Teilrevision Ortsplanung | Ortsplanungsrevision
Erwägungen (10 Absätze)
E. 5 In ihrer Replik vom 24. Januar 2017 hielt die A._____ unverändert an ihren Anträgen fest, mit der Ergänzung, dass auf die Einholung einer Vernehm- lassung des ANU verzichtet werden könne, nachdem das Amt für Rau- mentwicklung Graubünden (ARE) im Handbuch "graubündenBIKE" Tro- ckenstandorte als Ausschlussgrund für Anlagen wie Bikestrecken bezeich- net habe. Mit Schreiben vom 15. Februar 2017 verzichtete die Gemeinde O.1._____ auf die Einreichung einer Duplik.
E. 6 Am 27. Februar 2017 ging zusätzlich seitens der Stiftung Landschafts- schutz Schweiz sowie seitens der Sektion Graubünden der Pro Natura und des World Wildlife Fund (nachfolgend: USO [Umweltschutzorganisatio- nen]) eine gemeinsame Stellungnahme betreffend die Teilrevision der Orts- planung O.1._____ ein. Die USO haben in ihrer Stellungnahme u.a. fest- gehalten, dass die geplante Bikestrecke mit dem Schutzziel des TWW Ob- jekts nicht vereinbar sei und dass der Kanton verpflichtet sei, geeignete Schutz- und Unterhaltsmassnahmen zur Erreichung des Schutzziels zu treffen sowie bereits bestehende Beeinträchtigungen zu beseitigen.
E. 7 Die von der A._____ gegen die vom Gemeindeparlament von O.1._____ am 29. September 2016 beschlossene Teilrevision der Ortsplanung O.1._____ (GEP "Bikestrecke C._____ - E._____ - O.1._____") erhobene Planungsbeschwerde hat die Regierung mit Beschwerdeentscheid vom
3. Juli 2018, mitgeteilt am 4. Juli 2018, kostenfällig abgewiesen (Protokoll Nr. 570) und gleichzeitig die Revision genehmigt (Protokoll Nr. 569). Die Regierung führte im Wesentlichen aus, dass der vorliegende GEP 1:5000 "Bikestrecke C._____ - E._____ - O.1._____" materiell sowohl mit der kan- tonalen als auch mit der regionalen Richtplanung übereinstimme. Zudem sei das Nutzungsplanverfahren korrekt mit dem Verfahren zur Anpassung des regionalen Richtplans koordiniert worden. Allfällig notwendige Schutz- massnahmen und Auflagen betreffend Landwirtschaft, Wald und Wild seien im Rahmen des BAB-Verfahrens zu verfügen. Ferner führte die Regierung
- 5 - aus, wo durch den neuen Mountainbikeweg schutzwürdige Biotope gemäss Art. 14 Abs. 3 der eidgenössischen Verordnung über den Natur- und Heimatschutz (NHV; SR 451.1) beeinträchtigt werden, seien aufgrund von Art. 18 Abs. 1ter des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimat- schutz (NHG; SR 451) in Verbindung mit Art. 14 Abs. 6 und 7 NHV geeig- nete Wiederherstellungs- und Ersatzmassnahmen zu treffen. Die durch das wilde Befahren der Bikerinnen und Biker hervorgerufenen Beschädigungen am TWW-Objekt Nr. 11 053 "D._____" von nationaler Bedeutung seien fachgemäss zu renaturieren, so dass diesbezüglich die TWW wiederher- gestellt werden können. Dazu sei im Hinblick auf die Durchführung des BAB-Verfahrens ein Wiederherstellungskonzept, welches einen Erdver- schiebungsplan beinhalten müsse, vorzulegen. In Bezug auf die infolge der Erstellung des geplanten neuen Mountainbikewegs hervorgerufenen Be- einträchtigungen an den TWW sei vorgesehen, auf der Grundlage von Be- weidungskonzepten geeignete Ersatzmassnahmen zu treffen. Im Hinblick auf die Durchführung des BAB-Verfahrens seien die nötigen Wiederherstel- lungs- und Ersatzmassnahmen zu Gunsten von TWW konkret aufzuzeigen und deren Realisierbarkeit sei auszuweisen. Im Hinblick auf die konkret umzusetzenden Ersatzmassnahmen sei das Bauprojekt so zu optimieren, dass die Eingriffsflächen in die TWW soweit als möglich minimiert werden können, wobei auch vertretbare Komforteinbussen in Kauf zu nehmen seien. Für den zukünftigen Schutz und die Schonung der Schutzobjekte, insbesondere des TWW Objektes Nr. 11 053 "D._____" von nationaler Be- deutung, während des Betriebs der Anlage seien geeignete Massnahen (z.B. Besucherlenkungen) zu treffen, womit verhindert werden könne, dass weitere, respektive erneute Schäden an den Schutzobjekten durch die Bi- kerinnen und Biker entstehen würden.
E. 8 Am 16. August 2018 (Poststempel) erhob die A._____ (nachfolgend: Be- schwerdeführerin) gegen den Regierungsbeschluss vom 3. Juli 2018 Be-
- 6 - schwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (nachfol- gend: Verwaltungsgericht) mit folgenden Anträgen: "1. Es seien der Genehmigungsentscheid der Regierung vom 3. Juli 2018 (Pro- tokoll Nr. 569) betreffend die Teilrevision der Ortsplanung O.1._____ (GEP Bikestrecke C._____ - E._____ - O.1._____; Beschluss des Gemeindeparla- ments von O.1._____ vom 29. September 2016), sowie der Beschwerdeent- scheid der Regierung vom 3. Juli 2018 (Protokoll Gemeindeparlaments von O.1._____ vom 29. September 2016 für die Teilrevision des GEP Bikestrecke C._____ - E._____ - O.1._____ samt Bestandteilen die Genehmigung zu ver- weigern bzw. der Beschluss sei aufzuheben. 2. Der A._____ sei für das erstinstanzliche Beschwerdeverfahren vor der Regie- rung eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen. 3. Eventuell seien die in Ziffer 1 angefochtenen Entscheide aufzuheben und die Sache sei an die Regierung zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung, zur Neu- entscheidung und zur Neubegründung zurückzuweisen. 4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerin- nen. 5. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen. 6. Das BAFU, Bern, sei zur Einreichung einer Stellungnahem in der vorliegenden Beschwerdesache einzuladen." Die Beschwerdeführerin führte im Wesentlichen aus, dass die geplante Bi- kestrecke nicht vereinbar mit dem Schutzziel des Art. 6 TwwV sei. Sie ver- wiesen dabei auf das Handbuch graubündenBIKE (3.140) sowie auf die Vollzugshilfe zur Trockenwiesenverordnung des BAFU (UV-1017-D), wo- nach neue Mountainbikepisten mit dem Schutzziel der TwwV nicht verein- bar seien. Des Weiteren seien die Anpassungen des regionalen Richtplans "Langsamverkehr", welcher vom Gemeindeparlament O.1._____ am 29. September 2016 verabschiedet und von der Regierung (nachfolgend: Be- schwerdegegnerin 1) gleichzeitig mit der hier angefochtenen Nutzungspla-
- 7 - nung am 3. Juli 2018 genehmigt wurde, bundesrechtswidrig, dies, da im Richtplan mit keinem Wort der Konflikt mit der Trockenwiesenverordnung erwähnt und behandelt worden sei. Gemäss Art. 8 Abs. 2 Bst. a TwwV hät- ten die Kantone jedoch dafür zu sorgen, dass Pläne und Vorschriften die Bestimmungen der TwwV in geeigneter Weise berücksichtigen würden. Folge dessen stütze sich die hier angefochtene Nutzungsplanung auf einen bundesrechtswidrigen regionalen Richtplan. Des Weiteren rügte die Be- schwerdeführerin, die aus ihrer Sicht fehlende Schutzzonenplanung für TWW-Objekte sowie die Missachtung des bundesrechtlich vorgeschriebe- nen Koordinationsprinzips. Ferner verletze die hier angefochtene Revision des GEP auch Art. 1 und Art. 3 des Bundesgesetzes über die Raumpla- nung (RPG; SR 700).
