ACST/30/2026

RÉPUBLIQUE ET

CANTON DE GENÈVE POUVOIR JUDICIAIRE A/3578/2025-ABST ACST/30/2026 COUR DE JUSTICE Chambre constitutionnelle Arrêt du 1er septembre 2026

dans la cause

A______ et B______ recourants contre GRAND CONSEIL intimé

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EN FAIT A. a. Selon ses statuts, A______ (ci-après : A______ ou l’association) a été constituée au sens des art. 60 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210) le 15 juin 2021.

b. L’association a essentiellement pour buts : ___________________________.

c. B______ est propriétaire de la parcelle n°1______ de la commune de C______, laquelle est adjacente à la parcelle n°2______ de la commune de C______ détenue par l’État de Genève. B. a. Le 27 juin 2025, la loi 13'562 ouvrant un crédit d’études et d’investissement de 42 500 000 francs en vue de la construction de sept écoles de pédagogie spécialisée (ECPS) sur les communes de Vernier, d’Onex et du Grand-Saconnex du 20 juin 2025 a été publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO). Elle contient les dispositions suivantes : Art. 1 Crédit d’investissement 1 Un crédit d’études et d’investissement de 42 500 000 francs (y compris TVA et renchérissement) est ouvert au Conseil d’Etat en vue de la construction de 7 écoles de pédagogie spécialisée sur les communes de Vernier, d’Onex et du Grand- Saconnex. 2 Il se décompose de la manière suivante : − Construction 25 593 998 francs − Frais secondaires 1 945 000 francs − Equipement (DIP) 1 093 512 francs − Infrastructures informatique (OCSIN) 167 253 francs − Jeux extérieurs (DIP) 115 740 francs − Honoraires 5 228 900 francs Total HT 34 144 403 francs − TVA (8,1%) 2 765 697 francs Total TTC 36 910 100 francs − Divers et imprévus (5%) 1 675 018 francs − Renchérissement 3 025 358 francs − Activation de la charge salariale du personnel interne 837 585 francs TOTAL TTC 42 448 061 francs Arrondi à 42 500 000 francs Art. 2 Planification financière 1 Ce crédit d’investissement est ouvert dès 2025 sous la politique publique F

– Formation. 2 Il se décompose de la manière suivante : − Construction (0504 5040) 40 904 200 francs − Equipement (0322 5060) 1 415 000 francs − Informatique (0615 5060) 180 800 francs Total TTC 42 500 000 francs 3 L’exécution budgétaire de ce crédit est suivie au travers de numéros de projets correspondant au numéro de la présente loi.

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Art. 3 Amortissement L’amortissement de l’investissement est calculé chaque année sur la valeur d’acquisition (ou initiale) selon la méthode linéaire et est porté au compte de fonctionnement. Art. 4 Loi sur la gestion administrative et financière de l’Etat La présente loi est soumise aux dispositions de la loi sur la gestion administrative et financière de l’Etat, du 4 octobre 2013.

b. La loi 13'562 porte sur des crédits d’études et d’investissement en vue de la construction de sept écoles, dont deux sont envisagées sur la parcelle n°2______ de la commune de C______.

c. La loi 13'562 était soumise au référendum facultatif. Son délai expirait le 8 septembre 2025.

d. Le délai référendaire ayant expiré sans avoir été utilisé, la loi est entrée en vigueur le 13 septembre 2025, l’arrêté de promulgation ayant été publié dans la FAO le 12 septembre 2025. C. a. Par acte remis à la poste le 13 octobre 2025, A______ et B______ ont interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la loi 13'562, concluant à son annulation. La loi attaquée était contraire au droit supérieur, le canton n’étant pas compétent pour le financement et la construction de bâtiments dédiés aux élèves du degré primaire. Elle violait également la Convention de l’ONU relative aux droits des personnes handicapées et l’interdiction de la discrimination. Enfin, la construction envisagée sur la parcelle n° 2______ contrevenait à diverses normes en matière de construction, d’aménagement du territoire et de protection de l’environnement.

