Arrêt de la IIIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Öffentliches Gesundheitswesen
Erwägungen (2 Absätze)
E. 27 janvier 2009). Son administrateur est B.________. B. Le 19 août 2016, une instruction pénale a été ouverte à l'endroit de A.________ SA pour infraction à la loi du 3 octobre 1951 sur les stupéfiants et les substances psychotropes (LStup; RS 812.121). Dans ce cadre, des échantillons de plantes de chanvre ont été séquestrés au siège de la société, respectivement au domicile de B.________. Les résultats des analyses effectuées par l'Institut de médecine légale à Berne ont été consignés dans un rapport daté du 29 août 2016. Il en ressort que le taux de delta 9-tétrahydrocannabinol (ci-après THC) moyen des plantes examinées était de 1.335%, la marge d'erreur étant de l'ordre de +/- 0.3%. Eu égard au faible taux de THC des plantes de chanvre, le Ministère public a considéré qu'il n'existait pas d'indices suffisants permettant d'attester que le chanvre était cultivé pour la production et la commercialisation de stupéfiants. Partant, par ordonnance pénale du 22 novembre 2016, il a classé la procédure ouverte contre A.________ SA pour infraction à la LStup. Partant, par courriel du 7 juin 2017 adressé à A.________ SA, le Service de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (ci-après SAAV) a constaté que ladite société proposait à la vente des denrées alimentaires, des objets usuels et des succédanés de cigarette de sorte qu'elle était soumise aux exigences du droit alimentaire. C. Le 24 août 2017, le SAAV a procédé à une inspection auprès de A.________ SA. Il ressort du rapport d'inspection-décision établi le 13 septembre 2017 que plusieurs manquements ont été constatés, à savoir notamment : - la conformité des denrées alimentaires remises par A.________ SA par rapport aux exigences du droit alimentaire n'avait pas été vérifiée, notamment pour ce qui est de la teneur en THC; - un produit contenant des succédanés de tabac destiné à être fumé était offert à la vente alors que les éléments mentionnés à l'art. 3 al. 2 de l’ordonnance du 27 octobre 2004 sur les produits du tabac et les produits contenant des succédanés de tabac destinés à être fumés (OTaB; RS 817.06) n'avaient pas été transmis à l'Office fédéral de la santé publique (ci-après OFSP). En outre, le site web de A.________ SA contenait des mentions suggérant un effet bénéfique de ce produit pour la santé; - des mentions attribuant aux objets usuels des propriétés curatives, lénitives ou préventives apparaissaient sur l'étiquetage des cosmétiques ainsi que sur le site web de A.________ SA, alors que de telles mentions sont interdites par l’art. 47 al. 3 de l’ordonnance du 16 décembre 2016 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (ODAlOUs; RS 817.02); - des mentions interdites par l'art. 12 al. 2 let. A ODAlOUs figuraient sur l'étiquetage de denrées alimentaires et sur le site web de A.________ SA;
Tribunal cantonal TC Page 3 de 11 - le baume universel pour la peau contenait des fleurs de chanvre alors que cela est interdit par le droit suisse. En outre, sur l'étiquetage de ce produit figurait une mention contraire à l'art. 47 al. 3 ODAlOUs. Pour chaque manquement constaté, des mesures spécifiques ont été ordonnées et un délai fixé pour y remédier. S'agissant cependant du baume universel pour la peau, la remise de ce produit sous forme de cosmétique a été interdite avec effet immédiat. Lors de cette inspection, B.________ a indiqué que les objets et préparations fabriqués par la société devaient être considérés comme des stupéfiants, en vertu de l'ordonnance du Département fédéral de l'intérieur du 30 mai 2011 sur les tableaux des stupéfiants, des substances psychotropes, des précurseurs et des adjuvants chimiques (OTStup-DFI; RS 812.121.11), et qu'ils n'étaient en conséquence pas soumis aux dispositions de la loi du 20 juin 2014 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (LDAI; RS 817.0). Par courrier du 31 août 2017, le Service de la santé publique (ci-après SSP) a répondu au précité que les produits commercialisés par A.________ SA étaient soumis à la LDAI, dans la mesure où leur teneur en THC avait été jugée à la limite de celle admise pour les stupéfiants et que, partant, l'affaire relevait de la compétence du SAAV. D. Le 14 septembre 2017, le SAAV a notifié son rapport d'inspection-décision du 13 septembre 2017 à A.________ SA. Par courriel du 25 octobre 2017, le SAAV a fait savoir à A.________ SA que le rapport d'inspection-décision, non contesté, était définitif et exécutoire. Il a constaté cependant que la mise en conformité du site web n'avait pas encore été réalisée et a demandé à la société si une prolongation de délai lui était nécessaire. Dans sa réponse du 31 octobre 2017, A.________ SA a indiqué qu'il importait prioritairement de déterminer le statut juridique de ses produits, ceux-ci ne relevant pas, selon elle, de la LDAI et le SAAV n'étant dès lors pas compétent pour ordonner des mesures. Par courrier du 20 novembre 2017, le SAAV a réitété que sa décision du 14 septembre 2017 était entrée en force. Constatant que le site web de A.________ SA n'était toujours pas conforme à la législation applicable, elle l'a avisée du fait que l'affaire serait dénoncée au Ministère public pour violation de l'art. 292 CP. Suite à cette dénonciation, B.________ a été reconnu coupable d’insoumission à une décision d'une autorité et condamné à une amende de CHF 500.-, par ordonnance pénale du 5 juin 2018. E. Le 27 octobre 2017, le pharmacien cantonal a transmis au Ministère public, comme objet de sa compétence, le rapport d'inspection-décision du 14 septembre 2017 en précisant que l'administrateur de la société soutenait qu'il produisait des stupéfiants. Par ordonnance pénale du 21 novembre 2017, le Ministère public n'est pas entré en matière en la cause A.________ SA. Il a retenu qu'"il ressort clairement des documents transmis que le chanvre en cause ne peut pas être considéré comme un stupéfiant" et que les "éléments constitutifs d'une infraction ne sont manifestement pas remplis". Par courriel du 16 août 2018, le SAAV a fait savoir à A.________ SA qu'au vu des conclusions du Ministère public et du SSP, les produits ayant fait l'objet du contrôle du 24 août 2017 devaient être
Tribunal cantonal TC Page 4 de 11 considérés comme exclusivement soumis aux exigences du droit alimentaire et au contrôle du SAAV. Le 17 septembre 2018, A.________ SA a informé le SAAV que son site web faisait l'objet d'une mise à jour et que les corrections demandées seraient apportées à cette occasion. Par courrier du 26 novembre 2018, A.________ SA a formulé différentes remarques relatives au rapport d'inspection-décision du 13 septembre 2017, à savoir: - vérification faite, le sirop, la tisane et les graines ne contiennent pas de delta 9-THC dans la mesure où cette molécule n'est pas présente dans les fleurs de chanvre qui ne sont pas soumises à une température supérieure à 200°; - le succédané de cigarette a été retiré de la vente; - toutes les mentions de propriétés curatives et celles prêtant des propriétés favorisant la prévention ont été supprimées du site (suppression de l'ensemble du chapitre "témoignages de la maison"); - s'agissant du baume universel, il n'y a plus d'allusion à des effets bénéfiques et la mention "endroit douloureux: masser 5 à 10 minutes" ne figure plus sur les nouvelles étiquettes. Ce produit ne contenant pas de chanvre indien, il n'est pas visé par la législation en vigueur. Dans ce même courrier, l'administrateur de la société a souligné que la vente du baume et des autres produits était modeste, étant donné que la société maintenait une activité commerciale uniquement dans le but de garder sa personnalité juridique en vue de recevoir les indemnités dues en raison de la destruction d'une partie des récoltes et des produits par la justice, il y a plus de 10 ans, ce après quoi elle serait dissoute. F. Le 3 juillet 2019, le SAAV a procédé à une nouvelle inspection auprès de A.________ SA. Il ressort du rapport d'inspection-décision du même jour que B.________, bien qu'averti du contrôle, a refusé de fournir les échantillons des produits concernés au motif que ceux-ci devaient être considérés comme des produits stupéfiants. Sous la menace des mesures administratives prévues aux art. 34 à 36 LDAI, le SAAV a rappelé à la société qu'elle était tenue de le seconder gratuitement dans l'exécution de ses tâches et de fournir, sur demande, les échantillons des denrées alimentaires et/ou des objets usuels entreposés, fabriqués et mis sur le marché, et de fournir les renseignements nécessaires. Le 10 juillet 2019, A.________ SA a déposé une "réclamation et requête en intervention" auprès de la Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts (ci-après DIAF). Elle a expliqué que, lors du contrôle du 3 juillet 2019, elle a immédiatement contesté la compétence du SAAV en raison du fait que les produits concernés étaient des stupéfiants au sens de l'OTStup-DFI. Elle a demandé à la DIAF d'intervenir auprès du SAAV afin qu'il procède à la reconsidération de son rapport d'inspection-décision du 3 juillet 2019 et qu'il statue, par décision incidente, sur sa compétence, conformément à l'art. 17 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Par écrit du 15 juillet 2019, A.________ SA a en outre formé opposition au rapport d'inspection- décision du SAAV du 3 juillet 2019, en contestant la compétence de cette autorité.