E. 9 Der Beschwerde wurde am 31. August 2018 gestützt auf Art. 53 VRG die aufschiebende Wirkung erteilt.
E. 10 Am 5. September 2018 erhoben betreffend den Regierungsbeschluss vom
3. Juli 2018 zusätzlich die USO Beschwerde beim Verwaltungsgericht (siehe dazu das Beschwerdeverfahren R 18 51).
E. 11 Mit Vernehmlassung vom 17. September 2018 beantragte die Beschwer- degegnerin 1 die kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Zur Begrün- dung stützte sie sich im Wesentlichen auf die Argumente, welche sie be- reits im angefochtenen Entscheid ausführte.
E. 12 Mit Vernehmlassung vom 27. September 2018 beantragte auch die Ge- meinde O.1._____ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin 2) die kostenfällige Abweisung der Beschwerde.
- 8 -
E. 13 Replik und Duplik der jeweiligen Parteien bringen keine neuen Erkennt- nisse bzw. Anträge hervor, sondern stellen lediglich Vertiefungen der be- reits vorgebrachten Argumente dar.
E. 14 Das Verwaltungsgericht führte am 30. September 2019 mit den jeweiligen Parteien der Beschwerdeverfahren R 18 42 und R 18 51 einen gemeinsa- men Augenschein durch. Das während des Augenscheins schriftlich fest- gehaltene und mit Fotoaufnahmen versehene Protokoll wurde den Parteien seitens des Verwaltungsgerichts beigebracht. Anlässlich bzw. in Folge des Augenscheins, wurden dem Verwaltungsgericht verschiedene Dokumente nachgereicht. Unter anderem Dokumente des ANU, welche dem Gericht aufzeigen sollen, dass das von der Beschwerdegegnerin 1 bzw. dem ANU gehandhabte "Punktesystem", welches Eingriffe in TWW Objekte zu legiti- mieren vermöge, dem BAFU bekannt sei und von ihm mitgetragen werde. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1.1. Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den Genehmigungsent- scheid der Regierung (Protokoll Nr. 569) vom 3. Juli 2018, womit die Re- gierung die Teilrevision der Ortsplanung O.1._____ (GEP "Bikestrecke B._____-O.1._____"; Beschluss des Gemeindeparlaments von O.1._____ vom 29. September 2016) unter Auflagen, Anweisungen und Hinweisen genehmigte, sowie gegen den Beschwerdeentscheid der Regierung (Pro- tokoll Nr. 570), welcher ebenfalls am 3. Juli 2018 verfügt wurde. Anfech- tungsobjekt in der vorliegenden Angelegenheit bildet somit sowohl der Ge- nehmigungsentscheid als auch der Beschwerdeentscheid der Regierung.
- 9 - 1.2. Gemäss Art. 102 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) i.V.m. Art. 49 Abs. 1 lit. d des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) können Entscheide der Regierung über die Genehmigung von kommunalen Grundordnungen sowie über Planungsbeschwerden mit Beschwerde ans Verwaltungsge- richt weitergezogen werden. Somit ist das angerufene Verwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit örtlich und sachlich zu- ständig. Über die vorliegende Beschwerde entscheidet das Verwaltungs- gericht gemäss Art. 43 Abs. 2 lit. a VRG in Fünferbesetzung. Die Beschwer- deführerin ist zudem von den angefochtenen Entscheiden berührt und weist ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung auf. Die Beschwerde wurde ebenfalls frist- und formgerecht eingereicht (Art. 52 Abs. 1 und Art. 38 VRG), weshalb auf die Beschwerden einzutreten ist. 1.3. Zur Kognition (Überprüfungsbefugnis) des Gerichts ist festzuhalten, dass sich die Kontrollbefugnis des Verwaltungsgerichts aus Art. 51 Abs. 1 VRG herleitet, wonach mit der Beschwerde Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (lit. a) sowie unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (lit. b) geltend gemacht werden können. Das streitberufene Gericht überprüft demzufolge die Feststellung des Sachverhalts und die Rechtsfragen frei. 2. Streitig und zu prüfen ist, ob die Beschwerdegegnerin 1 die von der Be- schwerdeführerin gegen die vom Gemeindeparlament von O.1._____ am
29. September 2016 beschlossene Teilrevision der Ortsplanung O.1._____ (GEP "Bikestrecke C._____ - E._____ – O.1._____") erhobene Planungs- beschwerde, mit Entscheid vom 3. Juli 2018, richtigerweise abgewiesen hat (Protokoll Nr. 570) und gleichzeitig die Revision genehmigt hat (Proto- koll Nr. 569).
- 10 - 3.1. Die Beschwerdeführerin ist im Wesentlichen der Ansicht, dass der geplante Bikeweg mit den Schutzzielen der TwwV nicht vereinbar sei. Ebenfalls sei der regionale Richtplan "Langsamverkehr" – aufgrund fehlender Auseinan- dersetzung mit der Thematik der TWW – rechtswidrig. Die Beschwerdegegnerin 1 und die Beschwerdegegnerin 2 sind hingegen der Auffassung, dass die Anlage eines Biketrails im vorliegenden Gebiet sowohl in quantitativer als auch qualitativer Hinsicht als geringfügig und somit vereinbar mit Art. 6 Abs. 1 TwwV einzustufen sei. Im Kanton Graubünden werde nämlich seit vielen Jahren die Praxis angewandt, bei eher geringfügigen und kleinflächigen Eingriffen in TWW Objekte, den er- forderlichen Realersatz primär über ein sog. Punktesystem anstatt über die komplizierte formelle Bezeichnung von Vorranggebieten sicherzustellen, in dessen Rahmen die Fläche und die Qualität der TWW insgesamt wieder- hergestellt oder gesteigert werden sollen, was nichts anderes als eine Form des Realersatzes darstelle. Der notwendige Realersatz könne dadurch ohne Festlegung eines Vorranggebietes für TWW vorgeschlagen und rea- lisiert werden. Das BAFU habe Kenntnis von dieser Praxis und trage diese auch mit. 3.2. Nachfolgend gilt es den Gehalt bzw. das Schutzziel des Art. 6 TwwV zu eruieren und der Frage nachzugehen, inwiefern ein Abweichen von diesem Schutzziel möglich ist. Insbesondere steht das von der Beschwerdegegne- rin 1 bzw. vom ANU gehandhabte Punktesystem, welches im Kanton Graubünden praxisgemäss als Grundlage für Eingriffe in TWW Objekte von nationaler Bedeutung dienen soll, auf dem Prüfstand. 3.3. Wie der Blick auf den Gehalt von Art. 18 Abs. 1, 1bis und 1ter NHG sowie Art. 18a-d NHG zeigt, hat der Biotopschutz im Laufe der Zeit an Gewicht gewonnen. Allerdings sind auch die Biotope heute nicht alle absolut ge- schützt. Von Bedeutung im Rahmen dieser Auseinandersetzung ist zunächst die Frage nach der Rechtsfolge der Inventarisierung von Bioto-
