604 2019 16

Tribunal cantonal TC

Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

tribunalcantonal@fr.ch

www.fr.ch/tc

—

Pouvoir Judiciaire PJ

Gerichtsbehörden GB

604 2019 16

Arrêt du 19 février 2021

Cour fiscale

Composition

Président :

Marc Sugnaux

Juges :

Christian Pfammatter, Dina Beti

Greffière :

Elisabeth Rime Rappo

Parties

A.________, recourante,

contre

Entreprise de ramonage B.________, intimée

Objet

Emolument en matière de ramonage – tarifs – principe de la légalité

en matière fiscale – sous-délégation législative

Recours du 22 février 2019 contre décision du 25 janvier 2019

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considérant en fait

A.

A.________ (la recourante) est propriétaire d’un immeuble situé C.________, à D.________,

comprenant un jardin d’agrément et une habitation individuelle (voir www.fr.ch/rf consulté à la date

de l’arrêt).

L’entreprise de ramonage B.________ (l’intimée) est une entreprise individuelle qui a son siège à

E.________ (canton de Fribourg) et dont le but est d’exploiter une entreprise de ramonage et

d’effectuer le contrôle officiel de combustion. Elle est inscrite au registre du commerce depuis le

1er avril 2016 et son titulaire est F.________ (voir extrait internet du registre du commerce,

www.fr.ch/rc, consulté à la date de l’arrêt).

Par facture n. ggg du 25 janvier 2019 établie en lien avec des prestations effectuées le 24 janvier

2019 dans l’habitation de la recourante, l’intimée a requis de celle-ci le versement dans un délai de

trente jours d’un montant total de CHF 239.05, TVA de 7.7% comprise, selon le décompte détaillé

suivant:

N° trav.

Libellé

Qté

Prix uni.

Prix

[…] Chauffage central à mazout à condensation […]

1.10

Chauffage central huile […], conduit de fumée, tuyau jusqu’à 3m

1.00

72.25

72.25

1.40

Nettoyage alcalin ou autre produit adéquat

1.00

36.10

36.10

1.611

Nettoyage bac de neutralisation et ou siphon

1.00

14.45

14.45

1.72

Graissage joint, entretien visserie et boulonnerie

1.00

5.00

5.00

[…] Cheminée de salon - Bois

10.16

Cheminée de salon

1.00

86.70

86.70

0.10

Taxe de base

1.00

24.55

24.55

Total (TVA incluse)

239.05

B.

Agissant le 21 février 2019 avec l’assistance de son compagnon, H.________, juriste, la

recourante conteste la facture précitée en déposant un recours de droit administratif auprès de la

Cour fiscale du Tribunal cantonal.

Sous suite de frais et dépens, elle conclut en résumé à ce qu’il soit constaté que l’intimée ne

possède pas de concession de ramonage valable, à ce qu’il soit constaté que plusieurs

dispositions de la réglementation cantonale concernant le ramonage violent des dispositions

constitutionnelles et légales, à ce qu’il soit constaté que cette réglementation n’a pas été adoptée

valablement et à ce que la facture du 25 janvier 2019 soit en conséquence annulée. Elle demande

également qu’ordre soit donné à l’Etablissement cantonal d’assurance des bâtiments (ECAB) de

ne pas appliquer la réglementation non conforme à la Constitution fédérale, à la Constitution

fribourgeoise et à la législation.

A l’appui de ses conclusions, elle rappelle l’ancienne règlementation cantonale relative au

ramonage, puis elle décrit la nouvelle réglementation qui l’a remplacée, en émettant plusieurs

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griefs plus particulièrement quant à la procédure qui a mené à son adoption, quant à la

compétence formelle des autorités qui l’ont adoptée et quant aux dispositions matérielles qu’elle

contient. Elle expose ensuite les raisons pour lesquelles elle estime que l’intimée n’est pas titulaire

d’une concession valable, de telle sorte que la facture relative à des travaux de ramonage soumis

à concession doit être annulée, même si le travail effectué n’est matériellement pas remis en

cause. Elle ajoute que la facture doit être annulée également pour la raison que le tarif sur lequel

elle est calculée ne se fonde pas sur une base légale suffisante et n’a pas non plus été soumis à la

Surveillance fédérale des prix.

La recourante s’est acquittée de l’avance de frais de CHF 700.- fixée par ordonnance du

5 mars 2019.

Par courrier du 1er avril 2019, elle complète ensuite son recours en produisant un avis du

Secrétariat de la Commission fédérale de la concurrence établi le 18 mars 2019. Selon cet avis qui

fait suite à une dénonciation de H.________, la réglementation cantonale sur le ramonage, qui

soumet l’octroi d’une concession à l’exigence du siège ou de l’exercice effectif de l’activité dans le

canton de Fribourg, serait contraire sur ce point à la législation fédérale sur le marché intérieur.

C.

Dans ses observations du 24 avril 2019, l’intimée conclut implicitement au rejet du recours,

relevant qu’elle a obtenu une concession par décision du Conseil d’Etat le 15 février 2016 et que

cette concession est toujours valable. Elle ajoute qu’en tant que ramoneur, son titulaire se retrouve

au milieu d’un conflit qui ne le concerne pas, car il n’est ni la personne qui a mis en place le

monopole de ramonage, ni celle qui édicte les règlementations relatives à cette activité. Pour le

reste, elle explique que sa facture est basée sur le tarif prévu par la réglementation cantonale

relative au ramonage qui est elle-même basée sur le tarif indicatif de l’Association des

établissements cantonaux d’assurance-incendie. Elle donne à cet égard les détails suivants:

-

Ramonage du chauffage central: CHF 80.50/heure + 7.7% de TVA x 50 min. (selon l’art. 4

chiffre 1 du règlement / 60 minutes = CHF 72.25;

-

Ramonage de la cheminée de salon: CHF 80.50/heure + 7.7% de TVA x 60 min. (selon l’art. 4

chiffre 7 du règlement / 60 minutes = CHF 86.70;

-

Taxe de base: CHF 80.50/heure + 7.7% de TVA x 17 min. (selon l’art. 2 du règlement /

60 minutes = CHF 24.55;

-

Nettoyage alcalin: frais effectifs dans les limites de l’art. 3 du règlement;

-

Nettoyage bac et graissage joint: prestations annexes au ramonage, calculées selon les frais

effectifs (art. 3 du règlement).

D.

Le 6 mai 2019, puis le 13 août 2019, la recourante dépose des écritures complémentaires

par lesquelles elle développe son argumentation, produit des pièces supplémentaires et réitère ses

réquisitions de preuve tendant notamment à ce que des représentants de l’ECAB soit entendus et

à ce que l’ECAB, la Direction de la sécurité et de la justice, ainsi que le Conseil d’Etat soient

invités à se déterminer par écrit.

Par ordonnance du 11 septembre 2019 adressée au Conseil d’administration de l’ECAB, le

Président délégué à l’instruction relève que la recourante conteste, sous plusieurs angles distincts,

tant la validité de la concession octroyée à l’’intimée que la légalité même de l’émolument facturé

par celle-ci. Sur cette base, il invite l’ECAB, en tant que tiers intéressé à la procédure, à déposer

une détermination jusqu’au 11 octobre 2019.

