JTAPI/1178/2025

REPUBLIQUE ET

CANTON DE GENEVE POUVOIR JUDICIAIRE A/758/2025 LDTR JTAPI/1178/2025

JUGEMENT DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE PREMIÈRE INSTANCE du 10 novembre 2025

dans la cause

A______ SA, représentée par Me Olivier KLUNGE, avocat, avec élection de domicile

contre DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC

- 2/15 - A/758/2025 EN FAIT 1. A______ SA est propriétaire des immeubles de logements situés route B______ 1______ et 2______, sis sur la commune de C______. 2. Le ______ 2022, A______ SA a obtenu du département du territoire (ci-après : le département ou le DT) une autorisation de construire portant sur la rénovation des appartements du 1er au 6ème étages desdits immeubles (APA 3______). 3. Cette autorisation précisait que les conditions figurant dans les préavis ci-joints devaient être strictement respectées et faisaient partie intégrante de l’autorisation, notamment le préavis de l’office cantonal du logement et de la planification foncière (ci-après : OCLPF) du 25 novembre 2021. Dans le cadre de l’instruction de l’autorisation de construire, l’OCLPF avait rendu un préavis favorable sous conditions le 25 novembre 2021, posant notamment comme condition que le montant des loyers des 35 logements (70 pièces) du n° 1______ des 24 logements (82 pièces) du n° 2______ n’excédera pas, après travaux, les loyers selon l’état locatif visé et enregistré le 13 octobre 2021. Ces loyers seront appliqués pour une durée de trois ans, après la fin des travaux (art. 10 al. 1, 11 et 12 de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l'emploi) du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20). Par ailleurs, un état locatif avait été produit dans le cadre de la procédure et enregistré par le département le 13 octobre 2021. 4. Le 27 juillet 2023, l'attestation globale de conformité a été transmise au département, déclenchant ainsi le début de la période de contrôle des loyers de trois ans. 5. Le ______ 2024, D______ SA a déposé, pour le compte d’A______ SA, une requête en autorisation de construire portant sur l’isolation des façades, le remplacement des stores, des portes d'entrée et des vitrines du rez-de-chaussée des deux mêmes immeubles. Cette requête a été enregistrée sous le n° de dossier APA 4______/1. 6. Dans le cadre de l'instruction de cette autorisation, les états locatifs ont été produits et enregistrés par le département le ______ 2024. 7. Le département a ouvert une procédure administrative n° 5______ relative au respect des conditions de l’APA 3______/1 délivrée le ______2022 et portant sur la rénovation de logements sis dans les immeubles situés à la route B______ n° 1______ et 2______. 8. Par courrier du 17 juillet 2024 adressé à A______ SA, le département a relevé qu’à la lecture des états locatifs du 2 juillet 2024, il avait constaté que le montant des loyers de plusieurs logements contrevenait aux conditions de l’APA 3______/1, dès

- 3/15 - A/758/2025 lors qu'ils excédaient les montants maximums fixés dans les états locatifs du 13 octobre 2021 et le préavis LDTR émis le 25 novembre 2021. A teneur du préavis LDTR émis le 25 novembre 2021 (APA 3______/1), les loyers étaient contrôlés durant une période de trois ans à partir du 27 juillet 2023, soit après la fin des travaux (correspondant à la remise de l'attestation de conformité). A teneur du préavis LDTR émis le 15 juillet 2024 (APA 4______/1), les loyers étaient contrôlés durant une période de trois ans à partir de la fin des travaux autorisés dans l’APA 4______/1. Un délai au 31 août 2024 a été imparti à A______ SA pour faire part de ses éventuelles observations et transmettre les baux, avis de fixation des loyers et derniers avis de majoration des loyers des logements concernés. Il lui était, en outre, demandé d'indiquer si d'autres logements que ceux mentionnés étaient concernés par une différence de loyer par rapport aux états locatifs fournis antérieurement. 9. Par courrier du 24 juillet 2024, la régie, à savoir D______ - Régie du E______, a confirmé que les loyers de plusieurs logements avaient subi une augmentation dans le cadre d'une indexation. Certes, pendant la période de contrôle, les loyers fixés par le département ne pouvaient être dépassés. Toutefois, étaient réservés les cas des loyers avant travaux soumis à l'indexation à 100% ou à un échelonnement, qui devaient donc se poursuivre après travaux. 10. Par courrier du 21 août 2024 adressé à A______ SA, le département a relevé qu’elle avait confirmé que les loyers des baux concernés avaient subi une augmentation dans le cadre d'une indexation, à une exception. Bien que les loyers fixés ne puissent pas être dépassés durant la période de contrôle, elle soutenait que les cas de loyers avant travaux soumis à l'indexation ou à l'échelonnement seraient réservés et devraient donc se poursuivre après travaux. Certes, le Tribunal fédéral prévoyait que, dans le cadre d’un contrat de bail avec loyer échelonné, les dispositions de la LDTR ne lui permettaient pas d'intervenir sur le loyer postérieur à la période de contrôle. Toutefois, il en découlait, a contrario, qu’il pouvait intervenir sur un loyer échelonné pendant la période de contrôle. Par conséquent, les échelons prévus dans le bail ne pouvaient être pris en considération dans le cadre de la fixation du loyer après travaux. Il convenait donc de respecter le loyer LDTR durant la période de contrôle. Un échelon de loyer supérieur pourra uniquement être prévu à l'issue de cette période. Un nouveau délai au 23 septembre 2024 était imparti à A______ SA pour formuler d'autres éventuelles observations et fournir les pièces et informations demandées dans le courrier du 17 juillet 2024. 11. Le 2 septembre 2024, A______ SA a répondu, par le biais de son conseil, et a persisté dans l'argumentation exposée par la régie. Elle a, par ailleurs, refusé de fournir les pièces et autres informations requises et a demandé qu'une décision sujette à recours soit rendue dans l’hypothèse où le département ne se ralliait pas à sa position.