Tribunal cantonal TC Page 5 de 11 G. Par décision incidente du 30 juillet 2019, le SAAV a confirmé que la société A.________ SA est soumise aux exigences du droit alimentaire et que, par conséquent, il est lui-même compétent pour procéder à des inspections et pour prélever des échantillons de produits, considérés comme denrées alimentaires et mis sur le marché par la société. Par écrit du 12 août 2019, complété le 13 août 2019, A.________ SA a recouru auprès de la DIAF contre cette décision en concluant à son annulation. Selon elle, la législation sur la sécurité alimentaire n'est pas applicable et le SAAV n'est pas compétent pour procéder aux contrôles, dans la mesure où la teneur en THC du chanvre servant à la fabrication et la commercialisation des produits est de 1% au moins et que, partant, ceux-ci relèvent de la LStup. Dans ses observations du 13 septembre 2019, le SAAV a conclu au rejet du recours, en rappelant que le Ministère public avait tranché la question dans ses ordonnances, auxquelles A.________ SA ne s'était pas opposée. De plus, il a souligné qu'en l'empêchant de procéder à des contrôles, la société ne lui a pas permis de procéder à de nouvelles mesures du taux de THC présent dans les produits; elle n'a pas davantage apporté d'élément probant à l'appui de ses allégations justifiant de se distancier des conclusions du juge pénal. Dans sa détermination du 27 janvier 2020, A.________ a confirmé son point de vue. H. Par décision du 30 juillet 2020, la DIAF a rejeté le recours formé par A.________ SA. Pour l'essentiel, elle a considéré que certains produits vendus par la société - comme l'huile alimentaire, le sirop aux fleurs de chanvre et la tisane - doivent être considérés comme étant des denrées alimentaires, dans la mesure où ils sont destinés à être ingérés par l'être humain; le fait que ces produits contiennent du chanvre ne change rien à cette qualification, dans la mesure où ils ne relèvent pas de l'art. 2 let. a LStup. Concernant le baume universel, le savon, la crème beauté, le dentifrice, le produit de douche et le coussin de repos, ils constituent des objets usuels, qui tombent manifestement dans le champs d'application de la LDAI. La DIAF a rappelé au surplus qu'en empêchant le SAAV de procéder à des inspections, la société n'avait pas permis à l'autorité de procéder à de nouvelles analyses du taux de THC des produits qu'elle commercialise. Le SAAV étant l'autorité compétente en matière d'application de la législation sur la sécurité alimentaire, il est dès lors autorisé à procéder à des inspections auprès de la recourante, laquelle doit également accepter que des échantillons soient récoltés en vue d'être analysés. I. Par mémoire du 2 septembre 2020, A.________ SA recourt contre cette décision auprès du Tribunal cantonal, en concluant, sous suite de frais et de dépens, à son annulation. Elle fait valoir que, dans la mesure où ses produits sont fabriqués avec du chanvre indigène présentant un taux de THC égal ou supérieur à 1%, ils doivent être qualifiés de stupéfiants. Partant, ils ne relèvent pas de la compétence du SAAV, mais bien des autorités chargées d'appliquer la LStup. Dans ses observations du 5 novembre 2020, la DIAF réplique que c'est le classement d'un produit dans une catégorie donnée qui détermine la législation applicable. Pour elle, il ne fait aucun doute que les produits vendus sont des denrées alimentaires et des objets usuels, vu les ordonnances rendues sur le plan pénal. Au surplus, elle rappelle que la teneur en chanvre n'a pas pu être vérifiée par le SAAV, étant donné que la recourante l'a empêché de procéder à des prélèvements. Pour le reste, la DIAF se réfère à sa décision du 30 juillet 2020 et conclut au rejet du recours.