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Par courrier du 11 décembre 2019 signé de sa Direction, l’ECAB conclut au rejet du recours et se

détermine en détail sur les griefs soulevés par la recourante en lien avec la validité de la

concession attribuée à l’intimée, la légalité de l’émolument facturé par celle-ci, ainsi que la

procédure d’adoption de la réglementation sur le ramonage.

Il explique les raisons pour lesquelles il retient que les anciennes concessions octroyées sur la

base de l’ancienne réglementation relative au ramonage perdurent jusqu’à l’attribution des

nouvelles concessions de ramonage qui prendront effet pour le mois de janvier 2021. Il nie ensuite

toute violation du principe de la légalité des contributions. A cet égard, il relève notamment que le

tarif de ramonage repose sur une base légale suffisante et que ses différents éléments ont été

fixés selon les critères objectifs, permettant de vérifier le respect des principes d’équivalence et de

couverture des frais. Enfin, il explique le contexte dans lequel la réglementation sur le ramonage

(règlement sur la prévention, règlement sur les secteurs de ramonage et règlement sur le tarif de

ramonage) a été adoptée par le Conseil d’administration de l’ECAB et il confirme que la procédure

d’adoption a été conforme aux principes applicables en la matière.

Dans une longue écriture du 13 janvier 2020, la recourante se détermine sur la prise de position de

l’ECAB en la critiquant sur plusieurs points, en développant une nouvelle fois ses griefs et en

produisant de nouvelles pièces.

Par courrier du 20 mai 2020, invité à faire part d’éventuelles remarques, l’ECAB donne des

explications supplémentaires sur les points soulevés et maintient sa position sur le fond.

Puis, le 29 mai 2020, sans qu’elle en ait été requise, la recourante réplique à nouveau.

Cette dernière écriture a été transmise à l’intimée et à l’ECAB, pour information.

E.

Dans l’intervalle, répondant à une demande de la recourante en ce sens, le Président

délégué à l’instruction a confirmé à celle-ci par courrier du 12 mars 2020 qu’il allait de soi que les

travaux de ramonage annuel que l’intimée pourrait réaliser à l’avenir en lien avec son installation

de chauffage central étaient sans influence sur la procédure de recours pendante.

F.

Puis, par courrier du 19 octobre 2020 adressé au Conseil d’Etat, le Président délégué à

l’instruction lui communique les pièces essentielles de la procédure, en relevant pour l’essentiel

qu’après premier examen de la cause, deux questions se posent particulièrement. Celle de savoir

si le prélèvement des émoluments facturés par l’entreprise de ramonage concernée peut

s’appuyer sur une base légale au sens formel suffisante et celle de la légalité de la sous-

délégation par le Conseil d’Etat à l’ECAB de la compétence législative qui lui a été confiée en

matière de tarif de ramonage. La possibilité a ainsi été donnée au Conseil d’Etat de déposer une

éventuelle détermination sur les problématiques soulevées dans la présente procédure et plus

particulièrement sur ces deux questions.

Par courrier du 12 janvier 2021, le Conseil d’Etat dépose une détermination circonstanciée.

S’agissant de la question de la légalité de l’émolument, il indique se rallier entièrement aux

arguments avancés par l’ECAB en y apportant quelques précisions, notamment quant au fait que

le mode de calcul de l’émolument n’est certes pas défini dans la loi, mais ressort toutefois

clairement du message y relatif. Il ajoute à cet égard que, dans le cadre du projet de nouvelle

législation sur la défense incendie et le secours, une modification de la disposition légale

concernée a été transmise le 9 décembre 2020 au Grand Conseil. Quant à la question de la sous-

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délégation législative également litigieuse, il expose en quoi les quatre conditions cumulatives

nécessaires pour l’admettre sont de son point de vue remplies.

Dans une détermination du 29 janvier 2021, la recourante maintient sa position, discutant en détail

l’exposé des arguments du Conseil d’Etat et relevant que celui-ci passe plusieurs questions sous

silence.

Par courrier du 8 février 2021, également invité à faire part d’éventuelles remarques, l’ECAB

renvoie à ses précédentes déterminations, abonde dans le sens de celle du Conseil d’Etat et

conclut au rejet du recours.

G.

Les arguments développés dans les écritures déposées seront discutés dans la partie en

droit du présent arrêt, pour autant qu’ils soient utiles à la solution du litige.

en droit

1.

Recevabilité

1.1.

Selon son art. 1, la loi cantonale du 9 septembre 2016 sur l’assurance immobilière, la

prévention et les secours en matière de feu et d’éléments naturels (LECAB; RSF 732.1.1) règle

l’assurance des bâtiments sis dans le canton de Fribourg contre les dommages causés par le feu

ou les éléments naturels, le statut et l’organisation de l’entité chargée de cette mission, ainsi que

les tâches de cette dernière en matière de prévention et d’intervention.

Sous les titres « 4.3 Prévention contre les incendies » et « 4.3.2 Ramonage », l’art. 51 LECAB

énonce que le contrôle et le nettoyage périodiques des installations thermiques sont obligatoires

sur l’ensemble du territoire du canton (al. 1) et prévoit que ces tâches sont du ressort exclusif

d’entreprises concessionnées (al. 2). Pour le règlement de l’organisation du ramonage, en

particulier la concession, les fréquences et les tarifs, l’art. 52 LECAB renvoie à la législation

d’exécution.

Il en résulte qu’il existe pour les immeubles situés dans le canton de Fribourg une obligation de

faire contrôler et nettoyer les installations thermiques par des entreprises de ramonage

concessionnées, que celles-ci sont chargées de l’exécution de cette tâche de service public et

qu’en contrepartie elles facturent leurs prestations selon des tarifs fixés par une réglementation

prévue par le droit public.

En cela, les entreprises concessionnées sont assimilées à des autorités administratives au sens

de l’art. 2 let. d du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative

(CPJA; RSF 150.1) et leurs factures valent ainsi décisions au sens de l’art. 4 CPJA.

Ce système de délégation du pouvoir de puissance publique – permettant aux entreprises de

ramonage de faire valoir leurs créances envers les usagers du service public par voie de décision

– existait déjà sous l’empire l’ancienne loi du 12 novembre 1964 sur la police du feu et la

protection contre les éléments naturels (aLPolFeu; en vigueur jusqu’au 30 juin 2018; voir plus

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spécifiquement l’art. 32 al. 2 qui se référait explicitement à la décision rendue par le « maître

ramoneur » [l’entreprise de ramonage]). Même si les art. 51s. LECAB l’énoncent désormais de

façon moins explicite, rien n’indique que le législateur ait voulu le modifier. En particulier, le

Message 2015-DSJ-127 du 16 février 2016 accompagnant le projet de loi sur l’assurance

immobilière, la prévention et les secours en matière de feu et d’éléments naturels ne fait aucun

commentaire à cet égard, se limitant à indiquer (voir p. 7s.) que le projet propose de maintenir

l’obligation du contrôle et du nettoyage périodique des installations thermiques, de maintenir le

monopole des entreprises de ramonage et leur organisation par secteurs et de régler l’organisation

du ramonage, soit la concession, les fréquences et les tarifs, dans la « législation d’exécution »

(p. 7s). Il n’y a pas non plus eu de débats sur ce sujet lors de l’adoption de la loi et le Commissaire

du gouvernement a relevé, en lien avec l’art. 52, qu’« en principe on ne change pas grand-chose,

simplement on dit qu’il ne faut pas tout régler dans la loi. Si on le fait dans le règlement, il y a plus

de flexibilité » (voir BGC 2016 p. 1994).