b. La chambre administrative a transmis le recours à la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle), ce dont les recourants ont été informés le 14 octobre 2025.

c. Le Conseil d’État a conclu à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Sur la forme, la loi devait être qualifiée de loi décisionnelle contre laquelle le recours n’était pas ouvert, et les recourants n’avaient pas la qualité pour recourir. Sur le fond, le canton était compétent pour le financement et la construction des bâtiments, lesquels étaient également dédiés aux élèves du degré secondaire I et II, et les nouvelles écoles répondaient au bien-être des enfants concernés.

d. Par réplique du 16 février 2026, les recourants ont persisté dans leurs conclusions au fond. La loi attaquée devait être qualifiée de décision, laquelle les touchait plus que quiconque, de sorte que le recours était recevable.

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e. L’intimé ayant renoncé à dupliquer, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées le 13 mars 2026. EN DROIT 1. La chambre constitutionnelle examine d’office la recevabilité des recours qui lui sont adressés (art. 11 al. 2 et 76 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10; ACST/4/2024 du 25 mars 2024 consid. 1). 2. Les recourants contestent la loi 13'562 en tant qu’elle autoriserait la construction de sept écoles de pédagogie spécialisée. Il s’agirait ainsi d’un « acte administratif collectif », soit une décision générale, ouvrant la voie du recours auprès de la chambre administrative. L’intimé allègue que la loi 13'562, en tant qu’elle se bornerait à ouvrir un crédit d’études et d’investissement, serait une loi purement décisionnelle, laquelle n’ouvre pas la voie de recours auprès de la chambre constitutionnelle ni auprès de la chambre administrative. Il convient dès lors d’examiner la recevabilité du recours du point de vue de l’acte attaquable. 2.1 La chambre constitutionnelle est l’autorité compétente pour contrôler, sur requête, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 124 let. a de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 - Cst-GE - A 2 00). Selon la législation d’application de cette disposition, il s’agit des lois constitutionnelles, des lois et des règlements du Conseil d’État (art. 130B al. 1 let. a de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05), ainsi que, à certaines conditions, des arrêtés du Conseil d’État (ACST/30/2021 du 29 juin 2021 consid. 1a et les références citées). 2.1.1 En adoptant l’art. 130B al. 1 let. a LOJ, le législateur cantonal a eu une conception restrictive des actes normatifs visés par l’art. 124 let. a Cst-GE, estimant, à l’instar de l’exécutif (MGC en ligne [www.ge.ch/grandconseil/], PL 11'311, p. 12), que notamment les normes communales ne font pas partie des actes sujets à un contrôle abstrait. Il a cependant souligné que cette disposition mettait « clairement en évidence qu’il s’agit d’actes généraux et abstraits et non pas individuels et concrets » (MGC [en ligne], séance du 11 avril 2014; Arun BOLKENSTEYN, Le contrôle des normes, spécialement par les cours constitutionnelles cantonales, 2014, p. 291 ss; Michel HOTTELIER/Thierry TANQUEREL, La Constitution genevoise du 14 octobre 2012, SJ 2014 II 341 ss, 352 s. et 377 ss). 2.1.2 En effet, il ne suffit pas qu’un acte soit pris en la forme d’une loi ou d’un règlement pour qu’il soit attaquable devant la chambre constitutionnelle aux fins de contrôle de sa conformité au droit supérieur (ACST/43/2019 du