- 11 - pen von nationaler Bedeutung nach Art. 18a NHG in Bezug auf die Interes- senabwägung bei Eingriffen. Bei diesen Inventaren kann unterschieden werden zwischen jenen des allgemeinen Biotopschutzes und den zwei Moorschutzinventaren als Inventare des besonderen Biotopschutzes. Letz- tere sind, sofern von besonderer Schönheit und nationaler Bedeutung, gleichwohl in einem gesonderten Moorlandschaftsinventar zu verzeichnen. Die Inventare des allgemeinen Biotopschutzes sind (1) das Bundesinventar der Auengebiete von nationaler Bedeutung (Aueninventar), (2) das Bun- desinventar der Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung (Amphi- bienlaichgebiete-Inventar) und (3) das Bundesinventar der Trockenwiesen und -weiden von nationaler Bedeutung (Trockenwieseninventar). Wenn- gleich auch Art. 18a und Art. 18b NHG zwischen Objekten von nationaler, regionaler und lokaler Bedeutung unterscheiden und sich damit an die Kon- zeption von Art. 5 NHG anlehnen, bestehen doch wichtige Unterschiede. Während beispielsweise die Inventarisierung eines Objektes nach 5 NHG diesem ex lege unmittelbaren, gesteigerten Schutz verschafft, bestimmen Inventare nach 18a NHG ausschliesslich den Perimeter des geschützten Gebiets und die Schutzziele (FAHRLÄNDER, Kommentar NHG, Zürich 2019, Rz. 5 f. zu Art. 18a NHG). Allerdings knüpfen die einschlägigen Aus- führungsbestimmungen an den Akt der Inventarisierung unter anderem ausdrücklich das grundsätzliche Gebot des ungeschmälerten Erhaltens (Art. 4 Abs. 1 der Auenverordnung [AuenV; SR 451.31], Art. 6 Abs. 1 der Verordnung über den Schutz der Amphibienlaichgebiete von nationaler Be- deutung [AlgV; SR 451.34] und Art. 6 Abs. 1 TwwV) und versuchen den Schutz auf ein mit den Objekten nach Art. 5 NHG vergleichbares Niveau zu heben. Die einschlägigen Bestimmungen zur Interessenabwägung bzw. zu den Eingriffsvoraussetzungen finden sich in Art. 4 Abs. 4 AuenV («ein Ab- weichen vom Schutzziel ist nur zulässig für unmittelbar standortgebundene Vorhaben, die […] einem […] überwiegenden öffentlichen Interesse von ebenfalls nationaler Bedeutung dienen»), Art. 7 Abs. 1 AlgV («ein Abwei- chen vom Schutzziel ortsfester Objekte ist nur zulässig für standortgebun-
- 12 - dene Vorhaben, die einem überwiegenden öffentlichen Interesse von eben- falls nationaler Bedeutung dienen») und Art. 7 TwwV («ein Abweichen vom Schutzziel ist nur zulässig für unmittelbar standortgebundene Vorhaben, die […] einem […] überwiegenden Interesse von nationaler Bedeutung die- nen»). Somit ist auch im Falle von Objekten der drei Biotopschutzinventare die Ermittlung und Konkretisierung des Schutzziels entscheidend für die Frage, ob ein Projekt überhaupt einen Eingriff in die ungeschmälerte Erhal- tung desselben nach sich zieht. Wäre Letzteres der Fall, vermögen nur im Verhältnis zu den Erhaltungsinteressen als gewichtiger erscheinende Nut- zungsinteressen (Eingriffsinteressen) von ebenfalls nationaler Bedeutung ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung zu rechtfertigen (FAHR- LÄNDER, a.a.O., Rz. 27 zu Art. 18 NHG und Rz. 46 ff. zu Art. 18a NHG; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 1C_526/2015 vom 12. Oktober 2016). Sind die Voraussetzungen für einen Eingriff in ein Auengebiet, ein Amphibien- laichgebiet oder in eine TWW von nationaler Bedeutung ausnahmsweise erfüllt, hat der Verursacher nach den materiellen Vorgaben von Art. 18 Abs. 1ter NHG für bestmögliche Schutz-, Wiederherstellungs- oder Ersatzmass- nahmen zu sorgen (FAHRLÄNDER, a.a.O., Rz. 52 zu Art. 18a NHG; Urteil des Verwaltungsgerichts Bern 100.2014.214 vom 22. Juli 2015). 3.4. Auch für die TWW werden einige Aspekte des allgemeinen Schutzziels der ungeschmälerten Erhaltung besonders hervorgehoben oder konkretisiert: Nach Art. 6 Abs. 1 TwwV sollen die Pflanzen- und Tierwelt sowie ihre öko- logische Grundlage erhalten und gefördert werden; die für die Trockenwie- sen typische Eigenart, Struktur und Dynamik soll erhalten und Land- sowie Waldwirtschaft sollen nachhaltig betrieben werden. Weitere objektspezifi- sche und damit für den Biotopschutz ausnahmsweise individuelle Schutz- ziele sind gemäss Art. 6 Abs. 3 TwwV in der jeweiligen Objektbeschreibung festgehalten (FAHRLÄNDER, a.a.O., Rz. 50 zu Art. 18a NHG). Die Vollzugs- hilfe zur Trockenwiesenverordnung 2010 des BAFU (nachfolgend: Voll- zugshilfe BAFU) hält auf S. 15 fest, dass die Objekte ungeschmälert erhal-
- 13 - ten werden sollen. Dies bedeute, dass sich TWW Objekte weder in Bezug auf ihre Qualität als Lebensraum für trockenwiesen- und trocken-weiden- spezifische Arten verschlechtern noch in Bezug auf ihre Fläche verkleinern dürfen. Dies schliesse die Erhaltung ihrer Eigenart, ihrer typischen Struktu- ren (Einschlüsse und Grenzelemente) sowie der ihnen eigenen Dynamik ein. Auf S. 67 der Vollzugshilfe BAFU wird weiter statuiert, dass das Anle- gen von neuen touristischen Bauten und Anlagen wie Mountainbikepisten nicht mit dem Schutzziel der TWW vereinbar sei. Die Angaben sind jedoch als Richtlinien zu verstehen, welche im Einzelfall auf ihre Zweckmässigkeit zu überprüfen seien. Wenn das Schutzziel mittels anderer Massnahmen besser erreicht werden könne, so seien die Richtlinien an den Einzelfall anzupassen. 3.5. In strikter Anwendung der Vollzugshilfe BAFU stellt der geplante Biketrail eine Verletzung des in Art. 6 TwwV statuierten Schutzziels dar. Weiter sind die Voraussetzungen des Art. 7 Abs. 1 TwwV, welche ein Abweichen vom Schutzziel legitimieren würde, vorliegend nicht gegeben. Die Beschwerde- gegnerin 1 räumt im angefochtenen Entscheid (Protokoll Nr. 569 E.5, S. 19 /20) selber ein, dass der geplante Biketrail eine Beeinträchtigung des Schutzziels nach Art. 6 Abs. 1 TwwV darstellen würde und dass die Vor- aussetzungen für die Anwendung der Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 TwwV vorliegend auch nicht gegeben seien. Jedoch verweist sie auf die im Kanton Graubünden gelebte Praxis, den erforderlichen Rea- lersatz mittels Punktesystem anstatt über die Bezeichnung von Vorrangge- bieten sicherzustellen. Diese Praxis werde auch vom BAFU gestützt. 3.6. Einige Dokumente, welche dem Verwaltungsgericht vom ANU anlässlich bzw. in Folge des durchgeführten Augenscheins zugestellt wurden, bele- gen, dass dieses "Punktesystem" – zumindest in gewissen Fällen – An- wendung gefunden hat und offensichtlich mit der Direktion des BAFU auch abgesprochen wurde (vgl. Akteneinlagen des Augenscheinprotokolls vom
- 14 -
