R 2013 241

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN R 13 241

5. Kammer bestehend aus Präsident Meisser als Vorsitzender, Verwaltungsrichter Audétat und Verwaltungsrichterin Moser, Aktuar Gross URTEIL vom 20. Mai 2014 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____ AG, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. David Brunner, Beschwerdeführerin gegen Gemeinde X._____, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Gieri Caviezel, Beschwerdegegnerin betreffend Baugesuch

- 2 - 1. Am 17. Juli 2013 stellte die A._____ AG das Gesuch um Erstellung von drei F12-Plakatswerbeträgern an der N._____, in X._____. Das betreffen- de Grundstück befindet sich im Eigentum der B._____ AG und liegt gemäss Angaben im Baugesuch in der Dorfzone. Es handelt sich um ein- seitig bedruckte und nicht beleuchtete Anlagen. Die Höhe beträgt 1‘972 mm, die Breite 2‘845 mm und die Tiefe 80 mm. 2. Am 20. August 2013 teilte die Gemeinde X._____ der A._____ AG mit, dass dem Gesuch nicht entsprochen werden könne. Gemäss Art. 5 des Reglements für Reklame- und Hinweistafeln (Reglement) dürften Fremd- reklamen nur an den dafür vorgesehenen Stellen aufgestellt werden. Auf dem übrigen Gemeindegebiet dürften keine Fremdreklamen platziert wer- den. Das Reglement sei vom Gemeindevorstand am 19. August 2013 er- lassen worden und gelte rückwirkend, analog dem neuen Baugesetz, ab dem 1. Januar 2013. 3. Am 16. September 2013 erhob die A._____ AG dagegen beim Gemein- devorstand Beschwerde und beantragte die Aufhebung des Entscheides der Baukommission und die Bewilligung des Gesuches. Art. 5 Reglement erweise sich als gesetzes- und verfassungswidrig. Er überschreite die im Art. 61 BG eingeräumten Kompetenzen. Gemäss letzterer Bestimmung habe der Gemeindevorstand nur die Kompetenz, ein Reglement zu erlas- sen, aus dem sich Näheres zur Einfügung ins Orts- und Landschaftsbild und zur Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit ergebe. Von dieser Kompetenz habe der Gemeindevorstand in Art. 4 Reglement in zweck- mässiger Weise Gebrauch gemacht. Mit Art. 5 Reglement erlasse der Gemeindevorstand aber eine Positivplanung für Fremdreklamenstandor- te, die nicht durch die Kompetenz in Art. 61 Abs. 1 BG abgedeckt sei und die neue Fremdreklamen fast vollständig verbiete. In Art. 61 Abs. 2 BG habe der Gesetzgeber der Baubehörde nur eine Kompetenz für eine Posi-

- 3 - tivplanung auf öffentlichem Grund eingeräumt. Mit einer Positivplanung für alle Fremdreklamen gehe der Gemeindevorstand weit darüber hinaus. Das Verwaltungsgericht habe verschiedentlich die Bedeutung bzw. die Verbindlichkeit behördlicher Plakatierungskonzepte stark relativiert (VGU R 04 40). Gemäss Verwaltungsgericht sei zudem eine undifferenzierte Unterscheidung zwischen Eigen- und Fremdreklamen ausser in schütz- enswerten Gebieten und Ortsteilen nicht zulässig (VGU R 06 105). Gera- de eine solche undifferenzierte Unterscheidung zwischen Eigen- und Fremdreklamen mache der Gemeindevorstand in Art. 5 Reglement. Dies verstosse gegen die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und gegen die Eigen- tumsgarantie (Art. 26 BV). 4. Am 18. November 2013 wies der Gemeindevorstand die Beschwerde ab. Gemäss Praxis des Verwaltungsgerichtes komme den Gemeinden beim Erlass von Reklamereglementen erhebliche Entscheidungsfreiheit zu (VGU R 04 40). Gehe es darum, Art. 61 Abs. 1 BG im Rahmen eines Re- glements zu konkretisieren, habe der Gemeindevorstand diesen grossen Ermessensspielraum. Werde festgelegt, Fremdreklamen seien nur in be- stimmten Gebieten zulässig, könne dies durchaus dem Schutz des Orts- und Landschaftsbildes dienen. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichtes könne ein unkontrollierter Plakatwildwuchs durchaus entweder zu einem erhöhten Gefahrenpotenzial für Verkehrsteilnehmer oder einer Verschan- delung bisher intakter Orts- und Landschaftsbilder führen. Ein Verbot für Fremdwerbungen in gewissen Bereichen diene dem Schutz des Orts- und Landschaftsbildes. Art. 5 Reglement überschreite die durch Art. 61 Abs. 1 BG eingeräumten Kompetenzen nicht. Es gebe andere Gemeinden mit ähnlichen Reglementen. Zudem werde auf BGE 128 I 3, 15, hingewiesen. Dort sei festgehalten, dass die Gemeinden im Rahmen des kantonalen Rechts das Anbringen von Reklamen und Plakaten nach

