JTAPI/987/2025

REPUBLIQUE ET

CANTON DE GENEVE POUVOIR JUDICIAIRE A/612/2025 AMENAG JTAPI/987/2025

JUGEMENT DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE PREMIÈRE INSTANCE du 18 septembre 2025

dans la cause

Monsieur A______ Madame B______

contre DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OCEN

- 2/9 - A/612/2025 EN FAIT 1. Madame B______ et Monsieur A______ (ci-après: les époux A______ ou les recourants) sont propriétaires de la parcelle no 1______ de la commune de C______, sise ______[GE]. 2. Le 2 juin 2023, le département du territoire (ci-après: le DT ou le département) a délivré aux époux A______ l'autorisation de construire DD 2______/1, portant sur la rénovation et la transformation d'une habitation rurale visant un standard de haute performance énergétique (HPE). 3. Le chantier s'est ouvert le 21 mai 2024. 4. Par requête du 15 novembre 2024, enregistrée sous le numéro GE-3______, les époux A______ ont sollicité l'octroi d'une subvention pour la réduction des besoins de chaleur et des besoins en énergie pour le chauffage du bâtiment sis à l'adresse ______[GE]. Les travaux devaient débuter le 2 décembre 2024 pour prendre fin le 18 juin 2025. 5. Par décision du ______ 2025, l’office cantonal de l’énergie (ci-après : l’OCEN) a rejeté la requête précitée. Par demande de compléments du 22 novembre 2024, l'OCEN avait invité Monsieur D______, ingénieur, à lui remettre des photographies du chantier avec journal du jour démontrant que les travaux n'avaient pas commencé. Dans sa réponse du 19 décembre 2024, M. D______ avait transmis à l'OCEN un courrier de la société E______ Sàrl, du même jour, à teneur duquel celle-ci indiquait que "les travaux relatifs aux éléments thermiques du projet situé ______[GE], sur la commune de C______, n'avaient pas débuté à ce jour. Leur démarrage était prévu pour janvier 2025". Il joignait des photographies prises fin novembre 2024. Ces photographies mettaient en évidence que la toiture, les dalles et les fenêtres du bâtiment avaient été évacuées. Ainsi, il ressortait des éléments du dossier, en particulier des photographies produites, que les travaux faisant l'objet de la demande de subvention avaient déjà débuté lors du dépôt de celle-ci le 15 novembre 2024. En effet, la toiture, les dalles et les fenêtres avaient été évacuées à cette date-là de sorte que les travaux touchant à l'enveloppe thermique du bâtiment avaient démarré. Par conséquent, les conditions d'octroi de la subvention sollicitée n'étaient pas réunies. 6. Par acte du 20 février 2024, les époux A______ ont interjeté recours auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après: le tribunal) concluant à son annulation et à l'octroi de ladite subvention. Les travaux objet de la requête portaient sur l'isolation thermique du bâtiment, l'installation de fenêtres nouvelles ou rénovées, la pose d'une pompe à chaleur de type air/eau et la pose de panneaux photovoltaïques.

- 3/9 - A/612/2025 En amont du dépôt de leur demande le 15 novembre 2024, seuls des travaux d'évacuation, certes conséquents, d'assainissement (désamiantage) et d'études techniques avaient été entrepris sur le bâtiment. A ce titre, les travaux d'isolation et d'installation des éléments techniques – objets de la requête de subvention – n'avaient donc pas commencé, tel que le planning des travaux produit en annexe l'attestait. Les différents spécialistes ayant travaillé à la constitution du dossier, à savoir l'entreprise F______, le bureau E______ Sàrl, ainsi que l'entreprise G______, étaient unanimes: les dispositions légales avaient été strictement respectées, en ce que la demande de subvention avait été envoyée avant le début des travaux faisant l'objet de la subvention. L'OCEN fondait sa décision sur une interprétation discutable de la notion de "début des travaux faisant l'objet de la demande de subvention" et cette interprétation arbitraire ne devrait pas les pénaliser ni nuire à l'objectif poursuivi par la subvention demandée, à savoir l'encouragement à la réduction des besoins de chaleur et des besoins en énergie pour le chauffage dans un contexte d'urgence climatique. Ils avaient agi en toute bonne foi et conformément aux règles établies. 7. Dans ses observations du 16 avril 2025, l'OCEN a conclu au rejet du recours, sous suite de frais et dépens. La notion de début des travaux couvrait au minimum le début des travaux énergétiques en lien avec la subvention sollicitée. Lesdits travaux ne devaient dès lors pas avoir commencé avec le dépôt de la requête en subvention afin que la contribution conserve son caractère incitatif. Les travaux d'évacuation, d'assainissement et d'études techniques ne pouvaient s'apparenter à ceux, de grande envergure, réalisés sur le bâtiment des recourants, plusieurs semaines déjà avant le dépôt de la demande de subvention. Il était rappelé que ces travaux avaient abouti à la mise à nu intégrale de la toiture, ne laissant apparaître, après la dépose des tuiles, plus que la charpente. Dans la mesure où la toiture était déjà entièrement évacuée à la fin du mois de novembre 2024, il n'était pas contestable que les travaux énergétiques en lien avec la demande de subvention avaient déjà débuté avant le dépôt de celle-ci, le 15 novembre 2024. La mesure de subvention sollicitée par les recourants se rapportait à une rénovation globale du bâtiment visant l'atteinte du standard HPE-réno/extension. Dans ces circonstances, le commencement de tous travaux contribuant à l'atteinte dudit standard était considéré comme un début de travaux énergétiques. Si par impossible la demande de subvention ne devait pas être considérée comme tardive, elle devrait en toute état être rejetée au motif que les conditions d'éligibilité à la subvention n'étaient pas réunies. En effet, à teneur des conditions générales de subventionnement, seuls les travaux effectués sur des éléments du bâtiment déjà chauffés à l'état initial donnaient droit à une subvention. Or, dans le cas d'espèce, le bâtiment des recourant était une ancienne grange qui, selon la demande

