602 2024 81

Tribunal cantonal TC

Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—

Pouvoir Judiciaire PJ

Gerichtsbehörden GB

602 2024 81

Arrêt du 20 décembre 2024

IIe Cour administrative

Composition

Président :

Johannes Frölicher

Juges :

Dominique Gross,

Cornelia Thalmann El Bachary

Greffier-rapporteur :

Julien Delaye

Parties

A.________ SA, recourante

COMMUNE DE ROMONT, recourante

toutes deux représentées par Me Ariane Ayer, avocate

contre

DIRECTION

DU

DÉVELOPPEMENT

TERRITORIAL,

DES

INFRASTRUCTURES,

DE

LA

MOBILITÉ

ET

DE

L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée

Objet

Aménagement du territoire et constructions – PAL de Romont –

Dézonage de la zone mixte "B.________"

Recours du 27 mai 2024 contre la décision du 24 avril 2024

Tribunal cantonal TC

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considérant en fait

A.

Dans les feuilles officielles (FO) n° 10 du 8 mars 2019 et n° 2 du 15 janvier 2021, la Commune

de Romont a soumis à l'enquête publique le dossier de révision de son Plan d'aménagement local

(PAL). Cette révision vise à planifier le territoire communal pour les quinze prochaines années et à

adapter le PAL approuvé par la Direction de l’aménagement, de l’environnement et des

constructions (DAEC; actuellement Direction du développement territorial, des infrastructures, de la

mobilité et de l’environnement, DIME) le 30 juin 2004 aux dispositions légales fédérales et

cantonales en vigueur.

Il a notamment été prévu de maintenir l'art. ccc, ddd (partiel) et eee du registre foncier (RF), d'une

surface totale de 20'6609 m2, en zone mixte 1 (ZM-1), secteur I, destinée à accueillir des habitations

collectives, des activités artisanales et de services (commerce, bureau, hôtel, etc.). Les parcelles

concernées se situent également dans le secteur à prescriptions particulières "29.1" au lieu-dit

"B.________". Dans ce secteur, sont notamment interdites les habitations collectives, à l'exception

des logements de gardiennage nécessaires, à l'intérieur du volume bâti existant.

Les art. ccc et eee RF sont la propriété de la société A.________ SA, tandis que l'art. ddd RF

appartient à la commune. La parcelle art. eee RF a été divisée par sa propriétaire en deux (art. eee

et fff RF). La décision d'approbation du PAL se réfère uniquement aux anciens numéros de parcelles

figurant sur les plans du dossier concerné, soit ccc, ddd et eee RF. Dans la suite de la procédure, il

sera fait référence uniquement aux numéros des nouvelles parcelles, soit ccc, ddd, eee et fff RF.

La commune a adopté le dossier du PAL le 8 novembre 2021 et a traité les oppositions. Deux recours

ont été interjetés auprès de la DIME.

Le 3 août 2023, le Service des constructions et de l’aménagement (SeCA) a rendu un préavis de

synthèse d'examen favorable avec conditions.

B.

La DIME a publié, dans la FO n° 34 du 25 août 2023, les mesures qu'elle envisageait de ne

pas approuver et celles qu'elle comptait prendre dans sa décision d'approbation, et qui ne figuraient

pas dans le dossier mis à l'enquête publique. Elle a notamment annoncé son intention de demander

le dézonage des art. ccc, ddd, eee et fff RF. La Commune en a été dûment informée.

La Commune s'est prononcée le 22 septembre 2023 sur le dézonage proposé par la DIME.

C.

Par décision du 24 avril 2024, la DIME a partiellement approuvé la révision générale du PAL.

Elle a notamment décidé de ne pas approuver le maintien en zone mixte des art. ccc, ddd, eee et fff

RF. En conséquence, ces parcelles sont affectées à la zone agricole et les éléments du programme

d'équipement (PED) qui y sont liés sont également refusés.

La DIME justifie sa décision au motif que la proximité de la caserne de G.________, la desserte en

transports publics et le fait que ces parcelles soient en partie déjà construites ne modifient en rien

le fait qu'il s'agissait d'une zone à bâtir isolée du reste du tissu bâti, contraire à l'art. 15 de la loi du

22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). De plus, les prescriptions spéciales

prévues pour cette zone, et notamment l'interdiction des habitations à l'exception des logements de

garde, en font matériellement une zone d'activité (ZACT), puisqu'elle n'aurait alors plus rien de mixte.