- 4 - Art und Grösse normieren bzw. für bestimmte Zonen oder Gebäude über- haupt untersagen könnten. Art. 5 Reglement verletze weder die Wirtschaftsfreiheit noch die Eigen- tumsgarantie. Die Gemeinde dürfe die Modalitäten der Plakatierung im Rahmen eines das Gemeindegebiet erfassenden Gesamtkonzeptes re- geln. Die Zahl der Reklamen dürfte aus ästhetischen Gründen in Grenzen gehalten werden und Fremdreklamen in schützenswerten Gebieten und Ortsteilen verboten und nur Eigenreklamen in einem bestimmten Rahmen zugelassen werden. Unzulässig sei ein undifferenziertes und ausnahms- loses Verbot von Fremdreklamen auf privatem Grund als unverhältnis- mässiger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie (BGE 128 I 3, 17). Die Gemeinde habe kein generelles, ausnahmsloses Verbot für Fremd- werbung auf dem gesamten Gemeindegebiet erlassen, sondern im Rah- men des Reglements Standorte für Fremdreklamen festgelegt. Man habe sechs Standorte bestimmt. Diese hätten sich über einen längeren Zeit- raum hinaus als besonders geeignet herausgestellt. Ferner solle sich die Fremdwerbung hauptsächlich auf die Randgebiete des Dorfs entlang der Hauptverkehrsachsen konzentrieren, weswegen sich die Standorte A, B, C und E eingangs und ausgangs des Dorfs befänden. Damit sollten die Reklamen im Dorf selber im Rahmen gehalten werden. Fremdreklamen im Dorfkern seien in kleinem Mass zulässig, beim Standort D, bei welchen kleine Fremdwerbungen in Schaukästen möglich seien. Bei Standort F handle es sich um eine touristisch genutzte Werbefläche im Zusammen- hang mit der Sesselbahn. 5. Dagegen erhob die A._____ AG am 18. Dezember 2013 Beschwerde und beantragte die Aufhebung des Beschwerdeentscheides und es sei ihr die anbegehrte Bewilligung zu erteilen. Eventualiter sei die Sache an den Gemeindevorstand zu neuem Entscheid zurückzuweisen.

- 5 - Der A._____ AG sei nicht bekannt, dass das Reglement je publiziert und öffentlich aufgelegt worden wäre. Sie bestreite vorsorglich dessen Rechtsgültigkeit. Es sei wohl im Hinblick auf ihr Baugesuch erlassen wor- den, nämlich erst am Vortag des Entscheides der Baukommission. Art. 5 Reglement erweise sich als gesetzes- und verfassungswidrig. Er überschreite die im Art. 61 BG eingeräumten Kompetenzen. Gemäss letzterer Bestimmung habe der Gemeindevorstand nur die Kompetenz, ein Reglement zu erlassen, aus dem sich Näheres zur Einfügung ins Orts- und Landschaftsbild und zur Beeinträchtigung der Verkehrssicher- heit ergebe. Von dieser Kompetenz habe der Gemeindevorstand in Art. 4 Reglement in zweckmässiger Weise Gebrauch gemacht. Mit Art. 5 Re- glement erlasse der Gemeindevorstand aber eine Positivplanung für Fremdreklamenstandorte, die nicht durch die Kompetenz in Art. 61 Abs. 1 BG abgedeckt sei und neue Fremdreklamen fast vollständig verbiete. In Art. 61 Abs. 2 BG habe der Gesetzgeber der Baubehörde nur eine Kom- petenz für eine Positivplanung auf öffentlichem Grund eingeräumt. Mit ei- ner Positivplanung für alle Fremdreklamen gehe der Gemeindevorstand weit darüber hinaus. Mit dieser bereits im vorinstanzlichen Beschwerde- verfahren vorgebrachten Argumentation habe sich der Gemeindevorstand im angefochtenen Entscheid gar nicht auseinandergesetzt. Das Verwaltungsgericht habe verschiedentlich die Bedeutung bzw. die Verbindlichkeit behördlicher Plakatierungskonzepte stark relativiert (VGU R 04 40). Gemäss Verwaltungsgericht sei zudem eine undifferenzierte Unterscheidung zwischen Eigen- und Fremdreklamen ausser in schütz- enswerten Gebieten und Ortsteilen nicht zulässig (VGU R 06 105). Gera- de eine solche undifferenzierte Unterscheidung zwischen Eigen- und Fremdreklamen mache der Gemeindevorstand in Art. 5 Reglement. Eine solche Unterscheidung zwischen Eigen- und Fremdreklamen wäre allen- falls in der Dorfkernzone zulässig, nicht aber im übrigen Gemeindegebiet. Die Unterscheidung zwischen Eigen- und Fremdreklamen gerade am

