JTAPI/1163/2025

REPUBLIQUE ET

CANTON DE GENEVE POUVOIR JUDICIAIRE A/3281/2024 LCI JTAPI/1163/2025

JUGEMENT DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE PREMIÈRE INSTANCE du 6 novembre 2025

dans la cause

Madame A______ contre DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC Monsieur B______ Monsieur C______ D______

- 2/17 - A/3281/2024 EN FAIT 1. Le 9 juillet 2024, D______ a déposé une demande d'autorisation de construire auprès du département du territoire (ci-après : le département) portant sur la construction d'une nouvelle installation de téléphonie mobile de neuf antennes, dont trois prévues en mode adaptatif, sur le toit de l'immeuble érigé sur la parcelle n° 1______ de la commune d'E______ (GE) (ci-après : la commune), sise en zone de développement 4A, à l'adresse F______ (GE). 2. En date des 29 juillet et 8 août 2024, dans le cadre de la mise à l'enquête publique du projet, un collectif d'habitants, dont Madame A______, ont fait valoir leurs observations, contestant la mise en place de ces antennes en raison notamment de la proximité de celles-ci avec d'autres déjà installées et de leur effet potentiellement dangereux pour la santé des habitants. 3. Dans le cadre de l’instruction de cette demande, enregistrée sous la référence DD 2______, toutes les instances de préavis sollicitées ont préavisé favorablement le projet, avec ou sans réserve. En particulier, le 15 juillet 2024, sur la base de la fiche de données spécifique au site du 30 novembre 2023, le service de l'air, du bruit et des rayonnements non ionisant (ci-après : SABRA) a émis un préavis favorable sous condition que des mesurages de contrôle soient effectués aux lieux à usage sensible (ci-après : LUS) nos 3, 4, 5, 6 et 7, que les antennes de cette installation soient intégrées dans le système d'assurance qualité de l'opérateur et que les parties accessibles pour l'entretien, où la valeur limite d'immission (ci-après : VLI) était épuisée soient dument protégées. Cette instance retenait que l'installation se composait d'un groupe de neuf antennes, fixées sur la superstructure du bâtiment. L'installation était susceptible de produire des immissions dépassant la valeur limite d'installation (ci- après : VLInst) dans une surface d'un rayon de 87 m et était conforme à l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (ORNI

- RS 814.710) et au règlement sur la protection contre le rayonnement non ionisant des installations stationnaires du 1er mars 2023 (RPRNI - K 1 70.07). Le mode adaptatif était activé pour les antennes nos 7 à 9. Par préavis séparés du 11 juillet 2024, le service des monuments et des sites (ci- après : SMS) s’est déclaré non concerné par le projet et l’office de l’urbanisme (ci- après : OU) s’est prononcé favorablement au projet, sans observation. 4. Le ______ 2024, faisant siens les préavis recueillis, le département a délivré l'autorisation de construire sollicitée, laquelle a été publiée dans la Feuille d'avis officielle (ci-après : FAO) du même jour. 5. Par acte du 28 septembre 2024, Mme A______ a formé recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le tribunal) concluant à son annulation.

- 3/17 - A/3281/2024 En substance, elle faisait valoir que les effets sur la santé des ondes émanant antennes de téléphonie mobile n'étaient pas connus avec certitude et pourraient être nocifs pour la santé des individus. En outre, parmi celles-ci, deux antennes se trouvaient juste à côté du cycle d'orientation, surplombant un terrain de football, ce qui était problématique, sans compter qu'à proximité, il y avait aussi un centre médical et un EMS, soit des institutions fréquentées par des personnes vulnérables. Par ailleurs, la fibre optique était déjà installée et pouvait prendre en charge le trafic internet des appareils électroniques. Les assurances refusaient d'assurer les risques liés aux antennes, ce qui démontrait qu'il existait une causalité dans les troubles à la santé que ces installations induisaient. Cette installation n'était également pas utile dès lors qu'il existait déjà cinq antennes dans le périmètre, lesquelles étaient très densifiées et rapprochées, la plus proche étant à 188 m et la plus éloignée à 500 m. Enfin, il existait un facteur aggravant sur la pénétration des ondes à travers les murs pour les locataires situés en dessous du projet litigieux, à savoir le fait que le toit était plat. 6. Le 19 novembre 2024, D______ a transmis ses observations, concluant au rejet du recours sous suite de frais. Elle renvoyait à la jurisprudence du Tribunal fédéral, selon laquelle le principe de précaution n'était pas violé. De plus, les prévisions du rayonnement établies arithmétiquement n'était pas critiquables et tant la méthode de mesure recommandée par la Confédération que le système d'assurance de la qualité s'avéraient appropriés. Si la recourante considérait cette nouvelle installation comme inutile, il convenait de prendre en compte qu'il existait en principe un droit à l'octroi d'une telle autorisation de construire si l'installation, prévue à l'intérieure de la zone à bâtir, correspondait à l'affectation de la zone et remplissait les exigences légales fédérales et cantonales. Les antennes étaient des installations d'infrastructure permettant à la population de bénéficier de prestation en matière de télécommunication. Elles étaient conformes à la zone à bâtir. Une demande d'autorisation de construire ne pouvait ainsi pas être refusée au motif qu'elle ne répondrait pas à un réel besoin, qu'elle pourrait être placée sur le mât existant d'un autre opérateur ou qu'il existerait des sites mieux adaptés ailleurs. 7. Le 13 décembre 2024, le département a transmis ses observations, accompagnées de son dossier. Il a conclu au rejet du recours. Le calcul du rayonnement était effectué à partir de la puissance émettrice requise, des caractéristiques émettrices de l'antenne (diagramme d'antenne), de la direction d'émission, de la distance à l'antenne et de la position par rapport à l'antenne (angle par rapport à la direction principale de propagation). L'amortissement du rayonnement dû à l'enveloppe des bâtiments, qui dépendait de la nature du matériau de l'enveloppe et qui était exprimé à l'aide des valeurs indiquées dans la

