Arrêt de la Cour fiscale du Tribunal cantonal | Öffentliche kommunale Abgaben
Erwägungen (2 Absätze)
E. 16 février 2017 en maintenant leurs conclusions. Après avoir observé que la Commune n'avait pas évoqué le règlement relatif à l'évacuation et à l'épuration des eaux dans sa décision du 18 janvier 2017, ils ont réitéré leur point de vue selon lequel leur "Wellness" ne constituait pas un agrandissement ou transformation susceptible de provoquer une utilisation accrue des installations d'eau potable (seule une baignoire simple figurant sur le plan, laquelle était d'ailleurs la seule baignoire dans toute la maison pour une famille de 5 personnes), et ne constituait pas non plus une unité de logement supplémentaire. Ils ont exposé ce qui suit : "Il apparaît très clair [que] ce que le législateur voulait avec les articles 23 et 26 des différents règlements, c'est (…) de pouvoir percevoir une taxe supplémentaire dans les cas de figure où la transformation respectivement l'agrandissement aurait suscité une taxe plus élevée lors de la réalisation pendant la construction initiale. Ceci n'est absolument pas le cas dans notre réalisation. Celle-ci, ayant été faite avec la construction initiale, n'aurait aucunement modifié la taxe". Par décision du 29 janvier 2018, le Préfet du district C.________ (ci-après : le Préfet) a rejeté le recours des époux A.________ et B.________ et mis à leur charge un émolument de CHF 500.-. Il a tout d'abord relevé que dans la mesure où le projet consistait à agrandir la maison des recourants par l'ajout d'un étage (ce que ceux-ci ne contestaient pas), il s'agissait d'un accroissement de la surface habitable lié à un bâtiment existant de sorte que la première condition de l'art. 23 du règlement communal sur la distribution d'eau potable était réalisée. Il a ensuite considéré que le fait d'ajouter une pièce au bâtiment aurait pour effet d'accroître sa capacité d'accueil, et le choix de ne pas affecter à l'habitat la nouvelle pièce qualifié de "Wellness" n'était pas assuré définitivement. Comme la baignoire du "Wellness" constituait une installation de distribution supplémentaire d'eau potable, elle était de nature à mettre plus fortement à contribution le réseau des canalisations publiques. Le Préfet a précisé à cet égard que le résultat serait le même sans l'installation de la baignoire dans la mesure où la perception de la taxe supplémentaire de raccordement ne dépendait pas d'une utilisation effective mais potentielle des
Tribunal cantonal TC Page 4 de 9 604 2018 13 installations. Cela signifiait "que les recourants qui utilisent le réseau communal doivent s'acquitter de la taxe contestée dont le but est non seulement de couvrir les investissements consentis à l'époque par la commune pour la construction des installations publiques existantes, mais également le coût des travaux de conservation et d'extension des canalisations existantes réalisés depuis lors. En effet, les installations de raccordement et par conséquent les taxes de raccordement payées précédemment peuvent être considérées généralement comme amorties. Il est donc admissible de concevoir un système simple permettant de prélever des taxes de raccordement lors de la construction et de percevoir un complément lors d'un agrandissement ou d'une transformation susceptible de provoquer une utilisation accrue des installations d'eau potable, plutôt que demander à chaque propriétaire un complément à chaque fois que la collectivité doit faire face un investissement nouveau". Quant à la taxe complémentaire pour le raccordement aux réseau d'évacuation et d'épuration des eaux dont le prélèvement était lié à la réalisation de conditions identiques à celles du prélèvement de la taxe complémentaire pour le raccordement au réseau de distribution d'eau potable, le Préfet a décidé qu'elle devait être confirmée pour les mêmes motifs. D. Le 1er mars 2018, les époux A.________ et B.________ ont interjeté recours à l'encontre de la décision préfectorale précitée en concluant à l'annulation des taxes complémentaires facturées le 18 novembre 2016 avec suite de frais et dépens. Ils contestent principalement le fait que l'agrandissement de près de 40 m2 pour l'installation de leur "Wellness" soit considéré en tant qu'unité de logement supplémentaire (selon l'art. 23 RDEP, s'agissant du raccordement au réseau de distribution d'eau potable), respectivement en tant qu'unité locative supplémentaire (selon l'art. 26 REEE, s'agissant du raccordement au réseau d'évacuation et d'épuration des eaux), et considèrent ainsi comme illégal le prélèvement de taxes supplémentaires. Subsidiairement, les recourants contestent la quotité des taxes prélevées. L'avance de frais, fixée à CHF 500.- par ordonnance du 5 mars 2018, a été versée dans le délai imparti. Invitée à se déterminer sur le recours, la Commune a renvoyé à ses observations adressées au Préfet le 3 janvier 2017. Celui-ci a produit le dossier de la cause le 10 avril 2018 en renonçant à se déterminer sur le recours et en renvoyant à la motivation de la décision contestée. en droit 1. 1.1. Conformément à l’art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), le Tribunal cantonal connaît en dernière instance des recours contre les décisions prononcées par les préfets. 1.2. Le recours du 1er mars 2018 contre la décision du Préfet du 29 janvier 2018 a été interjeté en temps utile ainsi que dans les formes requises (art. 79 et 81 CPJA). Par ailleurs, l'avance des frais de procédure a été déposée en temps utile. Partant, le recours est recevable.
