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Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 603 2025 130 603 2025 148 603 2025 149 603 2025 150 603 2025 151 Arrêt du 9 octobre 2025 IIIe Cour administrative Composition Présidente : Dominique Gross Juges : Dina Beti, Stéphanie Colella Greffier : Pascal Tabara Parties A.________, recourante contre OFFICE DE LA CIRCULATION ET DE LA NAVIGATION, autorité intimée Objet Recours sur mesures provisionnelles – Retrait préventif du permis de conduire Recours (603 2025 130) du 1er septembre 2025 contre la décision du 18 août 2025 Requêtes de restitution de l'effet suspensif (603 2025 149), de mesures provisionnelles urgentes (603 2025 150), d'assistance judiciaire (603 2025 148) et de récusation (603 2025 151) du 17 septembre 2025

Tribunal cantonal TC Page 2 de 9 considérant en fait A. A.________, née en 1954, est titulaire du permis de conduire des véhicules du 1er groupe depuis 1973. B. Selon un rapport de la Police cantonale du 13 juin 2025 destiné à l'Office de la circulation et de la navigation (OCN), le 26 mai 2025 vers 14.00 heures, A.________ a déposé une plainte pénale pour le vol de son véhicule, expliquant l'avoir stationné devant une église vers 9.00 heures et ne pas l'y avoir retrouvé vers 11.00 heures. En fin de journée, la précitée a indiqué par courriel que le véhicule avait été retrouvé. Lors des vérifications entreprises par les agents de police, le fils de l'intéressée leur a indiqué que sa mère rencontrait régulièrement des pertes de mémoire et qu'il était préférable de s'adresser à lui plutôt que directement à elle. Le 11 juillet 2025, l'OCN a écrit au fils de A.________ pour l'informer que les constatations de la police pouvaient aboutir à une mesure administrative et qu'elle disposait d'un délai de vingt jours pour déposer ses observations et produire un certificat médical circonstancié attestant de son aptitude à conduire les véhicules du 1er groupe en toute sécurité. L'office demandait en outre au fils de l'intéressée de produire une procuration dûment signée par celle-ci indiquant qu'il s'occupe des affaires administratives de sa mère. L'intéressée s'est déterminée par courrier du 22 juillet 2025, contestant que l'appréciation des circonstances du dépôt d'une plainte pénale appartienne à l'OCN et faisant valoir que cet office abusait de ses fonctions et qu'il était "arbitraire et totalement injustifié d'exiger un certificat médical attestant une soi-disant 'inaptitude à la conduite' sur la base du dépôt d'une plainte pénale". Par décision du 18 août 2025, l'OCN a prononcé le retrait préventif du permis de conduire les véhicules du 1er groupe de l'intéressée pour une durée indéterminée et retiré l'effet suspensif au recours. Il a considéré qu'en cas d'indices de troubles majeurs de la mémoire, une détermination de l'aptitude à la conduite était nécessaire. L'office a invité la conductrice à produire dans un délai de six mois un rapport établi par son médecin-traitant attestant de son aptitude à la conduite des véhicules du 1er groupe en toute sécurité et précisant si des contrôles ultérieurs sont nécessaires et leur périodicité, ajoutant que la production d'un rapport favorable établi par un médecin/institut reconnu de niveau 4 demeurait réservée. C. Par acte du 1er septembre 2025, A.