ACST/31/2026

RÉPUBLIQUE ET

CANTON DE GENÈVE POUVOIR JUDICIAIRE A/3939/2025-ABST ACST/31/2026 COUR DE JUSTICE Chambre constitutionnelle Arrêt du 1er septembre 2026

dans la cause

A______ Sàrl représentée par Mes Nadine VON BÜREN-MAIER et Christian SCHILLY, avocats recourante contre GRAND CONSEIL intimé

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EN FAIT A. a. A______ Sàrl, dont le siège se trouve à Genève, a pour buts la planification, la construction et le développement dans l’immobilier ainsi que l’exploitation d’hôtels et de bars.

b. Elle exploite à Genève un hôtel, sous le nom « B______ », dans lequel elle propose des chambres avec petit-déjeuner ainsi qu’un bar.

c. L’établissement fonctionne selon une politique sans numéraire, reposant donc exclusivement sur des moyens de paiement électroniques. B. a. Le 10 octobre 2025, la loi du 3 octobre 2025 modifiant la loi sur la restauration, le débit de boissons, l’hébergement et le divertissement du 19 mars 2015 (LRDBHD - I 2 22) a été publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO). Elle contient les dispositions suivantes : Art. 29, al. 2 (nouveau, l’al. 2 ancien devenant l’al. 3) 2 L’exploitant et le personnel des entreprises doivent accepter les paiements en espèces. Art. 2 Entrée en vigueur La présente loi entre en vigueur le lendemain de sa promulgation dans la Feuille d’avis officielle.

b. Conformément à son art. 2 souligné, la novelle entrait en vigueur le lendemain de sa promulgation dans la FAO. Le délai référendaire expirait le 19 novembre 2025.

c. L’adoption de la novelle avait été précédée par le rapport du Conseil fédéral du 9 décembre 2022 en réponse au postulat 18.4399 Birrer-Heimo du 14 décembre 2018, intitulé « Acceptation de l’argent liquide en Suisse », et suivie le 8 mars 2026 par l’initiative populaire « Oui à une monnaie suisse libre et indépendante sous forme de pièces ou de billets (l’argent liquide, c’est la liberté) » et son contre-projet direct, ce dernier ayant été accepté par le peuple. C. a. Par acte remis à la poste le 10 novembre 2025, A______ Sàrl a interjeté recours auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) contre la modification de la LRDBHD adoptée le 3 octobre 2025, concluant préalablement à la suspension de l’instruction jusqu’à l’entrée en vigueur de la novelle ainsi qu’à l’octroi de l’effet suspensif et à la suspension de celle-ci. Elle a conclu principalement à l’annulation de l’art. 29 al. 2 LRDBHD.

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La novelle violait les principes de la primauté du droit fédéral et de la liberté économique ainsi que la loi fédérale sur le marché intérieur du 6 octobre 1995 (LMI - RS 943.02). L’obligation d’accepter les paiements en espèces affectait significativement la viabilité et l’efficacité de son modèle d’exploitation. Elle entraînait pour elle la nécessité d’adapter ses infrastructures, de former son personnel à ce mode de paiement avec les risques associés, en sus des coûts supplémentaires de traitement et de transport des espèces. Elle subissait ainsi une augmentation disproportionnée de ses coûts d’exploitation, liée à l’impossibilité de maintenir un système de paiement dépourvu d’espèces, ainsi qu’un préjudice financier et organisationnel direct considérable.

b. Le délai référendaire ayant expiré sans avoir été utilisé, le Conseil d’État a promulgué la loi 13'502 pour être exécutoire dans tout le canton dès le lendemain de sa publication par arrêté du 26 novembre 2025, publié dans la FAO du 28 novembre 2025.

c. Par acte remis le 9 décembre 2025, le Grand Conseil a conclu au rejet de la requête en restitution de l’effet suspensif.

d. Le 19 décembre 2025, la recourante a répliqué sur effet suspensif.

e. Par acte remis le 21 janvier 2026, le Grand Conseil a conclu au rejet du recours. L’acte attaqué poursuivait un intérêt public relevant de la politique sociale et de la protection des consommateurs. L’obligation d’accepter les paiements en espèces permettait de garantir l’accès aux établissements soumis à la LRDBHD aux personnes n’ayant pas ou peu accès aux autres moyens de paiement, en premier lieu les personnes âgées, les enfants et les personnes en situation de précarité, et présentait des avantages en matière de protection des données et de prévention de pannes bancaires et de cyberattaques. L’acte attaqué, qui ne violait pas le droit fédéral, instaurait une restriction admissible à la liberté économique.

f. Par décision sur effet suspensif du 23 janvier 2026, la chambre constitutionnelle a refusé d’octroyer l’effet suspensif au recours et a réservé les frais de la procédure jusqu’à droit jugé au fond.

g. Par réplique du 27 février 2026, la recourante a persisté dans ses conclusions au fond.

h. Sur ce, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées le 27 février 2026.