30. September 2019). Lediglich auf Grundlage dieser Dokumente von einer gefestigten Praxis, welche vom BAFU gestützt und mitgetragen wird, zu sprechen, wäre jedoch zu weit gegriffen, weshalb es nicht rechtmässig ist, ein solches Konzept, welches lediglich in bestimmten Einzelfällen vom BAFU bestätigt wurde, auch hier ohne Weiteres zur Anwendung zu brin- gen. Vorliegend bedarf es vielmehr einer konkreten Stellungnahme des BAFU, welche sich eingehend mit dem hier thematisierten Punktesystem auseinandersetzt. Insbesondere muss Klarheit darüber bestehen, ob bzw. inwiefern das BAFU das von der Beschwerdegegnerin 1 bzw. vom ANU gehandhabte Punktesystem im konkreten Fall mitträgt. 3.7. Demzufolge wird der Regierungsentscheid vom 3. Juli 2018 (Protokoll Nr. 569) aufgehoben und die Sache wird an die Beschwerdegegnerin 1 zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung zurückgewiesen. Die Beschwerde- gegnerin 1 wird aufgefordert, das BAFU zu beauftragen eine Stellung- nahme bezüglich des hier thematisierten "Punktesystems" und deren An- wendbarkeit im konkreten Fall abzugeben. Der Vorinstanz wird dadurch er- möglicht, eine Stellungnahem des BAFU einzuholen, welche aufzeigen soll, dass die hier umstrittene Praxis, den Realersatz primär über ein sog. "Punktesystem" anstatt über die Bezeichnung von Vorranggebieten sicher- zustellen, beim BAFU Akzeptanz findet. Es bleibt der Beschwerdegegnerin 1 zudem freigestellt diesbezüglich weitere Bundesstellen zu kontaktieren. Damit wird der Beschwerdegegnerin 1 auch die Möglichkeit eröffnet, in ei- nem zweiten Anlauf – auf Grundlage allfälliger neuer Erkenntnisse – eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen. 4. Konsequenterweise bedeutet dies im Endresultat, dass die Beschwerde vom 16. August 2018 (Poststempel) teilweise gutgeheissen wird; nämlich insofern, dass der Genehmigungsentscheid vom 3. Juli 2018 der Be- schwerdegegnerin 1 (Protokoll Nr. 569) aufgehoben und zur Ergänzung des Sachverhaltes und zum neuen Entscheid an die Beschwerdegegnerin
- 15 - 1 zurückgewiesen wird sowie der Beschwerdeentscheid (Protokoll Nr. 570) aufgehoben und zur Neuverteilung der Kosten des vorinstanzlichen Be- schwerdeverfahrens an die Beschwerdegegnerin 1 zurückgewiesen wird. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen. 5. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Verfahrenskosten je hälftig zulasten der beiden Beschwerdegegnerinnen (Art. 73 VRG), welche über- dies zu verpflichten sind, der obsiegenden Beschwerdeführerin alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen (Art. 78 Abs. 1 VRG). Dem Verwaltungsgericht wurde durch die Beschwerdeführe- rin bzw. durch deren Rechtsvertreter keine Honorarnote eingereicht, wes- halb das Gericht die Parteientschädigung festlegt. Dem Verwaltungsgericht erscheint im hier vorliegenden Fall eine Parteientschädigung von Fr. 6'250.-- (ohne MWST) als angemessen; dabei geht das Gericht von einem Arbeitsaufwand von 25 Stunden aus, beinhaltend das Aktenstudium, das Vorbereiten und Redigieren mehrerer Rechtsschriften sowie sämtliche Auf- wendungen in Verbindungen mit der Planung und Durchführung des Au- genscheins, zuzüglich Spesen, bei einem Stundenansatz von Fr. 240.--. Demnach erkennt das Gericht:
Dispositiv
- Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden sowohl der Genehmigungsentscheid betreffend Teil- revision Ortsplanung (Protokoll Nr. 569) als auch der Beschwerdeentscheid (Protokoll Nr. 570), beide vom 3. Juli 2018, aufgehoben und im Sinne der Erwägungen und zum neuen Entscheid an die Regierung des Kantons Graubünden zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewie- sen.
- Die Gerichtskosten, bestehend - 16 - - aus einer Staatsgebühr von Fr. 3'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 404.-- zusammen Fr. 3'404.-- gehen je hälftig zulasten des Kantons Graubünden und der Gemeinde O.1._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
- Der Kanton Graubünden und die Gemeinde O.1._____ haben je hälftig eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 6'250.-- (inkl. MWST) an die A._____ zu entrichten.
- [Rechtsmittelbelehrung]
- [Mitteilungen]
Volltext (verifizierbarer Originaltext)
VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 18 42
5. Kammer Vorsitz Audétat Richter Racioppi, von Salis, Pritzi und Hubert Aktuar ad hoc Michael URTEIL vom 2. Dezember 2019 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Armon Vital, Beschwerdeführerin gegen Regierung des Kantons Graubünden, vertreten durch Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubün- den, Beschwerdegegnerin 1 und Gemeinde O.1._____, Beschwerdegegnerin 2 betreffend Teilrevision Ortsplanung O.1._____
- 2 - 1. Am 29. Oktober 2015 beschloss das Gemeindeparlament der Gemeinde O.1._____ die Anpassung des regionalen Richtplans O.1._____ betreffend "Langsamverkehr", beinhaltend die notwendigen Anpassungen für den Neubau des Singletrails "B._____". Der Gemeindevorstand der Gemeinde O.1._____ reichte die Richtplananpassung mit Schreiben vom 12. Februar 2016 der Regierung des Kantons Graubünden (nachfolgend: Regierung) zur Genehmigung ein. Die Richtplananpassung wurde am 4. Juli 2018 von der Regierung genehmigt. 2. Am 29. September 2016 beschloss das Gemeindeparlament der Ge- meinde O.1._____ eine Teilrevision der Ortsplanung, umfassend einen Ge- nerellen Erschliessungsplan (nachfolgend: GEP) 1:5000 "Bikestrecke B._____ - O.1._____". Darin wurde ein geplanter Mountainbikeweg festge- legt, welcher aus dem unmittelbar südlich des Restaurants “C._____“ lie- genden Gebiet über den D._____, die E._____ und durch den F._____- und G._____ bis ins Gebiet H._____ (I._____-strasse bis nördlich der Par- zelle Nr. 5803) nach O.1._____ führen soll. Zudem wurde unmittelbar süd- lich des Restaurants "C._____“ bis auf die E._____ ein neuer Wanderweg festgelegt, und der bestehende, etwas südlich gelegene Bergwanderweg soll aufgehoben werden. Mit den neuen Festlegungen im GEP sollen die nutzungsplanerischen Voraussetzungen für die Erstellung eines durchge- henden Bikewegs aus dem Gebiet C._____ über die E._____ nach O.1._____ geschaffen werden. Die bestehende Streckenführung über den Alpweg sei für Bikerinnen und Biker aufgrund der Steilheit und der Unter- lage gefährlich und unattraktiv, was viele dazu bewege, eine individuelle Abfahrtsroute zu wählen, was zu wilden Weglinien und erhöhter Erosion im umliegenden Trockenwiesen und -weiden (nachfolgend TWW) Objekt führe. Des Weiteren sollen mit der vorliegenden Revisionsvorlage die be- stehenden Nutzungskonflikte zwischen Wandernden und Biker/innen ent- schärft werden. Der Beschluss des Gemeindeparlaments der Gemeinde
