603 2024 15

Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Augustinergasse 3, Postfach 630, 1701 Freiburg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 603 2024 15 Urteil vom 16. September 2024 III. Verwaltungsgerichtshof Besetzung Präsidentin: Dominique Gross Richter: Dina Beti, Stéphanie Colella Gerichtsschreiber: Timothy Schertenleib Parteien A.________ AG, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Lorenz Hirt gegen DIREKTION DER INSTITUTIONEN UND DER LAND- UND FORSTWIRT- SCHAFT, Vorinstanz Gegenstand Öffentliches Gesundheitswesen Lebensmittelkennzeichnung – Verpflichtung zur Aufnahme in das Zutaten- verzeichnis Beschwerde vom 25. Januar 2024 gegen den Entscheid vom 13. Dezember 2023

Kantonsgericht KG Seite 2 von 11 Sachverhalt A. Die A.________ AG (Beschwerdeführerin) mit Sitz in B.________ vertreibt als Generalvertre- terin der Getränkemarke C.________ unter anderem die beiden Getränke "D.________" und "E.________" in der gesamten Schweiz. B. Die beiden Getränke wurden am 20. August 2020 bei der F.________ SA in der freiburgischen Gemeinde G.________ beschafft und anschliessend einer amtlichen Kontrolle unterzogen. Das Amt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (LSVW) stellte in zwei separaten Verfügungen (mit den jeweiligen Analyseberichten zu den Produkten) vom 19. Oktober 2020 fest, dass die Getränke Steviolglycoside (E 960) als Süssungsmittel enthielten, die im Zutatenverzeichnis nicht deklariert seien. Das LSVW ordnete an, dass die verantwortliche Person (d.h. die Beschwerdeführerin) die Etikettierung der Getränke korrigieren und die Umsetzung der Massnahmen der zuständigen Behör- de (Kantonales Labor des Kantons B.________) schriftlich bestätigen müsse. Weitere Massnah- men, die durch den Kantonschemiker des Kantons B.________ angeordnet würden, blieben vorbe- halten. C. Die von der Beschwerdeführerin gegen beide Verfügungen erhobene Einsprache wies das LSVW mit Einspracheentscheid vom 19. Februar 2021 ab. Am 19. März 2021 erhob die Beschwerdeführerin gegen den Einspracheentscheid Beschwerde an die Direktion der Institutionen und der Land- und Forstwirtschaft (Vorinstanz). Diese wies die Beschwerde mit Entscheid vom 13. Dezember 2023 ab. D. Die Beschwerdeführerin hat am 25. Januar 2024 gegen diesen Entscheid Beschwerde an das Kantonsgericht erhoben. Sie beantragt die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides und der beiden ursprünglichen Verfügungen vom 19. Oktober 2020. Zur Begründung führt sie namentlich aus, den beiden Getränken werde das Aroma "H.________" bzw. "I.________" (J.________) zuge- fügt. Dieses enthalte 2.8% Stevioläquivalente und werde aufgrund seiner aromatisierenden Wirkung (als "Masking Flavour") und nicht wegen der möglichen süssenden Wirkung zugesetzt. Die Steviol- glycoside hätten nicht die Funktion eines zu deklarierenden, süssenden Zusatzstoffes, sondern fielen unter die gesetzlichen Regelungen zu den Aromen. Es handle sich beim eingesetzten Aroma um einen Aromaextrakt. Aus einem solchen Aroma übertragene Zusatzstoffe müssten im Zutaten- verzeichnis nicht deklariert werden, wenn sie im Endprodukt keine technologische Wirkung ausüben würden ("carry-over"), was bei den vorliegenden Steviolglycosiden (Rebaudiosid A und Steviosid) aufgrund der vernachlässigbar tiefen Dosierung auch nicht der Fall sei. Die Vorinstanz beantragt am 5. März 2024 die Abweisung der Beschwerde. E. Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die Entscheidfindung notwendig – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.