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20 décembre 2019 consid. 1a; ACST/1/2015 du 23 janvier 2015 consid. 2c). Encore faut-il qu’il contienne des règles de droit, à savoir des mesures générales, destinées à s’appliquer à un nombre indéterminé de personnes, et abstraites, se rapportant à un nombre indéterminé de situations (ATF 139 V 72 consid. 2.2.1; 135 II 328 consid. 2.1; arrêts du Tribunal fédéral 2C_789/2021 du 18 octobre 2021 consid. 3.1; 2C_1023/2017 du 21 décembre 2018 consid. 2.2), affectant au surplus la situation juridique des personnes concernées en leur imposant une obligation de faire, de s’abstenir ou de tolérer un comportement ou en réglant d’une autre manière et de façon obligatoire leurs relations avec l’État, ou alors ayant trait à l’organisation des autorités (art. 164 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101; art. 22 al. 4 de la loi sur l’Assemblée fédérale du 13 décembre 2002 - LParl - RS 171.10; Jacques DUBEY in Vincent MARTENET/Jacques DUBEY [éd.], Commentaire romand - Constitution fédérale, 2021, n. 20 ad art. 164 Cst.). Des actes ou mesures qui, bien qu’adoptés selon la procédure législative, comportent une décision mais pas de règles de droit, à savoir des lois purement décisionnelles, ne peuvent être contestées devant la chambre constitutionnelle (ACST/43/2019 précité consid. 1a et les références citées). 2.1.3 Selon la jurisprudence de la chambre constitutionnelle, n’a pas un caractère décisionnel une loi qui a pour objet la délégation à une fondation de la tâche étatique de soutenir, par le biais de deniers principalement publics, la production indépendante et la réalisation d’œuvres cinématographiques et audiovisuelles (ACST/12/2015 du 15 juin 2015 consid. 1b). Est de même un acte normatif un acte censé expliciter le sens et la portée d’une loi en matière de stationnement contre paiement, par lequel le Conseil d’État énonce le principe que toute acquisition et installation de parcomètres et horodateurs sur la voie publique sont du ressort du canton et que les recettes provenant de l’exploitation de ces appareils reviennent au canton (ACST/6/2017 du 19 mai 2017 consid. 1b et c), ainsi qu’une loi ayant pour objet de ratifier un contrat de prestations par lequel l’État confie à un établissement autonome de droit public le contrôle de l’ensemble du stationnement statique sur le domaine public et fixe l’indemnité que l’État verserait à ladite fondation pour l’accomplissement de cette tâche (ACST/14/2018 du 28 juin 2018 consid. 1b), ou encore une loi exigeant des employeurs affiliés à la caisse de pension de l’État de Genève un apport d’actifs et réglant ainsi leurs obligations en matière de recapitalisation de ladite caisse (ACST/43/2019 précité consid. 1b; ACST/44/2019 du 20 décembre 2019 consid. 1b). 2.2 La chambre administrative est l’autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative (art. 132 al. 1 LOJ). Le recours est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des art. 3, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e, et 57 LPA, sauf exceptions prévues par la loi (art. 132 al. 2 LOJ) ou lorsque le droit fédéral ou une loi cantonale prévoit une autre voie de recours

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(art. 132 al. 8 LOJ), ou encore lorsque la saisine est prévue dans des lois particulières (art. 132 al. 6 LOJ). Au sens de l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations (let. a), de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c). Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l’art. 5 al. 1 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA - RS 172.021; arrêts du Tribunal fédéral 2C_39/2025 du 25 mars 2025 consid. 4.2; 1C_150/2020 du 24 septembre 2020 consid. 5.2). 2.3 Les règles posées par la LPA ne sont pas applicables aux actes de portée purement interne à l’administration (art. 2 let. a LPA). 2.3.1 La décision (comme acte juridique) se distingue de l’acte interne ou d’organisation, qui vise des situations à l’intérieur de l’administration; l’acte interne peut avoir des effets juridiques, mais ce n’en est pas l’objet et c’est pourquoi il n’est en règle générale pas susceptible de recours. Deux critères permettent généralement de déterminer si l’on a affaire à une décision ou à un acte interne. D’une part, l’acte interne n’a pas pour objet de régler la situation juridique d’un sujet de droit en tant que tel et, d’autre part, le destinataire en est l’administration elle-même, dans l’exercice de ses tâches. Ainsi un acte qui affecte les droits et obligations d’un fonctionnaire en tant que sujet de droit, par exemple la fixation de son salaire, d’indemnités diverses ou encore de sanctions disciplinaires, est-il une décision. En revanche, un acte qui a pour objet l’exécution même des tâches qui lui incombent en déterminant les devoirs attachés au service, telles que la définition du cahier des charges ou des instructions relatives à la manière de trancher une affaire, est un acte interne juridique (ATF 136 I 323 consid. 4.5; arrêts du Tribunal fédéral 8D_5/2017 du 20 août 2018 consid. 7.1; 8D_1/2016 du 23 janvier 2017 consid. 5.1 et les références citées; ATA/889/2018 du 4 septembre 2018 et les références citées). 2.3.2 De jurisprudence constante, l’adoption d’un budget constitue en principe un acte administratif interne à la collectivité, qui ne produit pas d’effets juridiques. Cet acte n’est ni une décision administrative, ni une loi matérielle, et n’est pas susceptible de recours judiciaire. Demeurent réservés les actes hybrides qui, ne se limitant pas à la question budgétaire, approuvent le projet financé ou prévoient des mesures d’accompagnement pouvant être qualifiées de décision administrative. Demeure également réservé le recours en lien avec un éventuel référendum financier découlant de l’adoption du budget (Thierry TANQUEREL/Frédéric BERNARD, Manuel de droit administratif, 3e éd., 2025,

