10746/84



La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre du

conseil le 16 octobre en présence de

MM. C.A. NØRGAARD, Président

J.A. FROWEIN

G. JÖRUNDSSON

G. TENEKIDES

S. TRECHSEL

B. KIERNAN

A.S. GÖZÜBÜYÜK

A. WEITZEL

J.C. SOYER

H.G. SCHERMERS

H. DANELIUS

G. BATLINER

H. VANDENBERGHE

Mme G.H. THUNE

Sir Basil HALL

M. F. MARTINEZ

M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission;

Vu l'article 25 de la Convention de Sauvegarde des Droits de

l'Homme et des Libertés fondamentales;

Vu la requête introduite le 13 décembre 1983 par Verein Alternatives

Lokalradio Bern et Verein Radio Dreyeckland Basel contre la Suisse et

enregistrée le 9 janvier 1984 sous le N° de dossier 10746/84;

Vu le rapport prévu à l'article 40 du Règlement intérieur de la

Commission;

Après avoir délibéré,

Rend la décision suivante :

EN FAIT

Les faits de la cause, tels qu'ils ont été présentés par les

requérantes, peuvent se résumer comme suit :

Les requérantes sont deux associations constituées en vue de

l'émission de programmes radio au niveau local, le Verein Alternatives

Lokalradio Bern ayant son siège à Berne et le Verein Radio Dreyeckland

Basel ayant le sien à Bâle.

Devant la Commission, elles sont

représentées par Maître W. Egloff, avocat à Berne.

La diffusion de programmes radio n'est possible en Suisse qu'en vertu

d'une concession accordée par le Conseil fédéral, seule autorité

compétente en la matière en vertu de l'article 3 de la loi de 1922

règlant la correspondance télégraphique et téléphonique.

Le Conseil fédéral accorda en 1931 pour la première fois à la Société

suisse de radio-télévision une concession pour l'exploitation

notamment d'émetteurs de radio sans fil.

Cette concession fut

renouvelée à plusieurs reprises, en particulier le 22 décembre 1980.

Jusqu'en 1982, le Conseil fédéral n'accorda aucune autre concession,

de sorte que la Société suisse de radio-télévision bénéficiait de

facto d'un monopole.

Le 7 juin 1982 cependant, le Conseil fédéral prit une ordonnance dite

sur les essais locaux de radiodiffusion (Verordnung über lokale

Rundfunkversuche) laquelle visait, dans le cadre d'un programme

expérimental devant durer jusqu'en 1988, à permettre de procéder

pendant un certain laps de temps à quelques essais locaux de

radiodiffusion aux fins de préparer la législation en la matière.

L'article 5 de cette ordonnance précisait expressément qu'il

n'existait aucun droit à l'obtention d'une autorisation expérimentale

("Ein Anspruch auf die Versuchserlaubnis besteht nicht").

Toute demande tendant à l'obtention d'une concession devait être

déposée avant le 30 septembre 1982 (article 29 de l'ordonnance).

Par mémoires datés respectivement du 20 septembre 1982 et du

29 septembre 1982, les deux associations requérantes déposèrent leurs

dossiers en vue de l'obtention d'une concession de radiodiffusion

locale.

212 autres associations réparties sur tout le territoire

suisse déposèrent également une demande en ce sens.

Par décision du 20 juin 1983, le Conseil fédéral suisse décida

d'accorder des concessions pour la diffusion d'émissions radio au

niveau local à 36 organisations ou associations sur les 214 ayant

formé une demande.

Parmi les 36 concessions accordées, 2 le furent

pour la région de Berne et 1 pour la région de Bâle.

Par décisions datées du 15 juillet 1983 et notifiées le 16, la

requérante n° 1 comme la requérante n° 2 furent informées que le

Conseil fédéral avait décidé de ne pas leur accorder de concession.

Le Conseil fédéral précisait

dans ses deux décisions de rejet prises

le 15 juillet 1983 que :

"La demande remplissait certes les conditions formelles édictées à

l'article 28 de l'ordonnance de 1982 ainsi que les conditions

substantielles prévues à l'article 7, et qu'il était possible qu'elle

soit susceptible de correspondre à l'un ou plusieurs des buts

expérimentaux poursuivis par cette ordonnance, notamment aux

articles 3 et 7 par. 1 (f)."

Puis, après avoir rappelé que seul un nombre limité d'essais de

radiodiffusion locale étaient prévus par l'ordonnance de 1982

(article 1) et que le nombre de fréquences disponibles était réduit,

le Conseil fédéral se fondait sur l'article 8 pars. 1 et 2 (*) de

l'ordonnance de 1982 pour justifier sa décision de rejet.

