603 2016 173

Tribunal cantonal TC

Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01

www.fr.ch/tc

—

Pouvoir Judiciaire PJ

Gerichtsbehörden GB

603 2016 173

Arrêt du 1er février 2017

IIIe Cour administrative

Composition

Présidente:

Anne-Sophie Peyraud

Juges:

Dominique Gross, Johannes Frölicher

Greffière-rapporteure:

Vanessa Thalmann

Parties

DIRECTION DES INSTITUTIONS, DE L'AGRICULTURE ET DES

FORÊTS, recourante

contre

AUTORITÉ FONCIÈRE CANTONALE, autorité intimée

Objet

Agriculture

Recours du 14 septembre 2016 contre la décision du 5 juillet 2016

Tribunal cantonal TC

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attendu

que A.________ était propriétaire d'une entreprise agricole composée des immeubles articles bbb,

ccc et ddd du Registre foncier (RF) de la Commune E.________ et des immeubles articles fff, ggg,

hhh, iii, jjj, kkk et lll du RF de la Commune M.________;

que ce domaine était exploité par le fermier N.________ jusqu'au 22 février 2014. Un nouveau

contrat de bail à ferme pour entreprise agricole a été conclu entre A.________ et les fermiers

O.________ et P.________ pour une durée de 20 ans à partir du 23 février 2014. L'Autorité

foncière cantonale (AFC) a approuvé ce contrat le 26 août 2014;

que, par décision du 7 octobre 2014, l'AFC a autorisé Q.________ – gérant des domaines

agricoles de A.________, laquelle réside aux Etats-Unis – à acquérir l'entreprise agricole

susmentionnée, pour un prix total de CHF 350'000.-, en application de l'art. 64 al. 1 let. a de la loi

du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11);

que N.________, l'ancien fermier, a eu connaissance de cette décision et de la vente de

l'entreprise agricole par la publication dans la Feuille officielle du rrr;

que, le 4 mai 2015, le précité a adressé à l'AFC une dénonciation – à l'encontre de Q.________ et

de O.________ et P.________ – aux fins de révocation des décisions des 26 août 2014 et 7

octobre 2014 en application de l'art. 71 LDFR. Il a en particulier indiqué qu'il avait déposé une offre

d'achat en octobre 2013 – alors qu'il était encore fermier – pour un prix compris entre

CHF 1'000'000.- et 1'200'000.-, auprès de Q.________. Il a également relevé qu'il était étonnant

que l'un des agriculteurs qui s'est vu attribuer l'affermage de l'entreprise agricole concernée –

seule possibilité pour pouvoir fonder l'autorisation querellée sur l'art. 64 al. 1 let. a LDFR – était

O.________, collaborateur auprès de l'AFC;

que, sur la base de cette dénonciation notamment, la Direction des institutions, de l'agriculture et

des forêts (DIAF) a ouvert une enquête administrative concernant le fonctionnement de l'AFC et de

son secrétariat;

que, le 27 août 2015, l'AFC a décidé de suspendre ses investigations en lien avec l'intervention de

l'ancien fermier du 4 mai 2015 jusqu'à connaissance des résultats de l'enquête administrative

diligentée par la DIAF;

que le rapport d'enquête administrative a été rendu le 19 février 2016. Une procédure de renvoi

pour justes motifs a ensuite été ouverte à l'encontre d'un des collaborateurs de l'AFC,

O.________;

que, par décision du 5 juillet 2016, l'AFC a considéré que la dénonciation du 4 mai 2015 consistait

en une demande de reconsidération et est entrée en matière sur celle-ci. Elle a refusé, d'une part,

de révoquer l'approbation du contrat de bail à ferme du 26 août 2014 conclu entre O.________ et

P.________ et A.________ et, d'autre part, de reconsidérer la décision du 7 octobre 2014; partant,

elle a confirmé l'autorisation d'acquisition par Q.________ de l'entreprise agricole en question;

que, par mémoire du 14 septembre 2016, la DIAF a recouru contre cette décision auprès du

Tribunal cantonal, en concluant à son annulation et, principalement, à la révocation du contrat de

bail à ferme agricole du 26 août 2014, à celle de la décision du 7 octobre 2014, partant, au refus

de l'autorisation d'acquisition par Q.________ de l'entreprise agricole ainsi qu'à la révocation de

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toute autre autorisation qui aurait été accordée sur cette base par l'AFC; subsidiairement, elle

demande le renvoi de la cause pour nouvelle décision au sens des considérants. La DIAF s'est

encore prononcée le 3 octobre 2016;

que, par décision du 3 novembre 2016 (603 2016 200), le Juge délégué à l'instruction a rejeté la

requête de N.________ tendant à ce que l'accès lui soit donné aux pièces relatives à l'enquête

administrative menée au sein de l'AFC et contenues dans l'enveloppe fermée produite par la DIAF

dans le cadre de la présente procédure;

qu'invités à se déterminer sur le recours, l'AFC, Q.________, O.________ et P.________,