________ interjette recours (603 2025 130) contre la décision de l'OCN du 18 août 2025. Elle conclut à la constatation que la décision attaquée est "nulle pour incompétence dans la mesure où elle ne concerne ni une inaptitude à conduire ni un accident de circulation ou un quelconque fait relatif à la conduite d'un véhicule à la suite d'un trouble de la mémoire", que l'obligation de déposer son permis de conduire est arbitraire et doit être annulée, et qu'aucun rapport d'un médecin-traitant ne doit être produit. Elle requiert en outre qu'il soit fait interdiction aux deux juristes signataires de la décision attaquée de poursuivre la présente procédure "dont l'arbitraire et l'absence totale de fondement vient d'être démontré et ressort à l'évidence du dossier", le tout sous suite de frais et indemnité à la charge de l'Etat de Fribourg. A l'appui de ses conclusions, elle fait valoir notamment que ce qui touche au dépôt de sa plainte pénale relève des autorités pénales et non de l'OCN, qui ne dispose au surplus pas du moindre élément de preuve objectif justifiant un retrait préventif du permis de conduire pour motif de sécurité routière. Elle conteste également avoir dit qu'elle avait des pertes de mémoire régulières, a fortiori au volant de

Tribunal cantonal TC Page 3 de 9 son véhicule. Elle reproche enfin aux signataires de la décision attaquée de citer et d'appliquer des textes "dont elles ne mesurent ni la portée, ni le sens" et de s'être rendues coupables d'abus d'autorité au sens de l'art. 312 du Code pénal suisse. Invitée par la Juge déléguée à l'instruction à verser une avance de frais de CHF 800.-, la recourante s'est déterminée par courrier du 17 septembre 2025. Elle considère la demande d'avance de frais comme abusive et reproche à la Juge déléguée de profiter de son autorité pour exiger le paiement de frais exorbitants par rapport à l'enjeu juridique et la nature administrative de la cause. Elle remet ensuite en cause la notion même de juge déléguée, "délégué par la volonté de qui, selon quelle procédure et pourquoi?". Elle reproche ensuite à la Juge déléguée de n'avoir demandé d'avance de frais qu'à elle-même et non à l'OCN, créant de la sorte "un motif factice d'irrecevabilité et une grave inégalité entre les parties". En conséquence de ces éléments, elle requiert la récusation immédiate de la Juge déléguée (603 2025 151). Elle ajoute qu'en raison de cette demande de récusation, la Juge déléguée est invitée à annuler la demande d'avance de frais, à lui communiquer les observations de l'OCN, et à prendre des mesures l'autorisant à utiliser normalement son permis de conduire, à savoir octroyer à son recours l'effet suspensif (603 2025 149) avec effet immédiat (603 2025 150). Elle requiert également le bénéfice de l'assistance judiciaire (603 2025 148), son revenu ne lui permettant pas de verser l'avance requise. Dans l'hypothèse où la Cour – et non la Juge déléguée seule – lui refuserait cette requête, elle sollicite une réduction du montant de l'avance et une prolongation du délai pour la verser. Le 17 septembre 2025, l'OCN s'est déterminé sur le recours. Il conclut au rejet de celui-ci et attire l'attention sur le rapport établi par la Police cantonale, qui relate un comportement susceptible de faire naître des doutes quant à l'aptitude de la recourante à la conduite, à savoir des pertes de mémoire régulières, et son refus catégorique de produire un rapport médical circonstancié de son médecin-traitant permettant de lever les doutes sérieux ainsi soulevés. Par courrier du 22 septembre 2025, la Juge déléguée à l'instruction a révoqué le délai imparti à la recourante pour verser l'avance de frais. La détermination de l'OCN a été communiquée à la recourante par courrier du 22 septembre 2025. Le 29 septembre 2025, celle-ci a déposé une nouvelle détermination dans laquelle elle maintient l'ensemble de ses conclusions et de ses arguments, s'insurge contre le fait que la police est venue réclamer le dépôt de son permis de conduire et demande à la Cour de dessaisir la Juge déléguée. Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