- 6 - streitigen Standort ausserhalb der Dorfkernzone sei damit verfassungs- widrig (Art. 27 BV, Art. 26 BV). Berufe er sich auf das Reklamereglement von Z.____, übersehe der Ge- meindevorstand, dass sich der Stadtrat von Z.____ gerade an die verwal- tungsgerichtliche Rechtsprechung gehalten habe. Er habe Fremdrekla- men nur in der geschützten Altstadt generell untersagt, nicht jedoch in den weiteren Bauzonen. Würde sich der Gemeindevorstand an dieses Beispiel halten, würde er Fremdreklamen allenfalls nur in der Dorfkernzo- ne verbieten. Soweit der Stadtrat von Z.____ Fremdreklamen generell an Hausfassaden verboten habe, könne man sich fragen, ob diese Regelung verfassungskonform sei. Hier gehe es aber um freistehende Fremdrekla- men, wie sie auch in Z.____ ohne weiteres zulässig seien, wenn sie sich nicht in der Altstadt befänden und sich ins Ortsbild einfügten. 6. Am 23. Januar 2014 beantragte die Gemeinde die Abweisung der Be- schwerde. Mit Ausnahme der Ausführungen betreffend Rechtsgültigkeit des Regle- ments bringe die Beschwerdeführerin die gleichen Argumente wie im vor- instanzlichen Verfahren vor. Dafür werde auf den angefochtenen Ent- scheid verwiesen. Eine Publikation im Sinne von Art. 48 Abs. 4 KRG sei für dieses Regle- ment nicht Gültigkeitserfordernis. Dort gehe es nur um Beschlüsse über den Erlass oder die Änderung der Grundordnung gemäss Art. 22 Abs. 2 KRG. Zudem habe die Beschwerdeführerin nach Erhalt des Schreibens vom 20. August 2013 Kenntnis vom Inhalt des Reglements und dessen Anhang 1 erhalten. Zur Zeit der ersten Beurteilung des Gesuchs durch das Bauamt sei das Reklamereglement rechtsgültig gewesen und zu Recht angewendet worden (Art. 89 Abs. 2 KRG). Das bestehende Reklamereglement von 2012 sei gemäss Auftrag der Planungskommission an den Gemeindeplaner vom 13. November 2012

- 7 - eingeleitet worden. Bereits am 15. Januar 2013 sei ein Entwurf der Pla- nungskommission vorgelegt worden. Am 19. August 2013 habe der Ge- meindevorstand schliesslich das Reglement in Kraft gesetzt. Das Reglement sei weder gesetzes- noch verfassungswidrig. Hier komme den Gemeinden ein erheblicher Entscheidungsspielraum zu (VGU R 04 40, BGE 128 I 3, 15). Davon habe der Gemeindevorstand hier in zulässi- ger Weise Gebrauch gemacht. Art. 5 Reglement gehe nicht über den von Art. 61 BG vorgegebenen Rahmen hinaus. Der Gemeindevorstand habe keine Kompetenzen überschritten. Die von der Beschwerdeführerin vorgenommene Pauschalierung, eine Unterscheidung sei allenfalls für die Dorfkernzone, nicht aber im übrigen Baugebiet zulässig, vermöge nicht zu überzeugen. Die Festlegung der Standorte für Fremdreklamen könne nicht nur aufgrund des Zonenplans erfolgen, es müssten immer konkrete örtliche Gegebenheiten gewürdigt werden. Die Gemeinde habe diesbezüglich eine differenzierte Beurteilung vorgenommen und die geeigneten Standorte für Fremdreklamen ermittelt. Parzelle 898 liege in unmittelbarer Nähe zur Dorfkernzone, weswegen dieser Standort zwecks Ortsbildschutzes als Standort für Fremdwerbung ungeeignet sei. Die Standorte für Fremdwerbung seien bewusst nur in den Randgebieten entlang der Hauptverkehrsachse festgelegt worden. Dies sei nicht undifferenziert. Auch die Stadt Z.____ Stelle stelle auf konkrete örtliche Gegebenheiten ab und erlasse nicht einfach ein Fremdreklameverbot für eine bestimmte Zone. Die Beschwerdeführerin beantrage nur die Aufhebung des Beschwerde- entscheides, nicht aber die Aufhebung der ihrer Meinung nach gesetzes- und verfassungswidrigen Bestimmungen des Reglements. Somit sei frag- lich, ob sie sich überhaupt auf die Eigentumsgarantie und die Wirtschafts- freiheit berufen könne, weil sie nicht Eigentümerin von Parzelle 898 sei.