- 4/17 - A/3281/2024 recommandation en fonction des matériaux de 2002 était aussi ajouté. Cette procédure de contrôle, en particulier au stade du calcul de la prévision, reposait sur un élément clé, à savoir la fiche de données spécifique au site. Il s'agissait du moyen par lequel l'entreprise responsable de l'installation projetée communiquait à l'autorité compétente les données techniques de celle-ci et la quantité de rayonnement attendue dans son environnement. C'était sur la base des données de cette fiche et de sa connaissance des spécificités locales que l'autorité compétente (cantonale ou communale) pour l'octroi des autorisations pouvait estimer si la VLInst était respectée dans les LUS. En l'occurrence, la fiche de données spécifique au site mettait en évidence que les VLInst, sur la base des calculs qui avaient été effectués, étaient bien respectés, étant précisé que le béton de la toiture était considéré comme étant un matériau atténuant le rayonnement émis par les antennes, ce qui permettait de prendre en considération un coefficient d'amortissement. En outre, à la différence des antennes conventionnelle, les antennes adaptatives pouvaient focaliser le signal dans la direction du terminal et le réduire dans les autres directions. C'était pour cette raison que le ch. 62 al. 6 de l'annexe 1 de l'ORNI avait été modifié en conséquence, en prévoyant des facteurs de correction (KAA) permettant de prendre en considération le fait que la puissance d'émission n'était pas atteinte dans toutes les directions simultanément de sorte que l'exposition globale au rayonnement était plus faible. Le Tribunal fédéral avait également rappelé que l'office fédéral de l'environnement (ci-après : OFEV) continuait à suivre de près la recherche sur les effets sanitaires du rayonnement non ionisant de haute fréquence et qu'ils examinaient en détail les rapports de synthèse établis dans le monde entier par des groupes d'experts internationaux et des autorités spécialisées afin de déterminer la pertinence de ces évaluations sur la fixation des valeurs limites. Il n'y avait pas lieu de s'écarter des VLInst telles que fixées par le Conseil fédéral, dès lors que, de l'avis du Tribunal fédéral, elles offraient une marge de sécurité suffisante contre d'éventuels effets non thermiques nocifs pour la santé d'une exposition à long terme au rayonnement. En se basant sur le préavis du SABRA, lequel prenait en considération l'ensemble des installations de téléphonie mobile autorisées, inscrites au cadastre régulièrement mis à jour, il avait fait une juste application du droit en vigueur. 8. Le 10 février 2025, la recourante a répliqué, persistant en substance dans ses conclusions et son argumentation. Grâce à l'analyse du dossier par un ingénieur, ce dernier avait mis en évidence que les résidents concernés par une installation de téléphonie mobile ne pouvaient pas se fier aux informations contenues dans la fiche de données spécifique au site sur les diagrammes d'antennes désignés, ceux-ci ne montrant pas les rapports de fréquences réels rayonnés. Cela n'était pas reconnaissable pour un citoyen ordinaire. Les personnes concernées par l'autorisation querellée n'avaient pas été averties.

- 5/17 - A/3281/2024 Dans la fiche de données spécifique au site, il n'était pas indiqué si les trois antennes adaptatives étaient avec ou sans facteurs de correction, alors que selon la jurisprudence récente du Tribunal fédéral, dite fiche devait mentionner la valeur prévue du facteur de correction et qu'il ne suffisait pas de simplement mentionner que l'antenne était exploitée avec le mode adaptatif. Il n'y avait également pas d'informations suffisantes sur les schémas d'antennes enveloppant (diagrammes d'antennes). L'absence d'accès aux diagrammes numériques empêchait le contrôle de ces éléments et violait leur droit d'être entendu. L'immeuble avait fait l'objet d'un recensement cantonal et la valeur « intéressant » lui avait été attribuée. Par ailleurs, le cycle à proximité avait été mis sous protection patrimoniale en 2023. 9. Le 26 février 2025, D______ a répliqué, persistant dans ses conclusions et son argumentation. Concernant le facteur de correction, le Tribunal fédéral avait confirmé dans un arrêt de principe récent que le principe de précaution était respecté même en cas d'application du facteur de correction, dont la légalité avait été reconnue. La recourante interprétait de manière erronée la jurisprudence du Tribunal fédéral sur l'absence d'indication du facteur de correction sur la fiche de données spécifique au site. La Haute cour n'avait pas dit que cet élément devait figurer concrètement sur la fiche de données, mais que celle-ci devait exposer concrètement que des facteurs de corrections seraient appliqués et renvoyait à la recommandation de l'OFEV relative à la précision qu'il convenait d'apporter dans la fiche de données, selon laquelle il était recommandé de préciser le champ « mode adaptatif » dans la fiche de données spécifique au site avec la mention « mode adaptatif avec KAA < 1 ». Dans la mesure où il était clair pour toutes les parties qu'un facteur de correction était prévu dans le projet, l'absence de cette précision n'avait aucune portée. Le préavis du SABRA mentionnait également la présence d'antennes adaptatives et que le mode adaptatif était activé pour trois antennes ainsi que le nombre de « sub arrays ». 10. Le 11 mars 2025, le département a dupliqué, maintenant ses conclusions et son argumentation. Il n'était pas nécessaire pour l'opérateur de démontrer le besoin de couverture lorsque l'installation d'une antenne de téléphonie mobile était projetée en zone à bâtir, pour autant que les exigences légales soient respectées, ce qui était le cas en l'espèce. S'agissant des risques pour la santé, il n'était pas démontré que les autorités spécialisées compétentes de la Confédération ou du Conseil fédéral seraient restées inactives face à ceux qui seraient scientifiquement prouvés ou fondés sur l'expérience.