1.2.

S’agissant des voies de recours contre les décisions des entreprises de ramonage,

l’art. 32 al. 2 aLPolFeu prévoyait que les factures de ramonage étaient sujettes à réclamation

auprès du « maître ramoneur » et que la décision de celui-ci était elle-même sujette à recours

auprès du préfet.

Les art. 51s. LECAB n’ont pas repris ces voies de droit spécifiques pour contester les décisions

des entreprises de ramonage. S’agissant plus particulièrement de la suppression de la réclamation

préalable auprès de l’entreprise de ramonage, on peut s’en étonner. En effet, l’art. 128 LECAB

prévoit cette voie de droit pour les décisions rendues par la direction et les services de l’ECAB,

sujettes à réclamation auprès du Conseil d’administration de l’ECAB. Et le Commissaire du

gouvernement a souligné lors des débats devant le Grand Conseil l’intérêt de cette procédure de

contestation préalable qui « permet de recevoir les réclamants » et de souvent trouver « une

solution avant d’aller au Tribunal cantonal ».

Indépendamment de ces considérations, il faut toutefois constater que le législateur n’a pas prévu

la voie de la réclamation préalable pour contester les décisions rendues par les entreprises de

ramonage. En application de la règle générale prévue à l’art. 127 al. 1 LECAB, ces décisions sont

dès lors sujettes à recours conformément au code de procédure et de juridiction administrative

(voir également art. 113 CPJA).

1.3.

La décision contestée (facture du 25 janvier 2019) porte sur des montants fixés par un tarif

de droit public, représentant la contrepartie de la fourniture de prestations de service public par

une entreprise concessionnée par l’Etat. Les montants en question constituent en conséquence

des contributions causales, plus spécifiquement des émoluments (sur les notions de contributions

causales et d’émoluments, voir p. ex. arrêt TF 2C_483/2015 du 22 mars 2016 consid. 4.1.1).

Conformément aux art. 114 al. 1 let. f CPJA et 26 du Règlement du 22 novembre 2012 du Tribunal

cantonal précisant son organisation et son fonctionnement (RTC; RSF 131.11), la Cour fiscale du

Tribunal cantonal est ainsi compétente pour connaître du recours.

1.4.

Déposé le 22 février 2019 contre une décision du 25 janvier 2019, le recours a été interjeté

dans le délai et les formes prévus aux art. 79 ss CPJA. Les conditions formelles de recevabilité du

recours sont ainsi remplies.

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1.5.

A teneur de l’art. 81 al. 3 CPJA, le recourant ne peut pas prendre des conclusions qui

sortent du cadre des questions qui ont été l’objet de la procédure antérieure. Il peut toutefois faire

valoir des faits et des moyens de preuve qui n’ont pas été invoqués dans cette procédure.

En l’espèce, l’objet de la procédure antérieure est la facturation par l’intimée des émoluments

relatifs aux travaux de ramonage qu’elle a réalisés le 24 janvier 2019 dans l’habitation de la

recourante, sur délégation de l’État.

La conclusion tendant à l’annulation de la décision (facture) y relative du 25 janvier 2019 est en

conséquence recevable.

Tel n’est par contre pas le cas des autres conclusions constatatoires formulées par la recourante

dans ses écritures, notamment celles portant sur les questions de la validité de la concession

attribuée à l’intimée, de la conformité de la réglementation cantonale concernant le ramonage au

droit supérieur et de la régularité du mode d’adoption de cette réglementation. Les griefs qui

paraissent être soulevés par la formulation de ces conclusions constatatoires pourront néanmoins

être discutés dans l’examen du bien-fondé du recours.

Quant à la conclusion générale visant à ce qu’ordre soit donné à l’Etablissement cantonal

d’assurance des bâtiments (ECAB) de ne pas appliquer la réglementation non conforme à la

Constitution fédérale, à la Constitution fribourgeoise et à la législation, elle s’écarte également très

largement de l’objet du litige. Elle est ainsi également irrecevable dans le cadre de la présente

procédure de recours.

2.

Délégation législative et principe de la légalité en droit fiscal

2.1.

2.1.1

De façon générale en droit administratif, une loi peut autoriser le pouvoir exécutif ou des

organes extérieurs à l’administration, par le biais d’une clause de délégation législative, à édicter

des règles de droit (art. 164 al. 2 et 178 al. 3 Cst. féd.; art. 54 al. 1 et 93 al. 1 1ère phrase de la

Constitution du 16 mai 2004 du canton de Fribourg, Cst. FR, RSF 131.219).

La délégation législative ne doit pas être interdite par le droit constitutionnel, elle doit figurer dans

une loi au sens formel et le cadre de la délégation, qui doit être clairement défini, ne doit pas être

dépassé (ATF 132 I 7 consid 2.2; arrêt TF 2C_314/2017 du 17 septembre 2018 consid. 8.1 et les

références; pour le droit fribourgeois, art. 93 al. 1 2ème phrase et al. 2 Cst. cant. qui énoncent que

la norme de délégation doit être suffisamment précise et que les règles de droit d’importance

doivent toutefois être édictées sous forme de loi).

Aux mêmes conditions, il est également possible que le pouvoir exécutif auquel une compétence

législative a été déléguée procède à son tour à une nouvelle délégation (sous-délégation

législative; arrêt TF 2C_314/2017 précité consid. 8.1 et les références).

2.1.2. S’agissant des compétences du Conseil d’Etat en matière de législation, l’art. 111 Cst. FR

prévoit qu’en plus de préparer les projets d’actes législatifs à l’intention du Grand Conseil (al. 1),

celui-ci édicte des règles de droit lorsque la Constitution ou la loi l’y autorisent ainsi que les

dispositions d’exécution des lois cantonales ou fédérales, dans la mesure où celles-ci ne doivent

pas être prises sous la forme d’une loi (al. 2).

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Sous le titre « Fonctions législatives », l’art. 5 al. 2 de la loi cantonale du 16 octobre 2001 sur

l’organisation du Conseil d’Etat et de l’administration (LOCEA, RSF 122.0.1), bien qu’antérieur à

l’art. 111 al. 2 Cst. FR, se lit comme une concrétisation de cette disposition constitutionnelle: « Le

Conseil d'Etat édicte les dispositions d'exécution des lois ainsi que, le cas échéant sous réserve du

droit de veto du Grand Conseil, les dispositions dont l'adoption lui incombe en vertu d'une

délégation expresse; il peut déléguer cette compétence à l'une de ses Directions sur des points

secondaires ou de nature essentiellement technique ».