Tribunal cantonal TC Page 6 de 11 en droit 1. 1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits, et l'avance de frais requise ayant été versée en temps utile, le présent recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA en relation avec l'art. 12 de la loi fribourgeoise du 13 juin 2007 sur la sécurité alimentaire (LSAl; RSF 821.30.1). 1.2. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus de pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Attendu qu'aucune des situations prévues aux let. a à c de l'art. 78 al. 2 CPJA n'est réalisée en l'espèce, le Tribunal cantonal ne peut pas revoir l'opportunité de la décision entreprise. 2. 2.1. Le Chanvre cultivé (Cannabis sativa L.) est une espèce de plantes herbacées annuelle de la famille Cannabacées, désormais considérée comme l'unique espèce du genre botanique Cannabis, mais divisée en plusieurs phénotypes pouvant être décrits comme sous-espèces et variétés (cf. https://fr.wikipedia.org/wiki/Cannabis_sativa [consulté le 3 février 2022]). La plante de chanvre contient plus de 80 cannabinoïdes. Le cannabinoïde responsable de l'effet de dépendance est le THC. Le cannabidiol (CBD) est un autre cannabinoïde que l'on trouve en plus grande quantité dans la plante de chanvre. Contrairement au THC, le cannabidiol ne présente pas d'effets de dépendance. L'offre de produits contenant du CBD est vaste: matières premières telles que feuilles ou poudre de chanvre avec une haute teneur en CBD, extraits sous forme d’huiles ou de pâtes ainsi que produits prêts à l’emploi tels que gélules, compléments alimentaires, liquides pour cigarettes électroniques, produits contenant des succédanés de tabac, huiles parfumées, chewing-gums et pommades, parfois présentés comme des produits de soin. Le classement d’un produit dans une catégorie donnée détermine la législation suisse à laquelle il est soumis. Si un produit ne satisfait pas aux exigences légales relatives à l’usage concret auquel il est destiné, il n’est pas commercialisable en Suisse et ne peut donc pas être mis sur le marché sur le territoire helvétique. Les produits finaux sont évalués individuellement, toutes leurs caractéristiques telles que la composition, l’utilisation prévue, le dosage, etc. étant prises en compte. D’une manière générale, la personne qui met sur le marché un produit est tenue de fournir des informations quant à l’usage auquel il est destiné (médicament, dispositif médical, denrée alimentaire, produit cosmétique ou produit chimique, p. ex.). C’est en fonction de la classification ainsi établie qu’est déterminée l’autorité en charge du contrôle. En cas de doute, l’autorité d’exécution décide que tel produit sera régi par telle législation et prend les mesures nécessaires. Déterminer la législation applicable n’est pas chose aisée, en particulier pour les offres avec des matières premières pures. Quant aux produits pour lesquels aucune loi spécifique (p. ex. loi du 15 décembre 2000 sur les produits thérapeutiques [LPTh; RS 812.21] ou la LDAI) n’est applicable, ils sont régis par la loi du 12 juin 2009 sur la sécurité des produits (LSPro, RS 930.11; législation supplétive). Les matières premières destinées à être transformées par une entreprise pour
Tribunal cantonal TC Page 7 de 11 produire un produit fini sont soumises à la loi du 15 décembre 2000 sur les produits chimiques (LChim, RS 813.1). Toutes les autres "matières premières" doivent être mises sur le marché conformément aux prescriptions du domaine juridique correspondant à l’usage envisagé ou présumé (Office fédéral de la santé publique OFSP, Produits contenant du cannabidiol (CBD), Vue d'ensemble et aides à l'exécution; état le 21 avril 2021, p. 4). 2.2.1. Selon l'art. 2 al. 1 LDAI, cette loi s’applique à la manipulation des denrées alimentaires et des objets usuels, c’est-à-dire à leur fabrication, leur traitement, leur entreposage, leur transport et leur mise sur le marché (let. a), à l’étiquetage et à la présentation des denrées alimentaires et des objets usuels ainsi qu’à la publicité et à l’information relatives à ces produits (let. b) et à l’importation, à l’exportation et au transit des denrées alimentaires et des objets usuels (let. c). Elle s’applique à toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution, y compris à la production primaire, dans la mesure où celle-ci est destinée à la fabrication de denrées alimentaires ou d’objets usuels (al. 2), ainsi qu'aux denrées alimentaires et aux objets usuels importés pour autant que la Suisse n’ait pas contracté d’autres engagements en vertu d’un accord international (al. 3). En revanche, elle ne s’applique pas, notamment, aux substances et produits soumis à la législation sur les produits thérapeutiques (al. 4 let. d). Selon l'art. 4 al. 1 LDAI 1, on entend par denrées alimentaires l’ensemble des substances ou des produits transformés, partiellement transformés ou non transformés qui sont destinés à être ingérés ou dont on peut raisonnablement s’attendre à ce qu’ils soient ingérés par l’être humain. L'alinéa 2 ajoute que sont également considérées comme des denrées alimentaires les boissons, y compris l’eau destinée à la consommation humaine (let. a), les gommes à mâcher (let. b), toute substance incorporée intentionnellement dans la denrée alimentaire au cours de sa fabrication, de sa transformation ou de son traitement (let. c). En revanche, selon l'alinéa 3, ne sont pas considérés comme des denrées alimentaires, notamment, les médicaments (let. d), les stupéfiants et les substances psychotropes (let. g). Conformément à l'art. 5 LDAI, on entend par objets usuels notamment les objets qui sont destinés à entrer en contact ou susceptibles d'entrer en contact avec des denrées alimentaires (cf. let. a), les produits cosmétiques et autres objets, substances et préparations qui, de par l'usage auquel ils sont destinés, entrent en contact avec les parties superficielles du corps, avec les dents ou avec les muqueuses (cf. let. b). Seules des denrées alimentaires sûres ainsi que des objets usuels sûrs peuvent être mis sur le marché (art. 7 al. 1 et 15 al. 1 LDAI). Quiconque exerce une activité relevant de la manipulation des denrées alimentaires est tenu d’annoncer cette activité à l’autorité cantonale d’exécution compétente (art. 20 al. 1 ODAlOUs). Quiconque fabrique, traite, entrepose, transporte, met sur le marché, importe, exporte ou fait transiter des denrées alimentaires ou des objets usuels doit veiller à ce que les exigences fixées par la loi soient respectées. Il est tenu au devoir d’auto-contrôle (art. 26 al. 1 LDAI). 2.2.2. Dans le canton de Fribourg, le Service de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires est l'autorité chargée de toutes les activités qui tombent dans le champ d'application de la législation fédérale sur les denrées alimentaires et les objets usuels ainsi que des dispositions de la législation fédérale sur l'agriculture, dans la mesure où la production agricole (production primaire) est destinée à la fabrication de denrées alimentaires (art. 2, 3 et 6 du règlement cantonal du 8 avril 2014 sur la sécurité alimentaire, RSAl; RSF 821.30.11).
Tribunal cantonal TC Page 8 de 11 2.2.3. En vertu de l’art. 2 let. a LStup, on entend par stupéfiants les substances et préparations qui engendrent une dépendance et qui ont des effets de type morphinique, cocaïnique ou cannabique, et celles qui sont fabriquées à partir de ces substances ou préparations ou qui ont un effet semblable à celles-ci. Les substances qui ont des effets de type cannabique ne peuvent être ni cultivées, ni importées, ni fabriquées ou mises dans le commerce (art. 8 al. 1 let. d LStup). Selon l’art. 2a LStup, le Département fédéral de l’intérieur (ci-après DFI) établit la liste des stupéfiants, des substances psychotropes, des précurseurs et des adjuvants chimiques. À cet effet, il se fonde en principe sur les recommandations des organisations internationales compétentes. Selon l'art. 1er al. 2 let. a en lien avec la liste d (annexe 5) de l'ordonnance du 30 mai 2011 sur les tableaux des stupéfiants (OTStup-DFI; RS 812.121.11), sont des produits stupéfiants la plante de chanvre ou parties de plante de chanvre présentant une teneur totale moyenne en THC de 1.0% au moins et tous les objets et préparations présentant une teneur totale en THC de 1.0% au moins ou fabriqués à partir de chanvre présentant une teneur totale en THC de 1.0% au moins. 2.2.4. Il ressort des commentaires relatifs à l’OTStup-DFI que la suppression, intervenue dans le cadre de la révision de la loi sur les stupéfiants, de la preuve du but a pour conséquence que tous les chanvres et tous les produits à base de chanvre sont considérés comme des stupéfiants. Dès lors que le chanvre peut également être utilisé dans l’industrie ou dans de la nourriture, il y a lieu d’introduire un critère qui définisse clairement quel chanvre constitue un stupéfiant au sens de la loi sur les stupéfiants révisée. La définition d’une teneur maximale en THC s’est imposée en tant que critère distinctif. Ce critère paraît logique, car le THC constitue la principale substance active à effet psychotrope contenue dans le chanvre. La teneur en THC constitue également une unité de mesure appropriée, puisqu’elle est objectivement mesurable. Le Groupe chimie forensique de la S[ociété]S[suisse]M[de médecine]L[légale s’est exprimé en faveur d’une valeur limite de 1% de THC. Cette valeur repose sur des années d’expérience en lien avec le chanvre textile et ce qu’on appelle le cannabis. Dans l’ensemble, une valeur limite de 1% de teneur en THC garantit une plus grande sécurité du droit. Ce qui est mesuré, en référence à la Directive de la SSML, c’est la teneur globale en THC des plantes de chanvre. Celle-ci se compose de la teneur en THC libre et de la somme de tous les acides trans-delta-9-THC qui existent dans le chanvre. Le Tribunal fédéral a considéré que le DFI n’avait pas outrepassé la compétence que lui confère l’art. 2a LStup en fixant la teneur globale en THC à 1% (cf. ATF 145 IV 513 consid. 2.3.2). Partant, le cannabis ne constitue un produit stupéfiant prohibé qu’à partir d’une teneur totale en THC de 1%. A contrario, les produits présentant une teneur en THC inférieure à 1% ne sont pas considérés comme des stupéfiants ou ne sont pas soumis aux interdictions prévues par la législation suisse sur les stupéfiants. 3. En l’espèce, la question litigieuse est celle de savoir si les produits commercialisés par la recourante relèvent du champ d'application de la LDAI et, partant, de la compétence du SAAV. 3.1. A ce propos, il importe d'emblée de constater que les produits en question sont fabriqués à partir de chanvre indigène. Il faut par ailleurs tenir pour établi, à ce stade, que le sirop aux fleurs de chanvre, la tisane et les graines commercialisés ne contiennent pas de THC, cette molécule n'étant pas présente dans les fleurs de chanvre qui ne sont pas soumises à une température supérieure à 200° (cf. annexe 9 de l'ordonnance du DFI du 16 décembre 2016 sur les contaminants, OCont; RS 817.022.15), comme l'a du reste confirmé la recourante dans son écrit du 26 novembre 2018. Ces produits tombent par conséquent manifestement dans le champ d'application de la LDAI.