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EN DROIT 1. La chambre constitutionnelle est l’autorité compétente pour contrôler, sur requête, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 124 let. a de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00). Selon la législation d’application de cette disposition, il s’agit des lois constitutionnelles, des lois et des règlements du Conseil d’État (art. 130B al. 1 let. a de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05). En l’espèce, le recours est formellement dirigé contre l’art. 29 al. 2 LRDBHD, à savoir une loi cantonale, et ce en l’absence de cas d’application (ACST/21/2026 du 28 avril 2026 consid. 1). La chambre constitutionnelle est par conséquent compétente pour connaître de la présente cause. 2. Le délai de recours est de 30 jours s’agissant des lois constitutionnelles, des lois et des règlements du Conseil d’État (art. 62 al. 1 let. d de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). Il court dès le lendemain de la promulgation des lois constitutionnelles et des lois et de la publication des règlements (art. 62 al. 3 LPA). Adoptée le 3 octobre 2025 et publiée dans la FAO le 10 octobre 2025, la LRDBHD modifiée a été promulguée le 28 novembre 2025. Bien que le recours ait été interjeté prématurément, le 10 novembre 2025 déjà, il n’en est pas moins recevable, dès lors qu’il a acquis à bref délai un objet actuel, du fait de la promulgation de la loi attaquée (ACST/34/2019 du 21 novembre 2019 consid. 2b; ACST/12/2015 du 15 juin 2015 consid. 3b). Il s’ensuit que le recours a été formé en temps utile, ainsi que dans les formes prévues par la loi (art. 64 et 65 LPA). 3. A qualité pour recourir toute personne touchée directement par une loi constitutionnelle, une loi, un règlement du Conseil d’État ou une décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce que l’acte soit annulé ou modifié (art. 60 al. 1 let. b LPA). L’art. 60 al. 1 let. b LPA formule de la même manière la qualité pour recourir contre un acte normatif et en matière de recours ordinaire. Cette disposition ouvre ainsi largement la qualité pour recourir, tout en évitant l’action populaire, dès lors que le recourant doit démontrer qu’il est susceptible de tomber sous le coup de la loi constitutionnelle, de la loi ou du règlement attaqué (ACST/21/2026 précité consid. 3). Lorsque le recours est dirigé contre un acte normatif, la qualité pour recourir est conçue de manière plus souple et il n’est pas exigé que le recourant soit particulièrement atteint par l’acte entrepris. Ainsi, toute personne dont les intérêts sont effectivement touchés directement par l’acte attaqué ou pourront l’être un jour a qualité pour recourir; une simple atteinte virtuelle suffit, à condition toutefois qu’il existe un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un

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jour se voir appliquer les dispositions contestées (ATF 147 I 308 consid. 2.2; arrêt du Tribunal fédéral 1C_357/2021 du 19 mai 2022 consid. 2.2). La qualité pour recourir suppose en outre un intérêt actuel à obtenir l’annulation de l’acte entrepris, cet intérêt devant exister tant au moment du dépôt du recours qu’au moment où l’arrêt est rendu (ATF 147 I 478 consid. 2.2). En l’espèce, la recourante a son siège à Genève, où elle exploite un hôtel et un bar n’acceptant pas les paiements en espèces. Ses intérêts sont dès lors directement touchés par l’acte attaqué, qui contraint les exploitants et le personnel d’entreprises soumises à la LRDBHD – soit notamment les hôtels et les bars – à accepter les paiements en espèces. Le recours est donc recevable. 4. Le litige porte sur la conformité au droit supérieur de l’art. 29 al. 2 LRDBHD. 4.1 Saisie d’un recours, la chambre constitutionnelle contrôle librement le respect des normes cantonales attaquées au droit supérieur (art. 124 let. a Cst-GE; art. 61 al. 1 LPA), mais n’a pas la compétence d’apprécier l’opportunité desdites normes (art. 61 al. 2 LPA); elle est liée par les conclusions des parties, mais non par les motifs qu’elles invoquent (art. 69 al. 1 LPA), dans la mesure de la recevabilité du recours ou des griefs invoqués. 4.2 Les organes politiques se voyant reconnaître une grande liberté dans l’élaboration des lois et règlements, le juge n’a pas à revoir l’opportunité des choix effectués dans ce cadre (art. 61 al. 2 LPA) et n’annulera donc pas une disposition légale au motif que d’autres solutions lui paraîtraient envisageables, voire préférables (ATF 136 I 241 consid. 3.1; arrêt du Tribunal fédéral 2C_749/2021 du 16 mars 2022 consid. 4.1). L’opportunité a trait au choix entre plusieurs solutions offertes à l’autorité, toutes valables du point de vue juridique. Une erreur relative à l’opportunité d’une décision est donc de type « politique » : la décision est conforme au droit, mais ce n’est pas la plus judicieuse (ACST/16/2026 du 23 mars 2026 consid. 3.2; Thierry TANQUEREL/Frédéric BERNARD, Manuel de droit administratif, 3e éd., 2025, n. 892). 4.3 À l’instar du Tribunal fédéral, la chambre constitutionnelle, lorsqu’elle se prononce dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, s’impose une certaine retenue et n’annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme au droit ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait craindre avec une certaine vraisemblance qu’elles soient interprétées ou appliquées de façon contraire au droit supérieur. Pour en juger, il lui faut notamment tenir compte de la portée de l’atteinte aux droits en cause, de la possibilité d’obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante et des circonstances dans lesquelles ladite norme serait appliquée. Le juge constitutionnel doit prendre en compte dans son analyse

