Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen
Erwägungen (4 Absätze)
E. 20 février 2024 et de la Préfecture de la Broye du 26 mars 2024
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considérant en fait
A.
A.________ SA – dont l’administrateur est B.________, exploitant agricole – est propriétaire
de l’art. ccc du registre foncier (RF) de la Commune de D.________, secteur E.________, sis hors
de la zone à bâtir et sur lequel sont construits plusieurs bâtiments, notamment une ferme avec
logement dans lequel le précité vit actuellement.
B.
A.________ SA a déposé une demande de permis de construire pour une habitation familiale,
avec piscine et jardin d’hiver notamment, sur ledit art. ccc RF.
La mise à l’enquête publique n’a suscité aucune opposition.
Le 25 octobre 2022, la commune a émis un préavis favorable.
Dans le cadre de la consultation des services concernés, Grangeneuve, Section Agriculture a émis
un préavis négatif le 24 novembre 2022.
A la suite de la lettre du 28 novembre 2022 de la Direction du développement territorial, des
infrastructures, de la mobilité et de l’environnement (DIME) l’informant qu’elle entendait refuser de
délivrer l’autorisation spéciale, la propriétaire s’est déterminée le 17 mars 2023 et a déposé des
nouveaux plans le 6 avril 2023, supprimant la piscine et le jardin d’hiver. Elle a notamment soutenu
que deux logements sont nécessaires en raison de la transmission prochaine de l’exploitation à la
nouvelle génération et qu’un nouveau logement ne peut pas être envisagé à l’intérieur du volume
construit existant, compte tenu du besoin agricole des surfaces en question.
Grangeneuve, Section Agriculture a émis un préavis complémentaire défavorable le 12 mai 2023.
Par lettre du 5 juin 2023, la DIME a informé la propriétaire de son intention de refuser de délivrer
l’autorisation spéciale et l’a invitée à se déterminer à nouveau. Celle-ci n’a pas donné suite à cette
invitation.
C.
Par décision du 20 février 2024, la DIME a refusé de mettre A.________ SA au bénéfice d’une
autorisation spéciale pour travaux hors de la zone à bâtir. En substance, la DIME a considéré qu’à
l’emplacement du projet de la nouvelle habitation, la propriétaire disposait d’un rural existant avec
partie habitable présentant un potentiel de rénovation, voire d’agrandissement; que le besoin d’une
nouvelle habitation séparée n’apparaissait dès lors pas indispensable; que le chef d’exploitation était
également propriétaire d’un immeuble d’habitation mixte en zone à bâtir situé à 3 à 4 kilomètres de
son centre d’exploitation; que jusqu’alors la gestion de l’exploitation agricole avait pu être menée à
bien dans les limites de la configuration actuelle; qu’un besoin immédiat faisait défaut; que les
volumes construits existants devaient être utilisés en premier lieu et que le maintien à long terme de
l’exploitation n’était pas démontré.
A la suite de cette décision de la DIME, le Service des constructions et de l’aménagement (SeCA)
a rendu un préavis défavorable le 4 mars 2024.
Par décision du 26 mars 2024, dès lors que l’autorisation spéciale de la DIME faisait défaut, le
Lieutenant de préfet de la Broye a refusé d’accorder le permis de construire.
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D.
Par mémoire du 26 avril 2024, la propriétaire dépose un recours à l’encontre des deux
décisions précitées auprès du Tribunal cantonal. Elle conclut, sous suite de frais et dépens,
principalement, à la réformation desdites décisions, en ce sens que l’autorisation spéciale et le
permis de construire requis sont accordés, subsidiairement, à leur annulation avec renvoi du dossier
aux autorités intimées pour complément d’instruction et nouvelle décision. A titre de mesures
d’instruction, elle requiert son interrogatoire et la tenue d’une inspection des lieux.
A l’appui de ses conclusions, la recourante se plaint d’une constatation inexacte des faits ainsi que
de la violation des art. 16a de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700)
et 34 de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Elle expose
que le logement actuel, réparti sur deux niveaux et d’une surface nette de 141 m², est adjacent à la
grange-écurie, rendant impossible la création d’un nouveau logement sans empiéter sur des locaux
concrètement utilisés et nécessaires à l’exploitation à des fins agricoles. De plus, le logement actuel
est trop exigu pour être divisé en deux logements avec entrées séparées en raison de la
configuration des pièces. La recourante précise ne pas disposer d’un autre logement à une proximité
suffisante de l’exploitation et qu’une présence permanente sur le domaine agricole est
indispensable. Elle explique que la transition de l’exploitation d’une génération à l’autre est concrète
et prévue à court terme, de sorte que le besoin de nouvelle habitation en zone agricole est immédiat.
Pour prouver le maintien à long terme de l’entreprise agricole, elle indique avoir demandé une mise
à jour du budget d’exploitation à l’Institut agricole de Grangeneuve.
E.
Le 29 mai 2024, le Lieutenant de préfet fait savoir qu’il n’a pas d’observations à formuler sur
le recours dont il conclut au rejet en renvoyant aux considérants de sa décision et de celle de la
DIME.
Par courrier du 19 juin 2024, la commune indique qu’elle maintient son préavis favorable du
E. 25 mars 2019 consid. 5), ou sur des surfaces disponibles dans la zone constructible (ATF 123 II 499
consid. 3b/cc). Si tel n’est pas le cas, elle doit vérifier que la nouvelle construction correspond à
l’utilisation envisagée et aux besoins objectifs de l’exploitation (ATF 129 II 413 consid. 3.2; 125 II
278 consid. 3a; 123 II 499 consid. 3b/cc; plus récemment arrêts TF 1C_58/2017 du 18 octobre 2018
consid. 5.3.1; 1C_457/2017 du 25 mars 2019 consid. 5).
2.5.