Tribunal cantonal TC Page 5 de 9 604 2018 13 1.3. L’art. 77 CPJA prévoit que le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Il peut aussi être formé pour inopportunité si l’affaire concerne le domaine des contributions publiques (art. 78 CPJA). 2. 2.1. Parmi les contributions publiques, la jurisprudence et la doctrine distinguent traditionnellement entre les impôts et les contributions causales (voir ATF 138 II 70 consid. 5.1 et les références citées). Les impôts représentent la participation des citoyens aux charges de la collectivité; ils sont dus indépendamment de toute contre-prestation spécifique de la part de l'État. Les contributions causales, en revanche, constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par l'État. Elles reposent ainsi sur une contre-prestation étatique qui en constitue la cause (voir ATF 135 I 130 consid. 2 et les références citées). En font notamment partie les taxes de raccordement aux canalisations publiques. Les taxes causales se divisent à leur tour en plusieurs catégories. En font notamment partie les taxes de raccordement aux canalisations publiques (voir arrêt TF 2C_173/2013 du
E. 17 juillet 2013 consid. 5.1). Les taxes de raccordement aux canalisations publiques sont exigées des propriétaires qui relient leur immeuble aux conduites d'amenée d'eau, de gaz et d'électricité ou d'évacuation des eaux usées; la prestation de l'Etat implique l'octroi du droit d'utiliser ces installations publiques et d'en tirer profit (voir arrêt TF 2C_153/2007 du 10 octobre 2007 consid. 4). Les contributions causales doivent respecter notamment les principes de la légalité, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité (en particulier les principes de couverture des frais et d'équivalence) et de non-rétroactivité. Elles doivent, en principe, être calculées d'après la dépense à couvrir (principe de la couverture des frais), et répercutées sur les contribuables proportionnellement à la valeur des prestations fournies ou des avantages économiques retirés (principe de l'équivalence; voir arrêt TF 2C_467/2008 du 10 juillet 2009 consid. 3.2.2). 2.2. Le paiement d’une taxe de raccordement ou d’une charge de préférence pour une canalisation ne signifie pas que toute perception ultérieure d’une contribution est exclue. En effet, l’avantage économique particulier qui est à la base de l’obligation de payer ces contributions peut augmenter au fil du temps. D’une part, les installations d’égouts et d’épuration des eaux peuvent être agrandies ou améliorées, par exemple par la construction ultérieure d’une station d’épuration des eaux. D’autre part, des modifications sur le terrain raccordé peuvent aboutir à une utilisation accrue des installations publiques, par exemple lors de l’agrandissement du volume utilisable. Pour des motifs d'égalité de traitement entre assujettis, il paraît en effet justifié que le propriétaire qui entreprend la construction d'un garage ou d'une annexe de la maison, voire qui créerait une ou deux chambres supplémentaires, habitables, s'acquitte d'une redevance qui le mette dans la même situation que celle de propriétaires qui ont réalisé ces aménagements déjà au moment de la construction (BUFFAT, Les taxes liées à la propriété foncière, 1989, p. 168 ss; arrêt TC FR 4F 07 165 du 20 juin 2008; ACCR FR 1987 VIII. A n° 1 ainsi que 1988 VIII. A n° 2, n° 3 et n° 4). Il va cependant de soi qu’en cas de perception d’une contribution complémentaire, le principe de la couverture des frais doit également être respecté. En ce qui concerne la perception de contributions complémentaires suite à des investissements sur le terrain raccordé, il y a lieu de distinguer deux systèmes de réglementation. Souvent, la perception d’une taxe de raccordement complémentaire dépend simplement d’une transformation
Tribunal cantonal TC Page 6 de 9 604 2018 13 de l’immeuble dans la mesure où la transformation aurait augmenté le montant de la taxe due initialement si elle avait été entreprise avant la première perception de la taxe. Dès lors, un avantage économique supplémentaire n’est pas nécessaire. Selon d’autres règlements, la perception d’une taxe complémentaire dépend d’un avantage supplémentaire, respectivement d’un état de fait qui laisse supposer une utilisation accrue des égouts, par exemple par l’intermédiaire de l’augmentation de la surface utilisable ou par l’extension des installations sanitaires. Avec de telles dispositions, le législateur communal évite que toute transformation aboutisse nécessairement et de manière automatique à la perception de taxes de raccordement complémentaires (voir ACCR FR 1988 VIII. A n° 3). 3. 3.1. 3.1.1. Les 23 septembre 2009 et 3 décembre 2014, l'ancienne commune de F.________ a adopté un règlement relatif à la distribution d'eau potable (ci-après : RDEP), lequel a été approuvé par la Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts le 23 janvier 2015. Ce règlement communal, en vigueur jusqu'au 31 décembre 2016 selon les art. 55 s. du nouveau règlement du 5 décembre 2016 de la commune fusionnée D.________, est donc encore applicable en l'espèce. Sous un point "V Financement et tarif", l'art. 22 al. 1 RDEP traite de la taxe de raccordement pour un fonds construits (bâtiment) : "1 La taxe de raccordement d'un fonds construit (bâtiment) est fixée comme suit :
a) taxe de base : surface de la parcelle x IBUS de la zone
