte, Groppera Radio AG ne puisse plus à l'avenir reprendre ses
émissions.
Dans ce cas cependant Groppera Radio AG, et avant elle l'Etat
italien, s'inclineraient en application de la règle de droit public
international devant une décision prise par les autorités internationales
compétentes.
Dans cette hypothèse, la première requérante n'aurait plus moyen
de se plaindre puisque d'éventuelles décisions italiennes se fonderaient
sur une application de l'article 10 par. 1 troisième phrase qui n'empêche
pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion à un régime
d'autorisations.
En conclusion, les requérants estiment que, en agissant comme
elles l'ont fait, les autorités suisses ont méconnu le principe du
respect de la primauté du droit dans cette affaire et qu'elles ont violé
l'article 10 de la Convention.
Enfin, en ce qui concerne la situation en droit italien, les
requérants soulignent qu'ils ont émis depuis 1979 avec une autorisation
sinon explicite du moins tacite des autorités italiennes.
En effet,
l'activité émettrice de Radio 24 se fondait en 1979 sur l'inexistence en
droit italien d'une obligation de demander une autorisation en bonne et
due forme.
Par la suite, le Conseil d'Etat a accordé un sursis à
exécution à Radio 24 en attendant l'issue de la procédure
constitutionnelle, de sorte que, en vertu d'une décision judiciaire, la
station a pu continuer ses émissions jusqu'en octobre 1984 et pourrait les
reprendre à tout moment.
Par ailleurs, selon les requérants, il ressort clairement de
l'arrêt rendu par la Cour constitutionnelle italienne en mai 1987 que
l'activité émettrice de Groppera Radio AG ne contrevient en tant que telle
à aucune réglementation internationale, que ce soit à raison de la bande
de fréquence utilisée, à raison du contenu des programmes, ou à raison
d'une éventuelle interférence de fréquences.
Les requérants rappellent
que la Cour constitutionnelle italienne a déclaré inconstitutionnel le
monopole dont bénéficiait jusqu'à présent l'Etat italien en matière
d'émissions à destination de l'étranger.
Les requérants sont donc d'avis
qu'il est clairement établi que les émissions de Groppera Radio AG étaient
légales en droit italien.
EN DROIT
Les requérants se plaignent d'une violation de leur droit à
communiquer des informations ou des idées sans considération de frontière,
tel qu'il est reconnu à l'article 10 (Art. 10) de la Convention.
Cette violation résulterait de l'interdiction faite aux sociétés
suisses d'exploitation de réseaux câblés par une ordonnance de 1983 de
retransmettre dans leurs réseaux les émissions de radiodiffusion
produites et émises de l'Italie par les requérants.
Dans leurs observations en réponse datées du 29 août 1986, les
requérants MM. Marquard, Fröhlich et Caluzzi ont également fait valoir
qu'ils étaient victimes d'une violation de l'article 10 (Art. 10) de
la Convention parce qu'en raison de l'ordonnance litigieuse ils ne
pouvaient plus librement recevoir en tant qu'abonnés d'un réseau câblé
à leur domicile suisse les émissions produites par la première
requérante, Groppera Radio AG.
Les requérants se plaignent enfin d'une atteinte à leur droit à
l'exercice d'un recours effectif, tel qu'il est garanti à l'article 13
(Art 13) de la Convention.
a.
Le Gouvernement suisse a soutenu tout d'abord que les
requérants ne pouvaient se prétendre victimes d'une violation de la
Convention au sens de l'article 25 (Art 25) de celle-ci.
En premier lieu le
Gouvernement soutient que l'ordonnance litigieuse de 1983, et les mesures
d'application qui en ont résulté, ne s'appliquaient pas aux requérants
mais aux sociétés suisses d'exploitation de réseaux câblés, qui ne sont
pas requérantes devant la Commission.
La question qui se pose dans ce contexte consiste donc à savoir si
les requérants peuvent se prétendre victimes au sens de l'article 25
par. 1 (Art. 25-1) de la Convention d'une ingérence dans leur droit
reconnu par l'article 10 (Art. 10) de communiquer des informations ou
des idées sans considération de frontière et sans ingérence
d'autorités publiques.
La Commission rappelle que, dans l'affaire Klass et autres, la
Cour européenne des Droits de l'Homme a estimé que l'article 25 par. 1
(Art. 25-1) n'autorisait pas les particuliers à se plaindre in
abstracto d'une loi du seul fait qu'elle leur semblait enfreindre la
Convention.
Néanmoins, la Cour a reconnu qu'une loi "peut violer par
elle-même les droits d'un individu s'il en subit directement les
effets, en l'absence de mesures spécifiques d'exécution" (arrêt du 6
septembre 1978, série A n° 28, p. 17, par. 33).
En l'espèce, la Commission n'estime pas nécessaire d'examiner si
les requérants pouvaient se prétendre victimes d'une violation de la
Convention dès l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 17 août 1983, à
savoir dès le 1er janvier 1984.
En effet, il suffit d'examiner si les requérants ont
subi directement les effets de l'ordonnance litigieuse à compter du
21 mars 1984, date à laquelle la direction régionale des PTT a adressé une
injonction à la société d'antenne collective de Maur et des environs lui
interdisant de distribuer à l'avenir les émissions produites par
Groppera Radio, ces émissions devant être considérées comme contraires au
droit international.