La nécessité s’apprécie en fonction de critères objectifs. Elle dépend notamment de la
surface cultivée, du genre de cultures et de production (dépendante ou indépendante du sol), ainsi
que de la structure, de la taille et des besoins de l’exploitation (arrêts TF 1C_170/2019 du 9 avril
2020 consid. 3.1; 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 4.1; 1C_58/2017 du 18 octobre 2018
consid. 5.3.1; 1C_27/2008 du 25 juin 2008 consid. 2.3; arrêt TC FR 602 2021 144 du 16 octobre
2023). L’appréciation doit se faire à l’aune des buts et principes énoncés aux art. 1 et 3 LAT (arrêts
TF 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 4.1; 1C_107/2011 du 5 septembre 2011 consid. 4.1).
Dans tous les cas, vu l’important intérêt public à éviter la dispersion des constructions, les bâtiments
et installations doivent être regroupés autant que possible ("Konzentrationsprinzip"; ATF 141 II 50
consid. 2.5; arrêts TF 1C_170/2019 du 9 avril 2020 consid. 3.1; 1C_318/2017 du 11 juillet 2018
consid. 4.1).
2.6.
Le droit d’habiter en dehors des zones à bâtir est réservé à un cercle restreint de personnes.
Parmi celles-ci figurent le chef de l’entreprise et les employés qui travaillent dans l’exploitation, leur
famille ainsi que la génération qui prend sa retraite après avoir passé toute sa vie dans l’exploitation.
Il convient toutefois d’examiner dans chaque cas, d’après des critères objectifs et dans une
perspective globale, s’il est nécessaire à l’exploitation que les personnes concernées habitent hors
de la zone à bâtir. Ainsi, si l’habitation du chef de l’exploitation se révèle non indispensable à celle-
ci, une habitation supplémentaire pour la génération qui prend sa retraite n’est pas non plus
conforme à la zone (arrêt TF 1C_319/2018 du 7 février 2019 consid. 6). Ne peuvent être pris en
considération ni les idées ou désirs subjectifs, ni des critères d’opportunité ou de convenance
personnelle (cf. ATF 136 II 214 consid. 2.1; 129 II 63 consid. 3.1; arrêts TF 1C_258/2018 du
11 décembre 2018 consid. 4.3; 1C_401/2018 du 24 septembre 2019 consid. 2.1).
Pour pouvoir habiter en zone agricole, une présence permanente dans l’exploitation doit être
nécessaire. Seront à cet égard déterminantes la nature et l’ampleur des tâches de surveillance à
assurer dans le cadre de l’exploitation, la distance séparant l’exploitation de la zone d’habitation la
plus proche et la question de savoir si l’activité agricole est exercée à titre principal. Si des besoins
en matière de locaux d’habitation sont avérés, ils devront être en priorité satisfaits à l’intérieur du
volume bâti existant. Le fait que les logements existants soient loués, cédés en droit d’habitation à
des tiers ne saurait justifier la construction de nouveaux locaux d’habitation (arrêts TF 1C_17/2015
du 16 décembre 2015 consid. 2; 1C_58/2017 du 18 octobre 2018 consid. 5.3.1; TC VD
AC.2019.0031 du 15 avril 2019 consid. 2.b; cf. EspaceSuisse, Constructions hors de la zone à bâtir
de A à Z, 3/2020, p. 40).
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Dans l’arrêt 1C_136/2009 du 4 novembre 2009, le Tribunal fédéral a fourni les précisions suivantes
concernant le logement en zone agricole destiné à la génération qui prend sa retraite (cf.
consid. 4.1):
"[…] on considère en principe comme indispensables pour l’exploitation les besoins de locaux d’habitation
pour la génération qui prend sa retraite après avoir travaillé, sa vie durant, dans l’agriculture et habité en zone
agricole. Le cas échéant, trois générations peuvent ainsi élire domicile sur le même domaine (Explications
relatives à l’ordonnance sur l’aménagement du territoire, Office fédéral du développement territorial, Berne
2001, p. 30 s.). Selon la jurisprudence, on ne saurait en effet exiger qu’un paysan doive quitter le domaine
lorsque, à l’âge de la retraite, il en remet l’exploitation à ses enfants. Le maintien sur le domaine favorise aussi
la structure sociale de l’agriculture. Les parents retraités peuvent continuer à rendre de précieux services dans
l’exploitation du domaine: s’occuper des achats, donner des conseils, apporter une aide dans les périodes très
chargées, en cas de maladie, de service militaire, etc. (arrêt 1A.19/2001 du 22 août 2001, in RDAF 2003 I
506, consid. 3a; ATF 116 Ib 228 consid. 3a p. 233; 112 Ib 259 consid. 2a p. 262). Dans tous les cas, les
conditions générales permettant d’admettre la conformité à la zone agricole de logements d’habitation,
notamment l’existence d’un lien fonctionnel direct entre le logement et l’exploitation, doivent être remplies
(Explications relatives à l’ordonnance sur l’aménagement du territoire, op. cit., p. 31; ATF 121 II 307 consid. 3b
p. 310 s.; 112 Ib 259 2a p. 262)."
La taille de la nouvelle construction doit être proportionnée au besoin en logement pour l’exploitation
du domaine agricole, sans excéder la surface nécessaire (arrêt TF 1C_258/2018 du 11 décembre
2018 consid. 4.2). Dans une directive de 2001 envoyée aux cantons, l’Office fédéral du
développement territorial (ARE) leur a communiqué les valeurs indicatives qu’il considère conformes
à la loi. Il y estime à 180 m2 la surface adaptée au logement de l’exploitant (bureau compris) et à
100 m2 celle qui convient pour le logement de la vieille génération (arrêts TF 1C_145/2019 du 20 mai
2019 consid. 2.3; TC FR 602 2021 144 du 16 octobre 2023; EspaceSuisse, Sondage auprès des
cantons du 21 mars 2022, p. 6). A noter que la plupart des cantons ont fixé une surface brute de
plancher maximale admise pour un logement agricole hors zone à bâtir en fonction de la grandeur
de l’exploitation (EspaceSuisse, Sondage auprès des cantons du 21 mars 2022, p. 12).