Kantonsgericht KG Seite 3 von 11 Erwägungen 1. Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 12 des kantonalen Gesetzes vom 13. Juni 2007 über die Lebensmittelsicherheit [LMSG; SGF 821.30.1] in Verbindung mit Art. 114 Abs. 1 Bst. a des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]). Die Beschwerdeführerin ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 76 VRG). Die Beschwerdefrist wurde eingehalten (Art. 79 Abs. 1 VRG). Auch wurde der Kostenvorschuss rechtzeitig bezahlt (Art. 128 VRG). Auf die Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten. Soweit die Beschwerdeführerin jedoch auch die Aufhebung der beiden Verfügungen des LSVW beantragt, kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden, da der vorinstanzliche Entscheid diese Verfü- gungen ersetzt (Devolutiveffekt). Immerhin gelten diese als inhaltlich mitangefochten (vgl. zum Ganzen statt vieler Urteil BGer 9C_153/2023 vom 25. Januar 2024 E. 1.2, mit Hinweisen). 2. Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts einschliesslich Über- schreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist vorliegend ausgeschlossen (Art. 77 f. VRG). 3. 3.1. Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid namentlich ausgeführt, dass die in den beiden Getränken "D.________" und "E.________" enthaltenen Steviolglycoside zwingend ins Zuta- tenverzeichnis aufzunehmen seien, da sie als Zusatzstoff zu qualifizieren seien. Gemäss der Website des Bundesamts für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV) sowie dem Informa- tionsschreiben 2017/3 desselben vom 16. Mai 2017 seien aus der Stevia-Pflanze hergestellte Steviolglycoside nämlich ausschliesslich als zu Süssungszwecken eingesetzter Zusatzstoff zugelas- sen. Da die beiden Getränke nicht als brennwertvermindert oder ohne Zuckerzusatz hergestellt gelten könnten, könne sich die Beschwerdeführerin auch nicht auf die Ausnahme berufen, dass übertragene Lebensmittelzusatzstoffe nicht im Zutatenverzeichnis aufgeführt werden müssten, wenn sie im Endprodukt keine technologische Wirkung mehr ausüben. 3.2. Die Beschwerdeführerin führt aus, die Vorinstanz habe sich mit ihrer Hauptargumentation, wonach es sich um ein Aroma handle, gar nicht auseinandergesetzt. Den beiden Getränken werde J.________ zugesetzt, das als untrennbaren Bestandteil in der verwendeten Aromakomponente 2.8 % Stevioläquivalente enthalte. J.________ stelle nicht einen zugesetzten Aromastoff, sondern einen natürlichen Aromaextrakt dar. Das habe auch der Lieferant, die K.________ GmbH mit Sitz in L.________, bestätigt. J.________ werde also in erster Linie wegen der aromatisierenden Wirkung zugesetzt und sei als aus einem Lebensmittel (den Blättern der Stevia-Pflanze) gewonnener Aroma- extrakt zum Einsatz zugelassen, ohne dass die Steviolglycoside deklariert werden müssten. Es habe eben nicht die Funktion eines Süssungsmittels, weshalb die enthaltenen Steviolglycoside auch nicht unter die Regelung der übertragenen Zusatzstoffe fielen. Gemäss Bestätigung des Lieferanten werde J.________ auch in der Europäischen Union (EU), deren Regelungen zu den Aromen die Schweiz übernommen habe, als Aroma qualifiziert und nicht als Süssungsmittel. Dies sei auch rich- tig, da dem Aromabestandteil aufgrund des Anteils von nur 2.8% Stevioläquivalenten keine süssen-

Kantonsgericht KG Seite 4 von 11 de Wirkung zukomme. Wäre eine süssende Wirkung gewollt, müsste deutlich höher dosiert werden. Vielmehr werde das Aroma als "Masking Flavour" eingesetzt, um andere, unterwünschte Geschmä- cker aus den zugesetzten Vitaminen, Mineralstoffen und dem Koffein zu überdecken. 4. Die Beschwerdeführerin weist in ihrer Beschwerde darauf hin, dass die Vorinstanz sich mit ihrer Hauptargumentation, wonach sie ihren Getränken den Aromaextrakt J.________ zusetze, der in der verwendeten Aromakomponente 2.8 % Stevioläquivalente enthalte, nicht auseinandergesetzt habe. Soweit sie damit eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör rügen will, ist darauf hinzu- weisen, dass die Vorinstanz in ihrem Entscheid aufgezeigt hat, weshalb sie den Entscheid des LSVW schützte. Die Begründung mag die Argumentation der Beschwerdeführerin zwar grösstenteils ausklammern, die Begründungspflicht verlangt jedoch rechtsprechungsgemäss nicht, dass sich die Behörde mit allen Vorbringen auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. statt vieler Urteil BGer 9C_608/2022 vom 13. November 2022 E. 5.1.1, mit Hinweisen. Diesen Anforderungen genügt die Begründung der Vorinstanz vollumfänglich. Der Beschwerdeführerin ist es denn auch ohne Weiteres gelungen, den Entscheid sachgerecht anzu- fechten. Eine Verletzung der Begründungspflicht ist daher nicht ersichtlich. 5. Materiell streitig und nachfolgend zu untersuchen ist, ob die Vorinstanz zu Recht die Entscheidung des LSVW schützte, wonach die Beschwerdeführerin verpflichtet wird, in Bezug auf die Etikettierung der zwei beanstandeten Getränke Massnahmen zu ergreifen, also namentlich die Steviolglycoside des eingesetzten J.________ separat in das Zutatenverzeichnis aufzunehmen. 5.1. Lebensmittel sind alle Stoffe oder Erzeugnisse, die dazu bestimmt sind oder von denen sich vernünftigerweise vorhersehen lässt, dass sie in verarbeitetem, teilweise verarbeitetem oder unver- arbeitetem Zustand von Menschen aufgenommen werden (Art. 4 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom

20. Juni 2014 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände [LMG; SR 817.0]). Als Lebensmittel gelten auch Getränke (Art. 4 Abs. 2 Bst. a LMG). Wer Lebensmittel herstellt, behandelt, lagert, trans- portiert, in Verkehr bringt, ein-, aus- oder durchführt, muss dafür sorgen, dass die gesetzlichen Anfor- derungen eingehalten werden. Er oder sie ist zur Selbstkontrolle verpflichtet (Art. 26 Abs. 1 LMG). Wer vorverpackte Lebensmittel in Verkehr bringt, muss den Abnehmern insbesondere die Zutaten des Lebensmittels angeben (Art. 12 Abs. 1 Bst. c LMG). Der Bundesrat kann weitere Angaben vorschreiben (Art. 13 LMG). Diese Regelungskompetenz hat der Bundesrat mit der Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung vom 16. Dezember 2016 (LGV; SR 817.02) genutzt: Wer ein vorverpacktes Lebensmittel abgibt, muss insbesondere Angaben zur Zusammensetzung (Zuta- ten) machen (Art. 36 Abs. 1 Bst. b LGV). Gemäss Art. 36 Abs. 3 LGV regelt das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) darüber hinaus insbesondere, wie diese Angaben im Einzelnen zu erfolgen haben. 5.2. Gestützt auf Art. 3 Abs. 1 Bst. b der Verordnung vom 16. Dezember 2016 des EDI betreffend die Information über Lebensmittel (LIV; SR 817.022.16) müssen Lebensmittel zum Zeitpunkt der Abgabe an die Konsumenten obligatorisch mit einem Verzeichnis der Zutaten gemäss Art. 8 und 9 LIV versehen sein. Darin müssen sämtliche Zutaten mit ihrer Sachbezeichnung in mengenmässig

Kantonsgericht KG Seite 5 von 11 absteigender Reihenfolge angegeben werden. Massgebend ist der Massenanteil im Zeitpunkt der Verarbeitung (Art. 8 Abs. 2 LIV). Als Zutat gilt jeder Stoff und jedes Erzeugnis, einschliesslich Aromen, Lebensmittelzusatzstoffe und Lebensmittelenzyme, der oder das bei der Herstellung oder Zubereitung eines Lebensmittels verwendet wird und, gegebenenfalls in veränderter Form, im Enderzeugnis vorhanden bleibt; als Zutat gilt auch jeder Bestandteil einer zusammengesetzten Zutat (Art. 2 Abs. 1 Ziff. 20 LGV). 6. Nachfolgend ist zuerst die Rüge der Beschwerdeführerin zu prüfen, wonach die Angabe der Steviol- glycoside im Zutatenverzeichnis unterlassen werden könne, weil sie Bestandteile eines zulässigen Aromaextrakts bilden würden. Unbestritten ist, dass es sich bei den Endprodukten (den beiden Getränken) um Lebensmittel im Sinne der Lebensmittelgesetzgebung handelt. Ebenfalls unbestritten ist, dass das ihnen zugesetzte J.________ – und letztlich auch die Getränke – die Steviolglycoside Rebaudiosid A und Steviosid enthält und es sich bei den Blättern der Stevia-Pflanze in der vorliegenden Verwendung um ein neuartiges Lebensmittel handelt, womit diese grundsätzlich nur mit einer Bewilligung als eigene Lebensmittel in Verkehr gebracht werden dürfen (vgl. namentlich Art. 16 LGV). 6.1. Als Aromen gelten Erzeugnisse, die als solche nicht zum Verzehr bestimmt sind und Lebens- mitteln zugesetzt werden, um ihnen einen besonderen Geruch oder Geschmack zu verleihen oder diese zu verändern, und insbesondere aus den Kategorien Aromastoffe oder Aromaextrakte herge- stellt worden sind oder bestehen (Art. 2 Abs. 1 Ziff. 25 LGV). Ein Aromastoff ist ein chemisch defi- nierter Stoff mit Aromaeigenschaften (Art. 2 Abs. 1 Bst. a der Verordnung des EDI vom 16. Dezem- ber 2016 über Aromen und Lebensmittelzutaten mit Aromaeigenschaften in und auf Lebensmitteln [Aromenverordnung; SR 817.022.41]). Der Aromaextrakt wiederum wird in Art. 2 Abs. 1 Bst. c Aromenverordnung als Erzeugnis definiert, das kein Aromastoff ist und durch ein geeignetes physi- kalisches, enzymatisches oder mikrobiologisches Verfahren gewonnen wird entweder aus Lebens- mitteln, die als solche verwendet oder mittels einem oder mehreren der in Anhang 1 der Aromenver- ordnung aufgeführten herkömmlichen Lebensmittelzubereitungsverfahren für den menschlichen Verzehr aufbereitet werden (Ziff. 1), oder aus Stoffen pflanzlichen, tierischen oder mikrobiologischen Ursprungs, die keine Lebensmittel sind und die als solche verwendet oder mittels einem oder mehre- ren der in Anhang 1 der Aromenverordnung aufgeführten herkömmlichen Lebensmittelzubereitungs- verfahren aufbereitet werden (Ziff. 2). Hauptmerkmal eines Aromaextraktes ist seine Verwendung als aromatisierender Bestandteil eines Aromas (vgl. Erläuterungen des BLV zur Verordnung des EDI über Aromen und Lebensmittelzutaten mit Aromaeigenschaften in und auf Lebensmitteln, S. 2 [BLV- Erläuterungen], www.blv.admin.ch, Rubrik Lebensmittel und Ernährung > Gesetzgebung > Depar- tementale Verordnungen EDI > Zusätze zu Lebensmitteln und technische Hilfsstoffe [besucht am

6. September 2024]). In oder auf Lebensmitteln dürfen nach Art. 4 Abs. 1 Bst. a Aromenverordnung insbesondere Aroma- extrakte nach Art. 2 Abs. 1 Bst. c Ziff. 1 Aromenverordnung (solche, die aus Lebensmitteln gewon- nen werden) verwendet werden. Aromaextrakte nach Art. 2 Abs. 1 Bst. c Ziff. 2 Aromenverordnung (solche, die aus Stoffen gewonnen werden, die keine Lebensmittel sind) dürfen demgegenüber nur verwendet werden, wenn sie in Anhang 3 Aromenverordnung aufgeführt sind. Aromen sind im Zutatenverzeichnis gemäss den Spezialregelungen in Art. 7 Aromenverordnung sowie Teil D des Anhangs 5 LIV ("Bezeichnung von Aromen im Verzeichnis der Zutaten") mit "Aroma" oder "Aromen" und allenfalls einer zusätzlichen Beschreibung des Aromas aufzuführen.