b) taxe complémentaire par unité de logement, agricole, commerciale et/ou artisanale". L'art. 23 RDEP relatif à la taxe de raccordement due lors d'agrandissement ou transformation dispose ce qui suit : "En cas d'agrandissement ou de transformation d'un bâtiment, il est perçu une taxe supplémentaire de raccordement, pour autant que l'agrandissement ou la transformation soient susceptibles de provoquer une utilisation accrue des installations d'eau potable. Elle est perçue par unité de logement, agricole, commerciale et/ou artisanale supplémentaire". Sous la note marginale "d) paiement", l'art. 25 al. 1 RDEP prévoit que la taxe prévue à l'art. 23 RDEP est perçue au moment de la délivrance du permis de construire. 3.1.2. Selon le ch. 2 let. B du tarif annexé au RDEP, la taxe complémentaire par unité de logement s'élève à CHF 1'600.-. 3.2. 3.2.1. Les 23 septembre 2009 et 3 décembre 2014, l'ancienne commune de F.________ a également adopté un règlement relatif à l'évacuation et à l'épuration des eaux (ci-après : REEE), lequel a été approuvé par la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions le 20 janvier 2015. Ce règlement communal, en vigueur jusqu'au 31 décembre 2016 selon les art. 51 s. du nouveau règlement du 5 décembre 2016 de la commune fusionnée D.________, est donc encore applicable en l'espèce. Aux termes de l'art. 26 al. 1 REEE relatif à la taxe unique de raccordement pour un fonds construit situé dans la zone à bâtir, la taxe de raccordement aux égouts publics est calculée, selon les critères cumulatifs suivants :
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a) montant selon tarif x surface de la parcelle en m2 x l'indice brut d'utilisation du sol (IBUS) fixé pour la zone à bâtir considérée (cf. règlement communal d'urbanisme, ci-après : RCU);
b) montant par « unité locative » selon l'annexe 1 du présent règlement. En cas d'agrandissement ou de transformation d'un bâtiment, le montant prévu sous point b) est perçu par « unité locative » supplémentaire (art. 26 al. 3 REEE). Quant à la perception (exigibilité de la taxe de raccordement), l'art. 33 REEE dispose que la taxe est perçue dès le moment où le fonds est raccordé au réseau public d'évacuation et d'épuration des eaux; des acomptes peuvent être perçus dès le début des travaux. Le débiteur de la taxe de raccordement est le propriétaire foncier au moment où le fonds est raccordé aux installations publiques d'évacuation et d'épuration des eaux (art. 35 al. 1 REEE). 3.2.2. L'art. 1 de l'annexe 1 du REEE précise que l'art. 26 al. 1 let. b dudit règlement communal définit le montant perçu par « unité locative » (UL). L'équivalence « unité locative » est fixée selon les critères ci-après :
a) Est considéré comme « unité locative » tout appartement, studio, logement de vacances, comprenant une ou plusieurs pièces, cuisines et WC.
b) Une « unité locative » vaut 4 EH. Selon la let. A du Tarif des émoluments et taxes du 29 octobre 2009 annexé au REEE (annexe 2), la taxe de raccordement pour fonds construit au sens de l'art. 26 REEE correspond à :
a) taxe de base : CHF 13.50/m2 (surface de la parcelle x IBUS selon RCU x montant)
b) taxe par unité locative : CHF 1'600.-. 3.3. Il ressort de ce qui précède que le prélèvement tant de la taxe de raccordement complémentaire de l'art. 23 RDEP que de celle de l'art. 26 al. 3 REEE suppose la transformation d'un bâtiment ou son agrandissement. Et toutes deux sont perçues par unité locative / de logement supplémentaire. Par conséquent, la notion d'UL telle que définie à l'art. 1 let. a de l'annexe du REEE prévaut également dans le domaine du financement du réseau de distribution de l'eau potable. 4. 4.1. Pour s'opposer au prélèvement des deux taxes complémentaires litigieuses, les recourants soutiennent que l'agrandissement de leur maison n'a pas entraîné l'adjonction d'une unité de logement supplémentaire ou unité locative supplémentaire de sorte que les conditions des art. 23 RDEP et 26 al. 3 REEE ne sont pas réalisées. 4.2. En l'espèce, il convient de retenir que selon la réglementation communale en vigueur en 2016, tout agrandissement d'un bâtiment avec utilisation accrue des réseaux communaux n'entraîne la perception d'une taxe de raccordement complémentaire que si cet agrandissement est suffisamment important pour constituer une UL supplémentaire. Tel est le cas lorsque l'agrandissement du bâtiment implique l'installation de WC et d'une cuisine. Or, il ressort des plans produits à l'appui du recours que l'attique de près de 40 m2 construit dans la maison des recourants ne comporte qu'une baignoire avec sauna et ne constitue pas un appartement. Il n'y est prévu aucun WC ni cuisine. Par conséquent, il convient d'admettre avec les recourants, qu'en agrandissant leur maison lors de la construction d'un "Wellness", ils n'ont pas créé d'UL supplémentaire. Si la Commune voulait prélever des taxes complémentaires dès l'adjonction d'un élément d'équipement sanitaire ou de cuisine, et pas seulement lors de la construction d'une UL