Tribunal cantonal TC Page 4 de 9 en droit 1. Interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) par la destinataire de la décision attaquée dont le permis de conduire est retiré préventivement, le recours est recevable (art. 114 al. 1 let. b CPJA). Le Tribunal cantonal peut donc en examiner les mérites. 2. La recourante requiert la récusation de la Juge déléguée à l'instruction. 2.1. La garantie d'un tribunal indépendant et impartial instituée par les art. 30 al. 1 Cst. et 6 par. 1 CEDH, qui ont, de ce point de vue, la même portée, permet de demander la récusation d'un juge dont la situation ou le comportement est de nature à susciter des doutes quant à son impartialité. Elle vise à éviter que des circonstances extérieures à l'affaire puissent influencer le jugement en faveur ou au détriment d'une partie. Il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale du magistrat, mais seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement individuelles du plaideur ne sont pas décisives (ATF 144 I 159 consid. 4.3). Les art. 21 ss CPJA, qui règlent la récusation en procédure administrative, n'ont pas une portée différente. Des décisions ou des actes de procédure qui se révèlent par la suite erronés ne fondent pas en soi une apparence objective de prévention; seules des erreurs particulièrement lourdes ou répétées, constitutives de violations graves des devoirs du magistrat, peuvent fonder une suspicion de partialité, pour autant que les circonstances dénotent que le juge est prévenu ou justifient à tout le moins objectivement l'apparence de prévention. Il appartient en outre aux juridictions de recours normalement compétentes de constater et de redresser les erreurs éventuellement commises dans ce cadre. La procédure de récusation n'a donc pas pour objet de permettre aux parties de contester la manière dont est menée l'instruction et de remettre en cause les différentes décisions incidentes prises notamment par la direction de la procédure (arrêt TF 7B_1043/2024 du 16 juillet 2025 consid. 2.1 et les références). 2.2. Le magistrat dont la récusation est formellement et valablement requise ne saurait en principe statuer lui-même sur sa propre récusation (ATF 122 II 471 consid. 3a; 114 Ia 278; 105 Ib 301 consid. 1b; arrêts TF 6B_933/2015 du 22 juin 2016 consid. 4.1; 2C_464/2014 du 30 mai 2014 consid. 10.1; 1B_135/2009 du 12 août 2009 consid. 6.1; 1P.396/2001 du 13 juillet 2001 consid. 2a). L'art. 24 al. 2 CPJA concrétise ce principe en prévoyant que l'autorité collégiale statue en l'absence du membre concerné. La jurisprudence admet toutefois une exception au principe précité, en considérant que, même si cette décision incombe, selon la loi de procédure applicable, à une autre autorité, une juridiction dont la récusation est demandée peut écarter elle-même la requête lorsque celle-ci est abusive ou d'emblée dénuée de toute chance de succès (ATF 129 III 445 consid. 4.2.2; 122 II 471 consid. 3a; 114 Ia 278 consid. 3b; arrêts TF 6B_933/2015 du 22 juin 2016 consid. 4.1; 6B_720/2015 du 5 avril 2016 consid. 5.5; 2C_334/2015 du 19 mai 2015 consid. 3.1; 2C_464/2014 du 30 mai 2014 consid. 10.1; 1B_135/2009 du 12 août 2009 consid. 6.1; 1P.396/2001 du 13 juillet 2001 consid. 2b). Le

Tribunal cantonal TC Page 5 de 9 caractère abusif ou d'emblée dénué de toute chance de succès d'une demande de récusation ne doit pas être admis trop facilement, car il s'agit d'une exception au principe selon lequel le juge dont la récusation est demandée ne doit pas faire partie de la composition de l'autorité chargée de statuer sur son déport (arrêts TF 1B_146/2010 du 23 juin 2010 consid. 2.1; 1B_135/2009 du 12 août 2009 consid. 6.1; 6B_337/2008 du 7 janvier 2009 consid. 2.1; voir aussi arrêt TF 2C_384/2017 du 3 août 2017 consid. 3.2; concernant le droit cantonal voir par exemple arrêt TC FR 601 2019 55 du 22 septembre 2020; 601 2017 26 du 30 mai 2017; en ce qui concerne la demande de récusation dirigée contre certains membres d'une autorité collective voir aussi arrêts TF 1B_413/2022 du 8 novembre 2022 consid. 1 et 1F_9/2021 du 14 avril 2021 consid. 