Kantonsgericht KG Seite 6 von 11 Eine weitergehende Vorschrift, wonach z. B. ebenfalls die einzelnen Bestandteile des Aromas anzu- geben sind, besteht nicht. 6.2. Gestützt auf Art. 2 Abs. 4 LGV ist das schweizerische Lebensmittelrecht an dasjenige der EU insoweit angeglichen, als die Begriffe der LGV und der Verordnungen, die das EDI und das BLV gestützt auf die LGV erlassen, gemäss den Definitionen speziell erwähnter EU-Verordnungen verwendet werden, soweit das Schweizerische Lebensmittelrecht keine abweichenden Definitionen enthält. Insbesondere in Bezug auf die Vorschriften zu neuartigen Lebensmitteln ist die Schweiz aus regulatorischer Sicht weitestgehend deckungsgleich mit der EU (vgl. DONAUER, in Praxishandbuch Produktregulierung, 2023, N. 231, mit Hinweis). Explizit erwähnt sind in Art. 2 Abs. 4 LGV die Defini- tionen aus Art. 2 und Anhang I der Verordnung Nr. 1169/2011 vom 25. Oktober 2011 betreffend die Information der Verbraucher über Lebensmittel (zuletzt geändert durch die Verordnung 2015/2283 vom 11. Dezember 2015; ABl. L 327); ein Verweis auf die Verordnung Nr. 1334/2008 vom

16. Dezember 2008 über Aromen und bestimmte Lebensmittelzutaten mit Aromaeigenschaften in und auf Lebensmitteln (EU-Aromenverordnung; ABl. L 354/34) und die dortigen Begriffe fehlt jedoch. Die Begriffsdefinitionen der EU-Aromenverordnung sind jedoch mit denjenigen der Aromenverord- nung identisch (vgl. Art. 3 Abs. 2 Bst. a für den Begriff "Aroma" und Bst. d für den Begriff "Aromaex- trakt"). Die Aromenverordnung lehnt sich denn gemäss BLV auch explizit an die EU-Aromenverord- nung an (vgl. BLV-Erläuterungen, S. 1). Da die Begriffe in der Aromenverordnung daher zweifellos auf den EU-Begrifflichkeiten basieren und der Gesetzgeber das Schweizerische Lebensmittelrecht mit der Revision auf den 1. Mai 2017 an die Begriffe und Definitionen des EU-Rechts anpasste, ist bei der Auslegung der Definitionen in der Aromenverordnung auch ohne explizite Nennung der EU-Aromenverordnung in Art. 2 Abs. 4 LGV auf die dazu ergangene Rechtsprechung zurückzugreifen (vgl. zur Angleichung der Begriffe und Definitionen an das EU-Recht Botschaft vom 25. Mai 2011 zum Bundesgesetz über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände, BBl 2010 5571, 5573; zudem KLEMM/UEBE, Risikoanalyse im Lebens- mittelrecht, in Sicherheit & Recht 2/2018, S. 137 ff., mit Hinweisen). 6.3. Soweit ersichtlich hat sich der Europäische Gerichtshof (EuGH) bis anhin nicht mit den Begrifflichkeiten der EU-Aromenverordnung und namentlich dem Begriff des Aromaextrakts befasst. Demgegenüber hatten sich deutsche Gerichte bereits mehrmals damit auseinanderzusetzen: Gemäss der deutschen Rechtsprechung zu Art. 3 Abs. 2 Bst. a EU-Aromenverordnung können Aromaextrakte auch aus neuartigen Lebensmitteln gewonnen werden, unabhängig von deren Zulas- sung zum Inverkehrbringen als eigene Lebensmittel. Die daraus gewonnen Erzeugnisse sind von den Regelungen zu den neuartigen Lebensmitteln, namentlich dem Verbot des Inverkehrbringens, ausgenommen, sofern sie als Lebensmittelaroma verwendet werden (vgl. Art. 2 Abs. 2 Bst. b Ziff. 3 der Verordnung Nr. 2015/2283 vom 25. November 2015 über neuartige Lebensmittel [ABl. L 327/1]; die gleiche Regelung besteht im Schweizer Recht in Art. 15 Abs. 2 Bst. b Ziff. 3 LGV). Ein Erzeugnis ist jedoch nicht schon dann ein Aroma bzw. ein Aromaextrakt, wenn es Lebensmitteln einen beson- deren Geruch und/oder Geschmack verleihen oder diese verändern kann. Erforderlich ist gemäss dieser Rechtsprechung vielmehr, dass diese aromatisierende Wirkung der hauptsächliche Zweck ist, der mit der konkreten Verwendung verfolgt wird. Gerade die in der Herstellung von Lebensmitteln eingesetzten Extrakte hätten neben den aromatisierenden auch andere, etwa färbende oder antioxi- dative Eigenschaften. Massgeblich für die erforderliche Abgrenzung der Aromaextrakte von anderen Extrakten, die unter den Begriff der Lebensmittelzusatzstoffe fallen können, könne daher nur die hauptsächliche Zweckbestimmung sein. In den deutschen Verfahren gelang der jeweils beschwer- deführenden Partei der Nachweis nicht, dass die von ihnen als Aromaextrakt deklarierten Stoffe den Endprodukten hauptsächlich deshalb zugesetzt worden war, um einen besonderen Geruch und/oder