Dans son Message du 8 janvier 2001 accompagnant le projet de LOCEA (BGC 2001 p. 1079), le

Conseil d’Etat rappelle en lien avec le projet d’art. 5 al. 2 LOCEA que l’activité étatique est

inconcevable sans l’existence d’un pouvoir réglementaire de l’exécutif et qu’il est dès lors admis de

façon générale que le législateur a le droit de déléguer au gouvernement la compétence d’édicter

des dispositions supplétives ou de substitution, c’est-à-dire des dispositions qui introduisent dans

l’ordre juridique des normes nouvelles, dans les limites posées par la jurisprudence.

Il relève ensuite que, par sa deuxième phrase, le projet d’art. 5 al. 2 LOCEA pose le principe de la

sous-délégation par le Conseil d’Etat de ses compétences « législatives », tout en la soumettant à

des restrictions importantes. Ces restrictions portent tant sur les matières qui peuvent être

déléguées, à savoir uniquement des questions techniques et de moindre importance, que sur les

destinataires des délégations. Sur ce dernier point, le Message insiste sur l’importance que ce soit

les Directions, à l’exclusion des unités administratives, qui assument la responsabilité des actes

« législatifs », afin de mieux garantir que les actes soient revus par le service juridique ou le

secrétariat général de la Direction et qu’il soient publiés selon les formes usuelles. Enfin, il

constate que ces règles et restrictions de principe n’empêchent pas la législation spéciale de

prévoir au besoin la possibilité pour une unité administrative de prendre une ordonnance.

Il en résulte que, également à la lumière des travaux préparatoires à son adoption,

l’art. 5 al. 2 LOCEA confirme d’une part la possibilité d’une délégation de la compétence législative

au Conseil d’Etat, dans les limites posées par le droit constitutionnel et la jurisprudence y relative,

et précise d’autre part que la sous-délégation de cette compétence ne peut intervenir qu’en faveur

d’une Direction du Conseil d’Etat, sous réserve d’une disposition de la législation spéciale

prévoyant expressément une telle sous-délégation en faveur d’une unité administrative.

2.1.3. Les règles qui précèdent découlent du principe de la séparation des pouvoirs et du principe

de la légalité. En présence d'un règlement ou d’une ordonnance de substitution, il s’agit de vérifier

si l'autorité exécutive est restée dans les limites des pouvoirs qui lui ont été conférés par la loi et si

les règles contenues dans le règlement ou l’ordonnance en cause sont conformes au droit

constitutionnel. Lorsque la délégation législative accorde à l'autorité exécutive un très large pouvoir

d'appréciation pour fixer les dispositions d'exécution, cette clause lie les tribunaux. Dans un tel

cas, ils ne sauraient substituer leur propre appréciation à celle de l’autorité exécutive déléguée et

ils doivent se borner à examiner si le règlement ou l’ordonnance en question sort manifestement

du cadre de la délégation législative octroyée ou si, pour d'autres raisons, ses dispositions

apparaissent contraires à la loi ou au droit constitutionnel (voir ATF 140 V 485 consid. 2.3; arrêt TF

2C_314/2017 précité consid. 8.1 et les références). D'autre part, lorsque se posent des questions

d'ordre technique, les tribunaux doivent faire, en principe, preuve de retenue (ATF 134 III 193

consid. 4.4; arrêt TF 2C_314/2017 précité consid. 8.1 et les références).

La légalité et la constitutionnalité des ordonnances ou règlements de substitution édictés sur la

base d'une sous-délégation doit être appréciée selon les même principes que ceux qui

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s'appliquent à de tels textes reposant sur une délégation de la loi (ATF 104 Ib 364 consid. 2c; arrêt

TF 2C_465/2014 du 27 juillet 2015 consid. 8.2 et les références).

2.2.

En matière fiscale, le principe de la légalité revêt une importance particulière et a pour

conséquence de soumettre à des contraintes supplémentaires les possibilités de délégation et de

sous-délégation législative rappelées ci-dessus.

2.2.1. Le principe de la légalité en droit fiscal, érigé en droit constitutionnel indépendant à

l'art. 127 al. 1 Cst., s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales

ou communales. Il prévoit que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la

qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi (voir

aussi art. 164 al. 1 let. d Cst.). Si celle-ci délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une

contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité;

elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base

de calcul de cette contribution. Sur ces points, la norme de délégation doit être suffisamment

précise (exigence de la densité normative). Il importe en effet que l'autorité exécutive ne dispose

pas d'une marge de manœuvre excessive et que les citoyens puissent cerner les contours de la

contribution qui pourra être prélevée sur cette base (ATF 136 I 142 consid. 3.1; arrêt TF

2C_501/2015 du 17 mars 2017 consid. 4.2 et les références).

2.2.2. Ces exigences valent en principe pour les impôts comme pour les contributions causales.

Si la qualité de contribuable et l'objet de l'impôt doivent toujours être définis dans une loi formelle,

la jurisprudence a cependant assoupli cette exigence en ce qui concerne le mode de calcul de

certaines de ces contributions. La compétence d'en fixer le montant peut ainsi être déléguée à

l'exécutif lorsqu'il s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des principes

constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence. Le

principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni, inversement, être appliqué

avec une exagération telle qu'il entrerait en contradiction avec la réalité juridique et les exigences

de la pratique (voir ATF 135 I 130 consid. 7.2; arrêt TF 2C_501/2015 précité consid. 4.2.1 et les

références).

2.2.3. La plupart des contributions causales – en particulier celles dépendant des coûts, à savoir

celles qui servent à couvrir certaines dépenses de l'État, telles que les émoluments et les charges

de préférence – doivent respecter le principe de la couverture des frais. Selon ce principe, le

produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des

coûts engendrés par la branche ou subdivision concernée de l'administration, y compris, dans une

mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves. Les différents types de

contributions causales ont par ailleurs en commun d'obéir au principe de l'équivalence – qui est

l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques –, selon lequel

le montant de la contribution exigée d'une personne déterminée doit être en rapport avec la valeur

objective de la prestation fournie à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle) (voir ATF 139 III 334

consid. 3.2.3 et 3.2.4; arrêt TF 2C_501/2015 précité consid. 4.2.2 et les références).

L’application des principes susmentionnés de la couverture des frais et de l’équivalence

conduisent à un assouplissement du principe de la légalité en matière fiscale. Un tel

assouplissement à travers l'application de ces principes constitutionnels ne se justifie toutefois que

dans la mesure où la réglementation en cause vise à, respectivement a pour effet de mettre la

totalité des coûts d'une prestation de l'État à la charge de ses bénéficiaires. Tel n'est pas le cas

lorsqu'une contribution ne permet de couvrir, conformément à la réglementation applicable, qu'une

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partie des dépenses effectives. Les principes de l'équivalence et de la couverture des frais ne

permettent alors pas d'encadrer de manière suffisante la contribution en cause (voir ATF 123 I 254

consid. 2b; arrêt TF 2C_501/2015 précité consid. 4.2.3 et les références).