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n. 775; Jacques DUBEY/Jean-Baptiste ZUFFEREY, Droit administratif général, 2e éd., 2025, n. 2447 s.; Arun BOLKENSTEYN, op. cit., p. 310; ATF 145 I 121 consid. 1.1.3 et arrêts cités : 99 Ia 188 consid. 2b; arrêt du Tribunal fédéral 1C_359/2013 du 14 novembre 2013, consid. 2.3). 2.4 En l’espèce, le recours avait initialement été déposé auprès de la chambre administrative. Celle-ci, ne s’estimant pas compétente, a transmis le recours à la chambre constitutionnelle. 2.4.1 Contrairement à ce que soutiennent les recourants, la loi attaquée n’autorise pas la construction des sept écoles de pédagogie spécialisée, mais se limite à ouvrir un crédit d’études et d’investissement, soit à autoriser certaines dépenses étatiques qui pourraient précéder ou découler de la mise en œuvre de ces projets. Cette éventuelle mise en œuvre des projets restera soumise aux procédures habituelles, notamment à l’obtention des autorisations de construire prévues par la loi. Partant, l’acte attaquée se limite à fixer un élément du budget cantonal. La loi attaquée ne traite d’aucun autre sujet, et ne peut ainsi pas être qualifiée d’acte hybride incluant une décision administrative, faute de comprendre une mesure individuelle et concrète. Elle est dès lors un acte administratif interne, de sorte que c’est à raison que la chambre administrative s’est estimée incompétente. 2.4.2 La chambre de céans est également incompétente pour connaître du recours. Le fait que la loi attaquée ait été adoptée par le Grand Conseil n’y change rien. Bien qu’il s’agisse d’une loi formelle, son contenu relève d’un acte administratif interne et non d’une loi matérielle, faute de contenir des règles de droit. Il en résulte que la chambre constitutionnelle est incompétente pour connaître du recours, qui sera ainsi déclaré irrecevable. 2.4.3 L’irrecevabilité du recours devant la chambre constitutionnelle soulève la question de savoir si la loi attaquée est sujette à recours devant une autre juridiction. La loi attaquée ne constitue pas non plus, faute de contenir des règles de droit, un acte normatif cantonal au sens de l’art. 82 let. b de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) contre lequel il y aurait un recours direct auprès du Tribunal fédéral en application de l’art. 87 al. 1 LTF. Par ailleurs, les décisions rendues dans des causes de droit public sont sujettes à recours préalable devant les instances cantonales (art. 82 let. a, 86 al. 1 let. d, 113 et 114 LTF). Faute d’une instance compétente pour connaître du recours, celui-ci ne peut pas faire l’objet d’une transmission et sera seulement déclaré irrecevable.