_______________

*

Cet article 8 dispose :

"1. Lorsque plusieurs demandes d'autorisation sont déposées pour

une seule et même zone, l'autorité compétente donne la préférence

au requérant

a. Qui vise d'autres objectifs que ses concurrents; b. Dont les

programmes ou les prestations particulières de radiodiffusion font une

large place aux événements locaux et aux propres productions; c. Pour

lequel on peut admettre que l'enquête parallèle (art.27) donnera

des résultats plus concluants; d. Dont l'organisme représentatif

repose sur des bases solides.

2. Avant d'accorder les autorisations, l'autorité veille à ce que

les essais aient lieu dans des régions aussi différentes que possible

sur le plan social, culturel et géographique, et visent le plus grand

nombre possible des objectifs fixés.

---------------

En effet, le Conseil Fédéral estima que même si une demande de

concession satisfaisait pleinement aux conditions substantielles

édictées au paragraphe 1 de l'article 8 pour être retenue de

préférence à d'autres demandes, cette demande pourrait néanmoins être

rejetée si conformément au paragraphe 2 de l'article 8, il s'avérait

nécessaire d'un point de vue global de retenir une autre demande

correspondant mieux aux objectifs expérimentaux visés par l'ordonnance

de 1982 sur les essais locaux de radiodiffusion.

Le Conseil Fédéral, sous la signature du Chancelier fédéral, indiqua

qu'au surplus il n'existait aucun droit à l'obtention d'une concession

de radiodiffusion à titre expérimental et que la décision de rejet des

demandes des requérantes était définitive.

Les requérantes ont néanmoins adressé respectivement les 12 et 28 août

1983 deux courriers au Conseil fédéral pour lui demander de

reconsidérer la décision prise.

Ces courriers ne reçurent pas de

réponse.

Les associations requérantes indiquent qu'en droit suisse il n'y a en

l'espèce aucune voie de recours contre une décision prise par le

Conseil fédéral, c'est-à-dire par l'autorité exécutive suprême.

GRIEFS

1. Les associations requérantes se plaignent de s'être vu refuser

arbitrairement par le Conseil Fédéral une concession d'émissions de

programmes radio au niveau local, alors même qu'elles remplissaient

toutes les conditions fixées par l'ordonnance du 7 juin 1982 sur les

essais locaux de radiodiffusion pour obtenir une telle concession.

D'après les requérantes, la possibilité laissée aux Etats aux termes

de l'article 10, par. 1, 3e phrase de soumettre les entreprises de

radiodiffusion à un régime d'autorisations ne saurait en aucun cas

habiliter les autorités compétentes à opérer une sélection arbitraire

sur la base de critères non vérifiables parmi les très nombreuses

demandes présentées.

De plus, l'ingérence dans le droit des requérantes à communiquer par

radio au public des informations et des idées ne serait pas prévue par

la loi.

En effet, d'après les requérantes, il n'y aurait compétence

fédérale conformément à la loi de 1922 que pour ce qui concerne les

questions techniques en matière de radiodiffusion. Or, l'ordonnance de

1982, présentée comme une loi d'exécution (Ausführungsvorschrift) de

la loi de 1922, contient une quantité considérable de dispositions

relatives à la nature et au contenu des programmes.

En tout état de cause le Conseil Fédéral ne saurait, sans violer

l'article 10 de la Convention, simplement se référer à

l'article 8, paragraphe 2 de l'ordonnance du 7 juin 1982 pour

justifier sa décision de rejet du 15 juillet 1983.

Les requérants soutiennent en effet que les concessions accordées

l'ont été en grande majorité à des stations radio purement

commerciales, alors que l'absence de publicité devait être un élément

de choix déterminant.

De plus, les objectifs expressément prévus par

la loi concernant la participation active des auditeurs aux programmes

ainsi que la place accordée aux événements locaux et aux propres

productions n'ont pas été déterminants puisque les concessions

accordées pour la région géographique devant être couverte par les

requérantes, ne respectent pas ces objectifs.

2. Les associations requérantes allèguent également une violation

de l'article 14 de la Convention en liaison avec l'article 10 de

celle-ci.

A cet égard, elles font valoir qu'elles avaient prévu de réserver du

temps d'antenne pour l'expression directe des minorités nationales

vivant dans les régions concernées à Berne et à Bâle et que sur les

20 concessions accordées en Suisse alémanique seule l'une d'entre

elles prévoit des émissions en langue étrangère, alors qu'1/5 de la

population concernée n'est pas de langue maternelle allemande.