- 3 - O.1._____ vom 29. September 2016 wurde am 14. Oktober 2016 öffentlich bekanntgegeben. 3. Gegen die Teilrevision der Ortsplanung erhob die A._____ durch ihren Rechtsvertreter am 8. November 2016 frist- und formgerecht Planungsbe- schwerde an die Regierung. Darin beantragte sie, der Beschluss des Ge- meindeparlaments von O.1._____ sei aufzuheben und die dabei beschlos- sene Teilrevision der Ortsplanung (GEP "Bikestrecke C._____ - E._____ - O.1._____") sei nicht zu genehmigen. Verfahrensmässig sei das Bundes- amt für Umwelt (BAFU) zur Einreichung einer Stellungnahe einzuladen. Zur Begründung führte die A._____ im Wesentlichen aus, dass die geplante Bikestrecke eine Trockenwiese von nationaler Bedeutung (TWW-Objektes Nr. 11 053 "D._____") quere und nicht in Einklang mit den Schutzzielen der Verordnung über den Schutz der Trockenwiesen und -weiden von nationaler Bedeutung (TwwV; SR 451.37) zu bringen sei. Des Weiteren sei die Vorlage richtplanwidrig. 4. Die Gemeinde O.1._____ beantragte in der Vernehmlassung vom 17. Ja- nuar 2017 die Abweisung der Beschwerde. Begründend führte die Ge- meinde O.1._____ aus, dass die vorhandene Alpstrasse über weite Stre- cken für die Bikerinnen und Biker nicht geeignet sei, da sie zu steil und gefährlich sei, weshalb sich eine neue Streckenführung aufdränge. In Ab- sprache mit dem Amt für Natur und Umwelt Graubünden (ANU) sei alter- nativ zu sogenannten Vorranggebieten ein Beweidungskonzept in TWW Objekten zwischen dem D._____ und dem K._____ als Ersatzmassnahme für Eingriffe ins TWW Objekt Nr. 11053 erarbeitet worden. Dadurch könne eine klare Steigerung der Qualität dieser TWW erreicht werden. Ob die An- legung einer Mountainbikestrecke im konkreten Fall rechtlich zulässig sei, müsse erst im Zuge des Baubewilligunsverfahrens geprüft werden.
- 4 - 5. In ihrer Replik vom 24. Januar 2017 hielt die A._____ unverändert an ihren Anträgen fest, mit der Ergänzung, dass auf die Einholung einer Vernehm- lassung des ANU verzichtet werden könne, nachdem das Amt für Rau- mentwicklung Graubünden (ARE) im Handbuch "graubündenBIKE" Tro- ckenstandorte als Ausschlussgrund für Anlagen wie Bikestrecken bezeich- net habe. Mit Schreiben vom 15. Februar 2017 verzichtete die Gemeinde O.1._____ auf die Einreichung einer Duplik. 6. Am 27. Februar 2017 ging zusätzlich seitens der Stiftung Landschafts- schutz Schweiz sowie seitens der Sektion Graubünden der Pro Natura und des World Wildlife Fund (nachfolgend: USO [Umweltschutzorganisatio- nen]) eine gemeinsame Stellungnahme betreffend die Teilrevision der Orts- planung O.1._____ ein. Die USO haben in ihrer Stellungnahme u.a. fest- gehalten, dass die geplante Bikestrecke mit dem Schutzziel des TWW Ob- jekts nicht vereinbar sei und dass der Kanton verpflichtet sei, geeignete Schutz- und Unterhaltsmassnahmen zur Erreichung des Schutzziels zu treffen sowie bereits bestehende Beeinträchtigungen zu beseitigen. 7. Die von der A._____ gegen die vom Gemeindeparlament von O.1._____ am 29. September 2016 beschlossene Teilrevision der Ortsplanung O.1._____ (GEP "Bikestrecke C._____ - E._____ - O.1._____") erhobene Planungsbeschwerde hat die Regierung mit Beschwerdeentscheid vom
3. Juli 2018, mitgeteilt am 4. Juli 2018, kostenfällig abgewiesen (Protokoll Nr. 570) und gleichzeitig die Revision genehmigt (Protokoll Nr. 569). Die Regierung führte im Wesentlichen aus, dass der vorliegende GEP 1:5000 "Bikestrecke C._____ - E._____ - O.1._____" materiell sowohl mit der kan- tonalen als auch mit der regionalen Richtplanung übereinstimme. Zudem sei das Nutzungsplanverfahren korrekt mit dem Verfahren zur Anpassung des regionalen Richtplans koordiniert worden. Allfällig notwendige Schutz- massnahmen und Auflagen betreffend Landwirtschaft, Wald und Wild seien im Rahmen des BAB-Verfahrens zu verfügen. Ferner führte die Regierung
- 5 - aus, wo durch den neuen Mountainbikeweg schutzwürdige Biotope gemäss Art. 14 Abs. 3 der eidgenössischen Verordnung über den Natur- und Heimatschutz (NHV; SR 451.1) beeinträchtigt werden, seien aufgrund von Art. 18 Abs. 1ter des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimat- schutz (NHG; SR 451) in Verbindung mit Art. 14 Abs. 6 und 7 NHV geeig- nete Wiederherstellungs- und Ersatzmassnahmen zu treffen. Die durch das wilde Befahren der Bikerinnen und Biker hervorgerufenen Beschädigungen am TWW-Objekt Nr. 11 053 "D._____" von nationaler Bedeutung seien fachgemäss zu renaturieren, so dass diesbezüglich die TWW wiederher- gestellt werden können. Dazu sei im Hinblick auf die Durchführung des BAB-Verfahrens ein Wiederherstellungskonzept, welches einen Erdver- schiebungsplan beinhalten müsse, vorzulegen. In Bezug auf die infolge der Erstellung des geplanten neuen Mountainbikewegs hervorgerufenen Be- einträchtigungen an den TWW sei vorgesehen, auf der Grundlage von Be- weidungskonzepten geeignete Ersatzmassnahmen zu treffen. Im Hinblick auf die Durchführung des BAB-Verfahrens seien die nötigen Wiederherstel- lungs- und Ersatzmassnahmen zu Gunsten von TWW konkret aufzuzeigen und deren Realisierbarkeit sei auszuweisen. Im Hinblick auf die konkret umzusetzenden Ersatzmassnahmen sei das Bauprojekt so zu optimieren, dass die Eingriffsflächen in die TWW soweit als möglich minimiert werden können, wobei auch vertretbare Komforteinbussen in Kauf zu nehmen seien. Für den zukünftigen Schutz und die Schonung der Schutzobjekte, insbesondere des TWW Objektes Nr. 11 053 "D._____" von nationaler Be- deutung, während des Betriebs der Anlage seien geeignete Massnahen (z.B. Besucherlenkungen) zu treffen, womit verhindert werden könne, dass weitere, respektive erneute Schäden an den Schutzobjekten durch die Bi- kerinnen und Biker entstehen würden. 8. Am 16. August 2018 (Poststempel) erhob die A._____ (nachfolgend: Be- schwerdeführerin) gegen den Regierungsbeschluss vom 3. Juli 2018 Be-