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3. En tout état, même à admettre la compétence de la chambre de céans, les recourants n’auraient pas la qualité pour agir. 3.1 A qualité pour recourir toute personne touchée directement par une loi constitutionnelle, une loi, un règlement du Conseil d’État ou une décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce que l’acte soit annulé ou modifié (art. 60 al. 1 let. b LPA). L’art. 60 al. 1 let. b LPA formule de la même manière la qualité pour recourir contre un acte normatif et en matière de recours ordinaire. Cette disposition ouvre ainsi largement la qualité pour recourir, tout en évitant l’action populaire, dès lors que le recourant doit démontrer qu’il est susceptible de tomber sous le coup de la loi constitutionnelle, de la loi ou du règlement attaqué (ACST/31/2025 du 26 juin 2025 consid. 1.2). 3.2 Lorsque le recours est dirigé contre un acte normatif, la qualité pour recourir est conçue de manière plus souple et il n’est pas exigé que le recourant soit particulièrement atteint par l’acte entrepris. Ainsi, toute personne dont les intérêts sont effectivement touchés directement par l’acte attaqué ou pourront l’être un jour a qualité pour recourir; une simple atteinte virtuelle suffit, à condition toutefois qu’il existe un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir appliquer les dispositions contestées (ATF 147 I 308 consid. 2.2; arrêt du Tribunal fédéral 1C_357/2021 du 19 mai 2022 consid. 2.2). La qualité pour recourir suppose en outre un intérêt actuel à obtenir l’annulation de l’acte entrepris, cet intérêt devant exister tant au moment du dépôt du recours qu’au moment où l’arrêt est rendu (ATF 147 I 478 consid. 2.2). 3.3 En l’espèce, les recourants font valoir que B______ est voisin direct, et que l’association compte parmi ses membres des voisins directs, de la parcelle sur laquelle deux écoles pourraient être construites grâce à l’octroi du crédit d’études et d’investissement. Leur situation de logement serait affectée négativement par la nouvelle construction. Dans la présente procédure, ce n’est pas la construction de l’école qui est en cause, mais la décision de dépenses relative à un tel projet. Dans son arrêt 1C_164/2018 du 10 juillet 2018, consid. 1.3, concernant l’approbation d’une dépense en vue de la construction de l’extension d’un hôpital, le Tribunal fédéral a relevé que la simple décision budgétaire relative au financement de la construction n’influençait pas la situation de fait des riverains. Seuls une décision relative au plan d’affectation ou l’octroi du permis de construire étaient de nature à influencer directement leur situation de fait ou de droit. Il en va de même en l’espèce. Les riverains de la parcelle n° 2______ de la commune de C______ ne sont pas touchés plus que les autres contribuables du canton par l’octroi du crédit d’études et d’investissement, qui se limite à attribuer des deniers publics à un nouveau poste dans le budget cantonal. Ce n’est qu’en lien avec une décision mettant en œuvre le projet de construction sur la parcelle n° 2______ précitée que

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les riverains pourraient, le cas échéant, être directement touchés en fait ou en droit. Les recourants ne disposent donc pas de la qualité pour recourir et le recours est, de ce point de vue également, irrecevable. Le recours n’est ainsi pas ouvert contre la loi attaquée, laquelle aurait en revanche pu être contestée par le biais du référendum facultatif. Celui-ci n’ayant pas été demandé, la loi est entrée en vigueur. 4. Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge solidaire des recourants (art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité de procédure ne leur sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).

* * * * * PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE déclare irrecevable le recours interjeté le 13 octobre 2025 par A______ et B______ contre la loi 13'562 ouvrant un crédit d’études et d’investissement de 42 500 000 francs en vue de la construction de 7 écoles de pédagogie spécialisée (ECPS) sur les communes de Vernier, d’Onex et du Grand-Saconnex du 20 juin 2025; met un émolument de CHF 1'000.- à la charge solidaire de A______ et B______; dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure; dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi; communique le présent arrêt à A______, B______ et au Grand Conseil. Siégeant : Jean-Marc VERNIORY, président, Blaise PAGAN, Patrick CHENAUX, Eleanor McGREGOR, Philippe KNUPFER, juges.

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Au nom de la chambre constitutionnelle : la greffière-juriste :

V. WALDBURGER

le président :

J.-M. VERNIORY

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.

Genève, le

la greffière :