- 6/17 - A/3281/2024 11. Le 25 juin 2025, le tribunal a sollicité des informations complémentaires du département.

L'instruction du dossier laissait apparaître que selon la fiche de données spécifique au site établie le 20 novembre 2023, l'intensité de champ électrique dépassait 80% de la valeur limite de l'installation sur les antennes nos 2 à 7. Le SABRA devait être interpellé afin que ce dernier puisse expliquer les raisons justifiant que la condition formulée dans son préavis 15 juillet 2024, soit un mesurage de contrôle, se limitait aux LUS nos 3 à 7. 12. Le 28 août 2025, le département a transmis au tribunal la réponse du SABRA. Il n’avait pas été demandé de mesurage de contrôle pour le LUS n° 2 car la règle lors du calcul de cette fiche de données spécifique au site était de borner l’atténuation directionnelle à 15 dB (ce qui avait changé depuis puisqu’aujourd’hui c’était 30 dB). Ce LUS était situé sous les antennes. Les atténuation directionnelles verticales étaient nettement supérieurs à 15 dB et sept d’entre elles avaient une atténuation supérieure à 30 dB. Le calcul réalisé par le SABRA, s’agissant du champ réel, était de 0.97 V/m, soit moins de 20% de la VLInst, raison pour laquelle il n’avait pas été demandé de mesurage de contrôle. Cette situation n’était pas particulière. Il était très régulier que le SABRA ne demande pas de mesurage pour le LUS situé dans le bâtiment des antennes pour les mêmes raisons. Le calcul du SABRA concernant les atténuations de l’antenne en question était joint en annexe. 13. Le 8 septembre 2025, D______ a informé le tribunal qu’il partageait la réponse du SABRA. Le LUS n° 2 se situait en dessous de l’antenne et le toit était en béton. Même en ouvrant la fenêtre, on ne verrait pas l’antenne, ce qui justifiait une importante atténuation. Le fait que la valeur calculée pour le LUS n° 2 dépassait le 80% de la VLInst n’appelait pas automatiquement une mesure de réception, étant souligné que le LUS n° 2 n’était que le 6ème LUS le plus chargé et les opérateurs ne devaient en principe indiquer que les trois LUS les plus chargés. Selon la recommandation d’exécution de l’ORNI de 2022, le calcul de la prévision ne prenait pas en compte tous les détails de la propagation du rayonnement. On procédait en général à une mesure de réception de RNI après mis en service de l’installation si, selon le calcul de la prévision, le rayonnement subi en un LUS donné atteignait 80% de la VLInst. Dans des cas fondés, l’autorité pouvait également fixer un seuil plus bas ou renoncer à la mesure si l’intensité de champs s’élevait à 80% de la VLInst. Le SABRA jouissait d’un certain pouvoir d’appréciation. Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral avait confirmé qu’il n’était pas nécessaire d’indiquer le facteur de correction KAA, ni l’ERPmax, dans la fiche de données spécifique au site. Seules deux informations étaient requises, à savoir l’indication

- 7/17 - A/3281/2024 « mode adaptatif », pour lequel il fallait répondre « oui » ou « non » ainsi qu’un champ dans lequel il fallait, en cas de « oui », indiquer le nombre de sub arrays. L’indication du nombre de sub arrays définissait automatiquement le facteur de correction maximal qui pourrait être exploité. Quant à l’ERPmax, elle résultait d’une simple opération mathématique, à savoir la multiplication de l’ERPn avec le facteur de correction maximal déterminé par le nombre de sub arrays. 14. Le 10 septembre 2025, Mme A______ a produit ses observations finales. Elle s’interrogeait sur le rôle du propriétaire de l’antenne dans la procédure d’autorisation de construire, puisqu’il était resté totalement passif. 15. Par pli du 24 septembre 2025, Mme A______ a complété sa dernière écriture, persistant dans son argumentation précédemment développée. 16. Le détail des écritures et des pièces produites sera repris dans la partie « En droit » en tant que de besoin. EN DROIT 1. Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) (art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05; art. 143 et 145 al. 1 LCI). 2. Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 3. En vertu de l'art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ou pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b); les juridictions administratives n'ont pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (al. 2), non réalisée en l'espèce. 4. La recourante fait valoir en substance une violation du principe de précaution en invoquant le fait que les effets sur la santé des ondes émanant des antennes de téléphonie mobile n'étaient pas connus avec certitude et pourraient être nocifs pour la santé des individus, notamment en présence de personnes vulnérables à proximité du lieu d'implantation du projet litigieux. Elle estime également que cette installation serait inutile en raison de la proximité d’autres installations similaires. 5. La protection contre les immissions est régie par le droit fédéral dans la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (loi sur la protection de l’environnement, LPE - RS 814.01) et les ordonnances édictées sur cette base. Indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions

- 8/17 - A/3281/2024 d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). La protection contre le rayonnement non ionisant, généré par l'exploitation d'installations fixes, est réglée par l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (ORNI - RS 814.710) qui prévoit notamment des VLI qui doivent être respectées partout où des personnes peuvent séjourner (art. 13 al. 1 ORNI). Les installations de téléphonie mobile doivent en outre respecter la VLInst dans le mode d'exploitation déterminant dans les LUS (ch. 15, 64 et 65 annexe 1 ORNI). Sont notamment considérés comme tels les locaux dans lesquels des personnes séjournent régulièrement durant une période prolongée (art. 3 al. 3 ORNI).