- 4/15 - A/758/2025 12. Par courrier du 18 octobre 2024 adressé à l'avocat de la propriétaire, le département, après avoir exposé le déroulement des faits, a constaté que les loyers d'au moins 20 logements ne respectaient pas le plafond maximum autorisé par l’APA 6______ et que cela avait été confirmé par la propriétaire. Il avait pris au surplus acte du refus de la propriétaire de collaborer en transmettant les pièces demandées. Il lui ordonnait ainsi de transmettre dans un délai de 30 jours les copies des baux, ainsi que les avis de fixation initial et de majoration des loyers des logements mentionnés dans son courrier du 17 juillet 2024. Il s’agissait d’une décision incidente. 13. Par courrier du 1er novembre 2024, A______ SA, sous la plume de son conseil, a transmis au département les contrats de bail à loyer, les avis de fixation de loyer initial ainsi que les avis de majoration relatifs aux logements répertoriés dans le courrier du 17 juillet 2024. 14. Le 31 janvier 2025, le département a ordonné à A______ SA de rétablir une situation conforme au droit dans un délai de 30 jours en procédant à la modification des contrats de bail ainsi que des avis de fixation de loyer initial des logements concernés et au remboursement du trop-perçu s'élevant à CHF 15'165.-. Les justificatifs devaient être apportés dans le même délai. Aux fins de contrôle, la propriétaire devait transmettre, à l’issue de la période de contrôle et au plus tard le 30 août 2026, l’état locatif complet et nominatif de l’immeuble, faisant référence à la situation au 31 juillet 2026. De plus, une amende de CHF 3'300.- lui a été infligée. Il retenait que certains logements visés par l'APA 3______ avaient fait l’objet d’une augmentation de loyer durant la période de contrôle d’une durée de trois ans à compter du 1er août 2023 au-delà des loyers maximums autorisés. Ces augmentations constituaient une violation de la condition n° 2 du préavis LDTR établi le 15 novembre 2021, faisant partie intégrante de ladite autorisation de construire. 15. Par acte daté du 4 mars 2025, A______ SA (ci-après : la recourante), sous la plume de son conseil, a interjeté recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le tribunal), concluant à son annulation et à ce qu’une indemnité de CHF 3'000.- à titre de participation aux frais et honoraires d’avocat lui soit allouée. Elle avait conclu 17 des 20 contrats de baux à loyers indexés à l’indice suisse des prix à la consommation (ci-après : ISPC) des logements visés par la décision querellée entre le ______ 2018 et le ______ 2021, avec prise d'effet entre le 1er avril 2018 et le 15 septembre 2021, soit avant le dépôt le 13 octobre 2021 de la requête en autorisation de construire APA 3______ pour les travaux de rénovation de tous les appartements, accompagnée des états locatifs des deux immeubles d'habitations au 13 octobre 2021. Ces baux avaient été conclus pour une durée égale ou supérieure à cinq ans, avec reconduction tacite de cinq ans en cinq ans, de sorte qu'une augmentation de ces loyers en cours de bail ne pouvait intervenir que pour

- 5/15 - A/758/2025 un motif lié à la hausse du taux de I'ISPC, aux conditions des art. 269b de la loi fédérale du 30 mars 1911, complétant le Code civil suisse (CO, Code des obligations - RS 220) et 17 de l’ordonnance sur le bail à loyer et le bail à ferme d'habitation et de locaux commerciaux du 9 mai 1990 (OBLF - RS 221.213.11).