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Or, le secteur en question n'étant pas inscrit dans la stratégie régionale des ZACT au plan directeur

régional (PDR), cette mesure ne peut être approuvée.

D.

Par mémoire du 21 mai 2024, la société propriétaire des art. ccc, eee et fff RF, ainsi que la

Commune de Romont, en tant que propriétaire de l'art. ddd RF, recourent ensemble auprès du

Tribunal cantonal contre la décision de la DIME du 24 avril 2024. Elles concluent, sous suite de frais

et dépens, à l'annulation partielle de cette décision, demandant que l'affectation des parcelles

concernées en ZM-1, subsidiairement en ZM-II, ainsi que le PED y relatif, soient approuvés.

A l'appui de leurs conclusions, les recourantes soulèvent tout d'abord un vice de procédure, arguant

que certaines pièces manquent au dossier, à savoir les décisions sur recours et les préavis

complémentaires demandés aux services spécialisés après la publication officielle du 25 août 2023.

Sur le fond, elles expliquent que les parcelles concernées par le dézonage ont toujours été affectées

en zone à bâtir et que la commune avait garanti, le 12 juin 2013, le maintien de cette affectation lors

de la prochaine révision de son PAL. Elles soulignent qu'une importante activité est actuellement

déployée sur une surface de 5'000 m2, comprenant un restaurant, une épicerie, un débit de boisson,

des logements, un commerce en libre-service, des places de stationnement et des lieux d'activité

artisanale et d'entreposage.

Selon les recourantes, la construction et les activités à cet endroit ont toujours été justifiées par

l'existence de la place d'armes de G.________. Elles affirment avoir été régulièrement sollicitées

pour élaborer de nouveaux projets sur le site, dont la concrétisation a été retardée par la nécessité

de déposer un PED, ce qui n'a été possible qu'en janvier 2024, après l'aménagement du giratoire

d'accès à la caserne et le déplacement de l'arrêt de bus, rendus nécessaires par l'élargissement de

la caserne.

Elles invoquent ensuite le Plan directeur cantonal (PDCant) et son territoire d'urbanisation, approuvé

par le Conseil fédéral, qui comprend le secteur litigieux, pour justifier son maintien en zone

constructible. Elles estiment qu'une nouvelle affectation en zone agricole est totalement inadaptée,

certaines parcelles (art. ccc et ddd RF) étant totalement ou partiellement non affectées à l'agriculture

depuis plusieurs décennies. Pour les recourantes, le dézonage du secteur n'est pas justifié, dès lors

qu'il se trouve en zone à bâtir depuis 1973, que cette affectation n'a jamais été remise en cause

dans les planifications antérieures, et que le PDR prévoit également une extension de la zone sur

l'art. ccc RF. Elles relèvent également que l'autorité intimée n'a formulé aucune remarque à ce sujet

dans le cadre de l'approbation du plan directeur communal (PDCom), qui prévoyait l'intégration des

parcelles concernées à l'intérieur de la zone à bâtir.

Enfin, elles considèrent que les activités sur la place d'armes sont assimilables à une zone d'activité,

formant avec leurs parcelles une zone cohérente, ce qui exclut la qualification de zone à bâtir isolée.

Elles soulignent la proximité de deux zones d'activités stratégiques selon le PDCant (aux lieux-dits

"H.________" et "I.________"), dont l'extension est prévue en direction du secteur litigieux. Elles

contestent avoir tardé dans le dépôt du PED, celui-ci figurant déjà dans le programme d'équipement

intégré au dossier mis à l'enquête. Elles concluent que les activités actuelles sur une surface de

5'000 m2 sont conformes à la zone et qu'on ne peut donc pas les rendre illégales en dézonant les

parcelles litigieuses. En définitive, les recourantes affirment que la mise en zone mixte du secteur

litigieux est parfaitement conforme aux principes de la LAT et de la planification hiérarchiquement

supérieure.

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E.

Dans sa détermination du 19 juillet 2024, la DIME conclut au rejet du recours. Elle souligne

que seule l'art. ccc RF est construit et que le reste du secteur n'est pas utilisé conformément à son

affectation depuis 50 ans. Elle conteste l'intégration des parcelles litigieuses dans le tissu bâti,

estimant que celles-ci sont majoritairement entourées de champs, de surfaces agricoles et de forêts.