Les VLInst, qui sont inférieures aux VLI, ont été fixées par le Conseil fédéral pour concrétiser le principe de prévention posé aux art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE. Elles sont déterminées conformément aux critères de l'art. 11 al. 2 LPE que sont l'état de la technique, les conditions d'exploitation et le caractère économiquement supportable, sans référence directe aux dangers pour la santé prouvés ou supposés. Les VLInst, qui réduisent les valeurs de l'intensité de champ électrique (admissibles par rapport aux VLI) constituent une marge de sécurité par rapport aux risques avérés pour la santé (arrêt 1C_307/2023 du 9 décembre 2024 consid. 3.1 destiné à publication et les arrêts cités).

S'agissant des stations émettrices pour téléphonie mobile et raccordements téléphoniques sans fil, les VLInst sont de 4,0 volts par mètre (V/m) pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme de fréquence autour de 900 MHz ou moins, de 6,0 V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme de fréquence autour de 1800 MHz ou plus et de 5.0 V/m pour toutes les autres installations (ch. 64 annexe 1 ORNI). Selon le ch. 65 de l'annexe 1 ORNI, les nouvelles et les anciennes installations ne doivent pas dépasser la valeur limite de l'installation dans les LUS dans le mode d'exploitation déterminant.

L'art. 12 ORNI impose à l'autorité d'exécution de veiller au respect des limitations d'émissions fixées (al. 1). Pour vérifier si la valeur limite de l'installation, au sens de l'annexe 1, n'est pas dépassée, elle procède ou fait procéder à des mesures ou à des calculs, ou elle se base sur des données provenant de tiers. L'OFEV recommande des méthodes de mesure et de calcul appropriées (al. 2). 6. A la différence des antennes de téléphonie mobile conventionnelles qui émettent essentiellement avec une répartition spatiale constante du rayonnement, les antennes adaptatives peuvent focaliser le signal dans la direction du terminal et le réduire dans les autres directions (formation de faisceaux, beamforming). Pour tenir compte de ce type d'antennes, une modification de l'ORNI a été adoptée le 17 avril 2019 (RO 2019 1491). Le ch. 62 al. 6 de l'annexe 1 ORNI du 17 décembre 2021 (RO 2021 901) définit désormais les antennes émettrices adaptatives comme des « antennes émettrices exploitées de sorte que leur direction ou leur diagramme d'antenne est adapté automatiquement selon une périodicité rapprochée ».

- 9/17 - A/3281/2024

Concernant le mode d'exploitation déterminant, le ch. 63 de l'annexe 1 de l'ORNI, dans sa version applicable du 1er juin 2019 au 31 décembre 2021, prévoyait que, pour les antennes adaptatives, la variabilité des directions d'émission et des diagrammes d'antenne devait être prise en compte. La mise en oeuvre concrète de ce principe a d'abord été réglementée par une recommandation d'exécution rédigée par l'OFEV et intitulée « Antennes adaptatives, Complément du 23 février 2021 à la recommandation d'exécution de l'ORNI pour les stations de base de téléphonie mobile et les stations WLL, OFEFP 2002, 2021 » (ci-après : Complément OFEV 2021). Ce complément à la recommandation d'exécution a été publié le 8 juillet

2021. A la même date, le rapport sur la limitation automatique de la puissance et des systèmes d'assurance de la qualité des antennes par l'Office fédéral de la communication a été publié.

Le 1er janvier 2022, la modification du ch. 63 de l'annexe 1 de l'ORNI est entrée en vigueur (RO 2021 901). L'al. 2 du ch. 63 annexe 1 ORNI prévoit désormais que s'agissant des antennes émettrices adaptatives qui possèdent au moins huit sous-ensembles d'antennes commandés séparément (sub arrays), un facteur de correction KAA peut être appliqué à l'ERP maximale lorsque les antennes émettrices sont équipées d'une limitation de puissance automatique. Cette limitation vise à garantir que, durant l'exploitation, l'ERP moyenne sur une durée de six minutes ne dépasse pas l'ERP corrigée.

En d'autres termes, le mode d'exploitation déterminant pour les antennes adaptatives avec des facteurs de correction KAA permet de tenir compte du fait que la puissance d'émission maximale n'est pas atteinte dans toutes les directions simultanément, de sorte que l'exposition globale au rayonnement est plus faible. Ainsi, une antenne adaptative équipée de 16 sous-ensembles (sub arrays) et ayant une puissance d'émission maximale de 1'500 W doit, en moyenne sur 6 minutes, respecter une puissance d'émission de 300 W. Autrement dit, cette antenne peut émettre brièvement à une puissance maximale de 1'500 W, tant que la puissance moyenne sur 6 minutes reste à 300 W, comme indiqué dans la fiche de site. Comme la puissance d'émission constitue l'un des éléments de base pour le calcul de l'intensité du champ électrique en un point déterminé, elle peut temporairement dépasser les valeurs limites d'installation. Toutefois, étant donné que le calcul de l'intensité du champ électrique repose désormais sur la puissance d'émission moyenne sur 6 minutes, et non plus sur la valeur maximale, il n'en résulte, sur le plan mathématique, aucun dépassement de la VLInst (arrêt 1C_307/2023 du 9 décembre 2024 consid. 3.3 destiné à la publication). 7. Avant le 8 juillet 2021, le rayonnement des antennes adaptatives s'évaluait, comme pour les antennes non adaptatives, en fonction du trafic maximal de communications et de données à la puissance d'émission maximale, c'est-à-dire en se basant sur des diagrammes d'antenne qui tiennent compte du gain maximal possible de l'antenne pour chaque direction d'émission (scénario du pire; worst case).