Tribunal cantonal TC Page 9 de 11 En revanche, il importe de déterminer si les produits qui contiennent du THC sont soumis à la LDAI. 3.2. Dans le cadre d'une instruction pénale ouverte à l'endroit de la société recourante pour infraction à la LStup, divers échantillons de plantes de chanvre de la récolte 2016 ont été prélevés et transmis pour analyse à l'Institut de médecine légale à Berne. Le rapport d'analyse du 29 août 2016 fait état d'un taux de THC moyen de 1.335%, "la marge d'erreur étant de l'ordre de +/- 0.3%". Sur cette base, le Ministère public a classé la procédure pénale, par ordonnance du 22 novembre 2016, en retenant que, "eu égard au faible taux de THC des plantes de chanvre en cause et des explications de B.________, il n'existe pas d'indices suffisants permettant d'attester que le chanvre utilisé était cultivé pour la production et la commercialisation de stupéfiants". A nouveau abordé par le Pharmacien cantonal le 27 octobre 2017, le Ministère public a confirmé, dans son ordonnance de non-entrée en matière du 21 novembre 2017, qu'"il ressort clairement des documents transmis que le chanvre en cause ne peut pas être considéré comme un stupéfiant" et que, partant, "les éléments constitutifs d'une infraction ne sont manifestement pas remplis, de sorte qu'il est renoncé à ouvrir l'action pénale". La recourante n'a pas contesté ces ordonnances pénales, admettant par là même leur bien-fondé. Au vu de la marge d'erreur importante et approximative des résultats de l'analyse des plantes de chanvre à laquelle l'autorité pénale a fait procéder en 2016 et des conclusions, non contestées par la recourante, qu'elle a prises sur cette base, il faut considérer comme établi de manière suffisamment probante, en l'état, que la teneur globale en THC des produits commercialisés par la recourante ne dépasse pas la limite de 1%, au-delà de laquelle elles constitueraient des stupéfiants qui ne pourraient être ni cultivés, ni importés, ni fabriqués ou mis dans le commerce, conformément au prescrit de l'art. 8 al. 1 let. d LStup. 3.3. Dans ces conditions, et à défaut de tout élément probant complémentaire, c'est à bon droit que le SAAV a retenu que les produits commercialisés par la recourante doivent être considérés comme étant des denrées alimentaires (l’huile alimentaire, le sirop aux fleurs de chanvre et la tisane) et des objets usuels (le baume universel, le savon, la crème beauté, le dentifrice, le produit de douche et de bain, les shampoings ainsi que les coussins de repos et de relaxation), en application de l'art. 2 al. 1 LDAI. Le fait que ces produits sont fabriqués à partir de chanvre indigène n’y change rien, le seul élément déterminant étant le taux de THC présent dans le chanvre utilisé (ATF 145 IV 513 / JdT 2020 IV 106 consid. 2.3.2; cf. ég. arrêt TF 6B_1175/2014 du 24 juin 2015). Bien qu'elle conteste cette conclusion, la recourante n'a avancé aucun indice de preuve susceptible de la remettre en cause. En particulier, elle n'a pas contesté les ordonnances pénales rendues à son endroit. Elle n'a pas davantage démontré que les résultats d'une nouvelle analyse qu'elle aurait fait effectuer conduiraient à une autre conclusion, ni du reste n'a permis au SAAV de procéder lui-même à cet effet à des prélèvements du chanvre de sa production. Elle n'a au surplus produit aucune attestation de l'autorité compétente établissant que certains produits constitueraient des produits pharmaceutiques autorisés à la vente. 4. 4.1. Selon l'art. 29 al. 1 LDAI, quiconque fabrique, traite, entrepose, transporte, met sur le marché, importe, exporte ou fait transiter des denrées alimentaires ou des objets usuels doit
Tribunal cantonal TC Page 10 de 11 seconder gratuitement les autorités d’exécution dans l’accomplissement de leurs tâches et fournir, sur demande, les échantillons des produits en question ainsi que les renseignements nécessaires. Le SAAV est l'autorité d'exécution compétente en matière de sécurité alimentaire (cf. art. 6 LSAI et 6 RSAI). Partant, il est compétent, conformément à l'art. 3 al. 2 let. a RSAI, notamment pour procéder au contrôle, par des inspections, des prélèvements et des analyses, de la fabrication, du traitement, de l'entreposage, du transport, de l'importation, de l'exportation et de la distribution des denrées alimentaires et des objets usuels. 4.2. Au vu des dispositions qui précèdent, applicables en l'occurrence, c'est à juste titre que la DIAF a retenu que le SAAV est autorisé à procéder à des inspections auprès de la société recourante, laquelle doit également accepter que des échantillons soient récoltés en vue d'être analysés. Il va sans dire que si les nouvelles analyses qui seront effectuées conduisent à établir des valeurs de THC supérieures à la valeur limite arrêtée par OTStup-DFI ou si, notamment, les teneurs maximales des contaminants applicables à la partie comestible des denrées alimentaires, au sens de l’annexe 9 de l'OCont, sont dépassées, les mesures qui s'imposent seront ordonnées sans délai. 5. 5.1 Pour l'ensemble des motifs qui précèdent, le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. 5.2. Il appartient à la recourante qui succombe de supporter les frais de procédure conformément à l’art. 131 CPJA. Pour le même motif, elle n’a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). (dispositif en page suivante)
Tribunal cantonal TC Page 11 de 11 la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. II. Les frais judiciaires, fixés à CHF 1'000.-, sont mis à la charge de la recourante et sont compensés avec l’avance de frais versée. III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les
E. 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 1er mars 2022/mju La Présidente : La Greffière-stagiaire :
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Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 603 2020 128 Arrêt du 1er mars 2022 IIIe Cour administrative Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud Juges : Marianne Jungo, Johannes Frölicher Greffière-stagiaire : Luana Mizzi Parties A.________ SA, recourante, contre DIRECTION DES INSTITUTIONS, DE L'AGRICULTURE ET DES FORÊTS, autorité intimée Objet Santé publique – denrées alimentaires et objets usuels à base de chanvre Recours du 2 septembre 2020 contre la décision du 30 juillet 2020
Tribunal cantonal TC Page 2 de 11 considérant en fait A. A.________ SA est une société ayant pour but l'achat, la vente et la commercialisation de chanvre agro-industriel indigène ainsi que toute autre transaction commerciale ou activité en relation directe ou indirecte avec son but principal (cf. art. 3 des statuts de A.________ SA du 27 janvier 2009). Son administrateur est B.________. B. Le 19 août 2016, une instruction pénale a été ouverte à l'endroit de A.________ SA pour infraction à la loi du 3 octobre 1951 sur les stupéfiants et les substances psychotropes (LStup; RS 812.121). Dans ce cadre, des échantillons de plantes de chanvre ont été séquestrés au siège de la société, respectivement au domicile de B.________. Les résultats des analyses effectuées par l'Institut de médecine légale à Berne ont été consignés dans un rapport daté du 29 août 2016. Il en ressort que le taux de delta 9-tétrahydrocannabinol (ci-après THC) moyen des plantes examinées était de 1.335%, la marge d'erreur étant de l'ordre de +/- 0.3%. Eu égard au faible taux de THC des plantes de chanvre, le Ministère public a considéré qu'il n'existait pas d'indices suffisants permettant d'attester que le chanvre était cultivé pour la production et la commercialisation de stupéfiants. Partant, par ordonnance pénale du 22 novembre 2016, il a classé la procédure ouverte contre A.________ SA pour infraction à la LStup. Partant, par courriel du 7 juin 2017 adressé à A.________ SA, le Service de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (ci-après SAAV) a constaté que ladite société proposait à la vente des denrées alimentaires, des objets usuels et des succédanés de cigarette de sorte qu'elle était soumise aux exigences du droit alimentaire. C. Le 24 août 2017, le SAAV a procédé à une inspection auprès de A.