2.4.2). 2.3. En l'espèce, la recourante requiert la récusation de la Juge déléguée à l'instruction au motif que son rôle n'est pas clair ("délégué par la volonté de qui, selon quelle procédure et pourquoi?"), qu'elle n'a demandé une avance de frais qu'à la recourante et non à l'autorité intimée, et qu'elle profite de son autorité pour exiger le paiement de frais exorbitants par rapport à l'enjeu juridique et la nature administrative de la cause. Ce faisant, la recourante n'invoque concrètement aucun motif de récusation prévu par l'art. 21 al. 1 CPJA. Le rôle du juge délégué à l'instruction découle de l'art. 86 al. 2 CPJA qui prévoit que l'autorité de recours instruit les recours dont elle est saisie et qu'une autorité collégiale, comme les cours du Tribunal cantonal (art. 44 al. 1 de la loi fribourgeoise sur la justice du 31 mai 2010 [LJ; RSF 130.1] et art. 29 al. 1 du règlement du Tribunal cantonal précisant son organisation et son fonctionnement du 22 novembre 2012 [RTC; RSF 131.11]), peut confier cette tâche à son président, à un autre membre ou à une délégation. L'autorité déléguée à l'instruction prend alors toutes les décisions procédurales utiles (art. 88 al. 1 CPJA). S'agissant par ailleurs de la demande d'avance de frais, force est de constater que l'art. 128 al. 2 CPJA prévoit que dans les affaires portées devant le Tribunal cantonal, la partie (recourante) est tenue de fournir une avance de frais fixée par l'autorité en garantie du paiement des frais de procédure présumés. De plus, conformément à l'art. 133 CPJA, des frais de procédure ne peuvent pas être exigés de la Confédération, de l'Etat, des communes et d'autres personnes morales de droit public, à moins que leurs intérêts patrimoniaux ne soient en cause, ce qui n'est à l'évidence pas le cas de l'OCN lorsqu'il prend des mesures de sécurité routière. Enfin, le montant de l'avance de frais demandée à la recourante correspond manifestement à celui qui est usuellement fixé en matière de circulation routière. Il s'ensuit que la demande de récusation est manifestement mal fondée, sinon abusive, de sorte qu'elle sera écartée par la Cour de céans dans sa composition ordinaire comprenant la Juge déléguée à l'instruction. 3. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, dans la mesure où aucune des situations prévues aux let. a à c de l'art. 78 al. 2 CPJA n'est réalisée, le Cour de céans ne peut pas, dans le cas particulier, revoir l'opportunité de la décision de retrait préventif du permis de conduire.

Tribunal cantonal TC Page 6 de 9 4. 4.1. Selon l’art. 14 al. 1 de la loi du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01), tout conducteur de véhicule automobile doit posséder l’aptitude et les qualifications nécessaires à la conduite. Le permis de conduire ne peut ainsi être délivré aux candidats qui n’ont pas les aptitudes physiques et psychiques requises pour conduire un véhicule automobile en toute sécurité (art. 14 al. 2 let. b LCR). Conformément à l'art. 16 al. 1 LCR, le permis de conduire doit être retiré lorsque l'autorité constate que les conditions légales de sa délivrance, énoncées par l'art. 14 LCR, ne sont pas ou plus remplies. Il y a également lieu à retrait du permis de conduire, pour une durée indéterminée, lorsque les aptitudes physiques et psychiques ne lui permettent pas ou plus de conduire avec sûreté un véhicule automobile (art. 16d al. 1 let. a LCR). Ces deux mesures constituent des retraits de sécurité (ATF 139 II 95 consid. 3.4.1). 