La DIME rappelle également que les zones d'activités de "H.________" et de "I.________" sont

situées à une distance importante du secteur litigieux, ce qui les qualifie d'excentrées et interdit, de

ce fait, la densification à cet endroit. Enfin, elle précise que la représentation des parcelles ligueuses

sur la carte de synthèse du PDR de la Glâne et sur celle du territoire d'urbanisation du PDCant ne

confère aux propriétaires aucun droit au classement ou au maintien en zone à bâtir.

Dans leurs contre-observations du 17 septembre 2024, les recourantes maintiennent leurs

conclusions. Elles insistent sur le fait que la desserte à cet endroit permet sa densification et que le

PDR, adopté le 10 juillet 2024 par l'assemblée des délégués de l'association régionale, prévoit deux

zones stratégiques à proximité des parcelles litigieuses. Elles réitèrent, au surplus et pour l'essentiel,

les griefs avancés dans leur recours.

F.

Les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris dans les

considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du litige.

en droit

1.

1.1.

La commune, en vertu de son autonomie en matière de planification de son territoire et en

sa qualité de propriétaire de l'art. ddd RF, est habilitée à recourir devant le Tribunal cantonal. Il en

va de même pour la société propriétaire des art. ccc, eee et fff RF, directement touchée par le refus

d'approbation de la réglementation proposée par la commune (art. 76 du code fribourgeois du 23 mai

1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1).

Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu des art. 79 ss, ainsi

que de l'art. 114 al. 1 CPJA. En outre, l'avance de frais a été versée dans le délai imparti, de sorte

que le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur les mérites du recours.

1.2.

Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal cantonal revoit la légalité de la décision attaquée, ainsi que

la constatation des faits par l'autorité intimée. Il peut ainsi sanctionner la violation de la loi, y compris

l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou incomplète des faits

pertinents.

En application des art. 78 al. 2 let. c CPJA et 33 al. 3 let. b LAT, lequel impose aux cantons d'instituer

au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (cf. ATF 109 Ib 121

consid. 5b; arrêt TA FR 2A 2000 65 du 26 octobre 2000), la Cour de céans statue avec un plein

pouvoir de cognition sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la DIME;

le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN

de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 LAT p. 13) peut dès lors également

être invoqué devant la Cour de céans (cf. TSCHANNEN, art. 2 LAT p. 34; pour plus de détails, cf. ATF

127 II 238 consid. 3b/aa).

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Il convient toutefois de relever que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement

du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté

d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition constitue

principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours.

Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si

la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas

substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente. Elle doit lui

renvoyer l'affaire pour qu'elle prenne une nouvelle décision (cf. ATF 120 Ib 207 consid. 3;

TSCHANNEN, art. 2 LAT p. 34).

2.

2.1.

Dans la présente cause, la mesure contestée consiste en un déclassement de parcelles en

zone agricole dans le cadre d’une révision de la planification, ce qui représente une restriction au

droit de propriété compatible avec l’art. 26 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la

Confédération suisse (Cst.; RS 101) si elle repose, conformément à l'art. 36 Cst., sur une base

légale, se justifie par un intérêt public suffisant et respecte les principes de la proportionnalité et de

l'égalité devant la loi.

2.2.

Pour examiner les déclassements litigieux, il convient de rappeler quelques principes

fondamentaux de l'aménagement du territoire.

La LAT concrétise la vision de l'aménagement du territoire notamment à son art. 1 al. 1, selon lequel

la Confédération, les cantons et les communes doivent veiller à une utilisation mesurée du sol et à

la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. Ils coordonnent leurs

activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation

du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans

l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins

de la population et de l'économie.

L’art. 1 al. 2 let. abis LAT précise que ces autorités soutiennent, par des mesures d'aménagement,

les efforts qui sont entrepris notamment aux fins d'orienter le développement de l'urbanisation vers

l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée.

Aux termes de l’art. 14 LAT, les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol (al. 1). Ils

délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (al. 2).

Bien que le nouvel art. 15 LAT relatif à la zone à bâtir ait principalement codifié la jurisprudence et

la pratique existantes, il introduit néanmoins certaines innovations. Parmi celles-ci figurent l'exigence

de plans directeurs incluant les stratégies de répartition des zones à bâtir, ainsi que le calcul,

supposé plus précis, des surfaces nécessaires en fonction des besoins (cf. ATF 141 II 393

consid. 2).

2.3.