- 10/17 - A/3281/2024 Dès le 8 juillet 2021, les opérateurs avaient déjà la possibilité d'exploiter des antennes en mode adaptatif, avec un facteur de correction KAA < 1. En effet, à cette date, le Complément OFEV 2021 et la validation de la limitation automatique de la puissance et des systèmes d'assurance de la qualité des antennes par l'OFCOM avaient été publiés. Le Complément OFEV 2021 définissait déjà de manière complète les conditions à respecter pour la mise en oeuvre d'un facteur de correction KAA ainsi que les valeurs maximales de celui-ci en fonction du nombre de sub arrays (ch. 3.3.2). Le Complément OFEV 2021 contenait déjà dans son annexe 1 un exemple de fiche complémentaire de la fiche de données spécifique au site qui avait été complété par les deux indications supplémentaires nécessaires pour les antennes adaptatives, soulignées en jaune, à savoir un champ intitulé « Mode adaptatif » dans lequel il faut répondre « oui » ou « non » ainsi qu'un champ dans lequel il faut, en cas de « oui », indiquer le nombre de sub arrays. Ce modèle est resté inchangé lors de la révision de l'ORNI entrée en vigueur le 1er janvier 2022. Cette révision de l'ORNI n'a apporté aucun changement matériel des règles applicables aux antennes adaptatives, mais avait pour seul but de renforcer la sécurité juridique en ancrant ces règles directement dans l'ordonnance plutôt que dans une recommandation de l'OFEV. Il n'est pas nécessaire d'indiquer le facteur de correction KAA et l'ERPmax sur la fiche de données spécifique au site. L'indication du nombre de sub arrays définit automatiquement le facteur de correction maximal qui pourra ensuite être appliqué pendant l'exploitation de l'antenne. L'indication de l'ERPmax est aussi inutile car elle résulte d'une simple opération mathématique, à savoir la multiplication de l'ERPn avec le facteur de correction maximal déterminé par le nombre de sub arrays (Complément OFEV 2021 ch. 3.3.3; arrêt du Tribunal fédéral 1C_113/2024 du 16 juin 2025 consid. 3.3.2). 8. L'Institut fédéral de métrologie (ci-après : METAS) a publié, le 18 février 2020, le rapport technique intitulé « Méthode de mesure des stations de base 5G NR jusqu'à 6 GHz » (ci-après: Méthode de mesure 5G). Ce rapport propose comme méthode de référence la méthode de mesure à sélection de code (qui permet d'évaluer la conformité d'une installation quant à la VLInst); à titre secondaire, il mentionne la méthode spectrale (ou méthode à sélection de fréquence [ch. 1.4, p. 4 s.]). Par un avenant du 15 juin 2020, le METAS a apporté des ajustements à la méthode à sélection de fréquence (ch. 1, p. 2). Par ailleurs, l'OFEV a publié, le 30 juin 2020, des explications concernant la méthode de mesure du rayonnement des antennes adaptatives (cf. arrêt 1C_527/2021 du 13 juillet 2023, consid. 5.1, avec développements sur les méthodes de mesure).

Depuis la publication de ce rapport, les entreprises de mesure peuvent se faire accréditer par le Service d'accréditation suisse (ci-après :SAS) pour la méthode de mesure METAS/OFEV et ainsi réaliser les mesures de réception des antennes adaptatives. A l'instar des méthodes de mesure précédentes, pour les technologies 2G à 4G, la méthode de mesure pour la 5G et les antennes adaptatives tient compte du fait que la mesure du rayonnement d'une antenne à un instant précis n'est pas en tant que telle indicative du respect des valeurs limites de l'ORNI, car le

- 11/17 - A/3281/2024 rayonnement varie fortement pendant le fonctionnement normal. C'est pourquoi les mesures de réception des antennes de téléphonie mobile sont réalisées en deux temps. Dans un premier temps, on mesure les canaux de synchronisation, car ceux- ci ont un rayonnement continu constant et fournissent un état de référence. Dans un second temps, on procède à une extrapolation du résultat obtenu pour le rayonnement global déterminant autorisé dans la fiche de données spécifique au site (arrêts 1C_196/2022 du 13 octobre 2023 consid. 5.2; 1C_45/2022 du 9 octobre 2023 consid. 6.3).