A titre d’exemples, ces recommandations ont été reprises et complétées notamment par le canton
de Vaud (cf. fiche d’application pour les logements agricoles hors de la zone à bâtir, version de
février 2023, qui indique que la surface brute de plancher habitable du logement de la génération
qui prend sa retraite peut se monter au maximum à 100 m2) et celui de Berne (L2 Fiche thématique,
Construire hors de la zone à bâtir, version de décembre 2023, qui fixe une valeur indicative de
100 m2 pour le logement des parents âgés).
Depuis le 20 décembre 2022, le canton de Fribourg s’est également aligné sur les recommandations
de l’ARE en admettant notamment des surfaces maximales de 180 m2 pour le logement de
l’exploitant et de 100 m2 pour la 2e génération ascendante (cf. directive relative aux habitations
agricoles et bâtiments ruraux hors zone à bâtir, art. 16a LAT et 34 OAT, ch. IV al. 2 let. a et b). Selon
cette directive, une limite supérieure totale de surface brute de plancher utile par exploitation agricole
est fixée à 350 m2 au maximum, toutes surfaces cumulées (ch. IV al. 3). Un logement pour la
génération qui prend sa retraite (Stöckli) peut être admis pour autant que le logement du chef
d’exploitation puisse être considéré comme conforme à la zone agricole et que la génération qui
prend sa retraite ait vécu la majorité de sa vie active, pour une durée d’au moins 20 ans, sur le centre
d’exploitation là où la construction est prévue, hors de la zone à bâtir. La reprise du domaine doit
être réglée au moment de la délivrance du permis de construire (cf. ch. IV al. 4).
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Jusqu’à cette date, utilisant par analogie le système de mesure appliqué dans le domaine de
l’estimation de la valeur agricole par le droit foncier rural, les autorités cantonales fribourgeoises
fondaient leur pratique en matière de locaux d’habitation agricoles sur les unités de logement (UL)
qui découlent d’une appréciation normalisée des jours de travail ouvrables effectués dans
l’entreprise agricole. Elles entraient en matière sur un logement agricole lorsque ladite entreprise
générait au moins 300 jours de travail, soit 10.0 UL. La grandeur maximum admissible était de 20.0
UL (2’500 jours de travail). En d’autres termes, entre ces limites, la charge de travail de l’exploitation,
exprimée en jours ouvrables normalisés, était déterminante pour la fixation précise du "droit au
logement" admis. Une tabelle était nécessaire pour convertir les unités de logement en mètres carrés
en distinguant à chaque fois entre les pièces habitables/chambres, les cuisines, les salles de bain
et les toilettes simples dès lors que les facteurs de conversion étaient différents selon chacune de
ces affectations.
Dans un arrêt 602 2021 144 du 16 octobre 2023, la Cour de céans a constaté que, depuis l’abandon
le 1er avril 2018 de la méthode fondée sur les unités de logement pour estimer la valeur agricole par
le droit fédéral (cf. ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural; RS 211.412.110 et son
annexe: Guide de 2018 pour l’estimation de la valeur de rendement agricole), la pratique
fribourgeoise n’était plus documentée. Aucune directive accessible n’a été émise, de sorte qu’il était
très difficile, pour ne pas dire impossible, à un administré, respectivement à un voisin, de
comprendre et encore moins de contrôler la mise en œuvre des règles dont le niveau de complexité
était déjà en lui-même extrême. Même si, en soi, rien n’interdisait au canton de continuer à utiliser
l’unité de mesure des UL, devenue obsolète, pour concrétiser les exigences de la loi sur
l’aménagement du territoire, il est douteux qu’en l’absence de toute transparence, on puisse
reconnaitre la moindre valeur à cette pratique absconde et totalement confidentielle qui laissait en
réalité un blanc-seing à Grangeneuve, Section Agriculture. La Cour a ainsi retenu que, comme
l’admissibilité d’un logement agricole dépend de l’art. 34 OAT applicable de manière uniforme en
Suisse, il y avait lieu de se baser, pour des raisons de clarté, sur les valeurs indicatives mentionnées
en mètres carrés dans les recommandations de l’ARE de 2001, reprises actuellement dans la
nouvelle directive cantonale du 20 décembre 2022, et que l’utilisation de la méthode des unités de
logement ne pourrait en aucun cas étendre les possibilités de construire telles qu’elles ressortent du
droit fédéral.
3.
3.1.
D’emblée, il sied de préciser que l’on est ici en présence d’un projet de construction lié à une
exploitation agricole pour laquelle la nécessité d’une présence permanente sur place a a priori été
admise (cf. préavis de Grangeneuve, Section Agriculture, du 24 novembre 2022), ce qui n’est pas
contesté.
Certes, la directive cantonale du 20 décembre 2022 mentionnée ci-dessus (cf. consid. 2.6), entrée
en vigueur le 1er janvier 2023, prévoit que les dossiers de demande de permis de construire déposés
jusqu’au 31 décembre 2022 feront l’objet d’un examen sur la base des modalités de calcul des
surfaces admissibles utilisées jusqu’à cette date. Le projet ayant été mis à l’enquête publique, il ne
devrait pas être soumis à la nouvelle directive.
Cela étant, comme exposé ci-avant (cf. consid. 2.6), la Cour de céans a jugé qu’il était douteux de
reconnaitre la moindre valoir à l’ancienne pratique cantonale, qualifiée d’absconde et de totalement
confidentielle. Quoi qu’il en soit, dans la présente affaire, ce ne sont pas tant les méthodes utilisées
pour déterminer la surface admissible du logement agricole qui sont en cause que le point crucial
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de savoir s’il existe un besoin actuel et concret de nouvelle construction pour la génération
ascendante ou si cette nouvelle construction est admissible compte tenu des volumes bâtis
existants. En effet, il est hors de question de construire une habitation supplémentaire si le besoin
n’est pas actuel ou si les locaux déjà disponibles permettent de couvrir les besoins de l’exploitation
en logements.