A.________ et N.________ ont répondu le 16 janvier 2017;

que A.________ s'est encore prononcée le 24 janvier 2017;

que, pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs

conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la

solution du litige;

considérant

que la DIAF, en sa qualité d'autorité cantonale de surveillance au sens de l'art. 83 al. 3 LDFR,

dispose de la qualité pour recourir contre les décisions de l'AFC (art. 9 de la loi fribourgeoise du

28 septembre 1993 d'application de la loi fédérale sur le droit foncier rural; LALDFR; RSF 214.2.1);

que, selon l'art. 88 al. 1 LDFR, un recours peut être formé dans les trente jours devant l'autorité

cantonale de recours (art. 90 let. f LDFR) contre les décisions prises en vertu de la LDFR. La

compétence du Tribunal cantonal pour connaître du présent recours contre la décision de l'AFC

découle de l'art. 11 LALDFR;

qu'interjeté le 14 septembre 2016 contre une décision rendue le 5 juillet 2016, le recours respecte

le délai et les formes prescrits (art. 88 al. 1 LDFR et art. 79 à 81 du code fribourgeois du 23 mai

1991 de procédure et de juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1). Partant, le Tribunal cantonal

peut entrer en matière sur ses mérites;

qu'à ce stade, il ne se justifie pas d'exclure l'ancien fermier dont, d’un point de vue formel, la

dénonciation a été considérée comme une demande de reconsidération, et qui a ainsi initié la

procédure. Par ailleurs, si les faits qu'il allègue s'avèrent pertinents, il dispose d'un intérêt à la

procédure;

que les art. 21 ss CPJA règlent la récusation; il y est notamment prévu qu'une personne doit se

récuser s'il existe des motifs sérieux qui sont de nature à faire douter de son impartialité (art. 21

al. 1 let. f CPJA);

que l'art. 29 al. 1 Cst. dispose que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou

administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement. Selon la jurisprudence, ce droit

permet notamment d'exiger la récusation des membres d'une autorité administrative dont la

situation ou le comportement sont de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur

impartialité; il tend à éviter que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent influencer une

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décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut s'imposer même

si une prévention effective du membre de l'autorité visée n'est pas établie, car une disposition

interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence

de la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances

constatées objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement

individuelles d'une des personnes impliquées ne sont pas décisives (ATF 127 I 196 consid. 2b;

125 I 119 consid. 3b);

que, contrairement à l'art. 30 al. 1 Cst., l'art. 29 al. 1 Cst. n'impose pas l'indépendance et

l'impartialité comme maxime d'organisation. En règle générale, les prises de position qui

s'inscrivent dans l'exercice normal de fonctions gouvernementales, administratives ou de gestion,

ou dans les attributions normales de l'autorité partie à la procédure, ne permettent pas de conclure

à l'apparence de la partialité et ne justifient pas la récusation (cf. ATF 125 I 119 consid. 3f, 209

consid. 8a; arrêt TF 2P.56/2004 du 4 novembre 2004 consid. 3.3). Une autorité, ou l'un de ses

membres, a en revanche le devoir de se récuser lorsqu'elle dispose d'un intérêt personnel dans

l'affaire à traiter, qu'elle manifeste expressément son antipathie envers l'une des parties à la

procédure ou s'est forgé une opinion inébranlable avant même d'avoir pris connaissance de tous

les faits pertinents de la cause (cf. arrêt TF 1C_455/2010 du 7 janvier 2011 consid. 2.2 et les arrêts

cités; cf. pour le tout, arrêt TF 1C_442/2011 du 9 mars 2012 consid. 2.1);

qu'en l'occurrence, par décision du 5 juillet 2016, l'AFC a considéré qu'il existait des éléments

nouveaux pour entrer en matière sur la demande de reconsidération du 4 mai 2015. Cela étant,

elle a refusé, d'une part, de révoquer l'approbation du contrat de bail à ferme du 26 août 2014 et,

d'autre part, de reconsidérer la décision du 7 octobre 2014;

que cette décision a été rendue dans la composition suivante: S.________ (président),

T.________ (secrétaire) ainsi que U.________, V.________, W.________ et X.________

(membres);

que la décision d'autorisation d'acquisition du 7 octobre 2014 avait été rendue dans la même

composition;

que la décision d'approbation du contrat de bail à ferme du 26 août 2014 était signée par le

Président de l'AFC et la secrétaire;

que la décision ici litigieuse est intervenue après qu'une enquête administrative a été menée

concernant le fonctionnement de l'AFC et de son secrétariat, enquête qui a précisément été

déclenchée par les circonstances des prises de décisions dont il s’agissait d’examiner la

reconsidération;

qu'en sa qualité de surveillant du secrétariat et de responsable du fonctionnement de l’autorité (cf.

art. 10 du règlement fribourgeois du 31 octobre 2005 sur l'organisation et le fonctionnement des

commissions de l'Etat; ROFC; RSF 122.0.61), le Président de l'AFC était automatiquement visé

par cette enquête administrative;

qu'en tant que membres du secrétariat, la secrétaire et le secrétaire-adjoint - lequel s'était récusé -