3. Enfin, les requérants allèguent la violation de l'article 13

de la Convention en faisant valoir qu'elles ne disposent en

droit suisse d'aucune voie de recours pour attaquer une décision

individuelle prise par le Conseil Fédéral, c'est-à-dire l'autorité

exécutive suprême.

PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION

La requête a été introduite le 13 décembre 1983 et enregistrée le

9 janvier 1984 sous le No 10746/84.

Le 7 octobre 1985 la Commission a

décidé de porter la présente requête à la connaissance du Gouvernement

mis en cause qui a été invité à présenter ses observations écrites sur

la recevabilité et le bien-fondé de la requête dans un délai échéant

le 3 janvier 1986.

L'échéance du délai fut reportée à la demande du

Gouvernement suisse au 7 février 1986.

Les observations du Gouvernement ont été produites le 7 février 1986.

Les requérantes ont présenté leurs observations écrites en réponse le

20 mars 1986.

ARGUMENTATION DES PARTIES

Les observations des parties peuvent se résumer comme suit :

Le Gouvernement

1. Observations liminaires

Le Gouvernement défendeur soulève d'abord que les sociétés de

radiodiffusion qui souhaitaient exploiter un émetteur, devaient dès le

début de ce régime en 1923 obtenir une concession de la Confédération.

En 1931, les sept sociétés régionales existantes fusionnèrent en une

"Société suisse de radiodiffusion" (SSR).

La durée de la concession

accordée à la SSR était limitée à dix ans, mais elle fut reconduite

régulièrement depuis lors.

Cette réglementation aboutit en quelque sorte à un monopole de fait de

la SSR dans le domaine de la radiodiffusion.

A cet égard, le Gouvernement suisse souligne que l'article 10

de la Convention réserve expressément dans la troisième

phrase de son premier paragraphe, la possibilité pour les Etats "de

soumettre les entreprises de radiodiffusion (...) à un régime

d'autorisations". Le Gouvernement soutient qu'un régime de

concessions, en tant que tel, est donc compatible avec l'article 10 de

la Convention et se réfère à cet égard à la jurisprudence de la

Commission (No 3071/67, déc. 7.2.68, Recueil 26 p. 75).

Le Gouvernement soutient en particulier que sa décision du 20 juin

1983 octroyant à 36 organisations des concessions pour l'exploitation

d'un émetteur de radiodiffusion local aux fins de préparer la

législation en cette matière, représentait une libéralisation

considérable du régime de la radiodiffusion, qui ne trouve pas

d'équivalent dans de nombreux Etats européens.

2. Quant à la violation alléguée de l'article 10

de la Convention

En ce qui concerne le grief des requérantes tiré de la violation

alléguée de l'article 10 la Convention, le Gouvernement

fait observer, en premier lieu, que le fait que la concession ne fut

pas octroyée aux associations requérantes se fondait sur l'ordonnance

précitée du Conseil fédéral du 7 juin 1982 sur les essais locaux de

radiodiffusion, qui repose sur la base constitutionnelle de l'article

36 de la Constitution fédérale du 29 mai 1874 et sur la base légale de

l'article 46 2e alinéa de la loi fédérale du 14 octobre 1922 réglant

la correspondance télégraphique et téléphonique.

A cet égard, le Gouvernement défendeur se réfère à la décision de la

Commission dans l'affaire Radio 24 AG, Roger Schawinski, Daniel Wyles

et Daniel Turnbuhl contre la Suisse (No 10799/84 du 17 mai

1984) dans laquelle la Commission, d'après l'interprétation du

Gouvernement défendeur, a considéré que l'ordonnance du Conseil

fédéral de 1982 sur les essais locaux de radiodiffusion constituait

une "loi" au sens de l'article 10 de la Convention.

Le Gouvernement relève enfin que l'article 5 de l'ordonnance de 1982

précise bien que, si les essais de radiodiffusion requièrent une

autorisation, "nul ne peut prétendre avoir droit à celle-ci".

Se fondant sur la jurisprudence de la Commission (Déc. Comm. No ***

du 22 mars 1972 X. c/Royaume-Uni) et notamment sur l'article 10 par. 1

3e phrase de la Convention, le Gouvernement souligne qu'à

son avis, un droit à l'octroi d'une concession de radiodiffusion ne

peut pas être dérivé de l'article 10 de la Convention.