3.2.
Il ressort du dossier que la demande de permis – tout comme la publication dans la Feuille
officielle – était intitulée « habitation familiale », sans informations supplémentaires, et incluait la
construction d’une véranda et d’une piscine. C’est seulement en cours de procédure, suite au
préavis défavorable de Grangeneuve, Section Agriculture, que la recourante a évoqué le transfert
générationnel comme motif à la construction de la nouvelle villa – et a abandonné son projet de
piscine et de véranda –; elle s’est cependant limitée à affirmer que deux logements étaient
nécessaires « compte tenu de la transmission prochaine de l’exploitation à la nouvelle génération »
et que le second logement ne pouvait pas être envisagé dans les volumes construits existants.
Dans son mémoire de recours, la recourante soutient que la transition de l’exploitation d’une
génération à l’autre est prévue à court terme, respectivement qu’elle est en cours, mais nécessite
que la question du logement soit réglée; elle allègue ainsi que le besoin est immédiat. Parmi les
pièces jointes au recours, figure notamment le budget de l’exploitation daté du 2 octobre 2018,
duquel il ressort que l’exploitant est né en 1970. Dans sa détermination du 25 septembre 2024, elle
relève que l’exploitant approche de l’âge de la retraite – sans toutefois indiquer ni son âge ni sa date
de naissance – et que sa fille a commencé une formation dans l’œnologie et suivra ensuite l’école
d’agriculture dans l’idée de reprendre l’exploitation.
En cours de procédure de recours, la recourante a produit un budget d’exploitation, daté du 24 juin
2024 et réalisé en vue de la construction de la villa litigieuse, intitulé « Planification technique,
économique et monétaire 2024-2030 ». Il en ressort que l’exploitant a eu 54 ans en 2024 et qu’il
« peut poursuivre son activité pendant encore plus de 10 ans […] [E]nsuite les deux enfants de
Monsieur […] pourraient reprendre la propriété et devront obtenir la formation pour bénéficier des
paiements directs » (cf. ch. 2 in fine).
Il résulte de ce qui précède que l’exploitant est actuellement âgé de 54 ans (52 ans au moment du
dépôt de la demande de permis de construire). Si la recourante prétend certes que le transfert de
génération est prévu à court terme – respectivement qu’il est en cours –, elle n’apporte cependant
aucun élément concret à l’appui de son allégation. Force est au contraire de constater que la reprise
du domaine n’est aucunement concrètement réglée. En effet, selon les indications ressortant du
budget d’exploitation daté du 24 juin 2024, l’exploitant peut poursuivre son activité pendant encore
plus de 10 ans et ses enfants « pourraient » reprendre ensuite l’exploitation. A cela s’ajoute que,
comme indiqué par la recourante elle-même, la fille de l’exploitant n’a pas encore de formation dans
l’agriculture.
Dans ces circonstances, la Cour de céans ne peut que constater que le besoin de nouvelle habitation
pour la génération qui prend sa retraite n’est pas immédiat ni même actuel. Pour ce motif déjà, c’est
à juste titre que la DIME a refusé de délivrer l’autorisation spéciale.
3.3.
A cela s’ajoute encore qu’un besoin en matière de locaux d’habitation doit en priorité être
satisfait à l’intérieur des volumes bâtis existants. En l’espèce, le rural existant dispose de locaux
adjacents à la partie habitable, qui pourraient répondre à ce besoin. Certes, la recourante soutient
que ces locaux sont utilisés à des fins agricoles et qu’un agrandissement de l’habitation empièterait
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sur des surfaces nécessaires à l’exploitation, ce qui conduirait à la réalisation d’un nouveau bâtiment
agricole. Elle ne donne toutefois aucune précision sur la fonction de ces locaux, ni sur la manière
dont un agrandissement pourrait lui porter préjudice et n’apporte aucun élément de preuve. Ses
allégations manquent donc de fondement.
De plus, il est encore constaté que le logement actuel a une surface d’environ 141 m2. Quant à la
villa projetée – sur un étage –, sa surface utile principale est de 165 m2. Selon la jurisprudence (cf.
arrêt TC FR 602 2021 144 du 16 octobre 2023), le calcul des surfaces admissibles en zone agricole
se réfère à la situation individuelle des personnes susceptibles d’entrer en considération; il n’est pas
possible de regrouper les prétentions des unes et des autres pour ensuite librement répartir entre
elles les mètres carrés. Or, en l’occurrence, la villa projetée est destinée à accueillir la génération
qui prendra sa retraite. Ainsi, la surface de 165 m2 envisagée dépasse très largement la limite
maximale de 100 m2 préconisée pour cette situation par les recommandations de l’ARE et reprises
par la directive cantonale du 20 décembre 2022.
4.
La recourante requiert enfin qu’il soit procédé à son interrogatoire et à une inspection des lieux.
La jurisprudence admet que le droit d’être entendu n’empêche pas l’autorité de mettre un terme à
l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant
d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées,
elle a la certitude qu’elles ne pourraient l’amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1
et les références citées).
En l’occurrence, la Cour de céans considère que les mesures d’instruction requises par la recourante
s’avèrent inutiles pour trancher la présente cause. En effet, une inspection des lieux ne changerait
aucunement le sort réservé au recours, dès lors que les pièces versées au dossier permettent
parfaitement de comprendre la situation de la parcelle concernée et de l’exploitation agricole; il en
va de même en ce qui concerne l’audition de l’exploitant actuel.
5.
5.1.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et les décisions attaquées confirmées.
5.2.
Il appartient à la recourante qui succombe de supporter les frais de procédure en application
de l’art. 131 CPJA.