Tribunal cantonal TC Page 8 de 9 604 2018 13 supplémentaire, elle devait le prévoir dans ses règlements communaux. A défaut d'une telle base légale, elle ne saurait prélever les taxes litigieuses même si celles-ci ont été réduites de moitié. Enfin, il importe peu que la nouvelle pièce occupée par le "Wellness" pourrait à l'avenir être affectée à l'habitat et constituer alors une UL supplémentaire. En pareil cas, la Commune devra alors prélever le moment venu ces taxes complémentaires en raison de la transformation de l'espace dédié au "Wellness" en locaux comprenant l'ensemble des équipements permettant de le considérer comme une UL supplémentaire (voir les art. 39d de son RDEP du 5 décembre 2016 approuvé par la Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts le 15 février 2017 qui prévoit CHF 2'000.- par appartement supplémentaire, et 28 al. 3 du RDEEE du 5 décembre 2016 approuvé par la Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts le 3 février 2017 qui prévoit CHF 650.- par équivalent-habitant). 5. 5.1. Au vu de ce qui précède, le recours est admis. La décision entreprise et la facture litigeuse sont annulées. 5.2. En vertu de l'art. 131 al. 1 CPJA, la partie qui succombe supporte les frais de procédure. Toutefois, des frais de procédure ne peuvent pas être exigés des communes, à moins que leurs intérêts patrimoniaux ne soient en cause (art. 133 CPJA). En l’espèce, même si le recours est admis, des frais ne peuvent pas être mis à la charge de l'intimée dans la mesure où les contributions publiques ne font pas partie des intérêts patrimoniaux d'une collectivité publique au sens de cette disposition (RFJ 1992 p. 199). 5.3. Selon l’art. 137 al. 1 CPJA, l’autorité de la juridiction administrative alloue, sur requête, à la partie qui obtient gain de cause une indemnité pour les frais nécessaires qu’elle a engagés pour la défense de ses intérêts. L'indemnité de partie comprend les frais de représentation ou d'assistance et les autres frais de la partie (art. 140 CPJA). Elle est mise à la charge de la ou des parties qui succombent. Selon l'art. 8 al. 1 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12), les honoraires alloués pour la représentation ou l’assistance de la partie, dus à titre de dépens, sont fixés sur la base d’un tarif horaire de CHF 250.-. Comme pour les frais de justice, le montant des honoraires est arrêté compte tenu du temps et du travail requis, de l’importance de l’affaire ainsi que, dans les affaires de nature pécuniaire, de la valeur litigieuse en cause (art. 11 al. 2 Tarif JA). En l'espèce, les recourants qui obtiennent gain de cause ont droit à une indemnité de partie. Leur mandataire a déposé une liste de frais totalisant CHF 3'535.95. Dès lors que cette liste n'est pas conforme aux exigences légales quant au tarif horaire appliqué et au mode de fixation des débours, il y a lieu d'allouer aux recourants, compte tenu du temps et du travail requis, une indemnité de CHF 2'600.- débours compris plus CHF 220.20 de TVA à 7.7%, soit un total de CHF 2'800.20. Celle-ci sera mise à la charge de la Commune pour ¾ et de l'Etat de Fribourg pour ¼ (voir arrêt TF 2C_1136/2014 du 28 mai 2015 consid. 5).
Tribunal cantonal TC Page 9 de 9 604 2018 13 la Cour arrête : I. Le recours est admis. Partant, la décision préfectorale du 29 janvier 2018 et la facture communale du 18 novembre 2016 sont annulées. II. Il n'est pas perçu de frais. L'avance de frais, par CHF 500.-, est restituée aux recourants. III. Une indemnité de partie de CHF 2'800.20 (dont CHF 200.20 de TVA à 7.7%) est allouée aux recourants en mains de leur mandataire, à charge de la Commune pour ¾ (CHF 2'100.15) et de l'Etat de Fribourg pour ¼ (CHF 700.05). IV. Notification. Conformément aux art. 82 ss de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110), le présent arrêt peut être porté devant le Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours qui suivent sa notification par la voie du recours en matière de droit public. La fixation du montant de l'indemnité de partie peuvent, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 14 janvier 2019/eri Le Président : La Greffière-rapporteure :
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Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 604 2018 13 Arrêt du 14 janvier 2019 Cour fiscale Composition Président : Marc Sugnaux Juges : Christian Pfammatter, Daniela Kiener Greffière-rapporteure : Elisabeth Rime Rappo Parties A.________ et B.________, recourants, représentés par Me Philippe Corpataux, avocat contre PRÉFECTURE C.________, autorité intimée Commune D.________, intimée Objet Contributions publiques communales; taxes de raccordement complémentaires aux réseaux de distribution d'eau potable et d'évacuation et d'épuration des eaux; prélèvement par unité locative / de logement; agrandissement lié à la construction d'un attique occupé par un "Wellness" Recours du 1er mars 2018 contre la décision préfectorale du 29 janvier 2018 relative à la décision sur réclamation rendue par la Commune D.________ en date du 13 décembre 2016
Tribunal cantonal TC Page 2 de 9 604 2018 13 considérant en fait A. A.________ et B.________ sont propriétaires de l'article eee du registre foncier de la Commune D.________ (ci-après : la Commune). Cette parcelle de 1'550 m2, située dans le secteur de F.________, à G.________, est occupée par une piscine, un couvert à voiture et une habitation individuelle construite en 2009 (permis de construire no hhh) et initialement composée d'un sous-sol (comprenant une salle de jeux, deux locaux techniques et une buanderie), un rez-de- chaussée (comprenant une cuisine ouverte avec réserve, une salle à manger/salon, un bureau et un WC) et un premier étage (comprenant quatre chambres à coucher et deux salles de bains avec WC et douche). Des taxes de raccordement (CHF 4'653.- et CHF 1'200.- pour la distribution d'eau potable et CHF 10'857.- et CHF 1'200.- pour l'évacuation et l'épuration des eaux) ont été prélevées le 24 août 2009. Le 7 novembre 2016, A.________ et B.________ ont obtenu l'autorisation de construire au-dessus du premier étage de leur maison, un espace "Wellness" de près de 40 m2 composé d'une baignoire et d'un sauna. B. Par courrier du 18 novembre 2016, la Commune a adressé aux époux A.