4.2. À la différence du retrait d'admonestation, qui suppose une infraction fautive à une règle de circulation, le retrait basé sur l'art. 16d al. 1 LCR est un retrait de sécurité, mesure de sûreté ordonnée en fonction de l'état personnel du conducteur (inaptitude à conduire ou doute sur l'aptitude à conduire) dans le but de sauvegarder l'ordre public et de protéger la sécurité de la circulation contre les conducteurs inaptes (arrêts TC FR 603 2024 118 du 2 décembre 2024; 603 2022 40 du 30 mars 2022). Loin de représenter un mal infligé au conducteur inapte, le retrait de sécurité est une mesure de protection prise en faveur de l'intéressé lui-même, qui, inapte à piloter un véhicule automobile d'une manière sûre, mettrait en péril son intégrité corporelle et son patrimoine en prenant le volant. Le retrait de sécurité apparaît aussi comme une mesure de défense sociale, l'Etat, gardien de l'ordre public, se devant d'écarter du trafic l'automobiliste dont l'inaptitude à conduire est une source de danger pour les autres usagers de la route (arrêt TC FR 603 2024 118 du 2 décembre 2024). La décision de retrait de sécurité du permis pour cause d'inaptitude à la conduite au sens de l'art. 16d al. 1 let. a LCR constitue une atteinte grave à la personnalité et à la sphère privée de l'intéressé et elle doit donc reposer sur une instruction précise des circonstances déterminantes. L'autorité compétente doit, avant d'ordonner un tel retrait, éclaircir d'office la situation de la personne concernée (arrêt TF 1C_139/2023 du 11 août 2023 consid. 3.1). Le pronostic doit être posé sur la base des antécédents du conducteur et de sa situation personnelle (ATF 139 II 95 consid. 3.4.1). 4.3. Selon l'art. 15d al. 1 let. b LCR, si l'aptitude à la conduite soulève des doutes, la personne concernée fera l'objet d'une enquête. Si la police est informée de faits, par exemple de graves maladies ou de toxicomanie, pouvant entraîner un refus ou un retrait du permis, elle en avise l’autorité compétente en matière de circulation routière (art. 37 de l'ordonnance sur le contrôle de la circulation routière du 28 mars 2007 [OCCR; RS 741.013]). Quant aux particuliers, ils peuvent communiquer des doutes sur l’aptitude à la conduite d’une autre personne à l’autorité cantonale. Celle-ci peut alors demander un rapport au médecin traitant de la personne signalée (art. 30b al. 1 de l'ordonnance du 27 octobre 1976 réglant l'admission des personnes et des véhicules à la circulation routière [OAC; RS 741.51]). 4.4. Ce qui vient d'être dit n'exclut toutefois pas que le permis de conduire puisse être retiré immédiatement, à titre de mesure préventive, le temps que des examens plus poussés puissent être exécutés. En effet, l'art. 30 de l'ordonnance du 27 octobre 1976 réglant l'admission des personnes

Tribunal cantonal TC Page 7 de 9 et des véhicules à la circulation routière (OAC; RS 741.51) prescrit que le permis de conduire peut être retiré à titre préventif lorsqu'il existe des doutes sérieux quant à l'aptitude à conduire de l'intéressé. En raison du danger potentiel inhérent à la conduite d’un véhicule à moteur, des indications qui font apparaître le conducteur comme un risque particulier pour les autres usagers de la route et soulèvent des doutes sérieux quant à son aptitude à conduire sont suffisantes pour prononcer le retrait préventif du permis de conduire. La preuve stricte des circonstances qui excluent l’aptitude à la conduite n'est pas nécessaire (ATF 125 II 492 consid. 2b). 5. En l'occurrence, il ressort d'un rapport de la police cantonale du 13 juin 2025 que la recourante a eu un comportement soulevant manifestement des doutes quant à son aptitude à conduire un véhicule automobile. Elle a en effet signalé le vol de son véhicule avant d'indiquer qu'il avait été retrouvé. Contactée par téléphone, elle a expliqué ne pas se souvenir du dépôt de la plainte pénale et a confirmé que son véhicule n'avait jamais été volé. Lorsque la police s'est rendue à son domicile pour s'assurer que tout était en ordre, les agents ont constaté que la recourante ne se souvenait pas de la situation, même si elle avait signé le retrait de la plainte pénale. Ce