Dans le cadre des travaux préparatoires en vue de la révision de la LAT, il a été constaté

que les réserves de terrains constructibles n'étaient pas situées, pour la plupart, là où elles seraient

nécessaires (cf. Message du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur

l'aménagement du territoire, FF 2010 959, p. 975 ch. 2.3 et p. 982; OFFICE FÉDÉRAL DU

DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL [ARE]/FAHRLÄNDER PARTNER, Zones à bâtir en Suisse – De quelle

surface de zones à bâtir la Suisse a-t-elle besoin?, Rapport final du 10 octobre 2008, p. 64 s.,

disponible sur are.admin.ch > Médias et publications > Publications > Bases > Zones à bâtir en

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Suisse – De quelle surface de zones à bâtir la Suisse a-t-elle besoin, consulté le 20 décembre 2024;

GRIFFEL, Raumplannungs- und Baurecht in a nutshell, 3e éd. 2017, p. 47; AEMISEGGER/KISSLING,

Commentaire pratique LAT – planifier l'affectation, 2016, art. 15 LAT no 73).

La jurisprudence considère que l'un des buts principaux de la législation fédérale sur l'aménagement

du territoire consiste à concentrer le peuplement dans les zones à bâtir et d'empêcher de construire

en ordre dispersé, de sorte que les petites zones à bâtir paraissent en principe non seulement

inappropriées, mais également contraire à la loi (cf. ATF 124 II 391 consid. 3a; 121 I 245 consid. 6e;

119 Ia 300 consid. 3b; arrêts TF 1C_485/2012 du 13 juillet 2014 consid. 3.2.1; 1C_13/2012 du

24 mai 2012 consid. 3.1; 1C_374/2011 du 14 mars 2012 consid. 3; 1C_225/2008 du 9 mars 2009

consid. 4.1).

Le principe de regroupement des constructions (principe de concentration) nécessite que les

bâtiments soient en règle générale rassemblés dans un espace déterminé, cohérent et clairement

séparé du territoire non construit et que le développement de l'urbanisation se fasse vers l'intérieur

du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. abis LAT; cf. ATF 116 Ia 335 consid. 4a; arrêts TF 1C_278/2022 du

27 juin 2023 consid. 4.1; 1C_361/2020 du 18 janvier 2021 consid. 4.2). Il s'agit d'éviter le

développement de constructions en ordre dispersé, de préserver les espaces agricoles, les

paysages et les sites, et d'assurer une utilisation mesurée du sol (cf. ATF 119 Ia 411 consid. 2b;

arrêt TF 1C_361/2020 du 18 janvier 2021 consid. 4.2).

Selon la jurisprudence constante, les petites zones à bâtir isolées, situées à l'extérieur des zones

constructibles sont un facteur de dispersion des constructions et vont à l'encontre du principe

fondamental de concentration. Elles ne sont pas seulement inopportunes, mais également

contraires à la loi (cf. ATF 124 II 391 consid. 3a; arrêts TF 1C_278/2022 du 27 juin 2023 consid. 4.1;

1C_361/2020 du 18 janvier 2021 consid. 4.2).

3.

3.1.

En l'espèce, la LAT, concrétisée dans la législation cantonale et les instruments de

planification, constitue d'abord une base légale suffisante pour déclasser des parcelles de la zone

constructible en zone agricole.

3.2.

Les mesures visant à concrétiser les buts de la LAT revêtent ensuite, sur le principe, un

intérêt public important. La meilleure utilisation des réserves à l'intérieur du territoire urbanisé déjà

largement bâti, accompagnée du maintien de l'encouragement d'une urbanisation de qualité,

constitue notamment un pilier de la politique suisse de l'aménagement du territoire (cf. Message du

20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire, FF 2010 959,

p. 974).

Un intérêt public majeur existe ainsi lors du déclassement d'une portion de territoire ne remplissant

pas d'emblée les critères de la zone à bâtir définis par l'art. 15 LAT (développement de l'urbanisation

vers l'intérieur et création d'un milieu bâti compact; ég. art. 1 al. 2 let. abis et art. 1 al. 2 let. b LAT).