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la vraisemblance d’une application conforme – ou non – au droit supérieur. Les explications de l’autorité sur la manière dont elle applique ou envisage d’appliquer la disposition mise en cause doivent également être prises en considération. Si une réglementation de portée générale apparaît défendable au regard du droit supérieur dans des situations normales, telles que le législateur pouvait les prévoir, l’éventualité que, dans certains cas, elle puisse se révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du juge au stade du contrôle abstrait (ATF 148 I 198 consid. 2.2; 147 I 308 consid. 3; arrêt du Tribunal fédéral 2C_810/2021 du 31 mars 2023 consid. 3.2; ACST/16/2026 précité consid. 5.3). 5. Dans un premier grief, la recourante fait valoir que l’art. 29 al. 2 LRDBHD violerait le caractère dispositif des dispositions de la loi fédérale sur l’unité monétaire et les moyens de paiement du 22 décembre 1999 (LUMMP - RS 941.10). Il en résulterait une violation du principe de la primauté du droit fédéral garanti à l’art. 49 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) en lien avec l’art. 99 Cst. 5.1 Selon l’art. 49 al. 1 Cst., le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire. Il en découle qu’en matière de droit public, dans les domaines dans lesquels le législateur fédéral a légiféré de façon non exhaustive, les cantons ont la compétence d’édicter des dispositions dont les buts et les moyens convergent avec ceux que prévoit le droit fédéral. Le principe de la primauté du droit fédéral fait en revanche obstacle à l’adoption ou à l’application de règles cantonales qui éludent les prescriptions du droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l’esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu’elles mettent en œuvre, ou encore qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon complète. L’exhaustivité de la législation fédérale constitue donc le critère principal pour déterminer l’existence d’un conflit avec une règle cantonale (ATF 140 V 574 consid. 5.1; 140 I 277 consid. 4.1; 140 I 218 consid. 5.1; 138 I 435 consid. 3.1; 137 I 167 consid. 3.4; arrêts du Tribunal fédéral 2C_28/2015 du 19 juin 2015 consid. 4 non publié de l’ATF 141 I 235; 1C_518/2013 du 22 mars 2011 consid. 3.1 non publié de l’ATF 140 I 381). 5.2 Selon l’art. 99 al. 1 Cst., la monnaie relève de la compétence de la Confédération, et le droit de battre monnaie et celui d’émettre des billets de banque appartiennent exclusivement à la Confédération. En adoptant la LUMMP, le législateur fédéral a légiféré de manière exhaustive en matière de monnaie (Jean-Baptiste ZUFFEREY, in Vincent MARTENET/Jacques DUBEY [éd.], Commentaire romand - Constitution fédérale, 1e éd., 2021, n. 9 ad art. 99 Cst.). L’art. 2 LUMMP prévoit que les moyens de paiement ayant cours légal sont les espèces métalliques émises par la Confédération – soit les pièces de monnaie courantes, les monnaies commémoratives et les monnaies de thésaurisation – (let. a), les billets de banque émis par la Banque nationale suisse (let. b) et les

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avoirs à vue en francs auprès de la Banque nationale suisse (let. c). Le pouvoir libérateur de ces moyens de paiement ayant cours légal est cependant limité dans certaines circonstances (art. 3 LUMMP). Les autres moyens de paiement, tels que les monnaies scripturale, électronique ou virtuelle, ne constituent pas des moyens de paiement ayant cours légal (Denis LOERTSCHER/Alborz TOLOU, in Luc THÉVENOZ/Franz WERRO [éd.], Commentaire romand - Code des obligations, vol. I, 3e éd., 2021, n. 6 ad art. 84 CO; Ulrich G. SCHROETER, in Corinne WIDMER LÜCHINGER/David OSER [éd.], Basler Kommentar - Obligationenrecht I, 8e éd., 2026, n. 17 ad art. 84 CO). 5.3 Simultanément à l’introduction de la LUMMP définissant les moyens de paiement légaux et leur pouvoir libérateur, l’art. 84 al. 1 de la loi fédérale du 30 mars 1911, complétant le Code civil suisse (CO, Code des obligations - RS 220) a été modifié de sorte à prévoir que le paiement d’une dette qui a pour objet une somme d’argent se fait en moyens de paiement ayant cours légal dans la monnaie due. Pour les paiements en francs suisses, le paiement de la dette se fait ainsi avec des moyens de paiement tels que définis aux art. 2 et 3 LUMMP (Denis LOERTSCHER/Alborz TOLOU, op. cit., n. 5 ad art. 84 CO; Ulrich G. SCHROETER, op. cit., n. 16 ad art. 84 CO; Balz GROSS, in Isabelle WILDHABER/Daniel HÄUSERMANN/Heinrich HONSELL [éd.], Kurzkommentar – Obligationenrecht, vol. I, 2e éd., 2026, n. 6 ad art. 84 CO). 5.4 L’art. 84 al. 1 CO est de droit dispositif, de sorte que le créancier et le débiteur peuvent convenir que le paiement de la dette peut se faire, en lieu et place ou en sus de la monnaie ayant cours légal, par un autre moyen de paiement (Denis LOERTSCHER/Alborz TOLOU, op. cit., n. 2 ad art. 84 CO; Ulrich G. SCHROETER, op. cit., n. 17 ad art. 84 CO). 5.5 En l’espèce, l’acte attaqué prévoit que les exploitants et le personnel d’établissements soumis à la LRDBHD ont l’obligation d’accepter les paiements en espèces. Bien que l’expression « paiements en espèces » ne soit pas définie juridiquement, il est patent qu’il s’agit d’une expression populaire désignant les moyens de paiement ayant cours légal. La recourante a elle-même utilisé ces termes de manière interchangeable, et n’allègue pas un possible doute quant au sens à donner au nouvel art. 29 al. 2 LRDBHD. L’acte attaqué ne vise ainsi pas à redéfinir les moyens de paiement ayant cours légal, qui ressortit à la compétence exclusive de la Confédération. Il se contente en réalité de renvoyer, sans limitation, à leur définition telle qu’elle ressort de la LUMMP. Contrairement à ce que soutient la recourante, les art. 2 et 3 LUMMP ne sont pas de droit dispositif. Ceux-ci se limitent à définir les moyens de paiement ayant cours légal en Suisse, soit une notion qui a vocation à avoir une définition unique applicable sur l’ensemble du territoire suisse, de sorte à garantir l’unité monétaire fédérale. La possibilité, pour les parties à une relation juridique, de convenir contractuellement d’accepter en paiement une monnaie n’ayant pas cours légal ne