3. Quant à la violation alléguée de l'article 14 en

liaison avec l'article 10 de la Convention

Concernant la violation alléguée de l'article 14 en liaison

avec l'article 10 de la Convention, le Gouvernement souligne

qu'en l'espèce le régime d'autorisation dut avoir égard au nombre

limité des fréquences pouvant faire l'objet d'octroi de concessions en

vue d'essais locaux de radiodiffusion compte tenu du fait que des

limitations supplémentaires s'imposent à la distribution des

fréquences radio en raison des programmes radiophoniques étrangers,

dont la réception est pour l'essentiel protégée.

Compte tenu de ces contraintes objectives seules 40 fréquences environ

étaient disponibles pour les essais locaux de radiodiffusion en

Suisse.

Ces 40 fréquences disponibles ont été épuisées par le Conseil fédéral.

C'est pourquoi certaines demandes de concession, dont celles des

associations requérantes, ont dû être écartées malgré le fait qu'elles

remplissaient les conditions légales.

Le Gouvernement défendeur soutient que le rejet des demandes de

concessions présentées par les requérantes se basait sur des critères

objectifs énumérés notamment à l'article 8 de l'ordonnance de 1982.

Le Gouvernement soulève en particulier que le refus de la concession

ne reposait point sur une discrimination linguistique.

A cet égard,

le Gouvernement signale qu'il y a, à part la SSR, six entreprises de

radiodiffusion qui diffusent régulièrement ou au moins

occasionnellement des programmes spécifiques en langues étrangères

dont une qui diffuse un programme d'informations touristiques en cinq

langues.

4. Quant à la violation alléguée de l'article 13

de la Convention

Le Gouvernement rappelle tout d'abord que le Conseil fédéral statue en

instance unique quant à l'octroi des concessions de radiodiffusion.

Il relève à cet égard la connotation politique très marquée des

critères de choix énumérés dans l'ordonnance du 7 juin 1982, qui

concernent notamment le pluralisme culturel et linguistique,

l'équilibre entre régions de plaine et régions de montagne, la prise

en considération d'une politique fédéraliste équilibrée et la création

d'inégalités compensatoires.

Le Gouvernement confirme que la décision du Conseil fédéral du

20 juin 1983 n'était pas susceptible d'être attaquée par le biais d'un

recours administratif devant le tribunal fédéral (Bundesgericht),

l'article 99 lettre D de la loi d'organisation judiciaire fédérale

excluant expressément le recours de droit administratif au tribunal

fédéral dans le cas d'octroi ou de refus de concessions auxquelles la

législation fédérale ne confère pas un droit.

Pour ces raisons, la

demande de réexamen constituait la seule possibilité de recours dont

disposaient les requérantes.

En ce qui concerne sa conception de la portée de la garantie de

l'article 13 de la Convention, le Gouvernement est d'avis que la

possibilité de présenter une demande de réexamen est pertinente au

regard

du droit au recours effectif reconnu à l'article 13 de la

Convention.

Cette procédure permet, d'après le Gouvernement, à

l'individu non seulement de faire valoir à nouveau son point de vue,

mais garantit également une procédure adaptée à l'objet de litige et

permet, le cas échéant, à l'autorité de revenir sur une décision qui,

par hypothèse, apparaîtrait, après plus ample examen, comme étant

arbitraire.

Le Gouvernement soutient à cet égard que le Conseil fédéral a traité

ces demandes de réexamen le 15 juillet 1983 en procédant à une

application analogique de l'article 66 de la loi fédérale sur la

procédure administrative qui énumère les motifs de révision.

Le Gouvernement souligne qu'en l'espèce le Conseil fédéral réexamina

les demandes des associations requérantes d'un point matériel aussi

bien que formel.

Le Gouvernement rappelle enfin que le Conseil fédéral est l'instance

administrative suprême en Suisse.

A cet égard, le Gouvernement se réfère à la décision de la Commission

dans l'affaire Crociani et autres c. Italie (Déc. Comm. 18 décembre

1980, D.R. 22 p. 147) et au rapport de la Commission dans l'affaire

Lander c. Suède (Rapport Comm. n° 9248/81 du 17 mai 1985, par. 89 in

fine) dont il déduit le principe que l'article 13 (art. 13) subit une

limitation implicite lorsque la violation alléguée de la Convention a

été commise par l'autorité nationale suprême.

En conclusion, le Gouvernement estime que la requête doit être

déclarée irrecevable pour défaut manifeste de fondement au sens de

l'article 27 par. 2 de la Convention.

Les associations requérantes

1. Quant aux observations liminaires

En substance les associations requérantes ne contestent pas les

observations liminaires du Gouvernement défendeur.

En particulier, elles ne mettent pas en doute que, d'une façon

générale, les entreprises de radiodiffusion peuvent être soumises à un

régime d'autorisations sous l'article 10 de la Convention.