Kantonsgericht KG Seite 7 von 11 Geschmack zu verleihen oder diese zu verändern. So genügt z. B. ein Prüfbericht bzw. eine Verkehrsfähigkeitsbescheinigung einer Drittstelle, wonach der verwendete Extrakt der Definition eines Aromas und eines Aromaextrakts entspreche, nicht als Nachweis, wenn darin eine Begrün- dung fehlt, anhand derer diese Feststellung nachvollzogen und auf ihre inhaltliche Richtigkeit hin überprüft werden kann (vgl. zum Ganzen Urteil Verwaltungsgericht Karlsruhe 4 K 3113/22 vom

26. Juli 2023 E. 37; Urteil Verwaltungsgerichtshof München 20 CS 22.307 vom 7. März 2022 E. 8; Urteil Verwaltungsgericht Mainz 1 L 85/21 vom 23. März 2021 E. II.1.c.3; Urteil Oberverwaltungsge- richt Niedersachsen 13 ME 545/20 vom 4. Februar 2021 E. 2.a, jeweils mit Hinweisen). Auf diese Rechtsprechung kann auch für den (identisch definierten) Begriff des Aromaextrakts im schweizeri- schen Lebensmittelrecht abgestellt werden, weil doch Hauptmerkmal eines Aromaextrakts gestützt auf die BLV-Erläuterungen auch im schweizerischen Recht seine Verwendung als aromatisierender Bestandteil eines Aromas (E. 6.1 hiervor) ist. 6.4. Zudem hat die Generaldirektion Gesundheit und Lebensmittelsicherheit der EU-Kommission Leitlinien erstellt, die Lebensmittelunternehmungen bei der Einordnung von Aromen (insbesondere bei deren Abgrenzung zu Lebensmittelzusatzstoffen) unterstützen soll. Ein ähnliches Dokument hat auch die European Flavour Association (EFFA) für ihre Mitglieder ausgearbeitet. In beiden Doku- menten wird den Adressaten empfohlen, von ihren Stoffen ein sensorisches Profil durch ein Exper- tengremium erstellen zu lassen. Die Expertenstelle solle die funktionelle Wirkung des Stoffs unter- suchen, indem die sensorischen Unterschiede zwischen einem repräsentativen Lebensmittel mit dem Stoff und ohne diesen festgehalten werden (vgl. zum Ganzen Guidance notes vom 27. Mai 2014 on the classification of a flavouring substance with modifying properties and a flavour enhancer der Generaldirektion Gesundheit und Lebensmittelsicherheit der EU-Kommission, food.ec.europa.eu, Rubrik Food > Food improvement agents > Flavourings > EU Lists of Flavourings; sowie EFFA Guidance vom 4. März 2015 on Flavourings with Modifying Properties [FMPs], effa.eu, Rubrik Library > Guidance Documents [beide besucht am 6. September 2024]). 6.5. Das vorliegend zugesetzte J.________ besteht gemäss einer (ohne Angabe des Urhebers bzw. Erstellers versehenen) Produktespezifikation aus flüssigem Aroma ("Liquid flavour"), basiert auf Propylenglykol und Wasser und enthält 2.8% Stevioläquivalente. Es setzt sich zusammen aus 8.4% "Flavouring preparations" (Aromaextrakt; Bestandteile nicht näher beschrieben), 0.01% "Flavouring substances, natural" (Bestandteile nicht näher beschrieben), 56.8% Propylenglykol, 30.79% Wasser und 4% Maltodextrin. Die maximale Dosierung von J.________ beträgt 0.5 g/l, die empfohlene Dosierung 0.4 g/l (vgl. zum Ganzen Produktespezifikation vom 30. September 2019). Gemäss der Bestätigung des Herstellers und den Angaben der Beschwerdeführerin wird J.________ aus den Blättern der Steviapflanze (Stevia Rebaudiana Bertoni) hergestellt (vgl. hierzu Bestätigung der K.________ GmbH vom 22. Juni 2021 betreffend J.________). Bei den Blättern der Stevia-Pflanze handelt es sich in der vorliegenden Verwendung unbestrittenermassen um ein neuar- tiges Lebensmittel. Dennoch könnte aus diesen gestützt auf die soeben erwähnte Rechtsprechung zum Verhältnis von Aromen und neuartigen Lebensmitteln und Art. 15 Abs. 2 Bst. b Ziff. 3 LGV (vgl. zu beidem E. 6.3) grundsätzlich ein Aromaextrakt hergestellt werden. Damit J.________ aber über- haupt als solcher qualifiziert werden könnte, muss die Beschwerdeführerin nachweisen, dass es den beiden Getränken hauptsächlich aufgrund seiner aromatisierenden Wirkung zugesetzt wird. Diesbezüglich legt die Beschwerdeführerin einerseits eine Bestätigung der K.________ GmbH vor. Darin bestätigt diese, J.________ einem extensiven sensorischen Profiling gemäss den Richtlinien der Flavor and Extract Manufacturers Association of the United States (FEMA) unterzogen zu haben. Es falle unter den Begriff der Aromen (vgl. hierzu Statement vom 21. Juni 2021 der K.________ GmbH). Andererseits legt sie ein weiteres Dokument der K.________ GmbH vor, in dem diese in