3.

Examen de la légalité des émoluments facturés par les entreprises de ramonage.

3.1.

En l’espèce, il a déjà été vu ci-dessus (consid. 1.3) que les montants facturés par les

entreprises de ramonage représentent la contrepartie de la fourniture de prestations de service

public et qu’ils constituent à ce titre des contributions causales, plus spécifiquement des

émoluments.

3.1.1. La compétence pour fixer le tarif de ces émoluments a été déléguée au Conseil d’Etat par

l’art. 52 LECAB précité qui a la teneur suivante: « l’organisation du ramonage, en particulier la

concession, les fréquences et les tarifs sont réglés dans la législation d’exécution ».

Cette base légale formelle prévoit ainsi le principe des tarifs de ramonage, sans autre précision

dans sa version actuelle applicable à la présente cause (voir à cet égard le projet de modification

auquel le Conseil d’Etat fait référence dans sa détermination du 12 janvier 2021). En tant que

norme de délégation, elle doit être lue en relation avec l’art. 21 al. 2 let. a LECAB à teneur duquel

le Conseil d’Etat a notamment pour compétence d’édicter la « législation d’exécution » et

d’approuver les règlements principaux de l’Etablissement cantonal d’assurance des bâtiments

(ECAB), établissement de droit public autonome et doté de la personnalité juridique, chargé des

missions d’assurance, de prévention et d’intervention qui font l’objet de la loi (voir également art. 1,

4 et 5 LECAB).

3.1.2. Se fondant sur sa compétence déléguée par la loi, le Conseil d’Etat a arrêté le Règlement

du 18 juin 2018 sur l’assurance immobilière, la prévention et les secours en matière de feu et

d’éléments naturels (RECAB; RSF 732.1.11) dont les art. 38ss concernent le ramonage, plus

particulièrement son organisation et sa surveillance (art. 38), l’étendue des prestations (art. 39), la

fréquence (art. 40), le système des concessions (art. 41 à 44), la division en secteurs (art. 45), le

tarif (art. 46) et le rôle de l’association des maîtres ramoneurs du canton de Fribourg (art. 47).

S’agissant plus spécifiquement du tarif de ramonage, l’art. 46 al. 1 RECAB énonce que le coût des

diverses prestations de ramonage est uniforme sur l’ensemble du canton de Fribourg.

L’art. 46 al. 2 RECAB précise que le tarif des prestations tient compte: a. d’une taxe de base

servant à couvrir les frais généraux, soit les frais qui ne peuvent être directement imputés à

chaque objet; b. d’une taxe d’objet, calculée selon un temps forfaitaire imparti pour effectuer le

travail; c. des cas particuliers. Enfin, l’art. 46 al. 3 RECAB prévoit que le tarif est fixé dans la

réglementation de l’ECAB.

3.1.3. Se référant aux art. 41ss LECAB et 23ss RECAB, l’ECAB a adopté le « Règlement du

20 juin 2018 sur la prévention de l’Etablissement cantonal d’assurance des bâtiments »

(Règlement sur la prévention).

Dans son chapitre 5 concernant le ramonage, ce règlement détaille les tâches des maîtres

ramoneurs (art. 27ss), la fréquence des ramonages (art. 32ss), le système des concessions

(art. 36ss), le tarif (art. 47ss) et le rôle de l’association des maîtres ramoneurs du canton de

Fribourg (art. 60ss).

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L’art. 47 du Règlement sur la prévention énonce que le tarif réglemente la rémunération de tous

les travaux de nettoyage et de contrôle entrepris par le maître ramoneur conformément aux

dispositions réglementaires (al. 1), ainsi que la rémunération de toutes les autres prestations

effectuées en relation avec les travaux de nettoyage et de contrôle ainsi que les interventions du

ou de la maître ramoneur comme expert-e, notamment lors d’enquête après incendie (al. 2).

L’art. 49 al. 1 du Règlement sur la prévention reprend sur le principe les différents types de

rémunération prévus par l’art. 46 al. 2 RECAB précité. Il indique ainsi que la rémunération des

travaux de ramonage est calculée principalement selon l’objet (taxe d’objet), secondairement

d’après le temps effectif, et qu’à cela s’ajoutent la taxe de base, certains frais spéciaux et les frais

de vérification des cheminées. Ces éléments sont décrits plus en détail dans les dispositions

suivantes du Règlement sur la prévention):

-

la taxe d’objet est calculée selon le temps forfaitaire, en minutes, imparti pour effectuer le

travail. Elle s’applique aux travaux qui y sont expressément soumis (al. 49 al. 2 et al. 3, début

de la 1ère phrase). Elle couvre les frais de nettoyage de l’objet, y compris les frais d’achat,

d’entretien et de remplacement des appareils, des outils et des machines. Les conseils

techniques et l’encaissement sont inclus (art. 51 al. 1). Pour le calcul de la taxe d’objet, le

salaire horaire du ou de la maître ramoneur et de l’employé-e est seul déterminant, même si le

travail a été effectué par un-e apprenti-e (art. 51 al. 2).

-

les autres travaux sont soumis au tarif selon le temps effectif. Ce tarif s’applique aussi lorsque

la différence entre le temps utilisé effectivement et celui qui est imparti par la taxe d’objet est

inférieure ou supérieure à 20%, mais au moins de dix minutes (art. 49 al. 3, fin de la 1ère phrase

et 2ème phrase). Le tarif selon le temps effectif est fondé sur le temps nécessaire pour effectuer

les travaux de nettoyage et de contrôle de l’installation de chauffage, pour procéder à

l’encaissement et pour donner les conseils techniques (art. 52 al. 1). Il est fixé selon le salaire

horaire applicable aux maîtres ramoneurs, aux employés et aux apprentis (art. 52 al. 2).

-

La taxe de base sert quant à elle à couvrir la partie des coûts qui ne peut pas être imputée

directement à chaque objet (déplacement, avis de passage, préparation du travail et consignes,

établissement des avis de défaut, mise à disposition et reddition des outils, élimination des

suies et des résidus, véhicules, outillages et machines, décomptes, pauses et temps consacré

aux soins corporels selon la convention collective de travail) (art. 50 al. 1). Elle ne peut être

portée en compte qu’une seule fois par ménage indépendant. Elle est réduite pour les

immeubles avec chauffages individuels pouvant être nettoyés en une seule opération

(art. 50 al. 2). Elle est calculée de façon forfaitaire. Le salaire du ou de la maître ramoneur est

seul déterminant pour le calcul de la taxe (art. 50 al. 3).

-

Les frais relatifs aux produits courants utilisés pour le nettoyage sont inclus dans la taxe d’objet

et le tarif selon le temps effectif (art. 57 al. 1). Par contre les frais spéciaux concernant

l’utilisation du gaz, les produits de conservation et de nettoyage chimique ainsi que les enduits

sont toutefois facturés en plus (art. 57 al. 2), de même que les frais relatifs à l’utilisation

d’équipement et d’outillage spéciaux (p. ex. échafaudage) (art. 57 al. 3).