- 4/9 - A/612/2025 d'autorisation de construire, ne disposait pas de systèmes de chauffage avant travaux. 8. Le contenu des pièces produites sera repris en tant que de besoin dans la partie en droit ci-après. EN DROIT 1. Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi sur l’énergie du 18 septembre 1986 (LEn - L 2 30) (art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05; art. 143 et 145 al. 1 LCI). 2. Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 3. Selon l’art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) ou pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, les juridictions administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA), non réalisée en l’espèce. Il n’en résulte toutefois pas que l’autorité est libre d’agir comme bon lui semble, puisqu’elle ne peut pas faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment la légalité, la bonne foi, l’égalité de traitement, la proportionnalité et l’interdiction de l’arbitraire (ATA/489/2020 du 19 mai 2020 consid. 3a; ATA/1000/2018 du 25 septembre 2018 consid. 2). 4. La Confédération peut soutenir les mesures de nature à favoriser l’utilisation économe et rationnelle de l’énergie, le recours aux énergies renouvelables ainsi que la récupération des rejets de chaleur (art. 50 de la loi sur l’énergie du 30 septembre 2016 – LEne - RS 730.0). 5. La Confédération accorde aux cantons des contributions globales destinées aux mesures d’encouragement visées aux art. 47, 48 et 50 LEne (art 34 al. 1 2e phrase de la loi sur la réduction des émissions de CO2 du 23 décembre 2011 – LCO2 - RS 641.71). 6. Le Programme Bâtiments (cf. vwww.leprogrammebatiments.ch) de la Confédération et des cantons constitue un pilier important de la politique climatique et énergétique de la Suisse. Il repose sur l’art. 34 LCO2. Ce programme assiste, à l’aide de subventions, la diminution de la consommation d’énergie et les émissions de C02 des biens immobiliers. Les mesures de construction subventionnées sont l’isolation thermique de l’enveloppe du bâtiment, le remplacement de chauffages fonctionnant à partir d’énergies fossiles ou d’électricité par des systèmes de