étaient également particulièrement concernés;

que l'enquête administrative visait précisément le fonctionnement de l'AFC et de son secrétariat et

portait en partie du moins sur les décisions en lien avec l'entreprise agricole en question et les

personnes impliquées, de sorte qu'elle pouvait même concerner l'ensemble des membres et

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collaborateurs de l'AFC. Dans ces circonstances, il tombe sous le sens que le Président de l'AFC

et la secrétaire, voire l'ensemble des membres et des collaborateurs de cette autorité, pouvaient

disposer d'un intérêt personnel dans l'affaire à traiter, puisque la manière dont ils exercent leur

activité professionnelle pouvait être remise en cause;

que, dans ces circonstances, ces personnes auraient dû se récuser d'office;

qu'au demeurant, le 20 octobre 2016, le Président de l'AFC a informé la Cour de céans que,

"compte tenu de différentes circonstances", la secrétaire-juriste avait décidé de se récuser en date

des 5 et 7 octobre 2016 dans le cadre de la présente affaire;

que, dans sa lettre du 3 octobre 2016, la DIAF avait soulevé la question de la récusation à laquelle

aurait dû se soumettre le Président de l'AFC et la secrétaire-juriste;

que cette lettre a été transmise à toutes les parties le 5 octobre 2016;

que, cela étant, aucune d'entre elles ne s'est prononcée sur cet aspect dans sa détermination

respective;

que, dès lors que la motivation qui fonde le présent jugement a été soulevée par la DIAF et que les

parties ont implicitement renoncé à se prononcer sur cette problématique, il suffit de transmettre

leurs observations respectives en annexe au présent arrêt;

qu’en ce qui concerne la demande d’accès à l'entier du rapport d'enquête administrative, il peut

être renvoyé à la décision du 3 novembre 2016;

qu'enfin, O.________ et P.________ requièrent que le mandataire de A.________ ne soit plus

autorisé à la représenter, alléguant un conflit d'intérêts qu'ils voient dans le fait qu'un des associés

de cet avocat avait dans un premier temps été mandaté par la DIAF afin de mettre en œuvre la

procédure de licenciement pour justes motifs ouverte à l'encontre de O.________ et que celui-là

avait, dans ce cadre, pu prendre connaissance du rapport d'enquête administrative. La motivation

du présent arrêt reposant sur des raisons formelles, nul n'est besoin de trancher cette question,

laquelle pourra, cas échéant, être soumise à l'Ordre des avocats;

qu'au vu de ce qui précède, le recours doit être admis et la décision de l'AFC du 5 juillet 2016

annulée. Le dossier est transmis à l'autorité de surveillance, soit à la DIAF, afin qu'elle désigne la

composition de l'AFC, devant statuer sur la demande du 4 mai 2015, en application de l'art. 25

al. 2 CPJA;

que les frais de procédure, d'un montant total de CHF 1'500.-, sont mis, à raison d'un tiers, à la

charge de Q.________ et, à raison d'un tiers, à la charge de O.________ et P.________ –

solidairement entre eux –, qui succombent. L'AFC, en sa qualité d'autorité étatique, est exonérée

de sa part des frais (art. 133 CPJA);

que A.________ et N.________ ayant conclu à l'admission du recours, ils ont droit à une

indemnité de partie. Au vu de la complexité relative de l'affaire, celles-ci sont arrêtées à un

montant de CHF 1'080.- (y compris CHF 80.- au titre de la TVA) chacune. Elles sont mises à la

charge de Q.________, de O.________ et P.________ – solidairement entre eux – et de l'Etat de

Fribourg, à raison d'un tiers chacun;

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la Cour arrête:

I.

Le recours est admis.

Partant, la décision de l'Autorité foncière cantonale du 5 juillet 2016 est annulée. Le dossier

est transmis à la DIAF, afin qu'elle désigne la composition de l'AFC devant statuer sur la

demande du 4 mai 2015.

II.

Les frais de procédure de CHF 1'500.- sont mis, pour un tiers (soit CHF 500.-), à la charge

de Q.________ et, pour un tiers (soit CHF 500.-), à la charge de O.________ et

P.________, solidairement entre eux.

III.

Un montant de CHF 1'080.- (dont CHF 80.- au titre de la TVA) à verser à Me Dominique

Morard, à titre d'indemnité de partie, est mis pour un tiers à la charge de Q.________ (soit

CHF 360.-), pour un tiers à la charge de O.________ et P.________ solidairement entre eux

(soit CHF 360.-) et pour un tiers à la charge de l'Etat de Fribourg (soit CHF 360.-).

IV.

Un montant de CHF 1'080.- (dont CHF 80.- au titre de la TVA) à verser à Me Luke H. Gillon,

à titre d'indemnité de partie, est mis pour un tiers à la charge de Q.________ (soit CHF 360.-

), pour un tiers à la charge de O.________ et P.________ solidairement entre eux (soit CHF

360.-) et pour un tiers à la charge de l'Etat de Fribourg (soit CHF 360.-).

V.

Communication.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les

30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et des indemnités de partie peut, dans un délai de

30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie

de la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Fribourg, le 1er février 2017/JFR/vth

Présidente

Greffière-rapporteure