-

Enfin, l’art. 58 précise les temps impartis pour le contrôle de chaque canal de fumée par le ou la

« maître ramoneur de cantonnement » avant la mise en service.

Pour le reste, l’art. 49 al. 4 du Règlement sur la prévention dispose que le détail des taxes de

base, des taxes d’objet ainsi que du salaire horaire du ou de la maître ramoneur, des employé-e-s

et des apprenti-e-s est fixé dans une annexe au règlement.

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3.1.4. Dans la ligne de ce qui précède, les montants concrets correspondant à la rémunération

des entreprises de ramonage sont fixés par le Règlement du 20 juin 2018 sur le tarif de ramonage

(Tarif de ramonage), également arrêté par l’ECAB.

Ce règlement est divisé en deux chapitres. Pour l’essentiel, le premier chapitre fixe d’abord le

salaire horaire déterminant pour le calcul de la taxe de base, des taxes d’objet et du tarif selon le

temps effectif, à savoir CHF 80.50 pour le maître ramoneur et les employés et CHF 27.55 pour les

apprentis (art. 1), énonce ensuite le principe selon lequel la taxe de base correspond à 17 minutes

selon le salaire horaire du maître ramoneur (art. 2) et précise que les travaux supplémentaires sont

facultatifs et non tarifés, sauf ceux relatifs au nettoyage alcalin de la chaudière qui ne doivent pas

excéder le 50% des coûts du nettoyage mécanique, sans compter la taxe de base (art. 3). Le

second chapitre est intitulé « tableau des taxes d’objet et des travaux soumis au tarif selon le

temps effectif ». Il est composé d’une unique disposition qui énonce des durées indicatives

correspondant à différents travaux spécifiques et qui précise que la taxe de base équivaut à

17 minutes (art. 4).

3.2.

Il ressort d’abord de ce qui précède que l’art. 52 LECAB, lu en relation avec l’art. 21 al. 2

let. a LECAB, fait référence aux tarifs de ramonage et délègue au Conseil d’Etat la compétence

d’édicter la « législation d’exécution » y relative.

Même si le texte de l’art. 52 LECAB n’est pas très explicite sur ce point – à l’image de ce qui a déjà

été relevé ci-dessus en lien avec la question de la délégation de la compétence décisionnelle pour

facturer les émoluments (consid. 1.1) –, on peut en déduire qu’il prévoit le principe du prélèvement

d’émoluments en matière de ramonage et qu’il délègue au Conseil d’Etat la compétence pour fixer

les tarifs de ces émoluments.

3.3.

La question se pose déjà de savoir si une telle base légale formelle, faisant ressortir

uniquement le principe du prélèvement d’un émolument en contrepartie de prestations de service

public effectuées par des entreprises concessionnées, est conforme à la règle applicable de façon

générale en droit administratif selon laquelle le cadre de la délégation doit être clairement défini

(voir ci-dessus consid. 2.1.1).

On peut à la limite l’admettre en se référant à l’art. 51 LECAB. Cette disposition figurant sous le

même titre désigne en effet les tâches obligatoires confiées aux entreprises de ramonage, à savoir

le contrôle et le nettoyage périodiques des installations thermiques, de telle sorte qu’il est possible

d’en déduire que la délégation législative de l’art. 52 LECAB porte sur la fixation des tarifs relatifs à

ces prestations obligatoires.

3.4.

La question de la conformité de l’art. 52 LECAB – même lu en lien avec l’art. 51 LECAB –

au principe de la légalité en matière fiscale est par contre plus problématique. Il s’agit en effet de

vérifier dans ce cadre si, dans sa teneur actuelle, cette disposition légale définit suffisamment les

principes généraux régissant le régime fiscal des émoluments en matière de ramonage,

notamment la qualité de contribuable, l’objet de la contribution en cause et son mode de calcul

(voir ci-dessus consid. 2.2).

3.4.1

Objet de la contribution en cause

Selon ce qui vient d’être constaté, une lecture systématique des art. 51 et 52 LECAB permet de

déduire que les émoluments en matière de ramonage ont pour objet de couvrir les coûts liés aux

tâches obligatoires confiées aux entreprises de ramonage, à savoir le contrôle et le nettoyage

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périodiques des installations thermiques. Il pourrait dès lors être admis que l’objet de l’impôt est

défini – certes indirectement – par la loi.

3.4.2. Qualité de contribuable

Quant à la qualité de contribuable, tant l’ECAB que le Conseil d’Etat soutiennent dans leurs

déterminations respectives du 11 décembre 2019 et du 12 janvier 2021 qu’il est évident ou

implicite que le tarif de ramonage s’applique au propriétaire de l’installation thermique qui est

soumise à l’obligation de contrôle et de ramonage prévue à l’art. 51 al. 1 LECAB.

Cela n’est toutefois pas le cas. En effet, l’art. 51 al. 1 LECAB ne précise pas qui est le débiteur de

l’obligation de contrôle et de ramonage. A cela s’ajoute que, pour l’entretien général des

bâtiments, l’art. 46 LECAB énonce que « chaque propriétaire à l’obligation de maintenir lui-même

ou elle-même, et de faire maintenir par ses locataires, son bâtiment et ses abords dans un état

d’entretien et d’ordre qui diminue au maximum les risques liés au feu et aux éléments naturels ». Il

peut par ailleurs être ajouté que l’art. 27 al. 2 aLPolFeu n’était pas plus précis puisqu’il disposait

que l’obligation de faire ramoner les installations de sa maison ou de son appartement incombait à

« tout propriétaire ou locataire ».

Rien ne permet dès lors de confirmer que c’est bien au propriétaire, et non à un locataire éventuel,

de s’acquitter des émoluments facturés en contrepartie des prestations effectuées conformément à

l’obligation de contrôle et de ramonage prévue à l’art. 51 al. 1 LECAB. Il en résulte que la qualité

de contribuable n’est pas définie de façon certaine.

3.4.3. Mode de calcul

Enfin, s’agissant du mode de calcul des émoluments en matière de ramonage, on peut retenir que

ceux-ci constituent des contributions causales pour lesquelles les exigences peuvent a priori être

assouplies.

En effet, la quotité de ces émoluments pourrait a priori être contrôlée par l’application des principes

constitutionnels de la couverture des frais et de l’équivalence. Même si, s’agissant plus

spécifiquement de la couverture des frais, un tel contrôle devrait probablement impliquer un

examen de la comptabilité des entreprises concessionnées et ne pourrait se limiter à une

vérification de la conformité des émoluments facturés avec des salaires de référence fournis par

une association professionnelle, voire avec des recommandations édictées conjointement par

celle-ci et les établissements cantonaux d’assurance-incendie (voir à cet égard le Tarif indicatif

pour les travaux de ramonage entré en vigueur le 1er janvier 2017, convenu par l’Association des

établissements cantonaux d’assurance incendie [AEAI] et l’Association suisse des maîtres

ramoneurs [ASMR], approuvé par la Surveillance des prix; annexe 4 de la détermination de l’ECAB

du 11 décembre 2019).