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découle ainsi pas d’une dérogation aux art. 2 et 3 LUMMP, élargissant par hypothèse la définition de la monnaie ayant cours légal, mais du caractère dispositif de l’art. 84 al. 1 CO. La novelle modifie ainsi uniquement le régime de l’art. 84 CO, en ce sens que le débiteur peut désormais s’opposer unilatéralement à toute dérogation à cette disposition. Au vu de ce qui précède, le grief de la violation du principe de la primauté du droit fédéral en lien avec les art. 99 Cst. et la LUMMP est écarté. La question de la violation du principe de la primauté du droit fédéral en lien avec les art. 1 et 84 al. 1 CO demeure ouverte. 5.6 En cas de recours contre une loi constitutionnelle, une loi ou un règlement du Conseil d’État, l’acte de recours doit contenir un exposé détaillé des griefs du recourant (art. 65 al. 3 LPA). Selon l’exposé des motifs relatif à la loi 11'311 modifiant la LOJ, en matière de recours en contrôle abstrait des normes, il est nécessaire de se montrer plus exigeant que dans le cadre d’un recours ordinaire, le recourant ne pouvant se contenter de réclamer l’annulation d’une loi ou d’un règlement au motif que son contenu lui déplaît. Il doit, au contraire, être acheminé à présenter un exposé détaillé de ses griefs (ACST/36/2021 du 21 octobre 2021 consid. 2b; ACST/15/2021 du 22 avril 2021 consid. 3a). En l’espèce, la recourante s’est limitée à soulever la violation de la primauté du droit fédéral en lien avec l’art. 99 Cst. et la LUMMP d’une part, et en lien avec la LMI d’autre part (ce grief étant examiné ci-après). Bien que cela découle indirectement de son grief relatif à la LUMMP, la recourante n’allègue pas spécifiquement la violation de la primauté du droit fédéral en lien avec la liberté contractuelle découlant des art. 1 et 84 CO. La question de la recevabilité de ce grief pourra toutefois souffrir de rester indécise. En effet, la liberté contractuelle fait partie intégrante de la liberté économique (ATF 137 I 167 consid. 5.2; 131 I 333 consid. 4) dont la violation est alléguée par la recourante. Ce grief sera donc examiné dans ce cadre. 6. Dans un deuxième grief, la recourante fait valoir que l’art. 29 al. 2 LRDBHD violerait la LMI. Il en résulterait une violation du principe de la primauté du droit fédéral en lien avec l’art. 95 Cst. 6.1 L’art. 1 al. 1 LMI garantit à toute personne ayant son siège ou son établissement en Suisse l’accès libre et non discriminatoire au marché, afin qu’elle puisse exercer une activité lucrative sur tout le territoire suisse. Par activité lucrative au sens de cette loi, on entend toute activité non régalienne ayant pour but un gain (art. 1 al. 3 LMI). Selon l’art. 2 al. 1 LMI, toute personne a le droit d’offrir des marchandises, des services et des prestations de travail sur tout le territoire suisse pour autant que l’exercice de l’activité lucrative en question soit