Pour le même motif, elle n’a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA).
(dispositif en page suivante)
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la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté.
Partant, les décisions de la DIME du 20 février 2024 et du Lieutenant de préfet de la Broye du
E. 26 mars 2024 sont confirmées. II. Des frais de procédure de CHF 2’500.- sont mis à la charge de la recourante. Ils sont compensés par l’avance de frais de même montant déjà prestée. III. Il n’est pas alloué d’indemnité de partie. IV. Notification. Cette décision peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les
E. 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l’objet d’une réclamation auprès de l’autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 21 mars 2025/vth/zdu Le Président La Greffière-stagiaire
Volltext (verifizierbarer Originaltext)
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Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2024 51
Arrêt du 21 mars 2025
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher
Juges :
Dominique Gross, Vanessa Thalmann
Greffière-stagiaire :
Zoé Dupont
Parties
A.________ SA, recourante, représentée par Me Luc del Rizzo,
avocat
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA BROYE, autorité intimée,
DIRECTION
DU
DÉVELOPPEMENT
TERRITORIAL,
DES
INFRASTRUCTURES,
DE
LA
MOBILITÉ
ET
DE
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée
Objet
Aménagement du territoire et constructions – construction d’une villa
familiale en zone agricole – conformité à la zone
Recours du 26 avril 2024 contre les décisions de la DIME du
20 février 2024 et de la Préfecture de la Broye du 26 mars 2024
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considérant en fait
A.
A.________ SA – dont l’administrateur est B.________, exploitant agricole – est propriétaire
de l’art. ccc du registre foncier (RF) de la Commune de D.________, secteur E.________, sis hors
de la zone à bâtir et sur lequel sont construits plusieurs bâtiments, notamment une ferme avec
logement dans lequel le précité vit actuellement.
B.
A.________ SA a déposé une demande de permis de construire pour une habitation familiale,
avec piscine et jardin d’hiver notamment, sur ledit art. ccc RF.
La mise à l’enquête publique n’a suscité aucune opposition.
Le 25 octobre 2022, la commune a émis un préavis favorable.
Dans le cadre de la consultation des services concernés, Grangeneuve, Section Agriculture a émis
un préavis négatif le 24 novembre 2022.
A la suite de la lettre du 28 novembre 2022 de la Direction du développement territorial, des
infrastructures, de la mobilité et de l’environnement (DIME) l’informant qu’elle entendait refuser de
délivrer l’autorisation spéciale, la propriétaire s’est déterminée le 17 mars 2023 et a déposé des
nouveaux plans le 6 avril 2023, supprimant la piscine et le jardin d’hiver. Elle a notamment soutenu
que deux logements sont nécessaires en raison de la transmission prochaine de l’exploitation à la
nouvelle génération et qu’un nouveau logement ne peut pas être envisagé à l’intérieur du volume
construit existant, compte tenu du besoin agricole des surfaces en question.
Grangeneuve, Section Agriculture a émis un préavis complémentaire défavorable le 12 mai 2023.
Par lettre du 5 juin 2023, la DIME a informé la propriétaire de son intention de refuser de délivrer
l’autorisation spéciale et l’a invitée à se déterminer à nouveau. Celle-ci n’a pas donné suite à cette
invitation.
C.
Par décision du 20 février 2024, la DIME a refusé de mettre A.________ SA au bénéfice d’une
autorisation spéciale pour travaux hors de la zone à bâtir. En substance, la DIME a considéré qu’à
l’emplacement du projet de la nouvelle habitation, la propriétaire disposait d’un rural existant avec
partie habitable présentant un potentiel de rénovation, voire d’agrandissement; que le besoin d’une
nouvelle habitation séparée n’apparaissait dès lors pas indispensable; que le chef d’exploitation était
également propriétaire d’un immeuble d’habitation mixte en zone à bâtir situé à 3 à 4 kilomètres de
son centre d’exploitation; que jusqu’alors la gestion de l’exploitation agricole avait pu être menée à
bien dans les limites de la configuration actuelle; qu’un besoin immédiat faisait défaut; que les
volumes construits existants devaient être utilisés en premier lieu et que le maintien à long terme de
l’exploitation n’était pas démontré.
A la suite de cette décision de la DIME, le Service des constructions et de l’aménagement (SeCA)
a rendu un préavis défavorable le 4 mars 2024.
Par décision du 26 mars 2024, dès lors que l’autorisation spéciale de la DIME faisait défaut, le
Lieutenant de préfet de la Broye a refusé d’accorder le permis de construire.
Tribunal cantonal TC
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D.
Par mémoire du 26 avril 2024, la propriétaire dépose un recours à l’encontre des deux
décisions précitées auprès du Tribunal cantonal. Elle conclut, sous suite de frais et dépens,
principalement, à la réformation desdites décisions, en ce sens que l’autorisation spéciale et le
permis de construire requis sont accordés, subsidiairement, à leur annulation avec renvoi du dossier
aux autorités intimées pour complément d’instruction et nouvelle décision. A titre de mesures
d’instruction, elle requiert son interrogatoire et la tenue d’une inspection des lieux.
A l’appui de ses conclusions, la recourante se plaint d’une constatation inexacte des faits ainsi que
de la violation des art. 16a de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700)
et 34 de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Elle expose
que le logement actuel, réparti sur deux niveaux et d’une surface nette de 141 m², est adjacent à la
grange-écurie, rendant impossible la création d’un nouveau logement sans empiéter sur des locaux
concrètement utilisés et nécessaires à l’exploitation à des fins agricoles. De plus, le logement actuel
est trop exigu pour être divisé en deux logements avec entrées séparées en raison de la
configuration des pièces. La recourante précise ne pas disposer d’un autre logement à une proximité
suffisante de l’exploitation et qu’une présence permanente sur le domaine agricole est
indispensable. Elle explique que la transition de l’exploitation d’une génération à l’autre est concrète
et prévue à court terme, de sorte que le besoin de nouvelle habitation en zone agricole est immédiat.