Durant la phase d'instruction, soit entre le 6 juillet et le 14 octobre 2022, elle avait conclu de nouveaux baux avec loyers indexés, avec prise d'effets entre le 1er août et le 1er novembre 2022, pour les trois autres logements visés par la décision querellée. Les loyers initiaux de ces trois logements avaient été convenus aux mêmes montants que ceux indiqués dans les états locatifs du 13 octobre 2021 transmis au département du territoire. Selon elle, le Tribunal fédéral ne s'était jamais prononcé sur le cas des augmentations de loyers durant la période de contrôle fondées exclusivement sur une hausse de l’ISPC.

Si elle comprenait que l'admission d'une pratique des propriétaires consistant à conclure peu avant une rénovation des contrats de baux à loyer avec échelons futurs permettraient à ces derniers, à certaines conditions, de contourner la LDTR et qu'il en résulterait un abus de droit qui irait à l’encontre de l'intérêt public poursuivi par la LDTR, un tel risque de contournement de la loi ne pouvait pas se poser pour des baux à loyer de logements de durée de cinq ans avec clauses d'indexation à 100% à l’ISPC.

Dans la mesure où, en présence de loyers se situant au-dessus de la fourchette des loyers correspondant aux besoins prépondérants de la population (art. 9 al. 3 LDTR), l'intérêt public poursuivi par la LDTR était d'éviter que le propriétaire puisse répercuter le coût économique des travaux sur les locataires durant la période de contrôle de trois ans imposée (art. 11 al. 3 et 12 LDTR), la systématique de cette loi n'avait pas pour but d'interdire à un propriétaire de pouvoir répercuter à ses locataires la hausse générale du coût de la vie en se basant sur l’ISPC, consentie par le locataire en échange d'une sécurité du bail pour une période de cinq ans renouvelable.

Les augmentations de loyer qu’elle avait opérées n'avaient, en aucune façon, eu pour effet de faire supporter économiquement les coûts des travaux aux locataires, étant au demeurant rappelé qu’elle n’était pas en mesure d'influer sur la variation de l'ISPC en cours de bail.

La situation des hausses de loyer basées sur des échelonnements des loyers n'était donc en aucune façon assimilable à celle des contrats de baux avec clause d'indexation à 100% à l’ISPC au sens de l'art. 269b CO.

Le département ne pouvait donc pas prendre comme point d'ancrage les jurisprudences afférentes aux augmentations de loyer basées sur des échelonnements convenus pour en arriver au constat qu’elle aurait violé la LDTR. Pas plus qu'elle ne pouvait fonder sa décision sur une interprétation a contrario de jurisprudences du Tribunal fédéral qui se rapportaient à des augmentations de loyer

- 6/15 - A/758/2025 pratiquées après la fin de la période de contrôle, qui plus est pour des baux à loyers prévoyant des échelonnements. Ces dernières ne permettaient tout simplement pas de répondre à la question posée dans le cadre de la présente procédure.

Il convenait donc de se rallier à l’avis des principaux commentaires en matière de LDTR d'après lesquels les augmentations de loyers indexés à 100 %, motivées exclusivement par la hausse de l’ISPC, étaient également admissibles durant la période de contrôle de l'art. 12 LDTR. On pouvait d'ailleurs parfaitement interpréter la notion « au même niveau » de l'art. 11 al. 3 LDTR comme englobant les éventuelles hausses ou baisses de loyer fondées sur une variation de l’ISPC. Si, par impossible, le tribunal devait néanmoins considérer qu’elle avait violé les normes LDTR en procédant à ces augmentations de loyer, il devrait en tout état annuler les mesures et sanctions administratives de la décision entreprise. En effet, elle peinait à comprendre en quoi les mesures administratives consistant à lui ordonner de modifier les contrats de baux et loyers des logements concernés et les avis de fixation de loyers initial s’y rapportant seraient rendues nécessaires pour rétablir une situation conforme au droit. Les prétendues violations des règles LDTR