- 6 - schwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (nachfol- gend: Verwaltungsgericht) mit folgenden Anträgen: "1. Es seien der Genehmigungsentscheid der Regierung vom 3. Juli 2018 (Pro- tokoll Nr. 569) betreffend die Teilrevision der Ortsplanung O.1._____ (GEP Bikestrecke C._____ - E._____ - O.1._____; Beschluss des Gemeindeparla- ments von O.1._____ vom 29. September 2016), sowie der Beschwerdeent- scheid der Regierung vom 3. Juli 2018 (Protokoll Gemeindeparlaments von O.1._____ vom 29. September 2016 für die Teilrevision des GEP Bikestrecke C._____ - E._____ - O.1._____ samt Bestandteilen die Genehmigung zu ver- weigern bzw. der Beschluss sei aufzuheben. 2. Der A._____ sei für das erstinstanzliche Beschwerdeverfahren vor der Regie- rung eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen. 3. Eventuell seien die in Ziffer 1 angefochtenen Entscheide aufzuheben und die Sache sei an die Regierung zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung, zur Neu- entscheidung und zur Neubegründung zurückzuweisen. 4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerin- nen. 5. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen. 6. Das BAFU, Bern, sei zur Einreichung einer Stellungnahem in der vorliegenden Beschwerdesache einzuladen." Die Beschwerdeführerin führte im Wesentlichen aus, dass die geplante Bi- kestrecke nicht vereinbar mit dem Schutzziel des Art. 6 TwwV sei. Sie ver- wiesen dabei auf das Handbuch graubündenBIKE (3.140) sowie auf die Vollzugshilfe zur Trockenwiesenverordnung des BAFU (UV-1017-D), wo- nach neue Mountainbikepisten mit dem Schutzziel der TwwV nicht verein- bar seien. Des Weiteren seien die Anpassungen des regionalen Richtplans "Langsamverkehr", welcher vom Gemeindeparlament O.1._____ am 29. September 2016 verabschiedet und von der Regierung (nachfolgend: Be- schwerdegegnerin 1) gleichzeitig mit der hier angefochtenen Nutzungspla-
- 7 - nung am 3. Juli 2018 genehmigt wurde, bundesrechtswidrig, dies, da im Richtplan mit keinem Wort der Konflikt mit der Trockenwiesenverordnung erwähnt und behandelt worden sei. Gemäss Art. 8 Abs. 2 Bst. a TwwV hät- ten die Kantone jedoch dafür zu sorgen, dass Pläne und Vorschriften die Bestimmungen der TwwV in geeigneter Weise berücksichtigen würden. Folge dessen stütze sich die hier angefochtene Nutzungsplanung auf einen bundesrechtswidrigen regionalen Richtplan. Des Weiteren rügte die Be- schwerdeführerin, die aus ihrer Sicht fehlende Schutzzonenplanung für TWW-Objekte sowie die Missachtung des bundesrechtlich vorgeschriebe- nen Koordinationsprinzips. Ferner verletze die hier angefochtene Revision des GEP auch Art. 1 und Art. 3 des Bundesgesetzes über die Raumpla- nung (RPG; SR 700). 9. Der Beschwerde wurde am 31. August 2018 gestützt auf Art. 53 VRG die aufschiebende Wirkung erteilt. 10. Am 5. September 2018 erhoben betreffend den Regierungsbeschluss vom
3. Juli 2018 zusätzlich die USO Beschwerde beim Verwaltungsgericht (siehe dazu das Beschwerdeverfahren R 18 51). 11. Mit Vernehmlassung vom 17. September 2018 beantragte die Beschwer- degegnerin 1 die kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Zur Begrün- dung stützte sie sich im Wesentlichen auf die Argumente, welche sie be- reits im angefochtenen Entscheid ausführte. 12. Mit Vernehmlassung vom 27. September 2018 beantragte auch die Ge- meinde O.1._____ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin 2) die kostenfällige Abweisung der Beschwerde.
- 8 - 13. Replik und Duplik der jeweiligen Parteien bringen keine neuen Erkennt- nisse bzw. Anträge hervor, sondern stellen lediglich Vertiefungen der be- reits vorgebrachten Argumente dar. 14. Das Verwaltungsgericht führte am 30. September 2019 mit den jeweiligen Parteien der Beschwerdeverfahren R 18 42 und R 18 51 einen gemeinsa- men Augenschein durch. Das während des Augenscheins schriftlich fest- gehaltene und mit Fotoaufnahmen versehene Protokoll wurde den Parteien seitens des Verwaltungsgerichts beigebracht. Anlässlich bzw. in Folge des Augenscheins, wurden dem Verwaltungsgericht verschiedene Dokumente nachgereicht. Unter anderem Dokumente des ANU, welche dem Gericht aufzeigen sollen, dass das von der Beschwerdegegnerin 1 bzw. dem ANU gehandhabte "Punktesystem", welches Eingriffe in TWW Objekte zu legiti- mieren vermöge, dem BAFU bekannt sei und von ihm mitgetragen werde. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1.1. Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den Genehmigungsent- scheid der Regierung (Protokoll Nr. 569) vom 3. Juli 2018, womit die Re- gierung die Teilrevision der Ortsplanung O.1._____ (GEP "Bikestrecke B._____-O.1._____"; Beschluss des Gemeindeparlaments von O.1._____ vom 29. September 2016) unter Auflagen, Anweisungen und Hinweisen genehmigte, sowie gegen den Beschwerdeentscheid der Regierung (Pro- tokoll Nr. 570), welcher ebenfalls am 3. Juli 2018 verfügt wurde. Anfech- tungsobjekt in der vorliegenden Angelegenheit bildet somit sowohl der Ge- nehmigungsentscheid als auch der Beschwerdeentscheid der Regierung.
- 9 - 1.2. Gemäss Art. 102 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) i.V.m. Art. 49 Abs. 1 lit. d des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) können Entscheide der Regierung über die Genehmigung von kommunalen Grundordnungen sowie über Planungsbeschwerden mit Beschwerde ans Verwaltungsge- richt weitergezogen werden. Somit ist das angerufene Verwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit örtlich und sachlich zu- ständig. Über die vorliegende Beschwerde entscheidet das Verwaltungs- gericht gemäss Art. 43 Abs. 2 lit. a VRG in Fünferbesetzung. Die Beschwer- deführerin ist zudem von den angefochtenen Entscheiden berührt und weist ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung auf. Die Beschwerde wurde ebenfalls frist- und formgerecht eingereicht (Art. 52 Abs. 1 und Art. 38 VRG), weshalb auf die Beschwerden einzutreten ist. 1.3. Zur Kognition (Überprüfungsbefugnis) des Gerichts ist festzuhalten, dass sich die Kontrollbefugnis des Verwaltungsgerichts aus Art. 51 Abs. 1 VRG herleitet, wonach mit der Beschwerde Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (lit. a) sowie unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (lit. b) geltend gemacht werden können. Das streitberufene Gericht überprüft demzufolge die Feststellung des Sachverhalts und die Rechtsfragen frei. 2. Streitig und zu prüfen ist, ob die Beschwerdegegnerin 1 die von der Be- schwerdeführerin gegen die vom Gemeindeparlament von O.1._____ am
29. September 2016 beschlossene Teilrevision der Ortsplanung O.1._____ (GEP "Bikestrecke C._____ - E._____ – O.1._____") erhobene Planungs- beschwerde, mit Entscheid vom 3. Juli 2018, richtigerweise abgewiesen hat (Protokoll Nr. 570) und gleichzeitig die Revision genehmigt hat (Proto- koll Nr. 569).