Les requérantes soulèvent toutefois que le simple fait qu'il y a

aujourd'hui beaucoup plus d'entreprises de radiodiffusion en Suisse

qu'auparavant ne reflète pas nécessairement un progrès quant à la

liberté d'expression.

Elles soutiennent à cet égard que les

concessions ont été octroyées d'après la coloration politique

respective des entreprises de radiodiffusion en question et que la

diversité des expressions d'opinions politiques et culturelles dans

les émissions de radiodiffusion a diminué par la suite.

2. Quant aux articles 10 et 14 de la Convention

Selon les requérantes l'ordonnance du 7 juin 1982 ne repose pas sur

une base légale dans le droit suisse.

Elles estiment que, d'après la Constitution fédérale suisse, la

compétence législative de la Confédération est limitée aux aspects

techniques de la radiodiffusion et que la compétence législative en

matière de radiodiffusion en général incombe aux cantons.

Les requérantes en concluent que la restriction de leur liberté

d'expression en tant qu'entreprise de radiodiffusion n'était pas

prévue par une "loi" au sens de l'article 10 de la

Convention.

En ce qui concerne la procédure de l'octroi de concessions de

radiodiffusion, les associations requérantes relèvent qu'elles ne

méconnaissent pas le fait que le droit suisse ne leur donne aucun

droit à l'obtention d'une telle concession.

Elles se plaignent, toutefois, que la procédure de l'octroi de

concession ait accusé des défauts.

Elles soutiennent en particulier que les concessions ne furent pas

octroyées d'après des critères vérifiables et contestent l'allégation

du Gouvernement selon laquelle le Conseil fédéral fut contraint de

refuser l'octroi de concessions aux requérantes en raison d'un

prétendu manque de fréquences disponibles.

Elles relèvent à cet égard

que, contrairement à l'allégation du Gouvernement, d'après leurs

informations, deux fréquences au lieu d'une prévue initialement furent

attribuées aux autres entreprises de radiodiffusion dans la ville de

Bâle.

Les requérantes soutiennent enfin que le seul critère appliqué par le

Conseil fédéral dans la procédure de l'octroi de concessions de

radiodiffusion est l'affinité politique avec les thèses

gouvernementales.

Les associations requérantes maintiennent leurs allégations que le

refus de leur octroyer une concession de radiodiffusion reposait sur

une discrimination linguistique.

Dans la ville de Bâle, dont une

partie importante de la population n'est pas germanophone, deux

concessions furent octroyées à des entreprises qui ne produisent

jamais d'émissions en langue étrangère.

Depuis l'année 1985 il n'y a

pas non plus d'émissions en langue étrangère dans la ville de Berne.

Selon les requérantes ces faits établissent à suffisance que l'octroi

des concessions de radiodiffusion leur fut refusé notamment pour des

raisons de discrimination linguistique.

3. Quant à l'article 13

Les associations requérantes maintiennent leur opinion que l'absence

de la possibilité d'un recours devant une instance nationale autre que

le Conseil fédéral, constitue une violation de l'article 13

de la Convention.

Elles relèvent incidemment que, d'après l'article 71 de la

Constitution fédérale, ce n'est pas le Conseil fédéral mais

l'assemblée fédérale (Bundesversammlung) qui est l'instance

administrative suprême.

Enfin, les requérantes estiment que la possibilité d'une demande de

réexamen ne constitue pas une voie de recours au sens de

l'article 13 de la Convention.

En conclusion, les requérantes maintiennent que le refus des

concessions de radiodiffusion qui leur fut opposé constitue une

violation des articles 10, 13 et 14 de la Convention, en raison des

modalités d'octroi desdites concessions.

EN DROIT

1. Quant à la violation alléguée de l'article 10 (art. 10)

de la Convention

Les associations requérantes se plaignent de s'être vu refuser

arbitrairement par le Conseil fédéral une concession de radiodiffusion

de programmes radio au niveau local, alors même qu'elles remplissaient

toutes les conditions fixées par l'ordonnance du 7 juin 1982 sur les

essais locaux de radiodiffusion pour obtenir une telle concession.

Elles invoquent à cet égard l'article 10 (art. 10) de la Convention

aux termes duquels :

"1. Toute personne a droit à la liberté d'expression.

Ce droit

comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de

communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir

ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière.

Le présent article n'empêche pas les Etats de soumettre les

entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime

d'autorisations.