- 8 - 7. Am 28. Januar 2014 nahm die A._____ AG replicando noch einmal Stel- lung. Weil die Vorinstanz auf die Durchführung eines Augenscheins ver- zichten wolle, gehe sie davon aus, diese anerkenne die Sachverhaltsdar- stellung in der Beschwerdeschrift betreffend Lage des Grundstücks (am südwestlichen Dorfende Richtung S.____, Umfeld mit modernen Zweck- bauten, Lage ausserhalb des eigentlichen Dorfkerns etc.). Es gehe hier nicht um die Frage, ob die Publikation des Reglements Gül- tigkeitsvoraussetzung desselben sei. Die Publikation sei ohnehin unab- dingbare Voraussetzung eines Erlasses. Art. 8 Publikationsgesetz sehe vor, dass Erlasse einzelne Personen nur verpflichteten, wenn sie veröf- fentlicht würden. Das ergebe sich auch aus Art. 36 Abs. 1 BV und Art. 6 EMRK. Das Reglement könne deshalb nicht zur Anwendung kommen. Die Gemeinde bestreite nicht, dass sich Parzelle 898 am Dorfende aus- serhalb des eigentlichen Dorfkerns und in einem Umfeld moderner Zweckbauten befinde. Deshalb gehe es nicht an, allein aufgrund einer gewissen Nähe zur Dorfkernzone zum Schutz des Ortsbildes Fremdwer- bung gänzlich zu verbieten. 8. Am 10. Februar 2014 duplizierte die Gemeinde. Die betreffende Parzelle befinde sich im Dorf, unmittelbar angrenzend an die Dorfkernzone. Trotzdem könne auf die Durchführung des Augen- scheins verzichtet werden, da keine detaillierten Ortskenntnisse erforder- lich seien, um die sich stellenden Fragen zu prüfen. Das Reglement sei zu Recht angewendet worden. Die Beschwerdeführe- rin habe unmittelbar nach der Beschlussfassung des Gemeindevorstan- des Kenntnis vom Inhalt des Reglements und dessen Anhang 1 erhalten. Dies sei unbestritten. Zudem könne das Reglement über die Homepage der Gemeinde angesehen werden und gelte somit als veröffentlicht.

- 9 - Fremdwerbungen würden in X._____ nicht auf dem ganzen Gemeinde- gebiet verboten. Es seien bewusst gewisse Standorte ausgeschieden worden, bei welchen Fremdwerbungen zulässig seien. Die Festlegung derselben sei auf eine differenzierte Beurteilung zurückzuführen, wobei der Schutz des Ortsbildes im Vordergrund gestanden habe. Hier komme den Gemeinden ein geschützter Ermessensspielraum zu. Da vorliegend Fremdwerbungen nicht per se ausgeschlossen würden und die Auswahl der Standorte begründet und nicht undifferenziert sei, habe die Gemeinde das ihr zustehende Ermessen nicht missbraucht oder überschritten. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Anfechtungsobjekt ist vorliegend der Entscheid vom 18. November 2013 der Gemeinde (Beschwerdegegnerin), worin sie die Beschwerde vom 16. September 2013 der Beschwerdeführerin gegen die für sie negative Mit- teilung vom 20. August 2013 – wonach ihrem Gesuch vom 17. Juli 2013 betreffend Positionierung dreier Plakatwerbeträger auf Parzelle 898 ent- lang der Hauptstrasse nicht entsprochen werde – mit der Begründung ab- lehnte, dass solche Fremdreklamen nur an den Randgebieten ausserhalb der Dorfkernzone zulässig seien und damit das intakte Orts- und Land- schaftsbild geschützt werde. Strittig und zu klären ist, ob die bestehenden Bestimmungen im Baugesetz (BG) und im darauf basierenden Reglement betreffend Plakataushang gesetzes- und verfassungskonform angewandt wurden, die ausgewählten Reklamestandorte gerechtfertigt/geeignet sind sowie auch keine unzulässigen Unterscheidungen zwischen Eigen- und Fremdwerbung auf dem betreffenden Gemeindegebiet getroffen wurden. In formeller Hinsicht rügte die Beschwerdeführerin zunächst, dass ihr das Plakatreglement nicht korrekt eröffnet worden sei und die Beschwerde- gegnerin diesbezüglich zudem eine Kompetenzüberschreitung begangen habe, da das Baugesetz keine Positivplanung für Fremdreklamestandorte