- 10 - 3.1. Die Beschwerdeführerin ist im Wesentlichen der Ansicht, dass der geplante Bikeweg mit den Schutzzielen der TwwV nicht vereinbar sei. Ebenfalls sei der regionale Richtplan "Langsamverkehr" – aufgrund fehlender Auseinan- dersetzung mit der Thematik der TWW – rechtswidrig. Die Beschwerdegegnerin 1 und die Beschwerdegegnerin 2 sind hingegen der Auffassung, dass die Anlage eines Biketrails im vorliegenden Gebiet sowohl in quantitativer als auch qualitativer Hinsicht als geringfügig und somit vereinbar mit Art. 6 Abs. 1 TwwV einzustufen sei. Im Kanton Graubünden werde nämlich seit vielen Jahren die Praxis angewandt, bei eher geringfügigen und kleinflächigen Eingriffen in TWW Objekte, den er- forderlichen Realersatz primär über ein sog. Punktesystem anstatt über die komplizierte formelle Bezeichnung von Vorranggebieten sicherzustellen, in dessen Rahmen die Fläche und die Qualität der TWW insgesamt wieder- hergestellt oder gesteigert werden sollen, was nichts anderes als eine Form des Realersatzes darstelle. Der notwendige Realersatz könne dadurch ohne Festlegung eines Vorranggebietes für TWW vorgeschlagen und rea- lisiert werden. Das BAFU habe Kenntnis von dieser Praxis und trage diese auch mit. 3.2. Nachfolgend gilt es den Gehalt bzw. das Schutzziel des Art. 6 TwwV zu eruieren und der Frage nachzugehen, inwiefern ein Abweichen von diesem Schutzziel möglich ist. Insbesondere steht das von der Beschwerdegegne- rin 1 bzw. vom ANU gehandhabte Punktesystem, welches im Kanton Graubünden praxisgemäss als Grundlage für Eingriffe in TWW Objekte von nationaler Bedeutung dienen soll, auf dem Prüfstand. 3.3. Wie der Blick auf den Gehalt von Art. 18 Abs. 1, 1bis und 1ter NHG sowie Art. 18a-d NHG zeigt, hat der Biotopschutz im Laufe der Zeit an Gewicht gewonnen. Allerdings sind auch die Biotope heute nicht alle absolut ge- schützt. Von Bedeutung im Rahmen dieser Auseinandersetzung ist zunächst die Frage nach der Rechtsfolge der Inventarisierung von Bioto-
- 11 - pen von nationaler Bedeutung nach Art. 18a NHG in Bezug auf die Interes- senabwägung bei Eingriffen. Bei diesen Inventaren kann unterschieden werden zwischen jenen des allgemeinen Biotopschutzes und den zwei Moorschutzinventaren als Inventare des besonderen Biotopschutzes. Letz- tere sind, sofern von besonderer Schönheit und nationaler Bedeutung, gleichwohl in einem gesonderten Moorlandschaftsinventar zu verzeichnen. Die Inventare des allgemeinen Biotopschutzes sind (1) das Bundesinventar der Auengebiete von nationaler Bedeutung (Aueninventar), (2) das Bun- desinventar der Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung (Amphi- bienlaichgebiete-Inventar) und (3) das Bundesinventar der Trockenwiesen und -weiden von nationaler Bedeutung (Trockenwieseninventar). Wenn- gleich auch Art. 18a und Art. 18b NHG zwischen Objekten von nationaler, regionaler und lokaler Bedeutung unterscheiden und sich damit an die Kon- zeption von Art. 5 NHG anlehnen, bestehen doch wichtige Unterschiede. Während beispielsweise die Inventarisierung eines Objektes nach 5 NHG diesem ex lege unmittelbaren, gesteigerten Schutz verschafft, bestimmen Inventare nach 18a NHG ausschliesslich den Perimeter des geschützten Gebiets und die Schutzziele (FAHRLÄNDER, Kommentar NHG, Zürich 2019, Rz. 5 f. zu Art. 18a NHG). Allerdings knüpfen die einschlägigen Aus- führungsbestimmungen an den Akt der Inventarisierung unter anderem ausdrücklich das grundsätzliche Gebot des ungeschmälerten Erhaltens (Art. 4 Abs. 1 der Auenverordnung [AuenV; SR 451.31], Art. 6 Abs. 1 der Verordnung über den Schutz der Amphibienlaichgebiete von nationaler Be- deutung [AlgV; SR 451.34] und Art. 6 Abs. 1 TwwV) und versuchen den Schutz auf ein mit den Objekten nach Art. 5 NHG vergleichbares Niveau zu heben. Die einschlägigen Bestimmungen zur Interessenabwägung bzw. zu den Eingriffsvoraussetzungen finden sich in Art. 4 Abs. 4 AuenV («ein Ab- weichen vom Schutzziel ist nur zulässig für unmittelbar standortgebundene Vorhaben, die […] einem […] überwiegenden öffentlichen Interesse von ebenfalls nationaler Bedeutung dienen»), Art. 7 Abs. 1 AlgV («ein Abwei- chen vom Schutzziel ortsfester Objekte ist nur zulässig für standortgebun-
- 12 - dene Vorhaben, die einem überwiegenden öffentlichen Interesse von eben- falls nationaler Bedeutung dienen») und Art. 7 TwwV («ein Abweichen vom Schutzziel ist nur zulässig für unmittelbar standortgebundene Vorhaben, die […] einem […] überwiegenden Interesse von nationaler Bedeutung die- nen»). Somit ist auch im Falle von Objekten der drei Biotopschutzinventare die Ermittlung und Konkretisierung des Schutzziels entscheidend für die Frage, ob ein Projekt überhaupt einen Eingriff in die ungeschmälerte Erhal- tung desselben nach sich zieht. Wäre Letzteres der Fall, vermögen nur im Verhältnis zu den Erhaltungsinteressen als gewichtiger erscheinende Nut- zungsinteressen (Eingriffsinteressen) von ebenfalls nationaler Bedeutung ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung zu rechtfertigen (FAHR- LÄNDER, a.a.O., Rz. 27 zu Art. 18 NHG und Rz. 46 ff. zu Art. 18a NHG; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 1C_526/2015 vom 12. Oktober 2016). Sind die Voraussetzungen für einen Eingriff in ein Auengebiet, ein Amphibien- laichgebiet oder in eine TWW von nationaler Bedeutung ausnahmsweise erfüllt, hat der Verursacher nach den materiellen Vorgaben von Art. 18 Abs. 1ter NHG für bestmögliche Schutz-, Wiederherstellungs- oder Ersatzmass- nahmen zu sorgen (FAHRLÄNDER, a.a.O., Rz. 52 zu Art. 18a NHG; Urteil des Verwaltungsgerichts Bern 100.2014.214 vom 22. Juli 2015). 3.4. Auch für die TWW werden einige Aspekte des allgemeinen Schutzziels der ungeschmälerten Erhaltung besonders hervorgehoben oder konkretisiert: Nach Art. 6 Abs. 1 TwwV sollen die Pflanzen- und Tierwelt sowie ihre öko- logische Grundlage erhalten und gefördert werden; die für die Trockenwie- sen typische Eigenart, Struktur und Dynamik soll erhalten und Land- sowie Waldwirtschaft sollen nachhaltig betrieben werden. Weitere objektspezifi- sche und damit für den Biotopschutz ausnahmsweise individuelle Schutz- ziele sind gemäss Art. 6 Abs. 3 TwwV in der jeweiligen Objektbeschreibung festgehalten (FAHRLÄNDER, a.a.O., Rz. 50 zu Art. 18a NHG). Die Vollzugs- hilfe zur Trockenwiesenverordnung 2010 des BAFU (nachfolgend: Voll- zugshilfe BAFU) hält auf S. 15 fest, dass die Objekte ungeschmälert erhal-