Kantonsgericht KG Seite 8 von 11 einer Präsentation darauf eingeht, wie sie selbst die Wirkung von J.________ am 18. Mai 2021 in einem nicht näher beschriebenen "Lemon-Lime Drink" getestet habe. Es seien dabei signifikante Änderungen in fünf Attributen des Getränks festgestellt worden. Das Produkt mit J.________ sei süsser und dafür weniger sauer und bitter-säuerlich eingestuft worden als dasjenige ohne (vgl. unda- tiertes Dokument der K.________ GmbH "[…]"). Nähere Details zum Test fehlen, z. B. die erhobe- nen Testdaten, die genauen verwendeten Proben oder welche natürlichen Personen genau den Test durchgeführt haben. Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin ergeht aus dem Doku- ment in keiner Weise, dass der Test mit dem Produkt "M.________" (einem ebenfalls unter der Marke C.________ vertriebenen Getränk) durchgeführt worden ist und die Ergebnisse auch auf die beiden vorliegend interessierenden Getränke anwendbar sind. Auch sonst hat die Beschwerdeführe- rin keine Untersuchungen oder Testergebnisse ins Recht gelegt, z. B. von unabhängigen Experten- stellen, die sich zur Wirkung von J.________ in den beiden Getränken äussern, namentlich zu den Unterschieden, wenn J.________ zugesetzt wird und wenn nicht. Sie führt zu dieser Thematik denn auch nur aus, dass J.________ zugesetzt werde "wegen seinen anderen Aromaeigenschaften, insbesondere um andere, unerwünschte Geschmäcker aus den zugesetzten Vitaminen, Mineralstof- fen und dem Koffein zu überdecken" (vgl. N. 21 der Beschwerde), und belässt es ansonsten bei der Äusserung, bei J.________ handle es sich um einen Aromaextrakt, weshalb die darin enthaltenen Steviolglykoside nicht im Zutatenverzeichnis aufgenommen werden müssten. Mit diesen Dokumenten allein vermag die Beschwerdeführerin jedoch nicht nachzuweisen, dass J.________ den beiden Getränken im Sinne der vorerwähnten (E. 6.3) Rechtsprechung hauptsäch- lich deshalb zugesetzt wird, um ihnen einen besonderen Geschmack zu verleihen oder diese zu verändern. Es fehlen namentlich nachvollziehbare und schlüssige Untersuchungen und Testergeb- nisse einer Expertenstelle zur Wirkung von J.________ in den beiden konkret beanstandeten Getränken. Bestätigungen der Herstellerin, wie die vorliegenden, vermögen solche nicht zu erset- zen. Es verbleibt unklar, ob es sich beim "Lemon-Lime Drink" überhaupt um ein Getränk der Marke C.________ handelte. Die im Dokument gemachten Feststellungen können auch nicht überprüft werden, da die Resultate ohne die Testhintergründe und -basis wiedergegeben werden. Die Wirkung des zugesetzten Stoffes in den beiden Getränken wäre aber zumindest durch ein Expertengremium zu untersuchen bzw. zu bestätigen. Eine solche Vorgehensweise empfehlen, wie gesehen (E. 6.4 hiervor), bereits die Dokumente der Generaldirektion Gesundheit und Lebensmittelsicherheit der EU-Kommission und der EFFA. Dass von der Beschwerdeführerin erwartet werden kann, vor der Inverkehrbringung ihrer Getränke entsprechende Laboruntersuchungen und weitere, sachdienliche Unterlagen zu erstellen, damit sie die Rechtmässigkeit der verwendeten Zutaten und des Zutaten- verzeichnisses nachweisen kann, ergibt sich auch aus Art. 26 LMG: Dieser schreibt namentlich Herstellern von Lebensmitteln vor, dafür zu sorgen, dass die gesetzlichen Anforderungen eingehal- ten werden und auferlegt ihnen diesbezüglich eine Pflicht zur Selbstkontrolle (vgl. Art. 26 Abs. 1 LMG). Sie kann sich dabei nicht einzig auf eine Bestätigung der Herstellerin verlassen, sondern muss auch dafür besorgt sein, dass deren Aussagen auf ihre Richtigkeit überprüft werden können. 6.6. Nach dem Gesagten gelingt der Beschwerdeführerin der Nachweis nicht, dass J.________ ihren Getränken hauptsächlich zur Aromatisierung zugesetzt wird und es sich dabei um einen Aromaextrakt i. S. v. Art. 2 Abs.1 Bst. c Aromenverordnung handelt. Ihrer Rüge, die festgestellten Steviolglycoside müssten im Zutatenverzeichnis nicht separat deklariert werden, da sie Bestandteil des Aromas J.________ bildeten, kann daher nicht gefolgt werden.