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licite dans le canton ou la commune où elle a son siège ou son établissement. (ATF 141 II 280 consid. 5.1 et les références citées; arrêt du Tribunal fédéral 2C_84/2019 du 20 septembre 2019 consid. 5.1). La LMI régit le statut juridique des offreurs externes dans les relations intercantonales ou intercommunales, mais pas celui des offreurs locaux (ATF 125 I 276 consid. 4b). 6.2 La LMI vise à éliminer les restrictions à l’accès au marché mises en place par les cantons et les communes. Elle pose le principe du libre accès au marché selon les prescriptions du lieu de provenance, c’est-à-dire du canton d’origine, qui est qualifié par la doctrine de « pierre angulaire » de la LMI. Le droit du lieu de provenance est le droit applicable au territoire d’où la marchandise, le service ou la prestation de travail proviennent. Il se confond avec le droit où l’offreur externe a son siège ou son établissement. D’une manière générale, l’établissement est le lieu où la personne exerce ses activités lucratives et, si l’activité se déroule en plusieurs endroits, le lieu où la personne dirige l’activité lucrative. Le lieu d’établissement doit être compris comme le lieu où l’acteur économique a le centre de ses activités. Dans le cas où la personne n’est pas astreinte à inscription au registre du commerce, l’établissement est le lieu où elle exerce. Pour les entreprises commerciales, des considérations pratiques imposent de retenir comme établissement le lieu où elles sont inscrites. Il découle des règles du marché intérieur que la personne concernée doit avoir déjà effectivement exercé l’activité en cause dans le canton qui lui a délivré l’autorisation dont elle se prévaut. Le seul fait de disposer d’une autorisation dans un canton ne suffit pas encore pour en déduire des droits dans un autre canton. C’est seulement si l’activité est ou a été exercée dans le canton qui l’a initialement autorisée que l’on se trouve en présence d’un état de fait significatif sur le plan intercantonal, propre à entraîner l’application des règles du marché intérieur. L’établissement dans un canton dans le seul but de pouvoir exercer une certaine activité dans un autre canton en vertu desdites règles est constitutif d’un abus de droit (arrêt du Tribunal fédéral 2C_84/2019 précité consid. 5.1 et les références citées; ATA/485/2023 du 9 mai 2023 consid. 4.3.1). 6.3 En l’espèce, la recourante exploite un hôtel et un bar à Genève, ville où se trouve son siège. Son lieu d’établissement est dès lors Genève, si bien qu’elle est soumise à la LRDBHD en tant que législation du lieu de provenance, et ne peut se prévaloir d’autres législations. Elle ne peut dès lors pas invoquer la LMI dans la présente cause. Au vu de ce qui précède, le grief de la violation de la LMI est écarté. 7. Dans un troisième grief, la recourante invoque une violation de sa liberté économique (art. 27 et 94 Cst.). 7.1 Selon l’art. 27 al. 1 Cst., la liberté économique est garantie. Cette liberté comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité

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économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Elle a une fonction institutionnelle, en tant qu’elle exprime, conjointement avec d’autres dispositions constitutionnelles (notamment l’art. 94 Cst.), le choix du constituant en faveur d’un système économique libéral, fondé sur la libre entreprise et la concurrence, et une fonction individuelle, en tant qu’elle assure une protection contre les mesures étatiques restreignant la liberté d’exercer toute activité économique privée, exercée aux fins de production d’un gain ou d’un revenu, à titre principal ou accessoire, dépendant ou indépendant (ATF 143 II 598 consid. 5.1). Ces deux aspects, institutionnel et individuel, sont étroitement liés (ATF 145 I 183 consid. 4.1.1). 7.2 La liberté économique comprend le principe de l’égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique. Selon ce principe, déduit des art. 27 et 94 Cst., sont prohibées les mesures étatiques qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence entre les personnes exerçant la même activité économique. L’art. 27 Cst. offre sous cet angle une protection plus étendue que celle de l’art. 8 Cst. (ATF 143 I 37 consid. 8.1; 141 V 557 consid. 7.2 et les arrêts cités;). On entend par concurrents directs les membres de la même branche économique qui s’adressent avec les mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins (ATF 148 II 121 consid. 7.1 et les références citées; arrêt du Tribunal fédéral 2C_577/2023 du 9 avril 2024 consid. 4.1). En particulier, les établissements de restauration et les commerces ne se trouvent en principe pas en rapport de concurrence directe (ACST/13/2021 du 15 avril 2021 consid. 5c). 7.3 Des restrictions à la liberté économique telle que garantie par l’art. 27 Cst. sont admissibles, mais elles doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter le principe de proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 143 II 598 consid. 5.1). Les dérogations au principe de la liberté économique telle que garantie par l’art. 94 Cst., en particulier les mesures menaçant la concurrence, ne sont admises que si elles sont prévues par la Cst. ou fondées sur les droits régaliens des cantons (art. 94 al. 4 Cst.; ATF 143 I 403 consid. 5.2). Contrairement aux mesures d’ordre économique, qui sont susceptibles d’entraver, voire de déroger à la libre concurrence, les mesures étatiques poursuivant des motifs d’ordre public, de politique sociale (soit celles qui tendent à procurer du bien-être à l’ensemble ou à une grande partie de la population ou à accroître ce bien-être par l’amélioration des conditions de vie, de la santé ou des loisirs; ATF 140 I 218 consid. 6) ou des mesures ne servant pas, en premier lieu, des intérêts économiques, sortent d’emblée du champ de protection de l’art. 94 Cst. (ATF 143 I 403 consid. 5.2; arrêt du Tribunal fédéral 2C_291/2018 du 7 août 2018 consid. 4.1; ACST/16/2021 du 22 avril 2021 consid. 6). 7.4 En l’espèce, comme il sera examiné plus avant ci-après, l’acte attaqué constitue une mesure de politique sociale, et non une mesure de politique