________ SA. Il ressort du rapport d'inspection-décision établi le 13 septembre 2017 que plusieurs manquements ont été constatés, à savoir notamment : - la conformité des denrées alimentaires remises par A.________ SA par rapport aux exigences du droit alimentaire n'avait pas été vérifiée, notamment pour ce qui est de la teneur en THC; - un produit contenant des succédanés de tabac destiné à être fumé était offert à la vente alors que les éléments mentionnés à l'art. 3 al. 2 de l’ordonnance du 27 octobre 2004 sur les produits du tabac et les produits contenant des succédanés de tabac destinés à être fumés (OTaB; RS 817.06) n'avaient pas été transmis à l'Office fédéral de la santé publique (ci-après OFSP). En outre, le site web de A.________ SA contenait des mentions suggérant un effet bénéfique de ce produit pour la santé; - des mentions attribuant aux objets usuels des propriétés curatives, lénitives ou préventives apparaissaient sur l'étiquetage des cosmétiques ainsi que sur le site web de A.________ SA, alors que de telles mentions sont interdites par l’art. 47 al. 3 de l’ordonnance du 16 décembre 2016 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (ODAlOUs; RS 817.02); - des mentions interdites par l'art. 12 al. 2 let. A ODAlOUs figuraient sur l'étiquetage de denrées alimentaires et sur le site web de A.________ SA;
Tribunal cantonal TC Page 3 de 11 - le baume universel pour la peau contenait des fleurs de chanvre alors que cela est interdit par le droit suisse. En outre, sur l'étiquetage de ce produit figurait une mention contraire à l'art. 47 al. 3 ODAlOUs. Pour chaque manquement constaté, des mesures spécifiques ont été ordonnées et un délai fixé pour y remédier. S'agissant cependant du baume universel pour la peau, la remise de ce produit sous forme de cosmétique a été interdite avec effet immédiat. Lors de cette inspection, B.________ a indiqué que les objets et préparations fabriqués par la société devaient être considérés comme des stupéfiants, en vertu de l'ordonnance du Département fédéral de l'intérieur du 30 mai 2011 sur les tableaux des stupéfiants, des substances psychotropes, des précurseurs et des adjuvants chimiques (OTStup-DFI; RS 812.121.11), et qu'ils n'étaient en conséquence pas soumis aux dispositions de la loi du 20 juin 2014 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (LDAI; RS 817.0). Par courrier du 31 août 2017, le Service de la santé publique (ci-après SSP) a répondu au précité que les produits commercialisés par A.________ SA étaient soumis à la LDAI, dans la mesure où leur teneur en THC avait été jugée à la limite de celle admise pour les stupéfiants et que, partant, l'affaire relevait de la compétence du SAAV. D. Le 14 septembre 2017, le SAAV a notifié son rapport d'inspection-décision du 13 septembre 2017 à A.________ SA. Par courriel du 25 octobre 2017, le SAAV a fait savoir à A.________ SA que le rapport d'inspection-décision, non contesté, était définitif et exécutoire. Il a constaté cependant que la mise en conformité du site web n'avait pas encore été réalisée et a demandé à la société si une prolongation de délai lui était nécessaire. Dans sa réponse du 31 octobre 2017, A.________ SA a indiqué qu'il importait prioritairement de déterminer le statut juridique de ses produits, ceux-ci ne relevant pas, selon elle, de la LDAI et le SAAV n'étant dès lors pas compétent pour ordonner des mesures. Par courrier du 20 novembre 2017, le SAAV a réitété que sa décision du 14 septembre 2017 était entrée en force. Constatant que le site web de A.________ SA n'était toujours pas conforme à la législation applicable, elle l'a avisée du fait que l'affaire serait dénoncée au Ministère public pour violation de l'art. 292 CP. Suite à cette dénonciation, B.________ a été reconnu coupable d’insoumission à une décision d'une autorité et condamné à une amende de CHF 500.-, par ordonnance pénale du 5 juin 2018. E. Le 27 octobre 2017, le pharmacien cantonal a transmis au Ministère public, comme objet de sa compétence, le rapport d'inspection-décision du 14 septembre 2017 en précisant que l'administrateur de la société soutenait qu'il produisait des stupéfiants. Par ordonnance pénale du 21 novembre 2017, le Ministère public n'est pas entré en matière en la cause A.________ SA. Il a retenu qu'"il ressort clairement des documents transmis que le chanvre en cause ne peut pas être considéré comme un stupéfiant" et que les "éléments constitutifs d'une infraction ne sont manifestement pas remplis". Par courriel du 16 août 2018, le SAAV a fait savoir à A.________ SA qu'au vu des conclusions du Ministère public et du SSP, les produits ayant fait l'objet du contrôle du 24 août 2017 devaient être
Tribunal cantonal TC Page 4 de 11 considérés comme exclusivement soumis aux exigences du droit alimentaire et au contrôle du SAAV. Le 17 septembre 2018, A.________ SA a informé le SAAV que son site web faisait l'objet d'une mise à jour et que les corrections demandées seraient apportées à cette occasion. Par courrier du 26 novembre 2018, A.________ SA a formulé différentes remarques relatives au rapport d'inspection-décision du 13 septembre 2017, à savoir: - vérification faite, le sirop, la tisane et les graines ne contiennent pas de delta 9-THC dans la mesure où cette molécule n'est pas présente dans les fleurs de chanvre qui ne sont pas soumises à une température supérieure à 200°; - le succédané de cigarette a été retiré de la vente; - toutes les mentions de propriétés curatives et celles prêtant des propriétés favorisant la prévention ont été supprimées du site (suppression de l'ensemble du chapitre "témoignages de la maison"); - s'agissant du baume universel, il n'y a plus d'allusion à des effets bénéfiques et la mention "endroit douloureux: masser 5 à 10 minutes" ne figure plus sur les nouvelles étiquettes. Ce produit ne contenant pas de chanvre indien, il n'est pas visé par la législation en vigueur. Dans ce même courrier, l'administrateur de la société a souligné que la vente du baume et des autres produits était modeste, étant donné que la société maintenait une activité commerciale uniquement dans le but de garder sa personnalité juridique en vue de recevoir les indemnités dues en raison de la destruction d'une partie des récoltes et des produits par la justice, il y a plus de 10 ans, ce après quoi elle serait dissoute. F. Le 3 juillet 2019, le SAAV a procédé à une nouvelle inspection auprès de A.________ SA. Il ressort du rapport d'inspection-décision du même jour que B.________, bien qu'averti du contrôle, a refusé de fournir les échantillons des produits concernés au motif que ceux-ci devaient être considérés comme des produits stupéfiants. Sous la menace des mesures administratives prévues aux art. 34 à 36 LDAI, le SAAV a rappelé à la société qu'elle était tenue de le seconder gratuitement dans l'exécution de ses tâches et de fournir, sur demande, les échantillons des denrées alimentaires et/ou des objets usuels entreposés, fabriqués et mis sur le marché, et de fournir les renseignements nécessaires. Le 10 juillet 2019, A.________ SA a déposé une "réclamation et requête en intervention" auprès de la Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts (ci-après DIAF). Elle a expliqué que, lors du contrôle du 3 juillet 2019, elle a immédiatement contesté la compétence du SAAV en raison du fait que les produits concernés étaient des stupéfiants au sens de l'OTStup-DFI. Elle a demandé à la DIAF d'intervenir auprès du SAAV afin qu'il procède à la reconsidération de son rapport d'inspection-décision du 3 juillet 2019 et qu'il statue, par décision incidente, sur sa compétence, conformément à l'art. 17 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Par écrit du 15 juillet 2019, A.________ SA a en outre formé opposition au rapport d'inspection- décision du SAAV du 3 juillet 2019, en contestant la compétence de cette autorité.