Le principe de regroupement des constructions (principe de concentration) exige également que les

bâtiments soient généralement rassemblés dans un espace cohérent et séparé du territoire non

construit (art. 1 al. 2 let. abis LAT; cf. ATF 116 Ia 335 consid. 4a; arrêts TF 1C_361/2020 du 18 janvier

2020 consid. 4.2; 1C_442/2019 du 17 juin 2020 consid. 2.5), afin d'éviter le développement de

constructions en ordre dispersé, de préserver les espaces agricoles et d'assurer une utilisation

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mesurée du sol (cf. ATF 119 Ia 411 consid. 2b). Par conséquent, les mesures visant à concentrer et

limiter l'urbanisation revêtent elles-aussi un intérêt public important.

4.

Il convient maintenant d'examiner si le déclassement litigieux, appliqué aux parcelles concernées,

respecte le principe de la proportionnalité.

4.1.

Il est d'abord établi que la zone mixte litigieuse, composée des art, n° ccc, ddd, eee et fff RF,

totalise une surface de 20'669 m2. Selon les recourantes, seuls 5'000 m2 environ sont actuellement

utilisés conformément à l'affectation "zone mixte", accueillant un restaurant, une épicerie, un débit

de boisson, des logements, un commerce en libre-service, des places de stationnement et des lieux

d'activité artisanale et d'entreposage.

Il est important de relever que les parcelles litigieuses sont situées dans le territoire d'urbanisation

(TU) tel que défini par le PDCant. De plus, le PDR de la Glâne prévoit le maintien de l'affectation

actuelle en zone mixte et son extension à l'ensemble de l'art. ddd RF (cf. PDR Glâne, Adaptations

du territoire d'urbanisation, disponible sur www.glaneregion.ch > activités et commissions > Plan

directeur régional, consulté le 20 décembre 2024).

Le secteur en question se situe face à l'entrée principale de la Place d'armes de G.________, de

part et d'autre de la route, à son extrémité nord. Cette place d'armes est intégrée au Plan Sectoriel

militaire (PSM), partie "ouvrages". D'une superficie d'env. 179 hectares, elle comprend de nombreux

bâtiments (salles de sport, de formation, réfectoires, bâtiments administratifs, cantonnements de

troupes, héliport et infrastructures de stationnement pour véhicules militaires, cf. PSM, Fiche de

coordination 10.101, disponible sur www.vbs.admin.ch/fr/plan-sectoriel-militaire > Fiches de

coordination des places d'armes, consulté le 20 décembre 2024).

Plus concrètement, la parcelle ccc RF, accueillant le restaurant l'Écureuil, fait face à l'extrémité nord

de la place d'armes, de l'autre côté de la route, tandis que la parcelle eee RF est située juste derrière.

La parcelle ddd RF, quant à elle, longe la route et fait face à des terrains agricoles, avec la parcelle

fff RF située en retrait, derrière elle. Ces parcelles se situent à plus de 300 à 400 mètres au sud-ouest

de la future zone d'activité stratégique "I.________", prévue par le PDCant, et encore plus loin de la

zone d'activité "H.________", également qualifiée de stratégique dans le PDCant (cf. fiche projet n°

P0108). Le PDCant envisage, en outre, la possibilité d'étendre ces deux zones en direction du sud-

ouest.

En résumé, la zone se présente donc comme suit, sur la carte reproduite ci-dessous, où les parcelles

ccc, ddd, eee et fff RF sont mentionnées en jaune, la zone "I.________" entourée en bleu, la zone

"H.________" en rouge et la place d'armes en vert.

[plan supprimé]

4.2

L'examen de la représentation cartographique ci-dessus révèle clairement que la zone mixte

litigieuse n'est pas rattachée à un tissu bâti. En effet, les art. ccc, ddd (partiel), eee et fff RF sont

majoritairement entourés de champs, de surfaces agricoles exploitées et de forêts, formant ainsi

une enclave non construite (à l'exception du bâtiment sur l'art. ccc RF) au sein d'un environnement

rural.

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Certes, les recourantes soulignent la proximité du secteur avec les zones d'activités stratégiques

"I.________" et "H.________". Cependant, ces zones se situent respectivement à plus de 300 et

400 mètres. De plus, les parcelles qui séparent la zone litigieuse de ces zones d'activités ne sont

pas classées en zone constructible, mais bien affectées à la zone agricole. Cette distance

significative et l'absence de continuité du bâti démontrent que l'on n'est pas en présence d'un tissu

à construire cohérent. Développer les constructions dans cette portion du territoire communal

contribuerait indéniablement au mitage du territoire.