Pour prouver le maintien à long terme de l’entreprise agricole, elle indique avoir demandé une mise
à jour du budget d’exploitation à l’Institut agricole de Grangeneuve.
E.
Le 29 mai 2024, le Lieutenant de préfet fait savoir qu’il n’a pas d’observations à formuler sur
le recours dont il conclut au rejet en renvoyant aux considérants de sa décision et de celle de la
DIME.
Par courrier du 19 juin 2024, la commune indique qu’elle maintient son préavis favorable du
25 octobre 2022, aucun élément nouveau ne justifiant sa reconsidération.
Le 17 septembre 2024, la DIME conclut au rejet du recours en renvoyant aux décisions contestées
et au dossier de la cause.
Par courrier du 25 septembre 2024, la recourante dépose une détermination spontanée par laquelle
elle fait savoir qu’elle maintient son recours et les arguments y développés ainsi que ses réquisitions
de preuves. Elle produit le budget d’exploitation de l’entreprise agricole établi en vue de la
construction de la villa litigieuse et, dans l’hypothèse où il ne devait pas être considéré comme
suffisant, requiert la mise en œuvre d’une expertise afin de confirmer le maintien à long terme de
l’exploitation.
Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l’appui de leurs conclusions
dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 30 al. 1 let. a et 79 ss du code fribourgeois
du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) – et l’avance des
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frais de procédure ayant été versée en temps utile – le recours de la propriétaire, directement
touchée par les décisions attaquées et qui peut se prévaloir d’un intérêt digne de protection à leur
annulation ou modification (art. 76 let. a CPJA), est recevable en vertu de l’art. 114 al. 1 let. a et c
CPJA. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.
1.2.
Selon l’art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation
du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte
ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d’inopportunité ne peut être examiné en l’espèce
que dans le cadre de l’art. 33 al. 3 let. b LAT en relation avec l’art. 78 al. 2 let. c CPJA.
2.
2.1.
Selon l’art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou
transformée sans autorisation de l’autorité compétente. L’autorisation est délivrée si la construction
ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone et le terrain est équipé (art. 22 al. 2 LAT).
L’art. 25 al. 2 LAT dispose que, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir,
l’autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l’affectation de la zone ou si une
dérogation peut être accordée. Selon l’art. 136 de la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur
l’aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), lorsque le projet de
construction est situé hors de la zone à bâtir, il est soumis à l’octroi d’une autorisation spéciale de
la DIME, délivrée lors de la procédure de permis de construire.
2.2.
A teneur de l’art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles servent à garantir la base
d’approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de
délassement et à assurer l’équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible
libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole et comprennent
les terrains qui se prêtent à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice et sont nécessaires
à l’accomplissement des différentes tâches dévolues à l’agriculture (let. a); les terrains qui, dans
l’intérêt général, doivent être exploités par l’agriculture (let. b).
2.3.
Selon l’art. 16a LAT, sont toutefois conformes à l’affectation de la zone agricole les
constructions et installations qui sont nécessaires à l’exploitation agricole ou à l’horticulture
productrice (al. 1) et celles qui servent au développement interne d’une exploitation (al. 2).
L’art. 34 OAT précise ces conditions: sont notamment conformes à l’affectation de la zone les
constructions qui servent au logement indispensable à l’entreprise agricole, y compris le logement
destiné à la génération qui prend sa retraite (al. 3). Selon l’art. 34 al. 4 OAT, l’autorisation ne peut
être délivrée que si la construction ou l’installation est nécessaire à l’exploitation en question (let. a),
si aucun intérêt prépondérant ne s’oppose à l’implantation de la construction ou de l’installation à
l’endroit prévu (let. b), et s’il est prévisible que l’exploitation pourra subsister à long terme (let. c). La
pesée des intérêts exigée à l’art. 34 al. 4 let. b OAT doit se faire à l’aune des buts et principes de
l’aménagement du territoire énoncés aux art. 1 et 3 LAT, en particulier l’intérêt public cardinal tendant
à prévenir le mitage du territoire ainsi que le principe d’utilisation mesurée du sol (cf. arrêts TF
1C_170/2019 du 9 avril 2020 consid. 3.1 et les références citées; TC FR 602 2021 144 du 16 octobre
2023).
2.4.
L’art. 16 LAT prescrit notamment que les zones agricoles devraient ("sollen" dans la version
en langue allemande, "devono" dans la version en langue italienne) être maintenues autant que
possible libres de toute construction. Ce principe dicte l’interprétation des dispositions concernées,
Tribunal cantonal TC
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qui doit toujours être guidée par cette exigence (RUCH/MUGGLI, Commentaire pratique LAT:
Construire hors zone à bâtir, 2017, art. 16 LAT nos 13 et 15). Les exceptions légales doivent dès lors
être admises de façon restrictive, celles-ci représentant l’une des principales causes du mitage du
territoire. Il y a ainsi lieu de limiter les constructions nouvelles à celles qui sont réellement
indispensables à l’exploitation afin de garantir que la zone en question demeure une zone non
constructible (ATF 133 II 370 consid. 4.2; 129 II 413 consid. 3.2). L’autorité compétente doit dès lors
examiner en premier lieu si la nouvelle activité peut être réalisée dans des locaux existants (ATF
129 II 413 consid. 3.2; arrêts TF 1C_58/2017 du 18 octobre 2018 consid. 5.3.1; 1C_457/2017 du
25 mars 2019 consid. 5), ou sur des surfaces disponibles dans la zone constructible (ATF 123 II 499
consid. 3b/cc). Si tel n’est pas le cas, elle doit vérifier que la nouvelle construction correspond à
l’utilisation envisagée et aux besoins objectifs de l’exploitation (ATF 129 II 413 consid. 3.2; 125 II
278 consid. 3a; 123 II 499 consid. 3b/cc; plus récemment arrêts TF 1C_58/2017 du 18 octobre 2018
consid. 5.3.1; 1C_457/2017 du 25 mars 2019 consid. 5).