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économique. Il sort du champ de protection de l’art. 94 Cst., de sorte que cette disposition n’est pas violée et que le grief y relatif est rejeté. Le grief de la violation de la liberté économique telle que garantie par l’art. 27 Cst. doit encore être examiné sous l’angle du principe de l’égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique ainsi que sous celui de la liberté économique dans sa portée générale. L’art. 29 al. 2 LRDBHD s’applique indistinctement à tous les établissements soumis à la LRDBHD, de sorte qu’il n’emporte aucune ingérence dans le principe d’égalité de traitement entre concurrents directs en ce qui concerne ces établissements. Les établissements de restauration et les hôtels ne se trouvant pas dans un rapport de concurrence directe avec les commerces et autres prestataires de services, la limitation du champ d’application de la novelle aux seuls établissements soumis à la LRDBHD, à l’exclusion des commerces et autres prestataires de services, ne fonde aucune inégalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique (art. 27 Cst). La violation de l’égalité de traitement entre personnes n’appartenant pas à la même branche économique, soit la violation de l’égalité de traitement au sens de l’art. 8 Cst., sera examinée ci-dessous. Néanmoins, l’acte attaqué oblige les établissements soumis à la LRDBHD à accepter les paiements en espèces, limitant ainsi leur liberté contractuelle. De plus, l’acceptation d’espèces comme moyen de paiement implique pour les établissements certaines mesures organisationnelles, telles la gestion et le transport des espèces, la formation des employés et la mise en place de processus de contrôle, lesquelles engendrent des coûts spécifiques à ce moyen de paiement. Ainsi, la novelle constitue une restriction à la liberté économique des établissements soumis à la LRDBHD, qui n’est admissible que moyennant le respect des conditions fixées par l’art. 36 Cst. 8. Les restrictions à la liberté économique telle que garantie par l’art. 27 Cst. doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter le principe de proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 143 II 598 consid. 5.1). 8.1 Il incombe prioritairement aux autorités législatives et exécutives de déterminer l’intérêt public poursuivi par des normes qu’elles édictent ainsi que d’évaluer leur proportionnalité, mais aussi d’établir et exposer les faits étayant les réponses données à ces questions, de façon générale (art. 42 Cst-GE) et en particulier au cours du processus normatif (art. 109 al. 3 Cst-GE). La chambre constitutionnelle doit faire montre d’une certaine réserve dans la vérification de l’intérêt public poursuivi. Il lui faut cependant s’assurer que l’intérêt public invoqué concerne une réelle problématique appelant une intervention étatique, et que des éléments probants suffisants soutiennent les mesures édictées

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(ACST/31/2025 du 26 juin 2025 consid. 5.1; ACST/16/2025 du 24 mars 2025 consid. 4.2). La notion d’intérêt public, au sens de l’art. 36 al. 2 Cst. (art. 43 al. 2 Cst-GE), varie en fonction du temps et des lieux et comprend non seulement les biens de police – tels que l’ordre, la sécurité, la santé et la paix publics –, mais aussi les valeurs culturelles, écologiques et sociales dont les tâches de l’État sont l’expression, y compris les mesures de politique sociale, que la jurisprudence définit en tant que mesures qui tendent à procurer du bien-être à l’ensemble ou à une grande partie des citoyens, ou à accroître ce bien-être par l’amélioration des conditions de vie, de la santé ou des loisirs (ATF 143 I 403 consid. 5.2; ACST/31/2025 précité consid. 5.2). La protection des consommateurs et la cohésion sociale, notamment la prise en compte des besoins des aînés et des personnes handicapées et l’intégration des personnes vulnérables, constituent des objectifs consacrés par la Cst-GE (art. 188, 208, 209 et 212 Cst-GE). 8.2 Le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.) exige qu’une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 149 I 49 consid. 5.1; 146 I 157 consid. 5.4 et les arrêts cités). 8.3 Introduite dans la LRDBHD, l’obligation d’accepter les paiements en espèces repose sur une base légale formelle au sens de l’art. 36 al. 1 Cst. Se pose encore la question de savoir si l’art. 29 al. 2 LRDBHD poursuit un but d’intérêt public admissible (art. 36 al. 2 Cst.) et est conforme au principe de la proportionnalité sous ses différents aspects (art. 36 al. 3 Cst.). 8.3.1 La recourante conteste l’existence d’un intérêt public digne de protection au sens de l’art. 36 al. 2 Cst. Elle soutient que l’acte attaqué viserait avant tout à maintenir un pluralisme de moyens de paiement, afin d’éviter une dépendance excessive à l’égard de certains acteurs privés et d’augmenter la résilience du système de paiement, ce qui constituerait une mesure de politique économique. L’exposé des motifs de la novelle part du constat que de plus en plus d’entreprises vouées à la restauration et au débit de boissons n’acceptent plus les paiements en espèces, ce qui peut « poser des difficultés à la clientèle qui n’aurait pas vu la minuscule affichette "pas de paiement en liquide" avant de consommer » et « discrimine particulièrement les seniors, souvent peu à l’aise avec les applications de paiement sur téléphone » (PL 13'502, p. 2). Le rapport de la commission de l’économie chargée d’étudier le projet de loi fait état de l’audition de deux représentants de l’Association de défense et de détente de tous les retraités et futurs retraités (ci-après : AVIVO), lesquels ont confirmé que la