- 10 - mittels Reglement beinhaltet habe, sondern darin nur Näheres zur Einfü- gung ins Orts- und Landschaftsbild und zur Verkehrssicherheit bestimmt werden sollte. Die entsprechende Vorschrift sei deshalb klar rechtswidrig.

2. a) Nach Art. 27 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen- schaft (BV; SR 101) ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet (Abs. 1). Sie umfasst insbesondere die freie Ausübung einer privatwirtschaftlichen Er- werbstätigkeit (Abs. 2). In den Schutzbereich dieses verfassungsmässi- gen Rechts fallen damit auch das gewerbsmässige Aushängen von Pla- katen auf privatem Grund sowie das entgeltliche Überlassen solcher Flächen zum Anbringen von Plakatstellen an einen Vertragspartner eige- ner Wahl. Die Wirtschaftsfreiheit gilt aber nicht absolut, sondern kann un- ter den in Art. 36 BV genannten Voraussetzungen eingeschränkt werden. Sodann bestimmt Art. 94 BV, dass sich Bund und Kantone an den Grund- satz der Wirtschaftsfreiheit zu halten haben (Abs. 1); Abweichungen von diesem Grundsatz, insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder sonst durch kantonale Regalrechte begründet sind (Abs. 4). Staatliche Monopole oder andere Eingriffe in die Handels- und Gewer- befreiheit bzw. die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) bedürfen aber stets ei- ner gesetzlichen Grundlage und eines hinreichenden öffentlichen Interes- ses (z.B. polizeilicher oder sozialpolitischer Gründe). Ferner müssen sie verhältnismässig sein (vgl. BGE 135 I 302 E.3.2, 125 I 209 E.10a). Die Verfolgung rein fiskalischer Interessen ist nicht zulässig (BGE 124 I 11 E.3.a/b; Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] R 04 40 vom 26. August 2004 E.1, R 07 109 vom 15. Februar 2008 E.1b; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundes- staatsrecht, 8. Aufl., Zürich u.a. 2012, Rzn. 648, 653, 665, 668, 699, 721; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungs- recht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rzn. 2412-2417).

- 11 - b) Die Bündner Gemeinden sind in weiten Bereichen der Raumplanung und des Bauwesens autonom (BGE 128 I 3 E.2b, 118 Ia 446 E.3c; VGU R 04 40 a.a.O. E.2). Das gilt namentlich auch für den Erlass von Vorschriften über Reklamevorrichtungen (vgl. dazu Art. 24 Abs. 2 Ziff. 5 des Raumpla- nungsgesetzes für den Kanton Graubünden [KRG; BR 801.100]; sowie Urteil des Bundesgerichts [BGer] 1P.554/1991 vom 12. Oktober 1992, in: ZBl 94/1993 S. 133 ff. E.2b, BGer 1P.336/1993 vom 16. Februar 1994, in: ZBl 96/1995 S. 182, nicht abgedruckte E.2a). Ferner sind die Gemeinden