Tribunal cantonal TC Page 5 de 11 G. Par décision incidente du 30 juillet 2019, le SAAV a confirmé que la société A.________ SA est soumise aux exigences du droit alimentaire et que, par conséquent, il est lui-même compétent pour procéder à des inspections et pour prélever des échantillons de produits, considérés comme denrées alimentaires et mis sur le marché par la société. Par écrit du 12 août 2019, complété le 13 août 2019, A.________ SA a recouru auprès de la DIAF contre cette décision en concluant à son annulation. Selon elle, la législation sur la sécurité alimentaire n'est pas applicable et le SAAV n'est pas compétent pour procéder aux contrôles, dans la mesure où la teneur en THC du chanvre servant à la fabrication et la commercialisation des produits est de 1% au moins et que, partant, ceux-ci relèvent de la LStup. Dans ses observations du 13 septembre 2019, le SAAV a conclu au rejet du recours, en rappelant que le Ministère public avait tranché la question dans ses ordonnances, auxquelles A.________ SA ne s'était pas opposée. De plus, il a souligné qu'en l'empêchant de procéder à des contrôles, la société ne lui a pas permis de procéder à de nouvelles mesures du taux de THC présent dans les produits; elle n'a pas davantage apporté d'élément probant à l'appui de ses allégations justifiant de se distancier des conclusions du juge pénal. Dans sa détermination du 27 janvier 2020, A.________ a confirmé son point de vue. H. Par décision du 30 juillet 2020, la DIAF a rejeté le recours formé par A.________ SA. Pour l'essentiel, elle a considéré que certains produits vendus par la société - comme l'huile alimentaire, le sirop aux fleurs de chanvre et la tisane - doivent être considérés comme étant des denrées alimentaires, dans la mesure où ils sont destinés à être ingérés par l'être humain; le fait que ces produits contiennent du chanvre ne change rien à cette qualification, dans la mesure où ils ne relèvent pas de l'art. 2 let. a LStup. Concernant le baume universel, le savon, la crème beauté, le dentifrice, le produit de douche et le coussin de repos, ils constituent des objets usuels, qui tombent manifestement dans le champs d'application de la LDAI. La DIAF a rappelé au surplus qu'en empêchant le SAAV de procéder à des inspections, la société n'avait pas permis à l'autorité de procéder à de nouvelles analyses du taux de THC des produits qu'elle commercialise. Le SAAV étant l'autorité compétente en matière d'application de la législation sur la sécurité alimentaire, il est dès lors autorisé à procéder à des inspections auprès de la recourante, laquelle doit également accepter que des échantillons soient récoltés en vue d'être analysés. I. Par mémoire du 2 septembre 2020, A.________ SA recourt contre cette décision auprès du Tribunal cantonal, en concluant, sous suite de frais et de dépens, à son annulation. Elle fait valoir que, dans la mesure où ses produits sont fabriqués avec du chanvre indigène présentant un taux de THC égal ou supérieur à 1%, ils doivent être qualifiés de stupéfiants. Partant, ils ne relèvent pas de la compétence du SAAV, mais bien des autorités chargées d'appliquer la LStup. Dans ses observations du 5 novembre 2020, la DIAF réplique que c'est le classement d'un produit dans une catégorie donnée qui détermine la législation applicable. Pour elle, il ne fait aucun doute que les produits vendus sont des denrées alimentaires et des objets usuels, vu les ordonnances rendues sur le plan pénal. Au surplus, elle rappelle que la teneur en chanvre n'a pas pu être vérifiée par le SAAV, étant donné que la recourante l'a empêché de procéder à des prélèvements. Pour le reste, la DIAF se réfère à sa décision du 30 juillet 2020 et conclut au rejet du recours.