Il n’en demeure pas moins que, même dans un tel cas d’assouplissement du principe de la légalité

en matière fiscale, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de l’autorité

exécutive. Afin que ce principe ne soit pas vidé de sa substance, on peut ainsi attendre de la base

légale au sens formel qu’elle énonce au moins dans ses grandes lignes les principes ou le mode

de calcul de la contribution en cause. Or, en l’espèce, il n’en est rien. En particulier,

l’art. 52 LECAB, dans sa version actuelle applicable à la présente procédure, ne mentionne pas le

principe d’une fixation sur la base d’un temps de travail et d’un tarif horaire de référence. Et ce

n’est qu’à l’art. 46 al. 2 RECAB, qui ne constitue pas une base légale au sens formel, qu’on trouve

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exposées les bases du système selon lequel les émoluments sont composés d’une taxe de base

servant à couvrir les frais généraux qui ne peuvent être directement imputés à chaque objet, d’une

taxe d’objet calculée selon un temps forfaitaire imparti pour effectuer le travail et de montants pour

des cas particuliers.

Un tel système, qui revient à prévoir dans la loi le principe d’une contribution causale et à confier

au pouvoir exécutif toutes les modalités de sa fixation, peut certes présenter des avantages

pratiques. Le Message précité du 16 février 2016 va d’ailleurs dans ce sens en se référant à des

principes de gouvernance d’entreprise publique et en relevant que le renvoi pour les détails à la

règlementation d’exécution permet de tenir compte de l’évolution que va continuer à subir ce

domaine dans ces prochaines années, tant sur le plan technique que sur le volume de travail qui

restera à traiter (voir p. 4, chiffre 5, note 9; p. 14). Cela étant, ces avantages pratiques ne

permettent évidemment pas de faire abstraction du principe de la légalité en matière fiscale, qui

constitue un principe constitutionnel de rang fédéral et qui a justement pour but d’éviter que

l’autorité exécutive dispose d’une marge de manœuvre excessive et de garantir que les citoyens

puissent cerner les contours de la contribution qui peut être prélevée sur la base de la loi.

On peut enfin relever à cet égard que les dispositions de la LECAB ne sont pas toutes aussi

indéterminées que celle relative à l’émolument en matière de ramonage. Ainsi, s’agissant de la

prime d’assurance et la contribution à la prévention dues par les propriétaires, l’art. 32 al. 3 LECAB

énonce au moins les principes de calcul de ces éléments, en prévoyant qu’ils sont fixés de

manière que l’ensemble des recettes couvre les indemnités après sinistre, les charges liées à

l’assurance, la constitution des réserves, ainsi qu’une participation équitable à la prévention et à la

défense contre les dommages assurés (voir également art. 33 et 34 LECAB).

3.4.4. Résumé et conséquence.

L’art. 52 LECAB, même lu en relation avec l’art. 51 LECAB, permet ainsi – dans sa version

actuelle applicable à la présente procédure – tout au plus de définir quel est l’objet des

émoluments de ramonage, mais ne désigne pas de façon certaine qui est le contribuable visé et,

surtout, ne donne aucune indication quant au mode de calcul de ces émoluments.

Il en résulte que cette disposition ne constitue pas une base légale au sens formel suffisante pour

fonder le prélèvement des montants facturés par l’entreprise de ramonage intimée, de telle sorte

que le recours sera admis et la facture du 25 janvier 2019 annulée pour cette raison déjà.

4.

Examen de la légalité de la sous-délégation législative à l’ECAB en matière de tarif de ramonage.

4.1.

Il se justifie d’examiner encore la légalité de la sous-délégation par le Conseil d’Etat à

l’ECAB de la compétence législative qui lui a été confiée en matière de tarif de ramonage.

4.2.

Il a été vu ci-dessus qu’en droit fribourgeois, le Conseil d’Etat auquel une compétence

législative a été déléguée par une loi ou la Constitution peut sous-déléguer cette compétence,

mais seulement sur des points secondaires ou de nature essentiellement technique et uniquement

à une Direction, sous réserve d’une disposition de la législation spéciale prévoyant expressément

une sous-délégation en faveur d’une unité administrative (voir plus spécifiquement art. 5 al. 2

LOCEA; ci-dessus consid. 2.1.2).

Tribunal cantonal TC

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Il convient également de rappeler que l’art. 52 LECAB prévoit que les tarifs de ramonage sont

réglés dans la « législation d’exécution » et que l’art. 21 al. 2 LECAB précise que le Conseil d’Etat

est compétent pour édicter cette « législation d’exécution » ainsi que pour approuver les

règlements principaux de l’ECAB (voir ci-dessus consid. 3.1.1).

4.3.

Sur la base de ce qui précède, il faut d’abord constater que l’ECAB, en tant

qu’établissement de droit public autonome et pourvu de la personnalité juridique, ne constitue à

l’évidence pas une Direction au sens de l’art. 5 al. 2 LOCEA. Il en résulte qu’une sous-délégation

d’une compétence législative par le Conseil d’Etat en faveur de l’ECAB est en principe exclue, à

tout le moins sans base légale expresse prévue par le législateur dans une loi spéciale.

Or, ni l’art. 52 LECAB, ni l’art. 21 al. 2 LECAB, à savoir les dispositions topiques de la législation

spéciale en matière de ramonage, ne prévoient la possibilité pour le Conseil d’Etat de sous-

déléguer la compétence législative qu’elles lui délèguent dans ce domaine.

Plus spécifiquement, on ne saurait déduire une telle possibilité de la deuxième partie de

l’art. 21 al. 2 LECAB qui se limite à mentionner que le Conseil d’Etat est également compétent

pour approuver les règlements principaux de l’ECAB. Certes, on peut relever que le Message

précité du 16 février 2016 est ambigu sur ce point. En effet, sous le titre « 5. Statut et gouvernance

de l’ECAB », après avoir relevé que le Grand Conseil joue son rôle de législateur et que le Conseil

d’Etat est quant à lui l’autorité de surveillance de l’ECAB, il précise que cela signifie qu’« au-delà

de la mise en œuvre des principes arrêtés dans la législation (règlements d’exécution et

approbation des règlements principaux de l’ECAB), le Conseil d’Etat exerce la surveillance de

l’Etablissement ». La seule mention de ces règlements « principaux » à adopter par l’ECAB et à

approuver par le Conseil d’Etat ne suffit toutefois pas pour admettre, à l’encontre du texte clair de

l’art. 21 al. 2 LECAB, que le législateur aurait eu la volonté non seulement de confier au Conseil

d’Etat la compétence d’édicter la « législation d’exécution » au sens de l’art. 52 LECAB, mais

également – contrairement à la règle générale prévue à l’art. 5 al. 2 LOCEA – de lui donner la

possibilité de sous-déléguer cette compétence à l’ECAB qui aurait dans cette hypothèse pu

adopter lui-même certaines règles de cette « législation d’exécution ». Mise en relation avec

l’art. 8 al. 2 let. b LECAB qui donne au Conseil d’administration de l’ECAB la compétence

d’adopter les règlements de portée générale de l’ECAB, cette deuxième phrase de

l’art. 21 al. 2 LECAB a ainsi uniquement pour sens de préciser que les « principaux » règlements

de portée générale de l’ECAB doivent être adoptés par le Conseil d’administration de celui-ci et

être ensuite approuvés par le Conseil d’Etat.