________ et B.________ la facture suivante : " TAXES DE RACCORDEMENTS Facture No. : 54620 / 115521 Date facture : 18.11.2016 Date d'échéance : 18.12.2016 Article No. : Art. RF eee - I.________ Libellé Unité Quantité Prix Indice Montant Construction d'un espace "Wellness" en attique Taxe par logement Eau potable nb 1.00 1,600.00 1,600.00 TVA Eau 2.5 % incluse sur 1,600.00 = 39.00 Solde en notre faveur 1,600.00 Recours : 30 jours dès réception du bordereau selon Art. 32 du règlement communal des eaux potables et épurations". Le 13 décembre 2016, en réponse à un courriel des époux A.________ et B.________, la Commune a notamment expliqué que conformément à l'art. 23 du règlement relatif à la distribution d'eau de l'ancienne commune de F.________ (fusionnée depuis le 1er janvier 2017), une taxe complémentaire par rapport à l'unité de logement existante leur était facturée "en raison de l'agrandissement, particulièrement du wellness, qui est susceptible d'augmenter la consommation d'eau potable". Par lettre du 5 janvier 2017, les époux A.________ et B.________ ont déclaré leur désaccord quant à la taxe facturée en indiquant que le mode de calcul ne leur avait pas été communiqué. Ils ont ajouté que s'ils ne recevaient pas de réponse favorable jusqu'au 11 janvier 2017, ils se verraient contraints de recourir auprès de la Préfecture.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 9 604 2018 13 C. Le 11 janvier 2017, les époux A.________ et B.________ ont interjeté recours à l'encontre de la décision communale en relevant que l'interprétation de l'art. 23 du règlement communal était arbitraire. Ils ont fait valoir que la taxe initiale du 24 août 2009 comprenait une taxe variable liée à la surface de la parcelle et une taxe forfaitaire par appartement, et que l'agrandissement de leur maison par un espace "Wellness" (sans Whirlpool et sans piscine) n'influençait aucun de ces paramètres. En date du 18 janvier 2017, la Commune a maintenu sa facture par décision assortie d'une voie de droit. Le même jour, la Préfecture a invité la Commune à déposer ses observations sur le recours des époux A.________ et B.________. Dans sa détermination du 30 janvier 2017, la Commune a conclu implicitement au rejet du recours en indiquant notamment que la taxe complémentaire avait été facturée en raison d'un agrandissement susceptible de provoquer, avec un espace "Wellness", une utilisation accrue des installations d'eau potable et d'évacuation des eaux, la nouvelle surface construite correspondant à une augmentation de plus de 47.10 m2. Elle a précisé avoir facturé, "afin d'être moins contraignants", la moitié de la somme de la taxe pour l'eau potable et l'autre moitié pour les eaux usées, ce qui totalisait CHF 1'600.- pour les deux taxes. Les époux A.________ et B.________ se sont prononcés sur les observations de la Commune le 16 février 2017 en maintenant leurs conclusions. Après avoir observé que la Commune n'avait pas évoqué le règlement relatif à l'évacuation et à l'épuration des eaux dans sa décision du 18 janvier 2017, ils ont réitéré leur point de vue selon lequel leur "Wellness" ne constituait pas un agrandissement ou transformation susceptible de provoquer une utilisation accrue des installations d'eau potable (seule une baignoire simple figurant sur le plan, laquelle était d'ailleurs la seule baignoire dans toute la maison pour une famille de 5 personnes), et ne constituait pas non plus une unité de logement supplémentaire. Ils ont exposé ce qui suit : "Il apparaît très clair [que] ce que le législateur voulait avec les articles 23 et 26 des différents règlements, c'est (…) de pouvoir percevoir une taxe supplémentaire dans les cas de figure où la transformation respectivement l'agrandissement aurait suscité une taxe plus élevée lors de la réalisation pendant la construction initiale. Ceci n'est absolument pas le cas dans notre réalisation. Celle-ci, ayant été faite avec la construction initiale, n'aurait aucunement modifié la taxe". Par décision du 29 janvier 2018, le Préfet du district C.________ (ci-après : le Préfet) a rejeté le recours des époux A.________ et B.________ et mis à leur charge un émolument de CHF 500.-. Il a tout d'abord relevé que dans la mesure où le projet consistait à agrandir la maison des recourants par l'ajout d'un étage (ce que ceux-ci ne contestaient pas), il s'agissait d'un accroissement de la surface habitable lié à un bâtiment existant de sorte que la première condition de l'art. 23 du règlement communal sur la distribution d'eau potable était réalisée. Il a ensuite considéré que le fait d'ajouter une pièce au bâtiment aurait pour effet d'accroître sa capacité d'accueil, et le choix de ne pas affecter à l'habitat la nouvelle pièce qualifié de "Wellness" n'était pas assuré définitivement. Comme la baignoire du "Wellness" constituait une installation de distribution supplémentaire d'eau potable, elle était de nature à mettre plus fortement à contribution le réseau des canalisations publiques. Le Préfet a précisé à cet égard que le résultat serait le même sans l'installation de la baignoire dans la mesure où la perception de la taxe supplémentaire de raccordement ne dépendait pas d'une utilisation effective mais potentielle des