2. L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des

responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions,

restrictions ou sanctions, prévues par la loi, qui constituent des

mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité

nationale, à l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la

défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la

santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits

d'autrui, pour empêcher la divulgation d'informations confidentielles

ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire."

Le Gouvernement défendeur souligne que l'article 10 (art. 10)

de la Convention dispose expressément qu'il "n'empêche pas les Etats

de soumettre les entreprises de radiodiffusion à un régime

d'autorisations".

Le Gouvernement soutient dès lors qu'un droit à

l'octroi d'une concession de radiodiffusion ne peut pas être dérivé de

l'article 10 (art. 10) de la Convention.

La Commission rappelle tout d'abord que le droit à la liberté

d'expression reconnu à l'article 10 (art. 10) comprend entre autre la

liberté de communiquer des informations et des idées par le moyen de

la radiodiffusion (cf. No 6452/74 déc. 12.3.76, D.R. 5 p. 46).

Elle constate que les requérantes ne se plaignent pas de l'existence

en tant que telle en Suisse d'un régime d'autorisation dont la

compatiblité avec la Convention ressort clairement de la jurisprudence

de la Commission (cf No 3071/67, déc. 7.2.68, Recueil 26 p. 71) et, en

particulier, expressément de l'article 10 par. 1 in fine

(art. 10-1) de la Convention.

La Commission relève que suite aux progrès techniques accomplis dans

le domaine de la radiodiffusion, une augmentation considérable

d'entreprises capables de réaliser des émissions de radiodiffusion a

été constatée en Suisse comme dans d'autres Etats membres parties à la

Convention.

Cependant, compte tenu du fait que le nombre des

fréquences disponibles demeure néanmoins limité, il est évident qu'il

y a toujours par définition des demandes d'autorisation qui ne sont

pas satisfaites.

La Commission constate qu'en l'espèce le choix entre des entreprises

concurrentes quant à l'octroi d'une autorisation d'émettre s'est opéré

sur le fondement de l'article 8 de l'ordonnance sur les essais locaux

de radiodiffusion du 7 juin 1982.

La Commission rappelle que la liberté d'expression constitue l'un des

fondements essentiels d'une société démocratique (Cour Eur. D.H. arrêt

Handyside du 7 décembre 1976, série A n° 24, par. 49). La Commission

estime que ce principe revêt une importance spéciale, non seulement

pour la presse écrite (cf. Cour Eur. D.H. arrêt Sunday Times du 26

avril 1979, série A n° 30, par. 30), mais aussi pour la radiodiffusion.

Dès lors, la marge d'appréciation réservée aux Etats dans le cadre

d'un régime d'autorisation n'est pas illimitée.

S'il est vrai que la

Convention ne garantit aux entreprises de radiodiffusion aucun droit à

l'obtention d'une autorisation, il n'en demeure pas moins que le rejet

par l'Etat d'une demande d'autorisation ne doit pas présenter un

caractère manifestement arbitraire, voire discriminatoire, contraire

aux principes énoncés au préambule de la Convention et aux droits qui

y sont reconnus.

C'est pourquoi un régime d'autorisation qui ne respecterait pas en

tant que tel les exigences de pluralisme, de tolérance et d'esprit

d'ouverture, sans lesquels il n'est pas de société démocratique (cf.

Cour Eur. D.H., affaire Handyside précitée), porterait alors atteinte

à l'article 10 par. 1 de la Convention (art. 10-1)

(cf. No 4515/70, déc. 12.7.72, Annuaire 14 n° 538).

En l'espèce, la Commission relève tout d'abord que le Conseil fédéral,

(c.a.d. le Gouvernement), avait admis dans sa réponse du 15 juillet

1983 que les associations requérantes remplissaient bien toutes les

conditions fixées par l'ordonnance du 7 juin 1982 sur les essais

locaux de radiodiffusion pour obtenir une telle concession.

Le

Gouvernement admet de même dans ses observations écrites que les

critères de choix énumérés dans l'ordonnance du 7 juin 1982 avaient

une connotation politique marquée et que le refus de concession

constitue autant un acte politique qu'un acte administratif.

La Commission attache de l'importance au fait que les associations

requérantes remplissaient toutes les conditions fixées par

l'ordonnance du 7 juin 1982, sans méconnaître pour autant qu'un choix

entre différentes entreprises de radiodiffusion était nécessaire en

raison du nombre limité de fréquences disponibles.

La Commission estime que la connotation politique de la décision,

admise par le Gouvernement, ne signifie pas nécessairement que la

décision prise était arbitraire.