2.5.
La nécessité s’apprécie en fonction de critères objectifs. Elle dépend notamment de la
surface cultivée, du genre de cultures et de production (dépendante ou indépendante du sol), ainsi
que de la structure, de la taille et des besoins de l’exploitation (arrêts TF 1C_170/2019 du 9 avril
2020 consid. 3.1; 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 4.1; 1C_58/2017 du 18 octobre 2018
consid. 5.3.1; 1C_27/2008 du 25 juin 2008 consid. 2.3; arrêt TC FR 602 2021 144 du 16 octobre
2023). L’appréciation doit se faire à l’aune des buts et principes énoncés aux art. 1 et 3 LAT (arrêts
TF 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 4.1; 1C_107/2011 du 5 septembre 2011 consid. 4.1).
Dans tous les cas, vu l’important intérêt public à éviter la dispersion des constructions, les bâtiments
et installations doivent être regroupés autant que possible ("Konzentrationsprinzip"; ATF 141 II 50
consid. 2.5; arrêts TF 1C_170/2019 du 9 avril 2020 consid. 3.1; 1C_318/2017 du 11 juillet 2018
consid. 4.1).
2.6.
Le droit d’habiter en dehors des zones à bâtir est réservé à un cercle restreint de personnes.
Parmi celles-ci figurent le chef de l’entreprise et les employés qui travaillent dans l’exploitation, leur
famille ainsi que la génération qui prend sa retraite après avoir passé toute sa vie dans l’exploitation.
Il convient toutefois d’examiner dans chaque cas, d’après des critères objectifs et dans une
perspective globale, s’il est nécessaire à l’exploitation que les personnes concernées habitent hors
de la zone à bâtir. Ainsi, si l’habitation du chef de l’exploitation se révèle non indispensable à celle-
ci, une habitation supplémentaire pour la génération qui prend sa retraite n’est pas non plus
conforme à la zone (arrêt TF 1C_319/2018 du 7 février 2019 consid. 6). Ne peuvent être pris en
considération ni les idées ou désirs subjectifs, ni des critères d’opportunité ou de convenance
personnelle (cf. ATF 136 II 214 consid. 2.1; 129 II 63 consid. 3.1; arrêts TF 1C_258/2018 du
11 décembre 2018 consid. 4.3; 1C_401/2018 du 24 septembre 2019 consid. 2.1).
Pour pouvoir habiter en zone agricole, une présence permanente dans l’exploitation doit être
nécessaire. Seront à cet égard déterminantes la nature et l’ampleur des tâches de surveillance à
assurer dans le cadre de l’exploitation, la distance séparant l’exploitation de la zone d’habitation la
plus proche et la question de savoir si l’activité agricole est exercée à titre principal. Si des besoins
en matière de locaux d’habitation sont avérés, ils devront être en priorité satisfaits à l’intérieur du
volume bâti existant. Le fait que les logements existants soient loués, cédés en droit d’habitation à
des tiers ne saurait justifier la construction de nouveaux locaux d’habitation (arrêts TF 1C_17/2015
du 16 décembre 2015 consid. 2; 1C_58/2017 du 18 octobre 2018 consid. 5.3.1; TC VD
AC.2019.0031 du 15 avril 2019 consid. 2.b; cf. EspaceSuisse, Constructions hors de la zone à bâtir
de A à Z, 3/2020, p. 40).
Tribunal cantonal TC
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Dans l’arrêt 1C_136/2009 du 4 novembre 2009, le Tribunal fédéral a fourni les précisions suivantes
concernant le logement en zone agricole destiné à la génération qui prend sa retraite (cf.
consid. 4.1):
"[…] on considère en principe comme indispensables pour l’exploitation les besoins de locaux d’habitation
pour la génération qui prend sa retraite après avoir travaillé, sa vie durant, dans l’agriculture et habité en zone
agricole. Le cas échéant, trois générations peuvent ainsi élire domicile sur le même domaine (Explications
relatives à l’ordonnance sur l’aménagement du territoire, Office fédéral du développement territorial, Berne
2001, p. 30 s.). Selon la jurisprudence, on ne saurait en effet exiger qu’un paysan doive quitter le domaine
lorsque, à l’âge de la retraite, il en remet l’exploitation à ses enfants. Le maintien sur le domaine favorise aussi
la structure sociale de l’agriculture. Les parents retraités peuvent continuer à rendre de précieux services dans
l’exploitation du domaine: s’occuper des achats, donner des conseils, apporter une aide dans les périodes très
chargées, en cas de maladie, de service militaire, etc. (arrêt 1A.19/2001 du 22 août 2001, in RDAF 2003 I
506, consid. 3a; ATF 116 Ib 228 consid. 3a p. 233; 112 Ib 259 consid. 2a p. 262). Dans tous les cas, les
conditions générales permettant d’admettre la conformité à la zone agricole de logements d’habitation,
notamment l’existence d’un lien fonctionnel direct entre le logement et l’exploitation, doivent être remplies
(Explications relatives à l’ordonnance sur l’aménagement du territoire, op. cit., p. 31; ATF 121 II 307 consid. 3b
p. 310 s.; 112 Ib 259 2a p. 262)."