Même en cas d'extension maximale des zones d'activités "H.________" et "I.________",

conformément aux prévisions du PDCant et du PDR de la Glâne, la distance entre le secteur litigieux

et la zone à bâtir resterait supérieure à 100 mètres, de sorte que le secteur conserverait son

caractère de petite zone à bâtir isolée, quoi qu'en pensent les recourantes.

Au sud du secteur se trouve un domaine militaire. Celui-ci ne constituant pas une zone à bâtir au

sens de l'art. 15 LAT, il ne saurait justifier une urbanisation contigüe. Quand bien même, la Cour de

céans observe d'ailleurs que la place d'armes elle-même présente les caractéristiques d'une petite

zone isolée. Dans ces conditions, la présence de la place d'armes ne peut justifier une urbanisation

à cet endroit, même si les recourantes avancent la similarité des activités qui y seraient exercées et

la nécessité de maintenir leurs parcelles en zone constructible pour répondre aux besoins des

militaires fréquentant l'installation.

En définitive, le secteur litigieux doit être considéré comme une petite zone à bâtir isolée. Ce constat

est d'autant plus pertinent que, selon les recourantes elles-mêmes, seul un quart environ de la

surface totale est actuellement construit et qu'une partie importante est utilisée uniquement pour

l'entrepose de matériel (cf. photographie aérienne du secteur ci-dessous ich würde hier die Quelle

des Fotos angeben).

[photo supprimée]

L'analyse de cette photographie aérienne confirme, aux yeux de la Cour, que le maintien des

parcelles litigieuses en zone à bâtir aggraverait la situation de mitage du territoire. En effet, cela

permettrait la construction de nouveaux bâtiments, ce qui irait à l'encontre des principes

fondamentaux de l'aménagement du territoire, notamment celui de la concentration des

constructions.

4.3.

Il convient maintenant d'examiner si les arguments avancés par les recourantes sont

suffisamment pertinents pour justifier une dérogation à ce principe et le maintien des parcelles en

zone constructible.

4.3.1. Eu égard au fait que les recourantes avancent d'abord, implicitement du moins, la nécessité

de disposer d'une zone d'activité en insistant sur l'importance de celles déjà exercées à cet endroit

et leur "similitude" avec les activités déployées sur la place d'armes, la Cour rappelle ce qui suit.

Le PDCant (cf. T.104. Typologie et dimensionnement des zones d'activités) prévoit différents types

de zones d'activités: cantonales, régionales et autres. Les zones d'activités cantonales et régionales

sont des zones structurées, soutenues et encouragées par le canton. En revanche, le

développement des "autres zones d'activités", destinées au maintien des activités existantes, n'est

pas encouragé, mais reste possible de manière limitée et moyennant le respect d'exigences définies.

Les "autres zones d'activités" sont destinées au maintien du tissu existant. Seules les zones

appartenant à cette catégorie, qui présentent des conditions adéquates en matière de mobilité en

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fonction du caractère des activités projetées, peuvent faire l'objet d'extensions. Il s'agit de maintenir

des activités existantes et de permettre leur développement en présence d'un projet concret.

Or, la planification communale et le projet d’art. 30 RCU relatif à la ZM-1 prévoient que celle-ci est

destinée aux activités (minimum 20%) et aux habitations collectives dans le Secteur I. Toutefois, les

Prescriptions particulières 29.1 interdisent les habitations collectives sur les parcelles litigieuses,

autorisant uniquement des logements de gardiennage intégrés aux bâtiments.

Comme l'a relevé la DIME, ces prescriptions font que la zone litigieuse s'apparente en réalité

uniquement à une zone d'activité, et non à une zone mixte, dès lors que les habitations collectives

y sont proscrites. Ce secteur ne correspond ainsi ni à une zone d’activités cantonal, ni régionale,

telles que définies par le PDCant (cf. PDCant, T104. Typologie et dimensionnement des zones

d'activités, liste mentionnée au ch. 2). Il est important de rappeler que ce sont les cartes du PDCant,

et non celle du TU, qui déterminent les zones où le développement d'activités est encouragé.

La création de fait d'une "autre zone d'activité" au sens du PDCant n'apparaît pas judicieuse en

l'absence d'un projet concret de développement. Actuellement, les terrains de cette zone sont

principalement occupés par des activités d'entreposage de matériaux. Certes, un projet de

développement était lié à un PED qui a été refusé pour des motifs indépendants de la volonté des

propriétaires. Néanmoins, force est de constater qu'à ce jour, les propriétaires n'ont pas de projet

concret de développement en lien avec les activités déjà exercées sur le site.