La Commission relève tout d'abord que la première requérante est
une station de radio productrice d'émissions dont le deuxième requérant
est propriétaire et pour laquelle travaillent les autres requérants en
tant qu'employés.
D'autre part, l'ordonnance en question interdit la
réception et la retransmission par réseau câblé d'émissions de radio qui
ne respecteraient pas les règlements internationaux applicables en la
matière.
Dès lors, pour ce qui est de la période allant du 21 mars 1984 à
octobre 1984 à tout le moins, la Commission estime que les requérants
peuvent être considérés comme étant directement affectés par les actes
pris par l'administration suisse en application de l'ordonnance en
question à l'encontre de la société d'antenne collective de Maur les 21
mars et 31 juillet 1984.
A cet égard, la Commission rappelle sa
jurisprudence (No 10799/84, déc. 17.5.1984, D.R. 37 p.236) selon
laquelle : "en général, il faut entendre le droit de radiodiffusion prévu
par l'article 10 (Art. 10) comme comportant le droit à ce que la
réception des émissions ne soit pas entravée".
Les requérants sont donc fondés à se prétendre victimes de la
violation alléguée de la Convention résultant de l'application de
l'ordonnance du 17 août 1983.
b.
Le Gouvernement soutient en deuxième lieu, en se référant à
l'arrêt rendu par le Tribunal fédéral suisse le 14 juin 1985, que les
requérants et en particulier la première requérante, Groppera Radio AG,
ne peuvent plus se prétendre victimes d'une violation de la Convention en
raison du fait qu'ayant cessé l'activité émettrice de la station en
octobre 1984, ils n'auraient plus aucun intérêt à agir.
La Commission a
pris note du fait que les raisons pour lesquelles la première requérante
n'a pas repris son activité émettrice font l'objet de controverses entre
les parties.
La Commission rappelle sa jurisprudence (cf.
No 9939/82, déc.
4.7.1983, D.R. 34 p. 213) selon laquelle la notion de victime prévue à
l'article 25 (Art. 25) de la Convention doit être interprétée de façon
autonome et indépendamment des notions de droit interne telles que
celles concernant l'intérêt ou la qualité pour agir.
En l'espèce, la
Commission a estimé que les requérants pouvaient se prétendre victimes
d'une violation de l'article 10 (Art. 10) de la Convention pour la
période allant du 21 mars 1984 à octobre 1984 à tout le moins.
Le
fait que la première requérante ait cessé son activité émettrice en
octobre 1984 ne lui enlève pas rétroactivement sa qualité de victime
pour la période antérieure à cette date.
Dans ces conditions, la Commission n'estime pas nécessaire
d'examiner si les requérants peuvent être considérés comme victimes au
sens de l'article 25 (Art. 25) de la Convention pour la période
postérieure à octobre 1984.
c.
Le Gouvernement a soutenu en troisième lieu que l'ingérence dans
le droit des requérants à communiquer et recevoir librement des
informations et des idées sans considération de frontière était couverte
par la troisième phrase de l'article 10 par. 1 (Art. 10-1) aux termes
de laquelle l'article 10 (Art. 10) n'empêche pas les Etats de
soumettre notamment les entreprises de radiodiffusion à un régime
d'autorisation.
Le Gouvernement a également soutenu que les émissions
de la première requérante étaient contraires au droit international en
tant que tel, que l'interdiction de retransmission par câble était
prévue par la loi et qu'elle poursuivait un but légitime au sens de
l'article 10 par. 2 (Art. 10-2) de la Convention.
Pour les requérants au contraire, s'agissant d'émissions en
provenance de l'étranger, la Suisse ne saurait se fonder sur la troisième
phrase de l'article 10 par. 1 (Art. 10-1) pour limiter la réception de
ces émissions sur son territoire, d'autant que les sociétés
d'exploitation de réseaux câblés ne sont pas des entreprises de
radiodiffusion au sens de l'article 10 par. 1 (Art. 10-1).
Les
requérants soutiennent par ailleurs que c'est en violation de
l'article 10 (Art. 10) que la Suisse a unilatéralement réglé à sa
convenance le problème de la réception d'émissions en provenance de
l'étranger, alors que les autorités suisses auraient dû régler cette
question, mettant en cause les autorités italiennes, seules
compétentes pour délivrer le cas échéant une autorisation à la
Groppera Radio, par les moyens de droit international tel que
l'arbitrage prévu à l'article 50 de la Convention internationale des
télécommunications.
Les requérants soutiennent, quant à eux, que les
émissions de la première requérante étaient conformes au droit
international et au droit italien.
Les requérants font enfin valoir qu'ils n'ont pas bénéficié d'un
recours effectif devant une instance nationale, contrairement à ce que
dispose l'article 13 (Art. 13) de la Convention.
La Commission estime
que ce grief n'appelle pas, à ce stade, un examen séparé.
Elle estime que la requête dans son ensemble pose de sérieuses
questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues sans un examen
au fond.
Dès lors, la requête ne saurait être déclarée manifestement mal
fondée au sens de l'article 27 par. 2 (Art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission
DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.
Le Secrétaire adjoint
Le Président en exercice
de la Commission
de la Commission
(J. RAYMOND)
(J.A. FROWEIN)