Kantonsgericht KG Seite 9 von 11 7. Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, die Steviolglycoside müssten auch gestützt auf Art. 9 Abs. 2 Bst. b Ziff. 1 LIV nicht im Verzeichnis der Zutaten aufgeführt werden, da sie in den beiden Getränken keine technologische Wirkung mehr ausüben würden und die Getränke als brennwert- vermindert zu qualifizieren seien. 7.1. Nicht im Verzeichnis der Zutaten aufgeführt werden müssen nach Art. 9 Abs. 2 Bst. b Ziff. 1 LIV namentlich Lebensmittelzusatzstoffe, die als übertragene Zusatzstoffe nach Art. 4 der Verord- nung vom 25. November 2013 des EDI über die zulässigen Zusatzstoffe in Lebensmitteln [ZuV; SR 817.022.31] gelten, sofern sie im Enderzeugnis keine technologische Wirkung mehr ausüben. Übertragene Zusatzstoffe sind Zusatzstoffe aus den Zutaten eines zusammengesetzten Lebensmit- tels (Art. 4 Abs. 1 ZuV). Deren Übertragung (carry-over) ist namentlich zulässig, wenn der Zusatz- stoff in den zugesetzten Aromen zugelassen und durch diese übertragen worden ist und er im endgültigen Lebensmittel keine technologische Funktion erfüllt (Art. 4 Abs. 2 Bst. b ZuV). Unabhän- gig davon ist die Übertragung von als Süssungsmittel verwendeten Zusatzstoffen bei brennwertver- minderten zusammengesetzten Lebensmitteln zulässig, sofern das Süssungsmittel für eine der Zutaten zulässig ist (Art. 4 Abs. 2bis Bst. b ZuV). Zusatzstoffe sind Stoffe mit oder ohne Nährwert, die in der Regel weder selbst als Lebensmittel verzehrt noch als charakteristische Lebensmittelzutat verwendet werden und einem Lebensmittel aus technologischen Gründen bei der Herstellung, Verarbeitung, Zubereitung, Behandlung, Verpa- ckung, Beförderung oder Lagerung zugesetzt werden, wodurch sie selbst oder ihre Nebenprodukte mittelbar oder unmittelbar zu einem Bestandteil des Lebensmittels werden oder werden können (Art. 2 Abs. 1 Ziff. 24 LGV). 7.2. Als Aromastoff ist gemäss Anhang 3, Ziff. 16.113 Aromenverordnung nur das vorliegend fest- gestellte Rebaudiosid A zugelassen; ein Eintrag für Steviosid fehlt. Eine zulässige Übertragung auf die beiden Getränke gestützt auf Art. 4 Abs. 2 Bst. b ZuV fällt damit bereits zum Vornherein ausser Betracht, da das in J.________ enthaltene Steviosid als Aromastoff nicht zugelassen ist. Demgegenüber sind aber grundsätzlich alle Steviolglycoside (und damit auch Rebaudiosid A und Steviosid) gemäss Anhang 3, Teil B, Ziff. 14.1.4 ZuV (S. 101) für aromatisierte Getränke wie die vorliegenden als süssende Zusatzstoffe (Süssungsmittel) zugelassen (vgl. auch das entsprechende Informationsschreiben 2017/3 des BLV vom 16. Mai 2017 zur Kennzeichnung und Auslobung des Zusatzstoffes Steviolglycoside [E 960]; www.blv.admin.ch, Rubrik Stoffe im Fokus > Inhalts- und Zusatzstoffe > Stevia). Damit könnte eine Übertragung von J.________ auf die beiden Getränke nach Art. 4 Abs. 2bis Bst. b ZuV grundsätzlich zulässig sein. Die Frage der Zulässigkeit (und damit namentlich auch die Frage, ob es sich um brennwertverminderte Lebensmittel handelt) kann vorlie- gend jedoch offengelassen werden, da die Steviolglycoside gemäss Art. 9 Abs. 2 Bst. b Ziff. 1 LIV auch bei zulässiger Übertragung im Zutatenverzeichnis zu deklarieren sind: Übertragene Süssungs- mittel üben im Enderzeugnis aufgrund ihrer starken Süsskraft nämlich immer eine technologische Wirkung aus, womit die Ausnahmeregelung von Art. 9 Abs. 2 Bst. b Ziff. 1 LIV nicht zur Anwendung gelangt. Gerade weil Süssungsmittel immer eine solch stark süssende Wirkung entfalten, hat das EDI überhaupt erst Art. 4 Abs. 2bis ZuV geschaffen, der die Übertragung von Süssungsmitteln als Teil von anderen, zugesetzten Zusatzstoffen, Enzymen oder Aromen erlaubt (vgl. hierzu Erläuterun- gen vom 20. Februar 2017 des BLV zur Änderung der ZuV, S. 2 f., namentlich auch zur technologi- schen Wirkung von Süssungsmitteln). Dass der Anteil der Steviolglycoside bei empfohlener Dosie- rung von J.________ von 0.4 g/l in den Endprodukten bei nur 11 mg/l liege, ändert an dieser