Tribunal cantonal TC Page 4 de 9 604 2018 13 installations. Cela signifiait "que les recourants qui utilisent le réseau communal doivent s'acquitter de la taxe contestée dont le but est non seulement de couvrir les investissements consentis à l'époque par la commune pour la construction des installations publiques existantes, mais également le coût des travaux de conservation et d'extension des canalisations existantes réalisés depuis lors. En effet, les installations de raccordement et par conséquent les taxes de raccordement payées précédemment peuvent être considérées généralement comme amorties. Il est donc admissible de concevoir un système simple permettant de prélever des taxes de raccordement lors de la construction et de percevoir un complément lors d'un agrandissement ou d'une transformation susceptible de provoquer une utilisation accrue des installations d'eau potable, plutôt que demander à chaque propriétaire un complément à chaque fois que la collectivité doit faire face un investissement nouveau". Quant à la taxe complémentaire pour le raccordement aux réseau d'évacuation et d'épuration des eaux dont le prélèvement était lié à la réalisation de conditions identiques à celles du prélèvement de la taxe complémentaire pour le raccordement au réseau de distribution d'eau potable, le Préfet a décidé qu'elle devait être confirmée pour les mêmes motifs. D. Le 1er mars 2018, les époux A.________ et B.________ ont interjeté recours à l'encontre de la décision préfectorale précitée en concluant à l'annulation des taxes complémentaires facturées le 18 novembre 2016 avec suite de frais et dépens. Ils contestent principalement le fait que l'agrandissement de près de 40 m2 pour l'installation de leur "Wellness" soit considéré en tant qu'unité de logement supplémentaire (selon l'art. 23 RDEP, s'agissant du raccordement au réseau de distribution d'eau potable), respectivement en tant qu'unité locative supplémentaire (selon l'art. 26 REEE, s'agissant du raccordement au réseau d'évacuation et d'épuration des eaux), et considèrent ainsi comme illégal le prélèvement de taxes supplémentaires. Subsidiairement, les recourants contestent la quotité des taxes prélevées. L'avance de frais, fixée à CHF 500.- par ordonnance du 5 mars 2018, a été versée dans le délai imparti. Invitée à se déterminer sur le recours, la Commune a renvoyé à ses observations adressées au Préfet le 3 janvier 2017. Celui-ci a produit le dossier de la cause le 10 avril 2018 en renonçant à se déterminer sur le recours et en renvoyant à la motivation de la décision contestée. en droit 1. 1.1. Conformément à l’art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), le Tribunal cantonal connaît en dernière instance des recours contre les décisions prononcées par les préfets. 1.2. Le recours du 1er mars 2018 contre la décision du Préfet du 29 janvier 2018 a été interjeté en temps utile ainsi que dans les formes requises (art. 79 et 81 CPJA). Par ailleurs, l'avance des frais de procédure a été déposée en temps utile. Partant, le recours est recevable.
Tribunal cantonal TC Page 5 de 9 604 2018 13 1.3. L’art. 77 CPJA prévoit que le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Il peut aussi être formé pour inopportunité si l’affaire concerne le domaine des contributions publiques (art. 78 CPJA). 2. 2.1. Parmi les contributions publiques, la jurisprudence et la doctrine distinguent traditionnellement entre les impôts et les contributions causales (voir ATF 138 II 70 consid. 5.1 et les références citées). Les impôts représentent la participation des citoyens aux charges de la collectivité; ils sont dus indépendamment de toute contre-prestation spécifique de la part de l'État. Les contributions causales, en revanche, constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par l'État. Elles reposent ainsi sur une contre-prestation étatique qui en constitue la cause (voir ATF 135 I 130 consid. 2 et les références citées). En font notamment partie les taxes de raccordement aux canalisations publiques. Les taxes causales se divisent à leur tour en plusieurs catégories. En font notamment partie les taxes de raccordement aux canalisations publiques (voir arrêt TF 2C_173/2013 du 17 juillet 2013 consid. 5.1). Les taxes de raccordement aux canalisations publiques sont exigées des propriétaires qui relient leur immeuble aux conduites d'amenée d'eau, de gaz et d'électricité ou d'évacuation des eaux usées; la prestation de l'Etat implique l'octroi du droit d'utiliser ces installations publiques et d'en tirer profit (voir arrêt TF 2C_153/2007 du 10 octobre 2007 consid. 4). Les contributions causales doivent respecter notamment les principes de la légalité, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité (en particulier les principes de couverture des frais et d'équivalence) et de non-rétroactivité. Elles doivent, en principe, être calculées d'après la dépense à couvrir (principe de la couverture des frais), et répercutées sur les contribuables proportionnellement à la valeur des prestations fournies ou des avantages économiques retirés (principe de l'équivalence; voir arrêt TF 2C_467/2008 du 10 juillet 2009 consid. 3.2.2). 