- 13 - ten werden sollen. Dies bedeute, dass sich TWW Objekte weder in Bezug auf ihre Qualität als Lebensraum für trockenwiesen- und trocken-weiden- spezifische Arten verschlechtern noch in Bezug auf ihre Fläche verkleinern dürfen. Dies schliesse die Erhaltung ihrer Eigenart, ihrer typischen Struktu- ren (Einschlüsse und Grenzelemente) sowie der ihnen eigenen Dynamik ein. Auf S. 67 der Vollzugshilfe BAFU wird weiter statuiert, dass das Anle- gen von neuen touristischen Bauten und Anlagen wie Mountainbikepisten nicht mit dem Schutzziel der TWW vereinbar sei. Die Angaben sind jedoch als Richtlinien zu verstehen, welche im Einzelfall auf ihre Zweckmässigkeit zu überprüfen seien. Wenn das Schutzziel mittels anderer Massnahmen besser erreicht werden könne, so seien die Richtlinien an den Einzelfall anzupassen. 3.5. In strikter Anwendung der Vollzugshilfe BAFU stellt der geplante Biketrail eine Verletzung des in Art. 6 TwwV statuierten Schutzziels dar. Weiter sind die Voraussetzungen des Art. 7 Abs. 1 TwwV, welche ein Abweichen vom Schutzziel legitimieren würde, vorliegend nicht gegeben. Die Beschwerde- gegnerin 1 räumt im angefochtenen Entscheid (Protokoll Nr. 569 E.5, S. 19 /20) selber ein, dass der geplante Biketrail eine Beeinträchtigung des Schutzziels nach Art. 6 Abs. 1 TwwV darstellen würde und dass die Vor- aussetzungen für die Anwendung der Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 TwwV vorliegend auch nicht gegeben seien. Jedoch verweist sie auf die im Kanton Graubünden gelebte Praxis, den erforderlichen Rea- lersatz mittels Punktesystem anstatt über die Bezeichnung von Vorrangge- bieten sicherzustellen. Diese Praxis werde auch vom BAFU gestützt. 3.6. Einige Dokumente, welche dem Verwaltungsgericht vom ANU anlässlich bzw. in Folge des durchgeführten Augenscheins zugestellt wurden, bele- gen, dass dieses "Punktesystem" – zumindest in gewissen Fällen – An- wendung gefunden hat und offensichtlich mit der Direktion des BAFU auch abgesprochen wurde (vgl. Akteneinlagen des Augenscheinprotokolls vom
- 14 -
30. September 2019). Lediglich auf Grundlage dieser Dokumente von einer gefestigten Praxis, welche vom BAFU gestützt und mitgetragen wird, zu sprechen, wäre jedoch zu weit gegriffen, weshalb es nicht rechtmässig ist, ein solches Konzept, welches lediglich in bestimmten Einzelfällen vom BAFU bestätigt wurde, auch hier ohne Weiteres zur Anwendung zu brin- gen. Vorliegend bedarf es vielmehr einer konkreten Stellungnahme des BAFU, welche sich eingehend mit dem hier thematisierten Punktesystem auseinandersetzt. Insbesondere muss Klarheit darüber bestehen, ob bzw. inwiefern das BAFU das von der Beschwerdegegnerin 1 bzw. vom ANU gehandhabte Punktesystem im konkreten Fall mitträgt. 3.7. Demzufolge wird der Regierungsentscheid vom 3. Juli 2018 (Protokoll Nr. 569) aufgehoben und die Sache wird an die Beschwerdegegnerin 1 zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung zurückgewiesen. Die Beschwerde- gegnerin 1 wird aufgefordert, das BAFU zu beauftragen eine Stellung- nahme bezüglich des hier thematisierten "Punktesystems" und deren An- wendbarkeit im konkreten Fall abzugeben. Der Vorinstanz wird dadurch er- möglicht, eine Stellungnahem des BAFU einzuholen, welche aufzeigen soll, dass die hier umstrittene Praxis, den Realersatz primär über ein sog. "Punktesystem" anstatt über die Bezeichnung von Vorranggebieten sicher- zustellen, beim BAFU Akzeptanz findet. Es bleibt der Beschwerdegegnerin 1 zudem freigestellt diesbezüglich weitere Bundesstellen zu kontaktieren. Damit wird der Beschwerdegegnerin 1 auch die Möglichkeit eröffnet, in ei- nem zweiten Anlauf – auf Grundlage allfälliger neuer Erkenntnisse – eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen. 4. Konsequenterweise bedeutet dies im Endresultat, dass die Beschwerde vom 16. August 2018 (Poststempel) teilweise gutgeheissen wird; nämlich insofern, dass der Genehmigungsentscheid vom 3. Juli 2018 der Be- schwerdegegnerin 1 (Protokoll Nr. 569) aufgehoben und zur Ergänzung des Sachverhaltes und zum neuen Entscheid an die Beschwerdegegnerin
- 15 - 1 zurückgewiesen wird sowie der Beschwerdeentscheid (Protokoll Nr. 570) aufgehoben und zur Neuverteilung der Kosten des vorinstanzlichen Be- schwerdeverfahrens an die Beschwerdegegnerin 1 zurückgewiesen wird. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen. 5. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Verfahrenskosten je hälftig zulasten der beiden Beschwerdegegnerinnen (Art. 73 VRG), welche über- dies zu verpflichten sind, der obsiegenden Beschwerdeführerin alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen (Art. 78 Abs. 1 VRG). Dem Verwaltungsgericht wurde durch die Beschwerdeführe- rin bzw. durch deren Rechtsvertreter keine Honorarnote eingereicht, wes- halb das Gericht die Parteientschädigung festlegt. Dem Verwaltungsgericht erscheint im hier vorliegenden Fall eine Parteientschädigung von Fr. 6'250.-- (ohne MWST) als angemessen; dabei geht das Gericht von einem Arbeitsaufwand von 25 Stunden aus, beinhaltend das Aktenstudium, das Vorbereiten und Redigieren mehrerer Rechtsschriften sowie sämtliche Auf- wendungen in Verbindungen mit der Planung und Durchführung des Au- genscheins, zuzüglich Spesen, bei einem Stundenansatz von Fr. 240.--. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden sowohl der Genehmigungsentscheid betreffend Teil- revision Ortsplanung (Protokoll Nr. 569) als auch der Beschwerdeentscheid (Protokoll Nr. 570), beide vom 3. Juli 2018, aufgehoben und im Sinne der Erwägungen und zum neuen Entscheid an die Regierung des Kantons Graubünden zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewie- sen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend
- 16 -
- aus einer Staatsgebühr von Fr. 3'000.--
- und den Kanzleiauslagen von Fr. 404.-- zusammen Fr. 3'404.-- gehen je hälftig zulasten des Kantons Graubünden und der Gemeinde O.1._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. Der Kanton Graubünden und die Gemeinde O.1._____ haben je hälftig eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 6'250.-- (inkl. MWST) an die A._____ zu entrichten. 4. [Rechtsmittelbelehrung] 5. [Mitteilungen]