– unter Vorbehalt der Zuständigkeit von Bund und Kanton – mit der Sorge für Ruhe, Ordnung und Sicherheit sowie der Gesundheits-, Strassen-, Bau-, Feuer-, Gewerbe- und Wirtschaftspolizei betraut (sog. "niedere Po- lizei"). Die Gemeinden sind somit auch unter polizeilichen Aspekten zur Reglementierung des Plakatwesens befugt, mit Ausnahme des bundes- rechtlich umfassend geregelten Bereichs der Sicherheit im Strassenver- kehr, welcher in der Zuständigkeit des Kantons verbleibt. Den Gemeinden ist folglich selbst überlassen, in eigener Kompetenz Vorschriften über das Reklamewesen zu erlassen, und es kommt ihnen dabei eine erhebliche Entscheidungsfreiheit zu. Unter Vorbehalt der allgemeinen verfassungs- rechtlichen Schranken geniessen die Gemeinden deshalb in diesem Be- reich Autonomie. Sie können sich demnach dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde in einem Rechtsmittelverfahren ihre Prü- fungsbefugnis überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ord- nenden kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Vorschriften falsch anwendet. Die Gemeinden können dabei auch geltend machen, die kantonalen Instanzen hätten die Tragweite eines Grundrechts verkannt und dieses zu Unrecht als verletzt betrachtet (BGE 126 I 133 E.2). Eben- so können sie eine Verletzung des Willkürverbots oder eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs rügen, falls diese Vorbringen mit der behaupteten Verletzung der Autonomie in engem Zusammenhang stehen (BGE 116 Ia 252 E.3b, 115 Ia 42 E.3c). - Das Selbstbestimmungsrecht der Gemeinden

- 12 - gilt insbesondere auch bei der Bewilligung von Plakaten und Reklamen bzw. bei der Bestimmung der ortsbildschützerischen und ästhetischen Schranken (BGE 128 I 3 E.5b). In Präzisierung und Ergänzung seiner bisherigen Rechtsprechung hielt das Bundesgericht zur freien Meinungs- äusserung auf öffentlichem Grund in BGE 138 I 274 E.2.2.2 in fine noch fest: Ein [solcher] Anspruch besteht nur bedingt: Bedingt zum einen, weil grundsätzlich kein Anspruch existiert, dass der Staat positiv (neue) Ein- richtungen schafft, um die Freiheitsrechtsausübung zu ermöglichen [mit zahlreichen Hinweisen auf die Literatur]. Der bedingte Anspruch bezieht sich somit jeweils nur auf die Nutzung bestehender öffentlicher Sachen i.e.S. oder bestehender Infrastrukturen […]. Daneben besteht kein Recht, den öffentlichen Grund an einem beliebigen Ort, zu einem beliebigen Zeitpunkt und in einer beliebigen Weise zu benützen; ausschlagend sind genügende Kapazitäten. Zum anderen sind beim Entscheid über die aus- serordentliche Nutzung der öffentlichen Sache i.e.S. neben dem Ge- sichtspunkt der polizeilichen Gefahrenabwehr auch andere öffentliche In- teressen zu berücksichtigen, namentlich dasjenige einer zweckmässigen Nutzung der vorhandenen öffentlichen Anlagen im Interesse der Wid- mung sowie an der rechtsgleichen Zugänglichkeit der öffentlichen Sache i.e.S. für alle Interessierten.[…] Die Behörde hat die entgegenstehenden Interessen nach objektiven Gesichtspunkten gegeneinander abzuwägen und dabei dem legitimen Bedürfnis – Nutzungen mit Appellwirkung an die Öffentlichkeit durchzuführen – angemessen Rechnung zu tragen; dabei kann eine dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit genügende Gestal- tung die Anordnung von Auflagen und Bedingungen erfordern. In E.2.3.4 in fine desselben Bundesgerichtsurteils wird noch ausdrücklich vermerkt: "Sind aber – wie im vorliegenden Fall – die Plakatanschlagstellen und - standorte einmal bestimmt, so ist das einzelne Plakat nur noch unter poli- zeilichen Gesichtspunkten zu prüfen." Im Lichte dieser neuesten Recht- sprechung gilt es auch die vorliegende Reklamestreitigkeit zu beurteilen.

- 13 -

3. a) Die Gemeinde stützte sich bei ihrem negativen Entscheid betreffend Pla- kataushanggesuch vor allem auf ihre kommunale "Ästhetikvorschrift" im Baugesetz (Art. 61 BG) sowie auf die danach erlassenen Bestimmungen im Plakataushang-Reglement (Art. 4f.), die im Einzelnen wie folgt lauten: Reglement:

- 14 - Anhang 1 zum Reglement sieht so aus: Blau markiert Fremdreklamestandorte A-F Rot markiert Öffentliche Plakatstellen 1-16 Skizze „Ortsplan“ [im Originalurteil] b) Formell ist klarzustellen, dass die Beschwerdeführerin mit ihrer Rüge der "Nichteröffnung" des Reglements und somit dessen fehlender Wirkung ihr gegenüber nicht durchdringt. Sie hat dabei nämlich offensichtlich überse- hen, dass gemeindeintern (laut Art. 84 BG) bereits ein separates Verfah- ren zur Anfechtung von von der Baukommission erteilten Baubewilligun- gen existiert. Das behördliche Verwaltungsverfahren ist demzufolge erst abgeschlossen, wenn – auf Beschwerde hin – auch der Gemeindevor- stand einen Entscheid gefällt hat. Das hier zur Diskussion stehende (Pla- kataushang-) Reglement war der Beschwerdeführerin nun aber schon vor der Einreichung der gemeindeinternen Beschwerde an den Gemeinde- vorstand eröffnet worden (vgl. dazu vorne im Sachverhalt Ziff. 3 und 4). c) Die Beschwerdegegnerin verfügt nicht über ein rechtliches Monopol im Sinne des eingangs zitierten Leitentscheids (BGE 128 I 3, 10ff.) zur An- bringung von Plakaten. Laut diesem Bundesgerichtsentscheid drängt sich aber auch bei Fehlen eines Monopols eine Normierung des Plakatan- schlags aus Gründen der Verkehrssicherheit und des Schutzes des Landschafts-, Orts- und Strassenbildes auf. Die verkehrspolizeilichen Schranken werden durch das Bundesrecht geregelt – und im Kanton Graubünden bei Kantonsstrassen (wie hier) durch das kantonale Tiefbau-

- 15 - amt beurteilt. Kantonales und kommunales Recht statuieren allenfalls zu- sätzliche Schranken aus landschafts- oder ortsbildschützerischen Grün- den. Das Anbringen von Plakatstellen oder festen Reklametafeln bedarf daher nach Auffassung des Bundesgerichts einer kommunalen Plakatbe- willigung, einer Art Baubewilligung, soweit Plakatstellen nicht ohnehin baubewilligungspflichtige Anlagen gemäss Art. 22 Abs. 1 des Bundesge- setzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) und der kantonalen Bauge- setzgebung darstellen (VGU R 10 97 vom 18. Januar 2011 E.2a). Die Be- schwerdegegnerin kann im Rahmen der ihr nach kantonalem Recht zu- stehenden Kompetenzen, das Anbringen von Reklamen und Plakaten nach deren Gestaltung und Grösse normieren bzw. für bestimmte Zonen und Gebäude überhaupt untersagen (VGU R 03 4 vom 25. März 2003 E.2c; PVG 2001 Nr. 30). Der Beschwerdegegnerin ist es nach der Praxis des Bundesgerichts nicht verwehrt, die Modalitäten der Plakatierung im Zuge eines ihr ganzes Gebiet erfassenden Gesamtkonzepts zu regeln. Was die Montage von Fremdreklamen betrifft, ist es zulässig, wenn eine Gemeinde, um die Zahl der Werbetafeln und Reklamen aus ästhetischen Gründen möglichst tief zu halten, die Fremdreklamen in schützenswerten Gebieten und Ortsteilen generell verbietet und dort bloss Eigenreklamen zulässt. Lediglich ein undifferenziertes und ausnahmsloses Verbot von Fremdreklamen auf privatem Grund ist (wäre) ein unverhältnismässiger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie. d) Gemäss Art. 40 Abs. 1 Ziff. 6 der Raumplanungsverordnung für den Kan- ton Graubünden (KRVO; BR 801.110) bedürfen Strassenreklamen sowie unbeleuchtete Reklamen an touristischen Einrichtungen mit einer Fläche bis zu 5 m2 keiner Baubewilligung. Die geplanten drei Reklametafeln auf Parzelle 898 sind nun aber weder über die Hauptstrasse gespannt noch an touristischen Einrichtungen montiert und zudem flächenmässig grösser als 5 m2 (nämlich Höhe 1.972 m x Breite 2.845 m = Fläche 5.61 m2). Sie