- fermement contestées -, ne résultaient pas de la simple existence de clauses d’indexation du loyer à l’ISPC applicables dès le début du bail et l’entrée dans les habitations, puisqu’à elles seules elles n’entrainaient aucune violation des normes LDTR, mais des seuls avis d’augmentation de loyer par la hausse de l’ISPC. Ces mesures administratives devront donc être annulées. Aucune faute ne pouvait lui être imputée puisqu’elle avait suivi la doctrine (Emmanuelle GAIDE/Valérie DEFAGO GAUDIN, La LDTR, Démolition, transformation, rénovation, changement d’affectation et aliénation, Immeubles de logements et appartements,

2014) et qu’il n’existait aucune jurisprudence : l’amende devait être annulée. 16. Le département a répondu au recours le 5 mai 2025, concluant à son rejet, sous suite de frais. Il a produit son dossier. L’autorisation de construire APA 3______ était limpide, en ce sens que les loyers, tels que fixés par celle-ci, soit ceux figurant dans les états locatifs enregistrés le 13 octobre 2021, ne pouvaient être augmentés pour quelque raison que ce fut durant une période de trois ans suivant la fin des travaux. Dite condition ne laissait aucune place à l’interprétation, les loyers ne pouvant être modifiés. Cela correspondait à l’art. 14 al. 1 LDTR. Dès lors, en l’absence de recours contre cette autorisation, celle-ci était entrée en force et la condition en question s’appliquait pleinement. Partant, il ne faisait aucun doute que c’était le loyer, tel que figurant dans les états locatifs produits, soit sans augmentation liée à l’évolution de l’ISPC, qui devait être respecté pendant toute la durée de contrôle. En augmentant les loyers sur l’évolution de l’ISPC, la recourante avait donc violé l’autorisation de construire APA 3______. La fixation des loyers et l’interdiction de leur augmentation, même au regard de l’évolution de l’ISPC pendant toute la durée du contrôle répondait au but de contenir l’augmentation des loyers des logements les plus fortement recherchés en période de pénurie pour qu’ils subsistent sur le marché.

- 7/15 - A/758/2025 En l’absence de jurisprudence spécifique, il se justifiait d’appliquer par analogie celle liée à l’échelonnement. La recourante pourra parfaitement faire valoir l’indexation prévue par le contrat de bail après la période de contrôle. Même si, par impossible, il devait être considéré que l’indexation devait être prise en compte, il impliquerait la nécessité de procéder à une demande de modification des loyers par le biais du dépôt d’une autorisation de construire complémentaire ou d’une nouvelle requête, ainsi que le mentionnait le préavis de l’OCLPF du 25 novembre 2021 mais également l’art. 14 al. 2 LDTR, ce qui n’avait pas été fait en l’espèce. En augmentant les loyers d’au moins 20 logements, la recourante avait créé une situation illégale et une faute qui justifiait pleinement tant les mesures visant la remise en conformité de la situation que la sanction administrative infligée. Concernant la production des baux et avis de fixation de loyers conforme aux états locatifs visés par l’APA 3______, il prenait bonne note que ces derniers n’avaient pas été modifiés concernant les locataires toujours en place et que seul un avis de modification de loyer avait été transmis. Il se contentera dès lors, dans ce cas, de la preuve de l’annulation de cet avis de modification de loyer adressé aux locataires et du rétablissement du loyer fixé par l’autorisation de construire. Quant à l’amende, elle était fondée et son montant n’était pas contesté, étant souligné qu’elle était particulièrement clémente. 17. La recourante a répliqué le 27 mai 2025, maintenant ses conclusions. Elle n’avait pas de motif de recourir contre l’APA 3______ car elle avait estimé et estimait toujours, de bonne foi, que les loyers pouvaient être adaptés à l’ISPC pendant la période de contrôle. Les clauses d’échelonnement et d’indexation ne pouvaient être comparées : la clause d’indexation avait pour but de garantir au bailleur que le loyer suivra l’évolution du coût de la vie et d’offrir au locataire un bail de longue durée et un mode de fixation claire du loyer. La clause d’échelonnement quant à elle visait un tout autre but. Grâce à l’échelonnement, le rendement brut, d’abord insuffisant, était augmenté de façon à couvrir les frais sur l’ensemble de la durée du contrat; il pouvait aussi être pratiqué pour étaler dans le temps une forte évolution du loyer. Tandis que l’échelonnement du loyer pouvait être utilisé en vue de contourner la LDTR, l’adaptation du loyer à l’ISPC ne contrevenait pas à cette dernière. Ainsi, la jurisprudence relative aux baux échelonnés ne pouvait pas être appliquée par analogie aux loyers indexés. Concernant l’amende, vu l’absence de toute violation de la LDTR ainsi que l’absence de faute, une telle mesure ne se justifiait ni sur son principe, ni sur sa quotité. Les autres mesures prévues dans la décision litigieuse ne se justifiaient pas non plus.