A cet égard, la Commission prend en

considération les circonstances politiques particulières en Suisse qui

rendent nécessaire l'application de critères politiques sensibles

comme le pluralisme culturel et linguistique, l'équilibre entre

régions de plaine et régions de montagne et une politique fédéraliste

équilibrée.

La Commission accorde également une importance particulière au fait

qu'il s'agit en l'espèce d'essais locaux de radiodiffusion et que

l'autorisation d'essai litigieuse avait en tout état de cause, en

vertu de l'article 11 de l'ordonnance du 7 juin 1982, une durée de

validité limitée à cinq ans maximum, à savoir jusqu'en 1988.

Ayant pesé les arguments des parties, la Commission estime par suite

que l'examen de ce grief ne permet de déceler aucune apparence de

violation des droits et libertés garantis par la Convention et

notamment par l'article 10 (art. 10) de celle-ci.

Il s'ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal

fondée au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.

2. Quant à la violation alléguée de l'article 10 (art. 10) en

liaison avec l'article 14 (art. 14) de la Convention

Les associations requérantes se plaignent que le refus de leur

accorder des concessions d'essai de radiodiffusion a reposé sur une

discrimination linguistique.

Elles soutiennent que ni dans la ville

de Bâle, qui a un grand pourcentage de population de langue étrangère,

ni dans la ville de Berne, une autorisation ne fut octroyée à une

entreprise qui produit des émissions en langues étrangères.

Le Gouvernement soutient que le refus de concession ne reposait pas

sur une discrimination linguistique et relève en particulier que,

compte tenu du nombre limité de fréquences disponibles, le choix entre

les entreprises ayant demandé une autorisation d'essai de

radiodiffusion ne se basait que sur des critères objectifs, énumérés

notamment à l'article 8 de l'ordonnance de 1982.

Il signale qu'il y

a, à part la SSR, six entreprises de radiodiffusion qui diffusent

régulièrement ou au moins occasionnellement des programmes en langues

étrangères.

Les associations requérantes invoquent l'article 10 (art. 10) en

liaison avec l'article 14 (art. 14) de la Convention qui stipule :

"La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente

Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée

notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion,

les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale

ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la

naissance ou toute autre situation."

La Commission constate tout d'abord que les associations requérantes

n'ont pas démontré de quelque manière que ce soit que le rejet de

leurs demandes par le Conseil fédéral aurait été motivé uniquement par

le fait qu'elles avaient prévu de réserver un temps de parole en vue

de permettre l'expression directe des minorités linguistiques vivant

dans les régions concernées, à savoir Berne et Bâle.

La Commission estime néanmoins que le refus d'une autorisation de

radiodiffusion peut, dans des circonstances particulières, soulever un

problème au titre de l'article 10 (art. 10) en liaison avec

l'article 14 (art. 14) de la Convention.

Un tel problème se poserait,

par exemple, si le refus de l'autorisation aurait pour conséquence

directe d'empêcher une partie considérable de la population dans la

région concernée de recevoir des émissions dans sa langue maternelle.

En l'espèce, la Commission estime cependant que les requérantes n'ont

pas établi l'existence de circonstances particulières de ce genre.

La Commission constate tout d'abord que, au regard de l'article 8 de

l'ordonnance de 1982, la délivrance d'une autorisation dépendait

notamment de l'originalité quant aux objectifs visés par les émissions

sur plusieurs points.

Le fait que les requérantes aient envisagés des

émissions en langue étrangère ne peut pas être considéré comme étant

le seul facteur que le Conseil fédéral a pris en considération.

La Commission relève en particulier que la population de langue

étrangère dans les villes de Bâle et Berne est effectivement en

mesure, d'après les informations fournies par le Gouvernement et non

contestées par les requérantes, de recevoir, soit des stations

privées, soit de la SSR ou de stations étrangères, des émissions dans

leur langue maternelle.

L'examen de ce grief, tel qu'il a été présenté, ne permet donc de

déceler aucune apparence d'une violation de l'article 10 (art. 10)

en liaison avec l'article 14 (art. 14) de la Convention.

Il s'ensuit que cette partie de la requête est également manifestement

mal fondée au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.

3. Quant à la violation alléguée de l'article 13 (art. 13) de la

Convention

Les requérantes allèguent la violation de l'article 13 (art. 13)

de la Convention en faisant valoir qu'elles ne disposent en droit

suisse, à part une demande de réexamen, d'aucune voie de recours pour

attaquer au regard des articles 10 et 14 (art. 10, 14) de la

Convention la décision individuelle prise à leur égard par le Conseil

fédéral, c'est-à-dire l'autorité exécutive suprême.