S'agissant de l'application de la méthode de mesure à sélection de code aux antennes adaptatives et à la 5G, la seule nouveauté est que les faisceaux de synchronisation et les faisceaux utiles effectifs (canaux de trafic) peuvent avoir des diagrammes d'antenne différents (mais connus). Le cas échéant, il y a lieu, lors de l'extrapolation, de procéder pour le mode d'exploitation déterminant à une conversion des diagrammes, en sus de ce qui se faisait déjà pour les méthodes précédentes. Le rapport technique de METAS (voir chap. 2 à 8) décrit en détail comment extrapoler les valeurs des signaux de signalisation et de synchronisation pour le mode d'exploitation déterminant. Les exigences relatives à l'incertitude de mesure ont été définies par METAS de manière aussi rigoureuse que pour les méthodes de mesure des anciennes technologies de téléphonie mobile. Comme auparavant, l'extrapolation nécessite certaines données émanant de l'opérateur. L'autorité d'exécution et l'entreprise de mesure peuvent effectuer des vérifications par sondage pour en contrôler l'exactitude (cf. arrêts 1C_196/2022 du 13 octobre 2023 consid. 5.3; 1C_45/2022 du 9 octobre 2023 consid. 6.3).

Le Tribunal fédéral s'est déjà prononcé sur le rapport de mesure du METAS, sur les méthodes de mesure qui y sont décrites ainsi que sur les diagrammes d'antenne à la base du permis de construire contesté. Il a jugé que les méthodes recommandées par le METAS pour effectuer les mesures de réception étaient appropriées pour les antennes adaptatives (cf. arrêts 1C_134/2024 du 19 mars 2025 consid. 6; 1C_314/2022 du 24 avril 2024 consid. 6.3; 1C_45/2023 du 16 janvier 2024 consid. 7.3; 1C_45/2022 du 9 octobre 2023 consid. 6.4; 1C_527/2021 du 13 juillet 2023 consid. 5.5; 1C_101/2021 du 13 juillet 2023 consid. 5.2; 1C_100/2021 du 14 février 2023 consid. 8); Il n'y a donc pas lieu de revenir sur cette jurisprudence (arrêt du Tribunal fédéral 1C_133/2024 précité consid. 3.4.2). 9. En cas d'application du facteur de correction, il peut arriver, en exploitation réelle, que la puissance d'émission émise dépasse durant une courte période la puissance d'émission maximale autorisée (soit la puissance d'émission corrigée par le facteur de correction). C'est pour cette raison que le facteur de correction peut être appliqué seulement si l'antenne adaptative est dotée d'une limitation automatique de la puissance. Celle-ci doit garantir qu'en cours d'exploitation, la puissance apparente rayonnée (ERP) émise, calculée en moyenne sur six minutes, ne dépasse pas la puissance émise corrigée (ch. 63 al. 2 annexe 1 ORNI). La limitation automatique de la puissance est une application logicielle implémentée sur l'antenne. Elle détecte

- 12/17 - A/3281/2024 en permanence la puissance totale de l'antenne adaptative émise dans un secteur radio. Si, sur de courtes périodes, des pics de puissance supérieurs à la puissance d'émission corrigée déclarée dans la fiche de données spécifique au site se produisent, la puissance est réduite (et donc la capacité fournie) de telle sorte que la puissance émettrice moyenne sur une période de six minutes ne dépasse pas la puissance d'émission déclarée. Le système automatique calcule donc en permanence la « moyenne mobile » de la puissance émettrice des six dernières minutes. S'il est prévisible que cette moyenne courante puisse dépasser la puissance autorisée, la puissance est réduite, de telle sorte que la valeur moyenne reste sûrement en dessous du seuil spécifié (Explications concernant les antennes adaptatives et leur évaluation selon l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant du 23 février 2021, OFEV, p. 22 [ci-après : Explications OFEV 2021]).

Le fonctionnement de la limitation de puissance automatique est garanti dans le système d'assurance qualité (ci-après : SAQ). La limitation automatique de la puissance doit être enregistrée dans le système d'assurance qualité des opérateurs de téléphonie mobile « d'une manière facile à comprendre pour l'autorité ». Elle doit être vérifiée par un service de contrôle externe indépendant; les rapports d'audit sont remis aux autorités compétentes. Les défaillances de la limitation de puissance automatique doivent être rapportées, de même que les dépassements de la valeur moyenne de la puissance d'émission établie sur six minutes au-dessus de la puissance d'émission ERP déclarée. Le fonctionnement et la solution logicielle de la limitation de puissance automatique doivent être transparents et vérifiables par les autorités. Les messages d'erreur des systèmes d'assurance de la qualité sont annoncés aux autorités (Explications OFEV 2021, chap. 7, p. 22; Complément OFEV 2021, chap. 3.3.4, p. 10s).

Le système d'assurance qualité a été contrôlé par un organisme externe qui a délivré un certificat à D______ (sous le thème Electrosmog > l’exécution en pratique > Téléphonie mobile : Assurance de la qualité [consulté le 28 octobre 2025]; arrêt 1C_307/2023 précité consid. 7.5, destiné à la publication).

Par ailleurs, l'OFCOM a vérifié si la limitation automatique de la puissance des antennes adaptatives fonctionnait correctement. À cet effet, il a mené une campagne de mesures et établi des rapports de validation pour les trois opérateurs. Lors de cette campagne, il a mesuré tout le signal, y compris les canaux de trafic, de manière sélective en termes de fréquence. Les rapports de validation confirment que les opérateurs utilisent la limitation automatique de puissance, de manière à ce que la puissance d'émission des antennes adaptatives en service soit automatiquement réduite à la valeur autorisée conformément aux exigences de l'ORNI (rapport de validation du 8 juillet 2021 sur la limitation de puissance automatique: Fréquences > Champs électromagnétiques > Les conditions pour l'exploitation des antennes adaptatives sont remplies [consulté le 28 octobre 2025]).