- 16 - fallen daher e contrario aufgrund von Art. 40 KRVO unter die ordentliche Baubewilligungspflicht in der fraglichen Gemeinde und nicht bloss unter die vom Bundesgericht erwähnte [weniger strenge] Plakatierungsbewilli- gungspflicht (vgl. Beilage 1 der Gemeinde: Fotoblätter 1-3 inkl. Grund- buchplankopie vom 4. Juli 2013 – Aussenwerbung [3 x] F12 auf Parzelle 898; sowie Beilage 2 der Gemeinde – Auszug Ortsplan mit Parzelle 898). e) Nach Art. 61 Abs. 1 BG ist neben der Verkehrssicherheit besonders auch der Schutz des Landschafts- und Ortsbildes ein sachlicher Grund für eine Normierung des Plakatanschlags. Dementsprechend haben sich Rekla- men gut in das Orts- und Landschaftsbild einzufügen und sie dürfen die Verkehrssicherheit nicht beeinträchtigen. Der Gemeindevorstand ist be- fugt, hierzu ein Reglement zu erlassen. Im konkreten Fall ist nun strittig, ob der Gemeindevorstand gestützt auf diese Vorschrift bzw. Delegations- norm effektiv legitimiert war, auch eine "Positivplanung für Fremdrekla- mestandorte" zu stipulieren. Die Beschwerdegegnerin macht dazu gel- tend, sie habe die in Anhang 1 zum Reglement bestimmten Plakatstand- orte seriös und umfassend abgeklärt. Sie habe sechs Standorte bezeich- net, die sich durch ihre gute Sichtbarkeit und ihre vernachlässigbare Ver- kehrsbeeinträchtigung als ganz besonders geeignet für Werbezwecke herausgestellt hätten. Die Beschwerdegegnerin habe dabei entschieden, dass sich die Fremdwerbung hauptsächlich auf die äusseren Randgebiete des Dorfes entlang der Hauptverkehrsachsen konzentrieren sollte. Die Reklamen im Dorf selber sollten hingegen in Grenzen gehalten werden. Fremdreklamen im Dorfkern seien nur in kleinem Mass erlaubt; so beim Standort D bloss kleine Fremdwerbungen in Schaukästen und beim Standort F für touristische Zwecke im Zusammenhang mit der lokalen Sesselbahn. Alle übrigen Standorte A, B, C und E seien eingangs (im Sü- den -bzw. ausgangs im Norden -) des Dorfes platziert worden (vgl. Beila-

- 17 - ge 5 der Gemeinde - Anhang 1 zum Reglement Reklamen– und Hinweis- tafeln; Beilage 3 der Gemeinde – Zonenplan). f) Zur Rüge der Beschwerdeführerin betreffend Kompetenzüberschreitung gilt es schliesslich noch festzuhalten, dass Art. 61 Abs. 1 BG ausdrücklich die Kompetenz des Gemeindevorstands zum Erlass eines Reglements statuiert. Dieses soll unwidersprochen dazu dienen, das Orts- und Land- schaftsbild zu schützen und die Verkehrssicherheit zu gewährleisten. Wenn die Beschwerdegegnerin zur Erreichung dieses Zieles eine Positiv- planung erstellt und Standorte bezeichnet, an welchen Fremdwerbungen zulässig sind, ist dies – nach Ansicht des Gerichts – eine von Art. 61 Abs. 1 BG abgedeckte Massnahme zur Erreichung des angestrebten Ziels – nämlich des Schutzes des intakten Orts- und Landschaftsbilds im Bereich der Parzelle 898 entlang der Kantonsstrasse eingangs Dorf (im Süden). Nachdem die Positivplanung – auch – zur Folge hat, dass Fremdwerbung in empfindlicheren Ortsteilen der betreffenden Gemeinde eben nicht zulässig ist, steht sowohl Art. 61 Abs. 1 BG als auch Art. 5 des Regle- ments im Einklang mit der eingangs zitierten bundesgerichtlichen Recht- sprechung, wonach bloss ein undifferenziertes und ausnahmsloses Ver- bot von Fremdreklamen auf Privatgrundstücken einen unverhältnismässi- gen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie darstellt und bei den im Reglement bestimmten Plakatanschlagstellen nur noch (verkehrs-) polizeiliche Gesichtspunkte angeführt werden können, um die Rechtmässigkeit solch allgemeinverbindlicher Gestaltungsvorgaben zu erschüttern. Der Anhang 1 zum Reglement sieht an dem von der Be- schwerdeführerin gewünschten Ort sachlich begründet (Nähe zum Dorf) aber gerade keinen Standort für Fremdwerbung (blau markierte Positio- nen A-F) vor, weshalb die Beschwerdegegnerin das Baugesuch vom 17. Juli 2013 zu Recht abgelehnt hat. Der angefochtene Entscheid vom 18. November 2013 erweist sich damit in jeder Beziehung als gesetzes- und

- 18 - verfassungskonform, was zu seiner Bestätigung und zur Abweisung der dagegen erhobenen Beschwerde vom 18. Dezember 2013 führt. 4. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Eine aussergerichtliche Entschädigung steht der Beschwerdegegnerin nach Art. 78 Abs. 1 VRG nicht zu, da sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegte. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 1'500.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 374.-- zusammen Fr. 1'874.-- gehen zulasten der A._____ AG und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]