- 8/15 - A/758/2025 18. Le département a dupliqué le 17 juin 2025, renvoyant à ce qu’il avait développé dans ses observations du 5 mai 2025 et persistant dans ses conclusions. 19. Le détail des pièces sera repris dans la partie « En droit » dans la mesure utile. EN DROIT 1. Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20) et de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) (art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05, art. 143 et 145 al. 1 LCI; art. 45 al. 1 LDTR). 2. Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 3. Selon l’art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), ou pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, les juridictions administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA), non réalisée en l’espèce. Il y a en particulier abus du pouvoir d’appréciation lorsque l’autorité se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou lorsqu’elle viole des principes généraux du droit tels que l’interdiction de l’arbitraire, l’égalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3; arrêt du Tribunal fédéral 1C_107/2016 du 28 juillet 2016 consid. 9). 4. Les arguments formulés par les parties à l'appui de leurs conclusions respectives seront repris et discutés dans la mesure utile (cf. arrêts du Tribunal fédéral 1C_72/2017 du 14 septembre 2017 consid. 4.1; 1D_2/2017 du 22 mars 2017 consid. 5.1; 1C_304/2016 du 5 décembre 2016 consid. 3.1; 1C_592/2015 du 27 juillet 2016 consid. 4.1; 1C_229/2016 du 25 juillet 2016 consid. 3.1 et les arrêts cités), étant rappelé que, saisi d'un recours, le tribunal applique le droit d'office et que s'il ne peut pas aller au-delà des conclusions des parties, il n'est pas lié par les motifs qu'elles invoquent (art. 69 al. 1 LPA; cf. not. ATA/1024/2020 du 13 octobre 2020 consid. 1 et les références citées; ATA/386/2018 du 24 avril 2018 consid. 1b; cf. aussi ATF 140 III 86 consid. 2; 138 II 331 consid. 1.3; 137 II 313 consid. 1.4). 5. L’objet du litige est principalement défini par l’objet du recours (ou objet de la contestation), les conclusions du recourant et, accessoirement, par les griefs ou motifs qu’il invoque. Il correspond objectivement à l’objet de la décision attaquée,

- 9/15 - A/758/2025 qui délimite son cadre matériel admissible (ATF 136 V 362 consid. 3.4 et 4.2; arrêt du Tribunal fédéral 2C_581/2010 du 28 mars 2011 consid. 1.5; ATA/504/2023 du 16 mai 2023 consid. 3.2 et les arrêts cités). La contestation ne peut excéder l’objet de la décision attaquée, c’est-à-dire les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l’autorité inférieure s’est prononcée ou aurait dû se prononcer (ATA/504/2023 précité consid. 3.2 et l'arrêt cité). 6. En l'espèce, aucune des parties ne conteste la soumission des travaux autorisés à la LDTR ou leur qualification juridique, de sorte que seule la question de la conformité de l’augmentation des loyers de 20 logements à l’ISPC aux conditions du préavis de l'OCLPF du 21 novembre 2021durant la période de contrôle est litigieuse. 7. La LDTR a pour but de préserver l’habitat et les conditions de vie existants ainsi que le caractère actuel de l’habitat, notamment dans la troisième zone de construction (art. 1 al. 1 et 2 al. 1 let. a LDTR; art. 19 al. 1 let. c de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 - LaLAT - L 1 30). 8. Selon l’art. 10 LDTR, le département fixe, comme condition de l’autorisation de construire, le montant maximum des loyers des logements après travaux. Il tient compte des critères énumérés à l’art. 11 LDTR. 9. À teneur de l’art. 11 al. 1 LDTR, le département prend en considération l’ensemble des travaux à effectuer, sous déduction des subventions éventuellement octroyées et fixe le montant des loyers ou des prix de vente maximaux, en tenant compte du rendement équitable des capitaux investis pour les travaux, calculé, en règle générale, sur les 70% au maximum de leur coût et renté à un taux de 0,5 point au‑dessus de l’intérêt hypothécaire de premier rang pratiqué par la Banque cantonale de Genève, le taux de rendement étant fonction de l’incidence dégressive des amortissements (let. a); de l’amortissement calculé en fonction de la durée de vie des installations, en règle générale dans une fourchette de 18 à 20 ans, soit de 5,55% à 5% (let. b); des frais d’entretien rentés en règle générale à 1,5% des travaux pris en considération (let. c); des autres facteurs de hausse et de baisse à prendre en considération selon les art. 269 et ss CO (let. d). L’art. 11 al. 2 LDTR précise que lorsque les logements répondent aux BPP quant à leur genre, leur typologie, leur qualité, leur prix de revient, le nombre de pièces ou leur surface, le loyer après transformation doit répondre aux BPP. Selon l’art. 11 al. 3 LDTR, si le loyer avant transformation ou rénovation dépasse le niveau des loyers répondant aux BPP, il est maintenu par le département au même niveau lorsqu’il apparaît qu’il permet économiquement au propriétaire de supporter le coût des travaux sans majoration de loyer. 10. Les critères de calcul retenus à l’art. 11 LDTR s’inspirent déjà des règles de droit fédéral contenues à l’article 269a CO en matière de fixation de loyer dans la mesure où ils font intervenir des éléments liés au rendement des fonds investis dans les travaux par le propriétaire (Alain MAUNOIR, La nouvelle LDTR au regard de la