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Il est toutefois vrai que les contrôles effectués par les systèmes d'assurance qualité peuvent être faussés si les informations fournies par les opérateurs de téléphonie mobile sont inexactes. Il y a quelques années, des contrôles aléatoires effectués dans le canton de Schwyz ont ainsi révélé que la hauteur ou l'orientation de plusieurs antennes n'avaient pas été correctement enregistrées dans la base de données AQ. En 2019, le Tribunal fédéral a donc demandé à l'OFEV de procéder à nouveau à un contrôle des systèmes AQ à l'échelle nationale ou d'en coordonner la réalisation. Les premiers résultats d'un projet pilote comprenant des contrôles sur place de 76 installations de téléphonie mobile sont désormais disponibles (OFEV, Système d'assurance qualité pour les installations de téléphonie mobile: projet pilote relatif aux contrôles sur site 2022, 2 avril 2024, sous le thème Electrosmog > l’exécution en pratique > Téléphonie mobile : Assurance de la qualité [consulté le 28 octobre 2025]). Ces premiers résultats ne remettent pas fondamentalement en cause la jurisprudence actuelle du Tribunal fédéral. Il convient d'attendre les résultats définitifs de l'examen par l'OFEV. À l'heure actuelle, ces résultats ne donnent en tout état de cause aucune raison de remettre en cause le bon fonctionnement des systèmes d'assurance qualité (cf. arrêts 1C_113/2024 précité consid. 3.5.2; 1C_307/2023 précité consid. 7.5, destiné à la publication; 1C_279/2023 du 6 février 2025 consid. 7.3; 1C_459/2023 du 12 août 2024 consid. 9.3 et les arrêts cités). En l'état actuel des connaissances, il n'y a pas de raison de remettre en question le rapport de validation effectué par l'OFCOM ainsi que la conformité du système de limitation de puissance automatique (arrêt du Tribunal fédéral 1C_113/2024 précité consid. 3.5.3). 10. Le récent arrêt du Tribunal fédéral 1C_506/2023 du 23 avril 2024, désormais publié aux ATF 150 II 379, impose une autorisation de construire en cas d’application du facteur de correction KAA aux antennes adaptatives évaluées précédemment selon le scénario du pire. 11. Dans le système de la LCI, les avis ou préavis des communes, des départements et organismes intéressés ne lient pas les autorités et n’ont qu’un caractère consultatif, sauf dispositions contraires et expresses de la loi; l’autorité reste ainsi libre de s’en écarter pour des motifs pertinents et en raison d’un intérêt public supérieur. Toutefois, lorsqu’un préavis est obligatoire, il convient de ne pas le minimiser (ATA/1376/2024 du 26 novembre 2024 consid. 4.11 et les références citées). 12. En l'espèce, le projet de construction porte sur l'installation d'un groupe de neuf antennes fixées sur la superstructure du bâtiment sis F______ (GE) à E______ (GE). Il s’agit d’un groupe d’antennes (ch. 62 al. 1 annexe 1 ORNI) qui doit être qualifié d’installation nouvelle au sens de l’art. 3 al. 2 let. c ORNI. La fiche de données spécifique au site correspond au modèle publié par l'OFEV pour l'autorisation d'antennes adaptatives et contient ainsi les deux informations requises pour l'exploitation d'antennes adaptatives en mode adaptatif, à savoir l'indication « Mode adaptatif » avec la réponse « oui » et le nombre de sub arrays. La LPE et l'ORNI n'ont donc pas été violées sur ce point.

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Il n'est pas contesté que le groupe d'antennes est soumis à une émission maximale de 5 V/m (art. 64 let. c annexe I ORNI), comme le prévoit du reste la fiche de données spécifique au site fournie dans le cadre de l'autorisation querellée.

Il ressort de cette fiche que l'intensité de champ électrique dans les LUS n° 2 à 7, se trouvant est respectivement de 4.21 V/m, 4.95 V/m, 4.69 V/m, 4.99 V/m, 4.34 V/m et 4.56 V/m.

Il n'y a pas lieu de remettre en cause ces valeurs, le SABRA, dont le préavis est important, puisqu'il est le service spécialisé en matière de protection contre les rayonnements non ionisants (art. 4 al. 1 RPRNI), ayant délivré un préavis favorable (sous conditions) après examen de ladite fiche et surtout après avoir vérifié les calculs effectués par l'opérateur. Ces derniers ne sont d'ailleurs pas contestés par la recourante, en tant qu'ils sont basés sur les coordonnées géographiques des différents LUS identifiés, telles qu'elles ressortent de la fiche de données spécifique au site.

Dans ce contexte et au vu de ces éléments, les conclusions du préavis du SABRA quant au respect des VLI et de la VLInst ne sont pas critiquables et permettent de procéder au calcul de la prévision conformément aux directives précitées de l’OFEV. Elles doivent ainsi être confirmées. En particulier, c’est à raison que le SABRA a estimé que la VLInst était respectée, tout en soulignant que les valeurs calculées pour les LUS nos 3, 4, 5, 6, et 7 dépassaient le 80% de la VLInst qui est in casu de 5 V/m, c’est-à‑dire qu’elles étaient supérieures à 4 V/m (80% de 5 V/m). C’est donc à bon droit que, suivant la Recommandation OFEFP 2002, le SABRA a enjoint à l’opérateur d’effectuer, lors de la réception, des mesurages à ses frais, condition reprise dans la décision litigieuse pour les LUS n° 3 à 7. À cet égard, comme expliqué en détail par le SABRA, le fait qu’aucune mesure de réception n’est prévue pour le LUS n° 2 n’est pas critiquable, dès lors que la fiche de données spécifique au site contient bien les informations exigées par la loi (art. 11 al. 2 ORNI) et que, selon les renseignements du SABRA, les atténuations au niveau de ce LUS, notamment d’après sa position sur le toit en béton de l’immeuble, permettent de renoncer à tout mesurage de contrôle. Les effets de pénétration des ondes évoqués par la recourante seront donc atténuées. La décision querellée intègre également la condition posée par le SABRA, selon laquelle les parties de la superstructure accessible pour l’entretien où la VLI est épuisée, doivent être dûment protégées.