Le Gouvernement défendeur estime d'une part que la possibilité d'une

demande de réexamen est suffisante au regard de l'article 13 (art. 13)

de la Convention et d'autre part que le Conseil fédéral est l'instance

administrative suprême en Suisse.

A cet égard, le Gouvernement se

réfère à la décision de la Commission dans l'affaire Crociani

(No 8603/79, déc. 18.12.1980, D.R. 22 p. 183) aux termes de laquelle le

droit à un recours effectif garanti à cet article connaît une

limitation implicite, s'agissant de l'autorité judiciaire suprême.

L'article 13 (art. 13) de la Convention est ainsi libellé :

"Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente

Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif

devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été

commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions

officielles."

La Commission rappelle tout d'abord que de la jurisprudence relative à

l'interprétation de l'article 13 (art. 13) (cf. Cour Eur. D.H.,

arrêt Silver et autres du 25 mars 1983, série A n° 61, par. 113) se

dégage notamment le principe selon lequel un individu, qui de manière

plausible se prétend victime d'une violation des droits reconnus dans

la Convention, doit disposer d'un recours devant une "instance"

nationale afin de voir statuer sur son grief et, s'il y a lieu,

d'obtenir réparation (cf. également Cour Eur. D.H., arrêt Klass et

autres du 6 septembre 1978, série A n° 28, par. 64).

La Commission rappelle également sa jurisprudence selon laquelle

l'article 13 (art. 13) joue un rôle déterminant dans le système de la

Convention au niveau national parce qu'il implique l'institution au

plan interne de mesures destinées à prévenir un abus de pouvoir et une

violation des droits reconnus à la Convention.

Cet article représente

la contrepartie de l'exigence d'épuisement préalable des voies de

recours internes prévue à l'article 26 (art. 26) de la Convention et

reflète le caractère subsidiaire du système de la Convention par

rapport aux systèmes nationaux sauvegardant les droits de l'Homme

(cf. X & Boyle c/R.U. Rapport Comm. du 7 mai 1986, par. 73).

Toutefois la Commission estime que pour que l'article 13 (art. 13)

trouve à s'appliquer, il faut que l'individu qui l'invoque puisse

prétendre de manière plausible qu'il a été victime d'une violation de

l'un des droits et libertés garantis par la Convention.

De l'avis de

la Commission, le caractère plausible d'un tel argument doit être

déterminé en fonction des circonstances de l'espèce et sur la base des

considérations suivantes :

-

il faut que la violation alléguée par le requérant concerne

l'un des droits et libertés garantis par la Convention;

-

la violation alléguée ne doit pas être relative à des faits

dont l'établissement ne repose sur aucun commencement de preuve;

-

la violation alléguée doit à première vue soulever un problème

relatif à l'application et l'interprétation de la Convention

(cf. rapport précité du 7 mai 1986, par. 74).

En l'espèce la Commission considère que les deux premières conditions

pour que les requérantes puissent se prétendre victimes d'une manière

plausible d'une violation des articles 10 et 14 (art. 10, art. 14)

de la Convention sont remplies.

Toutefois pour qu'une entreprise de radiodiffusion puisse de manière

plausible se prétendre victime d'une atteinte aux droits qui lui sont

reconnus aux articles 10 et 14 (art. 10, 14) de la Convention,

il faut également, selon la jurisprudence de la Commission, que les

requérantes se prétendent victimes d'une violation qui, à première

vue, soulève un problème relatif à l'application et l'interprétation

de la Convention.

La Commission a estimé ci-dessus que la décision du Conseil fédéral de

ne pas accorder aux requérantes une autorisation d'émettre ne

reposait ni sur des motifs arbitraires contraires à

l'article 10 par. 1 (art. 10-1) de la Convention ni sur des motifs

discriminatoires contraires à l'article 14 (art. 14) .

Dans ces conditions, la Commission arrive à la conclusion que,

s'agissant d'un domaine de la liberté d'expression où la possibilité

d'un choix est expressément réservée aux autorités nationales en vertu

de l'article 10 par. 1 in fine (art. 10-1) de la Convention, les

associations requérantes n'ont pas démontré de manière plausible

qu'elles pouvaient se prétendre victimes d'une violation des droits

qui leur sont reconnus par les articles 10 et 14 (art. 10, 14)

de la Convention.

Il s'ensuit que cette partie de la requête doit être également rejetée

comme étant manifestement mal fondée conformément à

l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.

Par ces motifs, la Commission

DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.

Le Secrétaire

Le Président

de la Commission

de la Commission

(H.C. KRÜGER)

(C.A. NØRGAARD)