En l’absence de possibilité pour le Conseil d’Etat de sous-déléguer la compétence législative qui

lui a été confiée en matière de tarifs de ramonage à l’ECAB, celui-ci n’avait pas la compétence

d’édicter les dispositions y relatives contenues dans le Règlement sur la prévention et dans le Tarif

de ramonage précités (consid. 3.1.3 et 3.1.4). Ce d’autant moins que les tarifs ne sauraient être

assimilés à des questions secondaires ou de nature essentiellement technique au sens de

l’art. 5 LOCEA.

Il en résulte que ces dispositions règlementaires, sur lesquelles se fondent la facture du

25 janvier 2019, n’ont pas été valablement adoptées. Le recours doit dès lors être admis et la

facture en question annulée pour cette raison également.

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5.

Autres griefs et réquisitions

5.1.

Sur le vu de l’ensemble de ce qui précède, il n’est pas nécessaire d’examiner encore

l’éventuel bien-fondé du grief de la recourante selon lequel tant le règlement sur la prévention que

le tarif de ramonage, tous deux datés du 20 juin 2018, n’ont pas été adoptés de façon

formellement valable par le Conseil d’administration de l’ECAB, lors d’une séance ou par voie de

circulation.

5.2.

Il en va de même de la critique formelle selon laquelle ces textes règlementaires n’auraient

pas été approuvés par le Conseil d’Etat, comme le prévoit l’art. 21 al. 2 LECAB.

5.3.

On peut également laisser ouverte la question de savoir si les textes réglementaires

prévoyant les tarifs de ramonage auraient dû être soumis à la Surveillance fédérale des prix.

A cet égard, il convient néanmoins de rappeler que, conformément à l’art. 1 de la loi fédérale du

20 décembre 1985 concernant la surveillance des prix (LSPr; RS 942.20), cette loi s'applique aux

prix des marchandises et des services, y compris ceux des crédits et que l’art. 14 LSPr énonce à

son al. 1 que si une autorité législative ou exécutive de la Confédération, d'un canton ou d'une

commune est compétente pour décider ou approuver une augmentation de prix proposée par les

parties à un accord en matière de concurrence ou par une entreprise puissante sur le marché, elle

prend au préalable l'avis du Surveillant des prix. Il est précisé que par décision au sens de

l'art. 14 al. 2 LSPr, on entend une décision d'augmenter ou d'approuver une augmentation de prix

ou de maintenir un prix, mais aussi une proposition d'une autorité législative (message à l'appui

d'un projet de loi par exemple). Selon la doctrine et la jurisprudence, la demande de préavis doit

en principe être formulée avant la prise de décision par l'autorité, selon la lettre de la loi ("au

préalable"). Renoncer à consulter le Surveillant des prix constitue ainsi une violation du droit

fédéral, de même que demander l'avis et s'en écarter sans fournir d'explications

(BONVIN/SCHALLER in Martenet/Bovet/Tercier [édit.], Droit de la concurrence, Commentaire,

2ème éd. 2013, art. 14 LSPr n. 47, 51; arrêt TAF C-2921/2014 du 12 avril 2018 consid. 4.2.2; en

matière de tarif relatif à la distribution d’eau potable et à l’évacuation et l’épuration des eaux, voir

arrêt TC FR 604 2019 115 du 15 septembre 2020 consid. 4.2).

Il en résulte qu’a priori, les tarifs en matière de ramonage révisés en application des nouvelles

dispositions de la LECAB auraient en tout état de cause dus être soumis à l’approbation préalable

de la Surveillance fédérale des prix. Il peut encore être ajouté à cet égard que le seul fait que ces

tarifs s’appuient sur des recommandations figurant dans le Tarif indicatif précité (voir

consid. 3.4.3.) ne paraît en soi pas suffisant pour remplir cette exigence, même si les

recommandations qu’il contient ont quant à elle été approuvées par la Surveillance fédérale des

prix. En effet, celles-ci ne constituent que des lignes directrices qui ne déterminent notamment pas

le tarif horaire appliqué pour fixer les émoluments facturés.

5.4.

Quant aux griefs relatifs à l’application concrète des règles sur les tarifs de ramonage,

notamment les critiques de la recourante quant au calcul des émoluments sur la base d’un temps

excédant la durée effective de l’intervention pour le ramonage de la cheminée de salon (voir

détermination du 6 mai 2019), ils peuvent également rester indécis en l’état.

Tribunal cantonal TC

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5.5.

Enfin, la recourante obtenant gain de cause sur ses conclusions, dans la mesure de leur

recevabilité, il n’est pas non plus nécessaire de statuer sur ses réquisitions de preuve

complémentaires.

6.

Sort du recours et frais.

6.1.

Le recours sera en conséquence admis, dans la mesure de sa recevabilité, et la facture du

25 janvier 2019, valant décision administrative, sera annulée.

6.2.

A teneur de l’art. 131 al. 1 CPJA, applicable notamment en cas de recours, la partie qui

succombe supporte les frais de procédure. Conformément à l’art. 133 CPJA, des frais de

procédure ne peuvent toutefois pas être exigés des collectivités publiques, ainsi que des

particuliers et des institutions privées chargés de tâches de droit public, sauf lorsque leurs intérêts

patrimoniaux sont en cause.

Même si elle succombe sur ses conclusions, des frais ne peuvent pas être mis à la charge de la

l’entreprise de ramonage intimée puisque les contributions publiques en cause ne font pas partie

de ses intérêts patrimoniaux au sens de l’art. 133 CPJA (RFJ 1992 p. 199; arrêt TC FR 604 2018

13 du 14 janvier 2019 consid. 5.2). Cette solution se justifie également en application de l’art. 129

let. c CPJA qui permet de renoncer à la perception de frais lorsque d’autres motifs particuliers le

justifient. En effet, l’entreprise de ramonage intimée n’a fait qu’appliquer des règles dont elle

n’avait pas à vérifier elle-même la légalité.

La recourante ayant quant à elle obtenu gain de cause, elle n’a pas non plus à supporter de frais

et l’avance qu’elle a versée à ce titre lui sera restituée.

6.3.

La recourante n’étant pas représentée par un mandataire professionnel, il ne lui sera pas

alloué de dépens.

Il en va de même de l’entreprise de ramonage intimée, qui succombe, et de l’ECAB invité à

déposer des déterminations écrites.

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête:

I.

Le recours est admis, dans la mesure de sa recevabilité.

Partant, la facture du 25 janvier 2019, valant décision administrative, est annulée.

II.

Il n’est pas perçu de frais de justice.

III.

L’avance de frais de CHF 700.- est restituée à la recourante.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

V.

Notification.

Conformément aux art. 82 ss de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110), le

présent arrêt peut être porté devant le Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours qui suivent

sa notification par la voie du recours en matière de droit public.

Fribourg, le 19 février 2021/msu

Le Président :

La Greffière :