- 5/9 - A/612/2025 chauffage recourant aux énergies renouvelables ou par le raccordement à un réseau de chauffage, des rénovations énergétiques complètes ou des rénovations par étapes de grande ampleur, ainsi que des constructions neuves répondant à la norme Minergie-P. Les cantons définissent individuellement les mesures de construction qu’ils encouragent et les conditions sur la base du Modèle d’encouragement harmonisé des cantons (ModEnHa 2015; consultable sur le site Internet de la Conférence des directeurs cantonaux de l’énergie, www.endk.ch). À teneur du ModEnHa 2015 (cf. page 13, rubrique « traitement des demandes »), les demandes doivent être déposées avant le début des travaux et les projets déjà en chantier ou achevés ne donnent plus droit à une contribution. 7. À Genève, les demandes de subventions sont adressées à l’OCEN via la plateforme internet du Programme Bâtiments et sont traitées en application de la LEn et de son règlement d’application du 31 août 1988 (REn - L 2 30.01). 8. La LEn a pour but de favoriser un approvisionnement énergétique suffisant, sûr, économique, diversifié et respectueux de l’environnement (art. 1 al. 1 LEn). Elle détermine les mesures visant notamment à l’utilisation rationnelle et économe de l’énergie et au développement prioritaire de l’exploitation des sources d’énergies renouvelables et indigènes (art. 1 al. 2 LEn). Le Conseil d’État arrête les dispositions nécessaires à son exécution (art. 25 al. 1 LEn), ce qu’il a fait en édictant le REn. 9. En collaboration avec les communes, le canton peut favoriser, par des subventions, des dégrèvements fiscaux ou des prêts, l’utilisation rationnelle de l’énergie et l’utilisation d’énergie renouvelable (art 20 al. 1 LEn; cf. aussi art. 16 al. 1 REn). La participation financière de l’Etat n’est accordée que si ces mesures ont été approuvées par les organes compétents selon des critères de qualité portant notamment sur les économies réalisables (art. 20 al. 2 LEn). L’Etat peut participer par une aide financière à des travaux, notamment en matière d’amélioration thermique des bâtiments ou d’utilisation d’énergies renouvelables, conformes aux objectifs de la loi (art. 15 REn). S’il s’agit d’une subvention, qui peut être accordée afin de favoriser le recours aux énergies renouvelables en substitution d’agents énergétiques non renouvelables (art. 16A REn), l’aide financière ne constitue pas un droit pour celui qui la sollicite (art. 16 REn). Le DT, soit pour lui l’OCEN (art. 1 al. 1 REn et art. 6 al. 1 let. d du règlement sur l’organisation de l’administration cantonale du 1er juin 2018 - ROAC - B 4 05.10), est compétent pour accorder une telle subvention (art. 19 al. 1 REn). Le montant de la subvention accordée en application de l’art. 16A REn est déterminé sur la base de directives établies par le département, qui tiennent compte notamment de l’efficacité économique et énergétique de l’installation en accord avec les objectifs de la loi (art. 20 al. 2 REn).

- 6/9 - A/612/2025 Le requérant doit produire toutes les pièces permettant l’examen de sa requête tant du point de vue technique, énergétique que financier (art. 21 al. 1 1ère phr. REn) et cette dernière doit être déposée avant le début des travaux faisant l’objet de la subvention (art. 21 al. 5 REn). 10. Le tribunal de céans a déjà eu l’occasion de juger que « l’art. 21 al. 5 REn concrétise le principe, découlant de l’art. 20 LEn, selon lequel la subvention doit avoir un caractère incitatif. Selon la pratique du département, la subvention n’est dès lors octroyée que pour autant qu’elle constitue un élément déterminant dans la décision de procéder à des travaux énergétiques. Or, le fait d’entreprendre de tels travaux et de les achever sans avoir requis une subvention et obtenu confirmation de son attribution laisse conclure que le requérant dispose des moyens financiers pour payer lesdits travaux sans aide étatique et que la subvention ne constitue pas un élément déterminant dans sa décision de procéder à ces travaux énergétiques. En effet, si la subvention était l’élément clé poussant un administré à effectuer des travaux énergétiques, il attendrait la confirmation de son obtention avant de les entreprendre, ce qui n’est pas le cas si cette possible subvention ne lui est pas indispensable. Le fait d’exiger le dépôt de la demande de subvention avant le début des travaux permet également de pouvoir informer le requérant s’il obtiendra effectivement une subvention, laquelle n’est pas forcément octroyée même si le projet soumis respecte tous les critères de qualité. Il est en effet possible que l’autorité intimée ait entièrement épuisé le budget de l’année en cause et qu’elle ne puisse dès lors plus aider financièrement aucun requérant. Elle peut aussi devoir, par manque de fonds, procéder à des arbitrages parmi les demandes qui lui sont soumises et ainsi devoir en refuser certaines. Il y a ainsi un réel sens à exiger d’un administré qu’il dépose la requête en octroi d’une subvention avant le début des travaux qu’il envisage. Cette exigence ne peut ainsi être qualifiée de chicanière. Par ailleurs, cette condition, qui est rappelée tant sur le formulaire de requête de la subvention que dans les conditions générales du Programme Bâtiments «GEnergie 2050», ne complique pas à outrance la procédure à suivre pour obtenir une subvention, laquelle n’est, il convient de le rappeler, pas un droit. Il ne peut par conséquent être considéré qu’elle entrave de manière injustifiée et disproportionnée le but légal d’utiliser des sources d’énergies renouvelables et respectueuses de l’environnement » (JTAPI/490/2022 du 11 mai 2022 consid. 8 et JTAPI/569/2020 du 9 juillet 2020 consid. 8). Le tribunal a également rappelé, s’agissant de l’autorité, que « si elle dispose d’un pouvoir d’appréciation en la matière, celui-ci ne lui permet pas de s’affranchir du respect des conditions posées par la loi (cf. JTAPI/569/2020 du 9 juillet 2020 consid. 8), y compris dans le but de « sauver le climat, conformément à l’urgence climatique déclarée en 2019 par le Conseil d’Etat » (JTAPI/490/2022 du 11 mai 2022 consid. 8). 11. En l’espèce, il est établi que les recourants ont procédé à des travaux antérieurement au dépôt de leur demande de subvention. En effet, il ressort des éléments du dossier, en particulier des images photographiques, que le 15 novembre 2024, jour du dépôt de la demande de subvention, la toiture avait été retirée, laissant la charpente