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« suppression progressive du cash semble de fait être un réel problème » pour les personnes âgées, lesquelles sont « aussi sensibles à la préservation de leur vie privée, au contrôle des dépenses, et peuvent être sceptiques face à la technologie » (PL 13'502-A, rapport de majorité p. 6 ss). Le rapport de la commission mentionne également que les enfants, ne disposant souvent pas encore d’une carte bancaire et, ne pouvant pas ouvrir leur propre compte bancaire, peuvent rencontrer des difficultés pour régler leurs consommations auprès des stands de restauration (PL 13'502-A, rapport de majorité p. 5 et 25). Diverses autres préoccupations, relatives notamment à l’accessibilité des moyens de paiement aux personnes modestes et à la protection des consommateurs en lien avec la protection des données et la prévention des difficultés de paiement en cas de panne ou cyberattaque, ont également été évoquées lors des séances du Grand Conseil (PL 13'502-A, Séance du Grand Conseil du 3 octobre 2025 à 16h25). Il ressort ainsi des travaux parlementaires que le législateur cantonal n’a pas édicté des mesures de politique économique, mais bien des mesures de politique sociale, visant à protéger les consommateurs et leurs données et assurer l’inclusion des personnes âgées, jeunes ou vulnérables. La modification législative poursuit ainsi un intérêt public admissible au sens de l’art. 36 al. 2 Cst. 8.3.2 S’agissant de la proportionnalité, la recourante soutient qu’afin de protéger l’intérêt public énoncé, la novelle aurait dû viser tous les acteurs de l’activité économique, notamment les commerces et prestataires de services, faute de quoi elle ne serait pas apte à atteindre l’intérêt public visé. L’intimé soutient au contraire que si l’obligation contestée s’applique uniquement aux établissements soumis à la LRDBHD, c’est précisément parce que ce sont les établissements qui y sont soumis qui posent un problème. Indépendamment de l’existence ou non d’un intérêt public à voir l’obligation contestée être appliquée à d’autres acteurs économiques, sujet qui n’est pas du ressort de la chambre de céans, force est de constater que l’application de cette obligation aux établissements soumis à la LRDBHD permet de protéger les intérêts publics visés au moins dans les secteurs de la restauration et du débit de boissons à consommer sur place, de l’hébergement et du divertissement public. L’argument de la recourante selon lequel la novelle ne devrait pas s’appliquer aux hôtels, ceux-ci accueillant des touristes et n’influençant dès lors pas le bien-être social des citoyens, doit également être écarté. Il est rappelé que la recourante exploite en son sein également un bar ouvert au public, de sorte que la non-application de la novelle aux hôtels ne lui permettrait pas d’échapper à l’obligation d’accepter les espèces. Par ailleurs, l’un des intérêts publics que vise la novelle est la protection des consommateurs, laquelle vise les consommateurs sans égard à leur provenance. Il n’est au demeurant pas exclu que des citoyens genevois séjournent dans un hôtel de leur canton, les séjours hôteliers n’étant pas

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réservés au tourisme. L’application de la novelle également aux hôtels est dès lors adéquat. 8.3.3 La recourante soutient que la novelle n’est pas nécessaire, dès lors que des moyens alternatifs, tels que les campagnes de sensibilisation, pourraient être mis en œuvre et que « le cadre juridique actuel protège déjà les consommateurs contre des pratiques qui excluraient totalement certains groupes des échanges économiques faute d’option de paiement adéquate ». Il est patent que des mesures incitatives encourageant l’acceptation des espèces ne sont pas aussi efficaces que l’obligation de les accepter. Il ressort de ses écritures que la recourante elle-même est susceptible d’accepter les espèces si, et uniquement si, une norme légale l’y contraint. Par ailleurs, la recourante n’explique pas à quel cadre juridique elle se réfère lorsqu’elle indique que les consommateurs ne bénéficiant pas de l’option de paiement adéquate sont d’ores et déjà protégés. Si le législateur cantonal a identifié la subsistance d’un problème nonobstant la réglementation en vigueur, il paraît au contraire que le cadre juridique existant n’était pas suffisant et qu’une intervention normative demeurait nécessaire. La novelle est donc nécessaire pour atteindre le but qu’elle vise. 8.3.4 Finalement, la recourante allègue que l’acte attaqué ne respecte pas le principe de la proportionnalité au sens étroit. En l’espèce, l’acte attaqué entraîne pour la recourante certaines contraintes, dont notamment la gestion et le transport des espèces, la formation des employés et la mise en place de processus de contrôle, lesquels engendrent des coûts. La restriction de la liberté économique engendrée par la novelle reste cependant relativement faible. Si le traitement des paiements en espèces engendre des coûts et des contraintes, il en va de même des paiements par carte. Il apparaît d’ailleurs que nombre d’établissements similaires à celui de la recourante acceptent – et acceptaient déjà avant l’entrée en vigueur de la novelle – les paiements en espèces. Les contraintes de gestion, les besoins de formation et les coûts associés à l’acceptation des paiements en espèces ne paraissent ainsi pas insurmontables. La novelle se limite par ailleurs à imposer l’acceptation des paiements en espèces. Elle n’impose pas purement et simplement cette forme de paiement, les établissements demeurants libres de proposer, et le client demeurant libre d’accepter, d’autres formes de paiement. La novelle n’entrave pas davantage la capacité des établissements à fixer leurs prix. À l’inverse, les intérêts publics protégés sont importants. Tant la protection des consommateurs et de leurs données que l’inclusion des personnes âgées, jeunes ou vulnérables, sont des préoccupations essentielles et grandissantes de la population