Tribunal cantonal TC Page 6 de 11 en droit 1. 1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits, et l'avance de frais requise ayant été versée en temps utile, le présent recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA en relation avec l'art. 12 de la loi fribourgeoise du 13 juin 2007 sur la sécurité alimentaire (LSAl; RSF 821.30.1). 1.2. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus de pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Attendu qu'aucune des situations prévues aux let. a à c de l'art. 78 al. 2 CPJA n'est réalisée en l'espèce, le Tribunal cantonal ne peut pas revoir l'opportunité de la décision entreprise. 2. 2.1. Le Chanvre cultivé (Cannabis sativa L.) est une espèce de plantes herbacées annuelle de la famille Cannabacées, désormais considérée comme l'unique espèce du genre botanique Cannabis, mais divisée en plusieurs phénotypes pouvant être décrits comme sous-espèces et variétés (cf. https://fr.wikipedia.org/wiki/Cannabis_sativa [consulté le 3 février 2022]). La plante de chanvre contient plus de 80 cannabinoïdes. Le cannabinoïde responsable de l'effet de dépendance est le THC. Le cannabidiol (CBD) est un autre cannabinoïde que l'on trouve en plus grande quantité dans la plante de chanvre. Contrairement au THC, le cannabidiol ne présente pas d'effets de dépendance. L'offre de produits contenant du CBD est vaste: matières premières telles que feuilles ou poudre de chanvre avec une haute teneur en CBD, extraits sous forme d’huiles ou de pâtes ainsi que produits prêts à l’emploi tels que gélules, compléments alimentaires, liquides pour cigarettes électroniques, produits contenant des succédanés de tabac, huiles parfumées, chewing-gums et pommades, parfois présentés comme des produits de soin. Le classement d’un produit dans une catégorie donnée détermine la législation suisse à laquelle il est soumis. Si un produit ne satisfait pas aux exigences légales relatives à l’usage concret auquel il est destiné, il n’est pas commercialisable en Suisse et ne peut donc pas être mis sur le marché sur le territoire helvétique. Les produits finaux sont évalués individuellement, toutes leurs caractéristiques telles que la composition, l’utilisation prévue, le dosage, etc. étant prises en compte. D’une manière générale, la personne qui met sur le marché un produit est tenue de fournir des informations quant à l’usage auquel il est destiné (médicament, dispositif médical, denrée alimentaire, produit cosmétique ou produit chimique, p. ex.). C’est en fonction de la classification ainsi établie qu’est déterminée l’autorité en charge du contrôle. En cas de doute, l’autorité d’exécution décide que tel produit sera régi par telle législation et prend les mesures nécessaires. Déterminer la législation applicable n’est pas chose aisée, en particulier pour les offres avec des matières premières pures. Quant aux produits pour lesquels aucune loi spécifique (p. ex. loi du 15 décembre 2000 sur les produits thérapeutiques [LPTh; RS 812.21] ou la LDAI) n’est applicable, ils sont régis par la loi du 12 juin 2009 sur la sécurité des produits (LSPro, RS 930.11; législation supplétive). Les matières premières destinées à être transformées par une entreprise pour
Tribunal cantonal TC Page 7 de 11 produire un produit fini sont soumises à la loi du 15 décembre 2000 sur les produits chimiques (LChim, RS 813.1). Toutes les autres "matières premières" doivent être mises sur le marché conformément aux prescriptions du domaine juridique correspondant à l’usage envisagé ou présumé (Office fédéral de la santé publique OFSP, Produits contenant du cannabidiol (CBD), Vue d'ensemble et aides à l'exécution; état le 21 avril 2021, p. 4). 2.2.1. Selon l'art. 2 al. 1 LDAI, cette loi s’applique à la manipulation des denrées alimentaires et des objets usuels, c’est-à-dire à leur fabrication, leur traitement, leur entreposage, leur transport et leur mise sur le marché (let. a), à l’étiquetage et à la présentation des denrées alimentaires et des objets usuels ainsi qu’à la publicité et à l’information relatives à ces produits (let. b) et à l’importation, à l’exportation et au transit des denrées alimentaires et des objets usuels (let. c). Elle s’applique à toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution, y compris à la production primaire, dans la mesure où celle-ci est destinée à la fabrication de denrées alimentaires ou d’objets usuels (al. 2), ainsi qu'aux denrées alimentaires et aux objets usuels importés pour autant que la Suisse n’ait pas contracté d’autres engagements en vertu d’un accord international (al. 3). En revanche, elle ne s’applique pas, notamment, aux substances et produits soumis à la législation sur les produits thérapeutiques (al. 4 let. d). Selon l'art. 4 al. 1 LDAI 1, on entend par denrées alimentaires l’ensemble des substances ou des produits transformés, partiellement transformés ou non transformés qui sont destinés à être ingérés ou dont on peut raisonnablement s’attendre à ce qu’ils soient ingérés par l’être humain. L'alinéa 2 ajoute que sont également considérées comme des denrées alimentaires les boissons, y compris l’eau destinée à la consommation humaine (let. a), les gommes à mâcher (let. b), toute substance incorporée intentionnellement dans la denrée alimentaire au cours de sa fabrication, de sa transformation ou de son traitement (let. c). En revanche, selon l'alinéa 3, ne sont pas considérés comme des denrées alimentaires, notamment, les médicaments (let. d), les stupéfiants et les substances psychotropes (let. g). Conformément à l'art. 5 LDAI, on entend par objets usuels notamment les objets qui sont destinés à entrer en contact ou susceptibles d'entrer en contact avec des denrées alimentaires (cf. let. a), les produits cosmétiques et autres objets, substances et préparations qui, de par l'usage auquel ils sont destinés, entrent en contact avec les parties superficielles du corps, avec les dents ou avec les muqueuses (cf. let. b). Seules des denrées alimentaires sûres ainsi que des objets usuels sûrs peuvent être mis sur le marché (art. 7 al. 1 et 15 al. 1 LDAI). Quiconque exerce une activité relevant de la manipulation des denrées alimentaires est tenu d’annoncer cette activité à l’autorité cantonale d’exécution compétente (art. 20 al. 1 ODAlOUs). Quiconque fabrique, traite, entrepose, transporte, met sur le marché, importe, exporte ou fait transiter des denrées alimentaires ou des objets usuels doit veiller à ce que les exigences fixées par la loi soient respectées. Il est tenu au devoir d’auto-contrôle (art. 26 al. 1 LDAI). 2.2.2. Dans le canton de Fribourg, le Service de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires est l'autorité chargée de toutes les activités qui tombent dans le champ d'application de la législation fédérale sur les denrées alimentaires et les objets usuels ainsi que des dispositions de la législation fédérale sur l'agriculture, dans la mesure où la production agricole (production primaire) est destinée à la fabrication de denrées alimentaires (art. 2, 3 et 6 du règlement cantonal du 8 avril 2014 sur la sécurité alimentaire, RSAl; RSF 821.30.11).
Tribunal cantonal TC Page 8 de 11 2.2.3. En vertu de l’art. 2 let. a LStup, on entend par stupéfiants les substances et préparations qui engendrent une dépendance et qui ont des effets de type morphinique, cocaïnique ou cannabique, et celles qui sont fabriquées à partir de ces substances ou préparations ou qui ont un effet semblable à celles-ci. Les substances qui ont des effets de type cannabique ne peuvent être ni cultivées, ni importées, ni fabriquées ou mises dans le commerce (art. 8 al. 1 let. d LStup). Selon l’art. 2a LStup, le Département fédéral de l’intérieur (ci-après DFI) établit la liste des stupéfiants, des substances psychotropes, des précurseurs et des adjuvants chimiques. À cet effet, il se fonde en principe sur les recommandations des organisations internationales compétentes. Selon l'art. 1er al. 2 let. a en lien avec la liste d (annexe 5) de l'ordonnance du 30 mai 2011 sur les tableaux des stupéfiants (OTStup-DFI; RS 812.121.11), sont des produits stupéfiants la plante de chanvre ou parties de plante de chanvre présentant une teneur totale moyenne en THC de 1.0% au moins et tous les objets et préparations présentant une teneur totale en THC de 1.0% au moins ou fabriqués à partir de chanvre présentant une teneur totale en THC de 1.0% au moins. 2.2.4. Il ressort des commentaires relatifs à l’OTStup-DFI que la suppression, intervenue dans le cadre de la révision de la loi sur les stupéfiants, de la preuve du but a pour conséquence que tous les chanvres et tous les produits à base de chanvre sont considérés comme des stupéfiants. Dès lors que le chanvre peut également être utilisé dans l’industrie ou dans de la nourriture, il y a lieu d’introduire un critère qui définisse clairement quel chanvre constitue un stupéfiant au sens de la loi sur les stupéfiants révisée. La définition d’une teneur maximale en THC s’est imposée en tant que critère distinctif. Ce critère paraît logique, car le THC constitue la principale substance active à effet psychotrope contenue dans le chanvre. La teneur en THC constitue également une unité de mesure appropriée, puisqu’elle est objectivement mesurable. Le Groupe chimie forensique de la S[ociété]S[suisse]M[de médecine]L[légale s’est exprimé en faveur d’une valeur limite de 1% de THC. Cette valeur repose sur des années d’expérience en lien avec le chanvre textile et ce qu’on appelle le cannabis. Dans l’ensemble, une valeur limite de 1% de teneur en THC garantit une plus grande sécurité du droit. Ce qui est mesuré, en référence à la Directive de la SSML, c’est la teneur globale en THC des plantes de chanvre. Celle-ci se compose de la teneur en THC libre et de la somme de tous les acides trans-delta-9-THC qui existent dans le chanvre. Le Tribunal fédéral a considéré que le DFI n’avait pas outrepassé la compétence que lui confère l’art. 2a LStup en fixant la teneur globale en THC à 1% (cf. ATF 145 IV 513 consid. 2.3.2). Partant, le cannabis ne constitue un produit stupéfiant prohibé qu’à partir d’une teneur totale en THC de 1%. A contrario, les produits présentant une teneur en THC inférieure à 1% ne sont pas considérés comme des stupéfiants ou ne sont pas soumis aux interdictions prévues par la législation suisse sur les stupéfiants. 3. En l’espèce, la question litigieuse est celle de savoir si les produits commercialisés par la recourante relèvent du champ d'application de la LDAI et, partant, de la compétence du SAAV. 3.1. A ce propos, il importe d'emblée de constater que les produits en question sont fabriqués à partir de chanvre indigène. Il faut par ailleurs tenir pour établi, à ce stade, que le sirop aux fleurs de chanvre, la tisane et les graines commercialisés ne contiennent pas de THC, cette molécule n'étant pas présente dans les fleurs de chanvre qui ne sont pas soumises à une température supérieure à 200° (cf. annexe 9 de l'ordonnance du DFI du 16 décembre 2016 sur les contaminants, OCont; RS 817.022.15), comme l'a du reste confirmé la recourante dans son écrit du 26 novembre 2018. Ces produits tombent par conséquent manifestement dans le champ d'application de la LDAI.