Dans la mesure où le SABRA a délivré un préavis positif, il ne fait pas de doute, en l'absence d'indication contraire, qu'il a vérifié les données et calculs fournis par l'opératrice dans la fiche de données spécifique au site. En tant que service spécialisé en matière de protection contre les rayonnements non ionisants, il a en effet la tâche particulière de garantir le respect de la législation sur la protection contre le rayonnement non ionisant (cf. art. 4 al. 1 et 2 RPRNI) impliquant de fait qu'il contrôle les calculs prévisionnels fournis par les opérateurs de téléphonie mobile. Il ne faut également perdre de vue que, conformément à la jurisprudence

- 15/17 - A/3281/2024 mentionnée ci-dessus, il appartient au tribunal d’observer une certaine retenue afin d’éviter de substituer sa propre appréciation à celle des instances spécialisées lorsque l’autorité inférieure a suivi l’avis de celles-ci, ce qui est le cas en l’espèce, étant en outre rappelé que l’ensemble des autres instances spécialisées consultées se sont également prononcées favorablement.

Au surplus, la jurisprudence récente a encore relevé que des incertitudes et imprécisions sont inhérentes aux calculs des valeurs prévisionnelles de rayonnement. Cela ne signifie pas qu'il sera toléré que le rayonnement effectif, une fois les antennes en fonction, dépasse les valeurs limites prescrites. Mais en amont de la réalisation de l'installation, les valeurs prévisionnelles calculées conformément à la méthode prescrite dans les directives fédérales, font foi en dépit de l'importante marge d'incertitude qui les accompagne (arrêt du Tribunal fédéral 1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 7.2.2). Par ailleurs, dans son préavis, le SABRA a posé comme autres conditions l’intégration des antennes de cette installation dans le système d’assurance qualité qui permet de surveiller les données d’exploitation. Ce faisant, l’autorité intimée a posé une cautèle permettant d’assurer le respect des valeurs limites, étant précisé qu'en l'état, il n’y a pas lieu de douter de la fiabilité des SAQ, y compris pour les antennes adaptatives (arrêts du Tribunal fédéral 1C_113/2024 précité; 1C_536/2024 du 11 juin 2025 consid. 2.4; ATA/2577/2023 précité et les arrêts cités).

Enfin, si la recourante estime que le projet litigieux serait inutile, il convient de rappeler que selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, dans le cadre de la procédure d'octroi des permis de construire, c'est-à-dire pour les emplacements d'antennes situés dans la zone à bâtir, il existe en principe un droit à l'octroi du permis, pour autant que l'installation corresponde à l'affectation de la zone dans laquelle elle est prévue et qu'elle satisfasse aux exigences du droit cantonal (notamment du droit de la construction) et du droit fédéral (notamment de l'ORNI) (arrêt du Tribunal fédéral du 24 septembre 2002 1A.264/2000 consid. 9.4). Dès lors que le projet litigieux se situe en zone à bâtir, est conforme aux prescriptions de la zone et répond aux exigences tant du droit fédéral que du droit cantonal, le fait que la recourante le juge inutile est irrelevant, étant encore précisé qu’il ne s’agit que de sa propre appréciation subjective de la situation. Par ailleurs, le fait que l’immeuble concerné ait fait l’objet d’un recensement architectural, avec l’attribution de la valeur « intéressant », n’y change rien, compte tenu des préavis du SMS (non concerné) et de l’OU (favorable sans observation). La mise sous protection patrimoniale du cycle d’orientation situé à proximité du projet litigieux est elle-aussi irrelevante, cet immeuble n’était pas structurellement touché par le projet. Par conséquent, en confirmant l’autorisation querellée sur la base du préavis du SABRA faute d’éléments contraires, la décision litigieuse est conforme au droit, de sorte qu’aucune violation de l’ORNI ou de la LPE ne saurait être retenue.

- 16/17 - A/3281/2024 13. En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), la recourante, qui succombe, est condamnée au paiement d’un émolument s'élevant à CHF 900.-; il est couvert par l’avance de frais versée à la suite du dépôt du recours. Aucune indemnité de procédure ne sera allouée à D______ qui n'indique pas avoir exposé de frais (art. 87 al. 2 LPA).

- 17/17 - A/3281/2024 PAR CES MOTIFS LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE PREMIÈRE INSTANCE 1. déclare recevable le recours interjeté le 3 octobre 2024 par Madame A______ contre la décision du département du territoire du ______ 2024; 2. le rejette; 3. met à la charge de la recourante un émolument de CHF 900.-, lequel est couvert par l'avance de frais; 4. dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure; 5. dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 Genève 1) dans les 30 jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant. Siégeant : Kristina DE LUCIA, présidente, Isabelle KOECHLIN-NIKLAUS et Patrick BLASER, juges assesseurs.

Au nom du Tribunal : La présidente Kristina DE LUCIA

Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties.

Genève, le

La greffière