- 10/15 - A/758/2025 jurisprudence, les démolitions et les transformations, RDAF 1996. p. 327). La finalité de l’art. 11 LDTR est cependant différente : il s'intègre dans un dispositif légal mis en place pour assurer le maintien en faveur de toutes les catégories de la population d’un parc de logements dont les caractéristiques et les loyers correspondent à leur besoin. Elle impose un contrôle des loyers pour une durée limitée, dont l’objectif est de contenir l’augmentation des loyers des logements les plus fortement recherchés en période de pénurie pour qu’il en subsiste sur le marché (ATA/502/2008 du 30 septembre 2008 consid. 7b). 11. Selon l’art. 14 LDTR, pendant la période de contrôle, les loyers et les prix de vente fixés par le département ne peuvent être dépassés (al. 1). Lorsque l’évolution des critères de fixation de loyers au sens des articles 269 et suivants du code des obligations le justifie, une demande de modification des loyers ou des prix peut être présentée au département, qui statue en regard des articles précités (al. 2). 12. Dans son arrêt du 3 décembre 2024 (ATA/1415/2025), la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) a retenu, s’agissant des loyers échelonnés, qu’elle avait déjà jugé que le département ne pouvait pas intervenir sur le montant du loyer dû au-delà de la période de contrôle et qu’ainsi dans le cas où le bail prévoit un premier échelon respectant l’autorisation de construire délivrée puis un deuxième à partir de la date de fin de la période de contrôle, il s’avérait conforme à la LDTR (ATA/512/2010 du 3 août 2010). Le Tribunal fédéral a également précisé que dans le cadre d’un contrat de bail avec loyers échelonnés, les dispositions de la LDTR ne permettaient pas au département d’intervenir sur le loyer postérieur à la période de contrôle, soit de vérifier le loyer fixé dans la clause d’échelonnement pour les deux années suivant la période postérieure au contrôle (arrêt du Tribunal fédéral 1C_184/2013 du 8 janvier 2014 consid. 2.2). Il découle aussi de cette jurisprudence, a contrario, que le département peut fixer le loyer pour la période de contrôle, ce qui confirme le développement fait ci-dessus sur les dispositions de la LDTR. Ainsi, nonobstant l’accord des parties au contrat de bail, s’agissant de l’échelonnement des augmentations du loyer, le département était en droit de fixer le montant du loyer pendant la période de contrôle, à hauteur de celui avant travaux, conformément à l’art. 11 al. 3 LDTR. 13. Ce raisonnement a été confirmé par la chambre administrative dans son arrêt du 11 mars 2025 (ATA/236/2025). 14. La question de savoir si le loyer peut être indexé à l’ISPC pendant la période de contrôle du loyer après travaux n’a quant à elle jamais été tranchée. 15. En l’espèce, le département a fixé le montant des loyers des appartements concernés dans son autorisation de construire APA 3______, en se référant en particulier au préavis de l’OCLPF du 21 novembre 2021, pour une durée de trois ans dès la fin des travaux, soit le ______ 2023, et cette autorisation est entrée en force. Le calcul du loyer effectué par le département ne peut dès lors pas être remis en question.