2.2. Le paiement d’une taxe de raccordement ou d’une charge de préférence pour une canalisation ne signifie pas que toute perception ultérieure d’une contribution est exclue. En effet, l’avantage économique particulier qui est à la base de l’obligation de payer ces contributions peut augmenter au fil du temps. D’une part, les installations d’égouts et d’épuration des eaux peuvent être agrandies ou améliorées, par exemple par la construction ultérieure d’une station d’épuration des eaux. D’autre part, des modifications sur le terrain raccordé peuvent aboutir à une utilisation accrue des installations publiques, par exemple lors de l’agrandissement du volume utilisable. Pour des motifs d'égalité de traitement entre assujettis, il paraît en effet justifié que le propriétaire qui entreprend la construction d'un garage ou d'une annexe de la maison, voire qui créerait une ou deux chambres supplémentaires, habitables, s'acquitte d'une redevance qui le mette dans la même situation que celle de propriétaires qui ont réalisé ces aménagements déjà au moment de la construction (BUFFAT, Les taxes liées à la propriété foncière, 1989, p. 168 ss; arrêt TC FR 4F 07 165 du 20 juin 2008; ACCR FR 1987 VIII. A n° 1 ainsi que 1988 VIII. A n° 2, n° 3 et n° 4). Il va cependant de soi qu’en cas de perception d’une contribution complémentaire, le principe de la couverture des frais doit également être respecté. En ce qui concerne la perception de contributions complémentaires suite à des investissements sur le terrain raccordé, il y a lieu de distinguer deux systèmes de réglementation. Souvent, la perception d’une taxe de raccordement complémentaire dépend simplement d’une transformation
Tribunal cantonal TC Page 6 de 9 604 2018 13 de l’immeuble dans la mesure où la transformation aurait augmenté le montant de la taxe due initialement si elle avait été entreprise avant la première perception de la taxe. Dès lors, un avantage économique supplémentaire n’est pas nécessaire. Selon d’autres règlements, la perception d’une taxe complémentaire dépend d’un avantage supplémentaire, respectivement d’un état de fait qui laisse supposer une utilisation accrue des égouts, par exemple par l’intermédiaire de l’augmentation de la surface utilisable ou par l’extension des installations sanitaires. Avec de telles dispositions, le législateur communal évite que toute transformation aboutisse nécessairement et de manière automatique à la perception de taxes de raccordement complémentaires (voir ACCR FR 1988 VIII. A n° 3). 3. 3.1. 3.1.1. Les 23 septembre 2009 et 3 décembre 2014, l'ancienne commune de F.________ a adopté un règlement relatif à la distribution d'eau potable (ci-après : RDEP), lequel a été approuvé par la Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts le 23 janvier 2015. Ce règlement communal, en vigueur jusqu'au 31 décembre 2016 selon les art. 55 s. du nouveau règlement du 5 décembre 2016 de la commune fusionnée D.________, est donc encore applicable en l'espèce. Sous un point "V Financement et tarif", l'art. 22 al. 1 RDEP traite de la taxe de raccordement pour un fonds construits (bâtiment) : "1 La taxe de raccordement d'un fonds construit (bâtiment) est fixée comme suit :
a) taxe de base : surface de la parcelle x IBUS de la zone
b) taxe complémentaire par unité de logement, agricole, commerciale et/ou artisanale". L'art. 23 RDEP relatif à la taxe de raccordement due lors d'agrandissement ou transformation dispose ce qui suit : "En cas d'agrandissement ou de transformation d'un bâtiment, il est perçu une taxe supplémentaire de raccordement, pour autant que l'agrandissement ou la transformation soient susceptibles de provoquer une utilisation accrue des installations d'eau potable. Elle est perçue par unité de logement, agricole, commerciale et/ou artisanale supplémentaire". Sous la note marginale "d) paiement", l'art. 25 al. 1 RDEP prévoit que la taxe prévue à l'art. 23 RDEP est perçue au moment de la délivrance du permis de construire. 3.1.2. Selon le ch. 2 let. B du tarif annexé au RDEP, la taxe complémentaire par unité de logement s'élève à CHF 1'600.-. 3.2. 3.2.1. Les 23 septembre 2009 et 3 décembre 2014, l'ancienne commune de F.________ a également adopté un règlement relatif à l'évacuation et à l'épuration des eaux (ci-après : REEE), lequel a été approuvé par la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions le 20 janvier 2015. Ce règlement communal, en vigueur jusqu'au 31 décembre 2016 selon les art. 51 s. du nouveau règlement du 5 décembre 2016 de la commune fusionnée D.________, est donc encore applicable en l'espèce. Aux termes de l'art. 26 al. 1 REEE relatif à la taxe unique de raccordement pour un fonds construit situé dans la zone à bâtir, la taxe de raccordement aux égouts publics est calculée, selon les critères cumulatifs suivants :
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a) montant selon tarif x surface de la parcelle en m2 x l'indice brut d'utilisation du sol (IBUS) fixé pour la zone à bâtir considérée (cf. règlement communal d'urbanisme, ci-après : RCU);
b) montant par « unité locative » selon l'annexe 1 du présent règlement. En cas d'agrandissement ou de transformation d'un bâtiment, le montant prévu sous point b) est perçu par « unité locative » supplémentaire (art. 26 al. 3 REEE). Quant à la perception (exigibilité de la taxe de raccordement), l'art. 33 REEE dispose que la taxe est perçue dès le moment où le fonds est raccordé au réseau public d'évacuation et d'épuration des eaux; des acomptes peuvent être perçus dès le début des travaux. Le débiteur de la taxe de raccordement est le propriétaire foncier au moment où le fonds est raccordé aux installations publiques d'évacuation et d'épuration des eaux (art. 35 al. 1 REEE). 3.2.2. L'art. 1 de l'annexe 1 du REEE précise que l'art. 26 al. 1 let. b dudit règlement communal définit le montant perçu par « unité locative » (UL). L'équivalence « unité locative » est fixée selon les critères ci-après :
a) Est considéré comme « unité locative » tout appartement, studio, logement de vacances, comprenant une ou plusieurs pièces, cuisines et WC.