- 7/9 - A/612/2025 complétement à nu. De mêmes, des fenêtres et dalles du bâtiment avaient été évacuées. Ces faits ne sont pas contestés par les recourants, lesquels font toutefois valoir que ces interventions ne consistaient qu’en de simples travaux d'évacuation, certes conséquents, d'assainissement (désamiantage) et d'études techniques, lesquels n'étaient pas couverts par la demande de subvention. Cet argument ne peut être retenu. En effet, de tels travaux, compte tenu de leur ampleur et de leur nature, ne sauraient être qualifiés de simples travaux d'évacuation, d'assainissement ou d'étude, étant précisé que les travaux de rénovation énergétique ne sauraient se limiter aux seules interventions constructives, mais incluent également les opérations de démolition nécessaires au remplacement des éléments à rénover (JTAPI/700/2025 du 26 juin 2025 consid. 11). En l’occurrence, les travaux objets de la requête de subvention, portent notamment sur l'isolation thermique du bâtiment et l'installation de fenêtres nouvelles ou rénovées. En procédant à la dépose complète de la toiture et des dalles et des fenêtres, soit des travaux portant sur l’enveloppe du bâtiment, le recourant a amorcé les travaux de rénovation énergétique faisant l’objet de sa demande de subvention. En effet, le retrait de l’isolation existante constitue une étape indispensable à sa réfection conforme aux exigences énergétiques. Partant, c’est à juste titre que l’OCEN a considéré que les travaux en lien avec la demande de subvention avaient débuté avant le dépôt de celle-ci et qu'elle était par conséquent tardive. Enfin, le fait que les recourants comptaient sur la subvention pour financer leur projet serait sans incidence juridique, étant rappelé que, conformément à la jurisprudence citée plus haut, celui qui entame les travaux avant le dépôt de sa demande de subvention donne l'indication qu'il est déterminé à procéder indépendamment de cette source de financement. Il faut manifestement tenir le même raisonnement dans le cas des recourants, le début du chantier ayant laissé la charpente à nu avant le dépôt de la demande de subvention : à ce stade, un renoncement au projet semblait inenvisageable et même un retour à la situation préexistante aurait impliqué la pose de matériel neuf et une main-d'œuvre pour un coût important. Les conditions générales applicables à l’octroi des subventions, mentionnées tant dans le barème de subventions en vigueur que sur le formulaire de requête de la subvention (rubrique « dépôt et traitement des dossiers »), stipulent par ailleurs clairement que la demande doit être déposée avant le début des travaux. Les subventions ne peuvent donc être accordées que pour des travaux futurs et non des travaux réalisés ou en cours. Il convient enfin de rappeler que la subvention ne constitue pas un droit pour celui qui la sollicite et relève du pouvoir discrétionnaire de l’autorité administrative (cf. art. 16 al. 2 REn). Par conséquent, l’autorité intimée, qui applique strictement les conditions légales posées en matière de subvention, n’a nullement violé le droit, ni abusé ou mésusé

- 8/9 - A/612/2025 de son pouvoir d’appréciation en refusant d’entrer en matière sur la demande de subvention au motif que les travaux avaient débuté avant le dépôt de celle-ci. 12. En tous points mal fondé, le recours sera rejeté. 13. En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), les recourants, pris conjointement et solidairement, qui succombent, sont condamnés au paiement d’un émolument s’élevant à CHF 900.-; il est couvert par l’avance de frais de même montant versée à la suite du dépôt du recours. Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).

- 9/9 - A/612/2025 PAR CES MOTIFS LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE PREMIÈRE INSTANCE 1. déclare recevable le recours interjeté le 20 février 2025 par Madame B______ et Monsieur A______ contre la décision du département du territoire-OCEN du ______ 2025; 2. le rejette; 3. met à la charge des recourants, pris conjointement et solidairement, un émolument de CHF 900.-, lequel est couvert par l'avance de frais; 4. dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure; 5. dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 Genève 1) dans les 30 jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant. Siégeant : Kristina DE LUCIA, présidente, Isabelle KOECHLIN-NIKLAUS et Patrick BLASER, juges assesseurs

Au nom du Tribunal : La présidente Kristina DE LUCIA

Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties, ainsi qu’à l’office fédéral de l’environnement.

Genève, le

Le greffier