Kantonsgericht KG Seite 10 von 11 technologischen Wirkung nichts. Im Vergleich mit gewöhnlichem Haushaltszucker (Saccharose) weisen Rebaudiosid A eine 200 – 300 mal stärkere und Steviosid eine 150 – 250 mal stärkere Süss- kraft auf (vgl. BODEN, Stevia im Visier, in GIT Labor-Fachzeitschrift 12/2012, S. 873). Die stark süssende und damit technologische Wirkung der beiden Steviolglycoside ist damit selbst bei gerin- ger Dosis evident. Aus demselben Grund würde im Übrigen auch eine allfällige zulässige Übertra- gung der Zusatzstoffe nach Art. 4 Abs. 2 Bst. c ZuV, die von der Beschwerdeführerin behauptet wird (wobei aufgrund der Systematik der Beschwerde nicht auszuschliessen ist, dass die Beschwerde- führerin eigentlich Bst. b meinte), nichts ändern. 7.3. Damit kann auch der Rüge nicht gefolgt werden, die Steviolglycoside müssten aufgrund der Ausnahmeregelung von Art. 9 Abs. 2 Bst. b Ziff. 1 LIV nicht ins Zutatenverzeichnis aufgenommen werden. 8. 8.1. Auf jeder Stufe der Produktion, der Verarbeitung und des Vertriebs von Lebensmitteln werden risikobasierte amtliche Kontrollen durchgeführt (Art. 30 Abs. 1 LMG). Die Vollzugsbehörden überprüfen die Einhaltung der lebensmittelrechtlichen Bestimmungen, insbesondere ob die Lebens- mittel den lebensmittelrechtlichen Bestimmungen entsprechen (Art. 30 Abs. 2 Bst. b LMG). Stellt die Vollzugsbehörde fest, dass gesetzliche Anforderungen nicht erfüllt sind, spricht sie eine Beanstan- dung aus (Art. 33 LMG). Haben die Vollzugsbehörden ein Produkt beanstandet, so ordnen sie die zur Wiederherstellung des gesetzlichen Zustandes erforderlichen Massnahmen an (Art. 34 Abs. 1 LMG). Sie können die verantwortliche Person namentlich verpflichten, geeignete Massnahmen zu treffen und die Vollzugsbehörden über die getroffenen Massnahmen zu informieren (Art. 34 Abs. 3 Bst. b und c LMG). Im Staat Freiburg ist das LSVW mit sämtlichen Tätigkeiten der Lebensmittelkon- trolle beauftragt (Art. 6 Abs. 1 LMSG). 8.2. Vorliegend ist unbestritten, dass die festgestellten Steviolglycoside nicht im Zutatenverzeich- nis aufgelistet sind. Es müssen jedoch sämtliche Zutaten mit ihrer Sachbezeichnung angegeben werden (Art. 8 Abs. 2 LIV; E. 5.2 oben). Die von der Beschwerdeführerin angerufenen Ausnahmebe- stimmungen nach Art. 7 Aromenverordnung bzw. Art. 9 Abs. 2 Bst. b Ziff. 1 LIV (Aromabestandteil; Ausnahme aufgrund Natur als übertragener Zusatzstoff ohne technologische Wirkung) sind nicht einschlägig. Die Beschwerdeführerin macht auch keinen anderen Ausnahmetatbestand geltend, weshalb die Steviolglycoside nicht aufzunehmen wären, und ein solcher ist auch nicht ersichtlich. Sie sind somit nach Art. 8 Abs. 2 LIV in das Zutatenverzeichnis aufzunehmen (vgl. Anhang 5 Teil C Ziff. 1 LIV für die Art der Kennzeichnung). Das LSVW durfte die Beschwerdeführerin daher nach Massgabe von Art. 34 Abs. 3 Bst. b und c LMG zum Treffen geeigneter Massnahmen zur Behebung der Rechtswidrigkeit und zur Information der Massnahmen an das LSVW verpflichten und die Vorin- stanz hat die hiergegen erhobene Beschwerde zu Recht abgewiesen. 9. Da der für das vorliegende Beschwerdeverfahren massgebende Sachverhalt liquid ist und von den in der Beschwerde beantragten Zeugeneinvernahmen keine neuen rechtsrelevanten Erkenntnisse zu erwarten sind, die ein anderes Ergebnis indizieren würden, kann darauf im Sinne einer antizipier- ten Beweiswürdigung verzichtet werden (statt vieler BGE 134 I 140 E. 5.1 ff., insbesondere 5.3, mit Hinweisen).

Kantonsgericht KG Seite 11 von 11 10. Insgesamt ergibt sich damit, dass die angeordneten Massnahmen zu Recht getroffen wurden und die Vorinstanz die Beschwerde gegen die Verfügungen des LSVW zu Recht abgewiesen hat. Die Beschwerde ist daher abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann, und der angefochtene Entscheid der Vorinstanz vom 13. Dezember 2023 ist zu bestätigen. 11. Die Verfahrenskosten, die auf CHF 3’000.- festgelegt werden, sind dem Verfahrensausgang entsprechend der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und mit dem geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen (Art. 131 Abs. 1 VRG; Art. 1 und 2 des kantonalen Tarifs vom 17. Dezember 1991 der Verfahrenskosten und Entschädigungen in der Verwaltungsjustiz; TarifVJ; SGF 150.12). Eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet (Art. 137 Abs. 1 VRG). Der Hof erkennt: I. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann. II. Die Gerichtskosten von CHF 3'000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt und mit dem von ihr geleisteten Kostenvorschuss verrechnet. III. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. IV. Zustellung. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten ist innert 30 Tagen die Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides angefochten wird (Art. 148 VRG). Freiburg, 16. September 2024/tsc Die Präsidentin Der Gerichtsschreiber