En conclusion, les critères du PDCant relatifs aux zones d'activités ne permettent pas de justifier le

maintien de ce secteur en zone constructible, ni de permettre un développement supplémentaire de

l'urbanisation à cet endroit.

4.3.2. Les recourantes soutiennent ensuite que l'intégration des terrains litigieux dans le TU du

PDCant et leur maintien en zone à bâtir dans le PDR interdisent leur déclassement. Cette

argumentation ne peut toutefois prospérer.

En effet, le Tribunal fédéral a déjà considéré qu'un propriétaire ne peut se prévaloir du PDCant pour

exiger le maintien de ses parcelles en zone constructible. La Haute Cour a confirmé la jurisprudence

cantonale selon laquelle la carte du TU définit les surfaces légalisées en zone à bâtir et les terrains

pour lesquels une mise en zone peut être envisagée, mais ne dispense pas la commune d'examiner

le maintien d'une zone constructible à la lumière des principes de la LAT lors de la révision de son

PAL. Le PDCant précise d'ailleurs que le TU désigne les secteurs où des mises en zone "peuvent

être étudiées en cas de besoin avéré". Il ne saurait donc être prétendu que le maintien de parcelles

en zone constructible a fait l'objet d'un examen précis dans le PDCant justifiant une exception au

principe de concentration (cf. arrêt TF 1C_361/2020 du 18 janvier 2021 consid. 4.5).

Cet argument est d'autant plus sans pertinence que le PDR Glâne n'est pas encore approuvé par le

Conseil d'Etat, mais uniquement par l'assemblée des délégués de l'Association Glâne Région.

En tant qu'autorité d'approbation, la DIME peut constater que la commune n'a pas correctement

examiné le maintien d'une zone constructible, même pour des secteurs inclus dans le TU. Elle n'est,

sur ce point, pas liée par la carte de synthèse du PDCant.

Il est également erroné d'affirmer que le planificateur régional ou la DIME sont liés par le TU du

PDCant au point d'interdire à la planification inférieure de fixer des limites de zones à bâtir plus

restrictives. Certes, les communes ne peuvent planifier des mises en zone en dehors du TU, mais

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elles peuvent définir une limite d'urbanisation plus stricte que celle du PDCant et dézoner des

portions de territoire non conformes à l'art. 15 LAT.

4.3.3. Les recourantes font encore valoir que la volonté de construire sur ce secteur du territoire

communal s'exprime par le maintien de son affectation en zone constructible depuis 50 ans. Cet

argument n'est toutefois pas fondé.

L'art. 46a al. 6 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les

constructions (LATeC; RSF 710.1) prévoit que si des terrains ne sont ni construits ni utilisés

conformément à leur affectation dans un délai de quinze ans après l'approbation du plan

d'affectation, la commune doit examiner l'opportunité de leur maintien en zone constructible.

Cette disposition confirme la possibilité pour la DIME de revoir le classement en zone à bâtir des

parcelles litigieuses, qui, sur les trois quarts de leur surface, n'ont manifestement pas été utilisées

conformément à leur affectation en zone mixte pendant 50 ans. Le seul maintien d'une parcelle en

zone constructible pendant une longue période ne suffit pas à justifier son maintien.

La jurisprudence du Tribunal fédéral confirme également ce point. Un dézonage peut servir

notamment à corriger des erreurs de planification passées (cf., p. ex., arrêt TF 1C_361/2020 du

18 janvier 2021 consid. 4.7). Le fait que la majeure partie du secteur n'ait pas été construite au cours

des 50 dernières années démontre bien plus, aux yeux de la Cour, l'absence d'un réel besoin de la

maintenir en zone à bâtir.

4.3.4. Les recourantes estiment également que le dézonage du secteur viole notamment le principe

de la bonne foi et de la confiance. Toutefois, ces principes ne s'opposent en réalité pas à la mesure

litigieuse.

En effet, la commune est censée connaître les règles de la procédure de planification et ses

compétences en la matière. Elle devait ainsi savoir qu'elle ne pouvait donner à ses habitants aucune

assurance quant au maintien en zone constructible d'un certain secteur. Or, rien ne permet d'affirmer

que la DIME, en tant qu'autorité d'approbation, aurait garanti le maintien de l'affectation des parcelles

lors de futures planifications.