comportement devait interpeler les agents de police, d'autant plus que le fils de la recourante leur a exposé que la santé de celle-ci était mauvaise et qu'elle avait régulièrement des pertes de mémoire. Au vu du contenu du rapport de police précité, c'est à juste titre que l'autorité intimée a entrepris des investigations complémentaires. Elle a ainsi demandé à la recourante, certes par le biais d'un courrier adressé à son fils, ce qui a pu heurter l'intéressée, de lui faire parvenir un certificat médical circonstancié, établi par son médecin-traitant, attestant de son aptitude à la conduite des véhicules du 1er groupe en toute sécurité. Par ailleurs, dès lors que la recourante s'est non seulement opposée avec des arguments relativement confus et erratiques à la procédure mise en œuvre par l'OCN, mais n'a pas produit le certificat médical demandé, l'autorité intimée pouvait et devait en conclure que les craintes relatives à l'aptitude de la recourante à conduire véhicule en toute sécurité n'étaient pas levées. Dans ces conditions, c'est à juste titre qu'il a prononcé le retrait préventif du permis de conduire de la recourante tout en précisant qu'une décision finale sera rendue à réception du rapport médical requis, ajoutant qu'à défaut de dépôt d'un tel rapport, un retrait de sécurité de durée indéterminée du permis de conduire de la recourante sera prononcé sans nouvel avis. Pour l'ensemble des motifs exposés, il convient par conséquent de constater que l'autorité intimée n'a violé ni le droit ni son pouvoir d'appréciation en prononçant le retrait de sécurité préventif du permis de conduire de la recourante. Par conséquent, le recours doit être rejeté et la décision de l'OCN confirmée. 6. La Cour ayant statué sur le fond de la cause, la requête de restitution de l'effet suspensif (603 2025

149) et la requête de mesures provisionnelles urgentes (603 2025 150) deviennent sans objet. 7. 7.1. Selon l'art. 142 CPJA, a droit à l'assistance judiciaire la partie qui ne dispose pas de ressources suffisantes pour supporter les frais d'une procédure sans s'exposer à la privation des choses nécessaires à son existence et à celle de sa famille (al. 1). L'assistance n'est pas accordée lorsque la procédure paraît d'emblée vouée à l'échec pour un plaideur raisonnable (al. 2).

Tribunal cantonal TC Page 8 de 9 7.2. En l'espèce, un plaideur raisonnable assumant les frais de sa défense aurait réalisé que son comportement pouvait susciter des doutes sur sa capacité à conduire son véhicule en toute sécurité et, plutôt que de déposer un recours d'emblée voué à l'échec, aurait demandé un rapport circonstancié à son médecin-traitant. La requête d'assistance judiciaire (603 2025 148) est par conséquent rejetée. 8. Vu le sort du recours, les frais de procédure, arrêtés à CHF 800.- (art. 1 al. 1 du tarif du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités de partie en matière de juridiction administrative [Tarif JA; RSF 150.12]), sont mis à la charge de celle-ci qui succombe (art. 131 al. 1 CPJA). Il ne lui est pas alloué d'indemnité de partie (art. 137 al. 1 CPJA a contrario). (dispositif en page suivante)

Tribunal cantonal TC Page 9 de 9 la Cour arrête : I. La requête de récusation de la Juge déléguée à l'instruction (603 2025 151) est rejetée. II. Le recours (603 2025 130) est rejeté. Partant, la décision du 18 août 2025 est confirmée. III. La requête d'assistance judiciaire (603 2025 148) est rejetée. IV. La requête d'effet suspensif (603 2025 149) et la requête de mesures provisionnelles urgentes (603 2025 150) sont sans objet. V. Les frais de la procédure de recours sont fixés à CHF 800.- et mis à la charge de la recourante. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. VI. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 9 octobre 2025/dbe La Présidente Le Greffier