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et priment ainsi sur les intérêts privés de la recourante. L’art. 29 al. 2 LRDBHD respecte ainsi le principe de la proportionnalité. Il s’ensuit que les restrictions qu’apporte la disposition litigieuse à la liberté économique respectent les conditions de l’art. 36 Cst. 9. Dans un dernier grief, la recourante se plaint d’une inégalité de traitement au sens de l’art. 8 Cst. 9.1 Le principe d’égalité de traitement, consacré à l’art. 8 al. 1 Cst., s’adresse tant au législateur (égalité dans la loi) qu’aux autorités administratives et judiciaires (égalité dans l’application de la loi ou égalité devant la loi), qui sont tenus de traiter de la même manière des situations semblables et de manière différente celles qui ne le sont pas (ATF 139 V 331 consid. 4.3; 137 V 334 consid. 6.2.1). 9.2 Une décision ou un arrêté viole le principe d’égalité consacré à l’art. 8 al. 1 Cst. lorsqu’il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu’il omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu des circonstances. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 150 II 527 consid. 7.2.1; 146 II 56 consid. 9.1; 144 I 113 consid. 5.1.1; arrêt du Tribunal fédéral 2C_555/2023 du 5 avril 2024 consid. 6.1). La question de savoir s’il existe un motif raisonnable pour une distinction peut recevoir des réponses différentes suivant les époques et les idées dominantes. Le législateur dispose d’un large pouvoir d’appréciation dans le cadre de ces principes (ATF 142 I 195 consid. 6.1; 138 I 225 consid. 3.6.1; 138 I 265 consid. 4.1; 137 I 167 consid. 3.5; 136 I 1 consid. 4.1). 9.3 Le principe de l’égalité n’exige pas du législateur qu’il traite tout le monde de la même manière et qu’il ne puisse établir que des règles qui s’appliquent à tous. Une telle conception de l’égalité serait absurde voire injuste. Il existe en effet des différences entre diverses catégories de personnes, dont le législateur peut tenir compte (arrêt du Tribunal administratif fédéral A-7004/2008 du 28 avril 2009 consid. 4.1.1). 9.4 L’exclusion d’une violation de l’égalité de traitement entre concurrents directs au sens de l’art. 27 Cst., en présence de non-concurrents, ne fait pas obstacle à l’examen d’une éventuelle violation du principe général d’égalité de traitement (entre non-concurrents) sous l’angle de l’art. 8 Cst. (arrêt du Tribunal fédéral 2P.38/2001 du 30 août 2002 consid. 3.5). 9.5 En l’espèce, l’on ne décèle pas d’inégalité de traitement (entre non-concurrents) dans l’acte attaqué.

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Le législateur a constaté une augmentation constante du nombre de restaurants et d’hôtels n’acceptant pas les paiements en espèces, ce qui l’a fait s’interroger sur le besoin éventuel d’imposer l’acceptation des paiements en espèces. Cette même constatation n’a pas été faite en ce qui concerne les magasins d’alimentation et les prestataires de services, de sorte que leur situation n’est pas semblable. Par ailleurs, les entreprises vouées à la restauration et/ou au débit de boissons à consommer sur place, à l’hébergement, ou encore au divertissement public sont des lieux ayant vocation à accueillir le public à des fins, à tout le moins en partie, récréatives et sociales. Il s’agit de lieux qui favorisent plus que d’autres l’intégration et la conservation des liens sociaux et jouent ainsi un rôle social important. Corollaire de cet aspect social, ces lieux se distinguent par l’atmosphère, l’ambiance et la localisation propres à chaque établissement, lesquels rendent plus complexe la substitution d’un établissement par un équivalent. À l’inverse, les commerces sont des lieux plus fonctionnels, n’ayant pas vocation à accueillir des échanges sociaux prolongés. Ces lieux, bien qu’ayant également leurs caractéristiques et assortiments propres, sont ainsi généralement moins difficilement substituables. L’impossibilité d’accéder à un lieu de vente faute d’acceptation du moyen de paiement emporte ainsi un risque d’exclusion sociale plus important en ce qui concerne les établissements soumis à la LRDBHD qu’en ce qui concerne les autres types de commerce. Au vu de ces différences, et considérant que la novelle vise en particulier à assurer l’intégration sociale des personnes âgées, jeunes ou vulnérables, l’application de la nouvelle disposition aux seuls établissements soumis à la LRDBHD n’est pas critiquable. Les autres commerces s’en distinguent suffisamment pour justifier qu’ils ne soient pas visés par la novelle. Ce dernier grief est par conséquent écarté, si bien que le recours, mal fondé, sera rejeté. 10. Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge de la recourante (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).

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PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE à la forme : déclare recevable le recours interjeté le 10 novembre 2025 par A______ Sàrl contre la loi 13'502 du 3 octobre 2025 modifiant la loi sur la restauration, le débit de boissons, l’hébergement et le divertissement; au fond : le rejette; met un émolument de CHF 1'500.- à la charge de A______ Sàrl; dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure; dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature de la recourante ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral suisse, av. du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi; communique le présent arrêt à Mes Nadine VON BÜREN-MAIER et Christian SCHILLY, avocats de la recourante, au Grand Conseil. Siégeant : Jean-Marc VERNIORY, président, Blaise PAGAN, Patrick CHENAUX, Eleanor McGREGOR, Philippe KNUPFER, juges. Au nom de la chambre constitutionnelle : la greffière-juriste :

V. WALDBURGER

le président :

J.-M. VERNIORY

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Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.

Genève, le

la greffière :