- 11/15 - A/758/2025 La recourante a toutefois indexé le montant du loyer de 20 appartements à l’ISPC, appartements dont les baux prévoyaient des loyers indexés, estimant que cette indexation était autorisée et ne violait pas les conditions de l’APA 3______. Cependant, au vu du but de la LDTR de fixer les loyers et d’en interdire leur augmentation pendant toute la durée du contrôle, sauf cas particulier énoncé à l’art. 11 al. 3 LDTR qui ne trouve pas application en l’espèce, le tribunal estime que le département n’a pas abusé de son pouvoir d’appréciation ni fait une mauvaise application de la loi en retenant que la jurisprudence relative à l’interdiction de l’échelonnement des loyers durant la période de contrôle s’applique par analogie à l’indexation des loyers à l’ISPC - même si les baux prévoient, dès leur conclusion, une telle indexation et qu’ainsi une indexation des loyers durant la période de contrôle n’était pas autorisée. 16. C’est donc à juste titre que le département a ordonné à la recourante de rétablir une situation conforme au droit en rétablissant le montant des loyers à ceux en vigueur le 1er août 2023 et en remboursant le trop-perçu des loyers aux locataires. 17. Ce grief sera donc rejeté. 18. La recourante conteste également les mesures administratives et la sanction prononcée à son encontre dans la décision querellée. 19. Comme retenu, le département a ordonné à juste titre à la recourante de rétablir une situation conforme au droit en rétablissant le montant des loyers à ceux en vigueur le 1er août 2023 et en remboursant le trop-perçu des loyers aux locataires. Il a sollicité des justificatifs de cette remise en conformité, ce qui ne prête pas flanc à la critique. Le tribunal a pris note du fait que le département, après avoir appris que les baux n’avaient pas été modifiés et que seul un avis de modification du loyer avait été transmis aux locataires en place, se contentera seulement de la preuve de l’annulation de cet avis et du rétablissement du loyer fixé dans l’autorisation de construire et renoncera ainsi à la production des baux et avis de fixation de loyers conformes aux états locatifs visés par l’APA 3______. Concernant la production, à l’issue de la période de contrôle, de l’état locatif complet et nominatif de l’immeuble, elle apparait justifiée et n’est pas remise en question par la recourante. 20. Reste à déterminer si l’amende est justifiée. 21. L’art. 137 al. 1 LCI prévoit qu’est passible d’une amende administrative de CHF 100.- à CHF 150'000.- tout contrevenant à la présente loi (let. a), aux règlements et arrêtés édictés en vertu de la présente loi (let. b), aux ordres donnés par le département dans les limites de la présente loi et des règlements et arrêtés édictés en vertu de celle-ci (let. c). 22. Il est tenu compte, dans la fixation du montant de l’amende, du degré de gravité de l’infraction. Constituent notamment des circonstances aggravantes la violation de

- 12/15 - A/758/2025 la loi par cupidité, les cas de récidive et l’établissement, par le mandataire professionnellement qualifié ou le requérant, d’une attestation au sens de l’art. 7 LCI non conforme à la réalité (art. 137 al. 3 LCI). La poursuite et la sanction administrative se prescrivent par sept ans (art. 137 al. 5 LCI). 23. L’art. 137 al. 1 LCI érige la contravention aux ordres donnés par le département (let. c) en infraction distincte de la contravention à la LCI et à ses règlements d'application (let. a et b). De par sa nature, cette infraction est très proche de celle visée par l'art. 292 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP – RS 311.0) (insoumission à une décision de l'autorité). À l'instar de cette disposition pénale, la condamnation de l'auteur pour infraction à l'art. 137 al. 1 let. a LCI n'a pas pour effet de le libérer du devoir de se soumettre à la décision de l'autorité. S'il persiste dans son action ou son omission coupables, il peut être condamné plusieurs fois pour infraction à l'art. 137 al. 1 let. c LCI, sans pouvoir invoquer le principe ne bis in idem, dès lors que l'on réprime à chaque fois une autre période d'action ou d'omission coupables (Bernard CORBOZ, Les infractions en droit suisse, 3ème éd., 2010, vol. 2, n. 32 ad art. 292 CP p. 551). De plus, la sanction de l'insoumission peut être augmentée chaque fois qu'une menace de l'appliquer est restée sans effet (Blaise KNAPP, Précis de droit administratif, 4ème éd., 1991, n. 1'721 et les références citées; ATA/147/2014 du 11 mars 2014 consid. 11). 24. Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister. C'est dire que la quotité de la sanction administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (ATA/159/2021 du 9 février 2021 consid. 7b). 25. En vertu de l'art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG - E 4 05), les dispositions de la partie générale du CP s'appliquent à titre de droit cantonal supplétif, sous réserve de celles qui concernent exclusivement le juge pénal (ATA/440/2019 du 16 avril 2019 consid. 5c et les références citées). Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme d'une simple négligence. Selon la jurisprudence constante, l'administration doit faire preuve de sévérité afin d'assurer le respect de la loi et jouit d'un large pouvoir d'appréciation pour infliger une amende (ATA/313/2017 du 21 mars 2017; ATA/124/2016 du 9 février 2016). Le juge ne la censure qu'en cas d'excès ou d'abus (ATA/313/2017 du 21 mars 2017; ATA/124/2016 du 9 février 2016; ATA/824/2015 du 11 août 2015). 26. L'autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d'une sanction doit également faire application des règles contenues aux art. 47 ss CP (principes applicables à la fixation de la peine), soit tenir compte de la culpabilité de l'auteur et prendre en considération, notamment, les antécédents et la situation personnelle de ce dernier (art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la gravité de la lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le caractère