Tribunal cantonal TC Page 9 de 11 En revanche, il importe de déterminer si les produits qui contiennent du THC sont soumis à la LDAI. 3.2. Dans le cadre d'une instruction pénale ouverte à l'endroit de la société recourante pour infraction à la LStup, divers échantillons de plantes de chanvre de la récolte 2016 ont été prélevés et transmis pour analyse à l'Institut de médecine légale à Berne. Le rapport d'analyse du 29 août 2016 fait état d'un taux de THC moyen de 1.335%, "la marge d'erreur étant de l'ordre de +/- 0.3%". Sur cette base, le Ministère public a classé la procédure pénale, par ordonnance du 22 novembre 2016, en retenant que, "eu égard au faible taux de THC des plantes de chanvre en cause et des explications de B.________, il n'existe pas d'indices suffisants permettant d'attester que le chanvre utilisé était cultivé pour la production et la commercialisation de stupéfiants". A nouveau abordé par le Pharmacien cantonal le 27 octobre 2017, le Ministère public a confirmé, dans son ordonnance de non-entrée en matière du 21 novembre 2017, qu'"il ressort clairement des documents transmis que le chanvre en cause ne peut pas être considéré comme un stupéfiant" et que, partant, "les éléments constitutifs d'une infraction ne sont manifestement pas remplis, de sorte qu'il est renoncé à ouvrir l'action pénale". La recourante n'a pas contesté ces ordonnances pénales, admettant par là même leur bien-fondé. Au vu de la marge d'erreur importante et approximative des résultats de l'analyse des plantes de chanvre à laquelle l'autorité pénale a fait procéder en 2016 et des conclusions, non contestées par la recourante, qu'elle a prises sur cette base, il faut considérer comme établi de manière suffisamment probante, en l'état, que la teneur globale en THC des produits commercialisés par la recourante ne dépasse pas la limite de 1%, au-delà de laquelle elles constitueraient des stupéfiants qui ne pourraient être ni cultivés, ni importés, ni fabriqués ou mis dans le commerce, conformément au prescrit de l'art. 8 al. 1 let. d LStup. 3.3. Dans ces conditions, et à défaut de tout élément probant complémentaire, c'est à bon droit que le SAAV a retenu que les produits commercialisés par la recourante doivent être considérés comme étant des denrées alimentaires (l’huile alimentaire, le sirop aux fleurs de chanvre et la tisane) et des objets usuels (le baume universel, le savon, la crème beauté, le dentifrice, le produit de douche et de bain, les shampoings ainsi que les coussins de repos et de relaxation), en application de l'art. 2 al. 1 LDAI. Le fait que ces produits sont fabriqués à partir de chanvre indigène n’y change rien, le seul élément déterminant étant le taux de THC présent dans le chanvre utilisé (ATF 145 IV 513 / JdT 2020 IV 106 consid. 2.3.2; cf. ég. arrêt TF 6B_1175/2014 du 24 juin 2015). Bien qu'elle conteste cette conclusion, la recourante n'a avancé aucun indice de preuve susceptible de la remettre en cause. En particulier, elle n'a pas contesté les ordonnances pénales rendues à son endroit. Elle n'a pas davantage démontré que les résultats d'une nouvelle analyse qu'elle aurait fait effectuer conduiraient à une autre conclusion, ni du reste n'a permis au SAAV de procéder lui-même à cet effet à des prélèvements du chanvre de sa production. Elle n'a au surplus produit aucune attestation de l'autorité compétente établissant que certains produits constitueraient des produits pharmaceutiques autorisés à la vente. 4. 4.1. Selon l'art. 29 al. 1 LDAI, quiconque fabrique, traite, entrepose, transporte, met sur le marché, importe, exporte ou fait transiter des denrées alimentaires ou des objets usuels doit
Tribunal cantonal TC Page 10 de 11 seconder gratuitement les autorités d’exécution dans l’accomplissement de leurs tâches et fournir, sur demande, les échantillons des produits en question ainsi que les renseignements nécessaires. Le SAAV est l'autorité d'exécution compétente en matière de sécurité alimentaire (cf. art. 6 LSAI et 6 RSAI). Partant, il est compétent, conformément à l'art. 3 al. 2 let. a RSAI, notamment pour procéder au contrôle, par des inspections, des prélèvements et des analyses, de la fabrication, du traitement, de l'entreposage, du transport, de l'importation, de l'exportation et de la distribution des denrées alimentaires et des objets usuels. 4.2. Au vu des dispositions qui précèdent, applicables en l'occurrence, c'est à juste titre que la DIAF a retenu que le SAAV est autorisé à procéder à des inspections auprès de la société recourante, laquelle doit également accepter que des échantillons soient récoltés en vue d'être analysés. Il va sans dire que si les nouvelles analyses qui seront effectuées conduisent à établir des valeurs de THC supérieures à la valeur limite arrêtée par OTStup-DFI ou si, notamment, les teneurs maximales des contaminants applicables à la partie comestible des denrées alimentaires, au sens de l’annexe 9 de l'OCont, sont dépassées, les mesures qui s'imposent seront ordonnées sans délai. 5. 5.1 Pour l'ensemble des motifs qui précèdent, le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. 5.2. Il appartient à la recourante qui succombe de supporter les frais de procédure conformément à l’art. 131 CPJA. Pour le même motif, elle n’a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). (dispositif en page suivante)
Tribunal cantonal TC Page 11 de 11 la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. II. Les frais judiciaires, fixés à CHF 1'000.-, sont mis à la charge de la recourante et sont compensés avec l’avance de frais versée. III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 1er mars 2022/mju La Présidente : La Greffière-stagiaire :