La jurisprudence du Tribunal fédéral est d'ailleurs constante quant à l'importance du principe de la

séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; 129 II 369 consid. 4.2.1; 115

Ib 148 consid. 5c, arrêt TF 361/2020 du 18 janvier 2021 consid. 4.7). Son respect est ainsi primordial

en matière d'aménagement du territoire.

Par conséquent, le déclassement litigieux ne viole ni les assurances que la commune aurait pu

donner à la société recourante – dite assurance ne pouvant porter tout au plus que sur le fait que la

commune s'engageait à soumettre pour approbation à la DIME le maintien du secteur en zone

constructible –, ni la confiance que celle-ci aurait pu placer – à tort – dans les planifications

antérieures.

4.3.5. Enfin, les recourantes invoquent l'existence de bâtiments et d'infrastructure sur les parcelles,

ainsi que l'importance des activités qui y sont exercées, pour contester le dézonage. Aux yeux de la

Cour, ce grief n'est toutefois pas pertinent.

En effet, la jurisprudence est claire: les investissements réalisés sur des parcelles, l'équipement

existant, la desserte par les transports publics ou le raccordement au réseau routier ne peuvent

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justifier à eux seuls un classement ou un maintien en zone à bâtir, si celui-ci est contraire aux

principes cardinaux de la LAT (cf. ATF 117 Ia 434 consid. 3g; arrêts TF 1C_278/2022 du 27 juin

2023 consid. 4.3; TC FR 602 2021 163 du 15 mars 2022 consid. 5.6; 602 2013 147 du 25 juin 2015

consid. 4c).

Enfin, la DIME n'a jamais contesté dans sa décision que les constructions licites existantes,

notamment sur l'art. ccc RF, et qui deviendraient non conformes à la nouvelle affectation de la zone,

bénéficieraient de la garantie de la situation acquise selon l'art. 24c LAT.

4.4.

Il est, à cet égard, important de rappeler qu'une grande partie de la surface du secteur est

encore non construite. Les constructions existantes se limites au bâtiment qui abrite le restaurant.

Compte tenu de l'étendue de la surface totale du secteur, ces constructions ne justifient pas son

maintien en zone à bâtir. Vu l'ensemble de ce qui précède, c'est donc à bon droit que la DIME a

estimé que la restriction à la propriété des recourantes respectait le principe de la proportionnalité.

5.

Il suit de là que, vu les importants intérêts publics en jeu, la Cour ne peut que confirmer qu'en matière

de planification, ni l'historique de l'affectation des zones, ni la bonne foi du propriétaire ou l'existence

d'équipements et de constructions ne peuvent prévaloir sur l'intérêt à la mise en œuvre de la LAT et

de ses principes (cf. ATF 132 II 218 consid. 6.1; arrêt TC FR 602 2018 150 du 13 mai 2020

consid. 6.3). Aucun motif spécifique lié à la zone litigieuse ne justifie une dérogation à ces principes.

Par conséquent, la conclusion tendant au maintien en zone à bâtir des parcelles ccc, ddd, eee et fff

RF est rejetée et la décision d'approbation est confirmée sur ce point. Le déclassement de ces

parcelles en zone agricole implique alors qu'un PED ne peut plus être accordé sur ce secteur.

En conséquence, le recours est entièrement rejeté et la décision d'approbation confirmée sur ce

point litigieux du recours, étant précisé que celle-ci fait encore l'objet d'une procédure de recours

parallèle (602 2024 80) portant sur le refus d'approbation d'une autre mesure.

6.

La société recourante, qui succombe, supporte les frais de la procédure en application de

l'art. 131 CPJA. Ces frais sont fixés conformément aux art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du

17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative

(Tarif JA; RSF 150.12). En l'espèce, il se justifie de fixer les frais à CHF 3'500.- et de les imputer sur

l'avance de frais du même montant versée par la société recourante le 6 juin 2024. La commune,

qui a agi dans le cadre de son autonomie en matière de planification de son territoire, n'a pas à

supporter solidairement les frais (art. 133 CPJA).

Pour le même motif, les recourantes n'ont pas droit à une indemnité de partie.

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I.

Le recours est rejeté.

II.

Les frais de procédure, d'un montant de CHF 3'500.-, sont mis à la charge de la société

A.________ SA. Ils sont compensés par l'avance de frais de même montant déjà versée.

III.

Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV.

Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les

30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une

réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée

(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 20 décembre 2024/jfr

Le Président

Le Greffier-rapporteur