- 13/15 - A/758/2025 répréhensible de l'acte et son mode d'exécution, par les motivations et les buts de l'auteur et par la mesure dans laquelle celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, compte tenu de sa situation personnelle et des circonstances extérieures (art. 47 al. 2 CP; ATA/440/2019 précité consid. 5c et les références citées). 27. Enfin, l'amende doit respecter le principe de la proportionnalité garanti par l'art. 5 al. 2 Cst. (ATA/440/2019 précité consid. 5c et les références citées), lequel commande que la mesure étatique soit nécessaire et apte à atteindre le but prévu et qu'elle soit raisonnable pour la personne concernée (cf. ATF 140 I 257 consid. 6.3.1; 140 II 194 consid. 5.8.2; 139 I 218 consid. 4.3). 28. En l’espèce, la recourante indique s’être référée à l’ouvrage de doctrine d’Emmanuelle GAIDE et Valérie DEFAGO GAUDIN (La LDTR, Démolition, transformation, rénovation, changement d’affectation et aliénation, Immeubles de logements et appartements, 2014) qui exposait clairement que les augmentations de loyers basées sur les clauses d’indexation à 100% des loyers à l’ISPC étaient parfaitement admissibles pendant la période de contrôle et qu’il n’existait aucune jurisprudence en la matière. Si certes la question de l’indexation des loyers à l’ISPC pendant la durée de contrôle n’a pas été tranchée par les tribunaux, il n’en demeure pas moins que la recourante ne pouvait se contenter de se référer à un ouvrage de doctrine datant de plus de dix ans, et dont l’opinion n’avait pas été suivie par la chambre administrative sur la possibilité de maintenir un loyer échelonné durant la période de contrôle, comme exposé précédemment, pour indexer de son propre chef le loyer de 20 appartement à l’ISPC. Elle aurait à tout le moins dû interpeler le département afin de s’assurer qu’elle appliquait correctement la loi et respectait les conditions de l’autorisation de construire. 29. L’amende est donc justifiée dans son principe. 30. Quant à sa quotité, elle est tout à fait proportionnée et se situe sans conteste dans la fourchette de base des montants pouvant être infligés, dont le plafond se monte, pour rappel, à CHF 150'000.-. Il sera relevé, à toutes fins utiles, que la recourante ne se prévaut pas de ce que le fait de s’acquitter de cette amende la placerait dans une situation financière difficile. Partant, il sera constaté que l’amende querellée est fondée quant à sa quotité également. 31. Entièrement mal fondé, le recours sera rejeté. 32. En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), la recourante, qui succombe, est condamnée au paiement d’un émolument s'élevant à CHF 900.-; il est couvert par l’avance de frais versée à la suite du dépôt du recours. Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).

- 14/15 - A/758/2025

- 15/15 - A/758/2025

PAR CES MOTIFS LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE PREMIÈRE INSTANCE 1. déclare recevable le recours interjeté le 4 mars 2025 par A______ SA contre la décision du département du territoire du ______ 2025; 2. le rejette; 3. met à la charge de A______ SA un émolument de CHF 900.-, lequel est couvert par l'avance de frais; 4. dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure; 5. dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 Genève 1) dans les 30 jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant. Siégeant : Sophie CORNIOLEY BERGER, présidente, Suzanne AUBERT-LEBET, Claire BOLSTERLI, François HILTBRAND et Carine SIMOES, juges assesseurs.

Au nom du Tribunal :

La présidente Sophie CORNIOLEY BERGER

Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties. Genève, le

La greffière