b) Une « unité locative » vaut 4 EH. Selon la let. A du Tarif des émoluments et taxes du 29 octobre 2009 annexé au REEE (annexe 2), la taxe de raccordement pour fonds construit au sens de l'art. 26 REEE correspond à :
a) taxe de base : CHF 13.50/m2 (surface de la parcelle x IBUS selon RCU x montant)
b) taxe par unité locative : CHF 1'600.-. 3.3. Il ressort de ce qui précède que le prélèvement tant de la taxe de raccordement complémentaire de l'art. 23 RDEP que de celle de l'art. 26 al. 3 REEE suppose la transformation d'un bâtiment ou son agrandissement. Et toutes deux sont perçues par unité locative / de logement supplémentaire. Par conséquent, la notion d'UL telle que définie à l'art. 1 let. a de l'annexe du REEE prévaut également dans le domaine du financement du réseau de distribution de l'eau potable. 4. 4.1. Pour s'opposer au prélèvement des deux taxes complémentaires litigieuses, les recourants soutiennent que l'agrandissement de leur maison n'a pas entraîné l'adjonction d'une unité de logement supplémentaire ou unité locative supplémentaire de sorte que les conditions des art. 23 RDEP et 26 al. 3 REEE ne sont pas réalisées. 4.2. En l'espèce, il convient de retenir que selon la réglementation communale en vigueur en 2016, tout agrandissement d'un bâtiment avec utilisation accrue des réseaux communaux n'entraîne la perception d'une taxe de raccordement complémentaire que si cet agrandissement est suffisamment important pour constituer une UL supplémentaire. Tel est le cas lorsque l'agrandissement du bâtiment implique l'installation de WC et d'une cuisine. Or, il ressort des plans produits à l'appui du recours que l'attique de près de 40 m2 construit dans la maison des recourants ne comporte qu'une baignoire avec sauna et ne constitue pas un appartement. Il n'y est prévu aucun WC ni cuisine. Par conséquent, il convient d'admettre avec les recourants, qu'en agrandissant leur maison lors de la construction d'un "Wellness", ils n'ont pas créé d'UL supplémentaire. Si la Commune voulait prélever des taxes complémentaires dès l'adjonction d'un élément d'équipement sanitaire ou de cuisine, et pas seulement lors de la construction d'une UL
Tribunal cantonal TC Page 8 de 9 604 2018 13 supplémentaire, elle devait le prévoir dans ses règlements communaux. A défaut d'une telle base légale, elle ne saurait prélever les taxes litigieuses même si celles-ci ont été réduites de moitié. Enfin, il importe peu que la nouvelle pièce occupée par le "Wellness" pourrait à l'avenir être affectée à l'habitat et constituer alors une UL supplémentaire. En pareil cas, la Commune devra alors prélever le moment venu ces taxes complémentaires en raison de la transformation de l'espace dédié au "Wellness" en locaux comprenant l'ensemble des équipements permettant de le considérer comme une UL supplémentaire (voir les art. 39d de son RDEP du 5 décembre 2016 approuvé par la Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts le 15 février 2017 qui prévoit CHF 2'000.- par appartement supplémentaire, et 28 al. 3 du RDEEE du 5 décembre 2016 approuvé par la Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts le 3 février 2017 qui prévoit CHF 650.- par équivalent-habitant). 5. 5.1. Au vu de ce qui précède, le recours est admis. La décision entreprise et la facture litigeuse sont annulées. 5.2. En vertu de l'art. 131 al. 1 CPJA, la partie qui succombe supporte les frais de procédure. Toutefois, des frais de procédure ne peuvent pas être exigés des communes, à moins que leurs intérêts patrimoniaux ne soient en cause (art. 133 CPJA). En l’espèce, même si le recours est admis, des frais ne peuvent pas être mis à la charge de l'intimée dans la mesure où les contributions publiques ne font pas partie des intérêts patrimoniaux d'une collectivité publique au sens de cette disposition (RFJ 1992 p. 199). 5.3. Selon l’art. 137 al. 1 CPJA, l’autorité de la juridiction administrative alloue, sur requête, à la partie qui obtient gain de cause une indemnité pour les frais nécessaires qu’elle a engagés pour la défense de ses intérêts. L'indemnité de partie comprend les frais de représentation ou d'assistance et les autres frais de la partie (art. 140 CPJA). Elle est mise à la charge de la ou des parties qui succombent. Selon l'art. 8 al. 1 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12), les honoraires alloués pour la représentation ou l’assistance de la partie, dus à titre de dépens, sont fixés sur la base d’un tarif horaire de CHF 250.-. Comme pour les frais de justice, le montant des honoraires est arrêté compte tenu du temps et du travail requis, de l’importance de l’affaire ainsi que, dans les affaires de nature pécuniaire, de la valeur litigieuse en cause (art. 11 al. 2 Tarif JA). En l'espèce, les recourants qui obtiennent gain de cause ont droit à une indemnité de partie. Leur mandataire a déposé une liste de frais totalisant CHF 3'535.95. Dès lors que cette liste n'est pas conforme aux exigences légales quant au tarif horaire appliqué et au mode de fixation des débours, il y a lieu d'allouer aux recourants, compte tenu du temps et du travail requis, une indemnité de CHF 2'600.- débours compris plus CHF 220.20 de TVA à 7.7%, soit un total de CHF 2'800.20. Celle-ci sera mise à la charge de la Commune pour ¾ et de l'Etat de Fribourg pour ¼ (voir arrêt TF 2C_1136/2014 du 28 mai 2015 consid. 5).
Tribunal cantonal TC Page 9 de 9 604 2018 13 la Cour arrête : I. Le recours est admis. Partant, la décision préfectorale du 29 janvier 2018 et la facture communale du 18 novembre 2016 sont annulées. II. Il n'est pas perçu de frais. L'avance de frais, par CHF 500.-, est restituée aux recourants. III. Une indemnité de partie de CHF 2'800.20 (dont CHF 200.20 de TVA à 7.7%) est allouée aux recourants en mains de leur mandataire, à charge de la Commune pour ¾ (CHF 2'100.15) et de l'Etat de Fribourg pour ¼ (CHF 700.05). IV. Notification. Conformément aux art. 82 ss de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110), le présent arrêt peut être porté devant le Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours qui suivent sa notification par la voie du recours en matière de droit public. La fixation du montant de l'indemnité de partie peuvent, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 14 janvier 2019/eri Le Président : La Greffière-rapporteure :