La taille de la nouvelle construction doit être proportionnée au besoin en logement pour l’exploitation
du domaine agricole, sans excéder la surface nécessaire (arrêt TF 1C_258/2018 du 11 décembre
2018 consid. 4.2). Dans une directive de 2001 envoyée aux cantons, l’Office fédéral du
développement territorial (ARE) leur a communiqué les valeurs indicatives qu’il considère conformes
à la loi. Il y estime à 180 m2 la surface adaptée au logement de l’exploitant (bureau compris) et à
100 m2 celle qui convient pour le logement de la vieille génération (arrêts TF 1C_145/2019 du 20 mai
2019 consid. 2.3; TC FR 602 2021 144 du 16 octobre 2023; EspaceSuisse, Sondage auprès des
cantons du 21 mars 2022, p. 6). A noter que la plupart des cantons ont fixé une surface brute de
plancher maximale admise pour un logement agricole hors zone à bâtir en fonction de la grandeur
de l’exploitation (EspaceSuisse, Sondage auprès des cantons du 21 mars 2022, p. 12).
A titre d’exemples, ces recommandations ont été reprises et complétées notamment par le canton
de Vaud (cf. fiche d’application pour les logements agricoles hors de la zone à bâtir, version de
février 2023, qui indique que la surface brute de plancher habitable du logement de la génération
qui prend sa retraite peut se monter au maximum à 100 m2) et celui de Berne (L2 Fiche thématique,
Construire hors de la zone à bâtir, version de décembre 2023, qui fixe une valeur indicative de
100 m2 pour le logement des parents âgés).
Depuis le 20 décembre 2022, le canton de Fribourg s’est également aligné sur les recommandations
de l’ARE en admettant notamment des surfaces maximales de 180 m2 pour le logement de
l’exploitant et de 100 m2 pour la 2e génération ascendante (cf. directive relative aux habitations
agricoles et bâtiments ruraux hors zone à bâtir, art. 16a LAT et 34 OAT, ch. IV al. 2 let. a et b). Selon
cette directive, une limite supérieure totale de surface brute de plancher utile par exploitation agricole
est fixée à 350 m2 au maximum, toutes surfaces cumulées (ch. IV al. 3). Un logement pour la
génération qui prend sa retraite (Stöckli) peut être admis pour autant que le logement du chef
d’exploitation puisse être considéré comme conforme à la zone agricole et que la génération qui
prend sa retraite ait vécu la majorité de sa vie active, pour une durée d’au moins 20 ans, sur le centre
d’exploitation là où la construction est prévue, hors de la zone à bâtir. La reprise du domaine doit
être réglée au moment de la délivrance du permis de construire (cf. ch. IV al. 4).
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Jusqu’à cette date, utilisant par analogie le système de mesure appliqué dans le domaine de
l’estimation de la valeur agricole par le droit foncier rural, les autorités cantonales fribourgeoises
fondaient leur pratique en matière de locaux d’habitation agricoles sur les unités de logement (UL)
qui découlent d’une appréciation normalisée des jours de travail ouvrables effectués dans
l’entreprise agricole. Elles entraient en matière sur un logement agricole lorsque ladite entreprise
générait au moins 300 jours de travail, soit 10.0 UL. La grandeur maximum admissible était de 20.0
UL (2’500 jours de travail). En d’autres termes, entre ces limites, la charge de travail de l’exploitation,
exprimée en jours ouvrables normalisés, était déterminante pour la fixation précise du "droit au
logement" admis. Une tabelle était nécessaire pour convertir les unités de logement en mètres carrés
en distinguant à chaque fois entre les pièces habitables/chambres, les cuisines, les salles de bain
et les toilettes simples dès lors que les facteurs de conversion étaient différents selon chacune de
ces affectations.
Dans un arrêt 602 2021 144 du 16 octobre 2023, la Cour de céans a constaté que, depuis l’abandon
le 1er avril 2018 de la méthode fondée sur les unités de logement pour estimer la valeur agricole par
le droit fédéral (cf. ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural; RS 211.412.110 et son
annexe: Guide de 2018 pour l’estimation de la valeur de rendement agricole), la pratique
fribourgeoise n’était plus documentée. Aucune directive accessible n’a été émise, de sorte qu’il était
très difficile, pour ne pas dire impossible, à un administré, respectivement à un voisin, de
comprendre et encore moins de contrôler la mise en œuvre des règles dont le niveau de complexité
était déjà en lui-même extrême. Même si, en soi, rien n’interdisait au canton de continuer à utiliser
l’unité de mesure des UL, devenue obsolète, pour concrétiser les exigences de la loi sur
l’aménagement du territoire, il est douteux qu’en l’absence de toute transparence, on puisse
reconnaitre la moindre valeur à cette pratique absconde et totalement confidentielle qui laissait en
réalité un blanc-seing à Grangeneuve, Section Agriculture. La Cour a ainsi retenu que, comme
l’admissibilité d’un logement agricole dépend de l’art. 34 OAT applicable de manière uniforme en
Suisse, il y avait lieu de se baser, pour des raisons de clarté, sur les valeurs indicatives mentionnées
en mètres carrés dans les recommandations de l’ARE de 2001, reprises actuellement dans la
nouvelle directive cantonale du 20 décembre 2022, et que l’utilisation de la méthode des unités de
logement ne pourrait en aucun cas étendre les possibilités de construire telles qu’elles ressortent du
droit fédéral.
3.
3.1.
D’emblée, il sied de préciser que l’on est ici en présence d’un projet de construction lié à une
exploitation agricole pour laquelle la nécessité d’une présence permanente sur place a a priori été
admise (cf. préavis de Grangeneuve, Section Agriculture, du 24 novembre 2022), ce qui n’est pas
contesté.
Certes, la directive cantonale du 20 décembre 2022 mentionnée ci-dessus (cf. consid. 2.6), entrée
en vigueur le 1er janvier 2023, prévoit que les dossiers de demande de permis de construire déposés
jusqu’au 31 décembre 2022 feront l’objet d’un examen sur la base des modalités de calcul des
surfaces admissibles utilisées jusqu’à cette date. Le projet ayant été mis à l’enquête publique, il ne
devrait pas être soumis à la nouvelle directive.
Cela étant, comme exposé ci-avant (cf. consid. 2.6), la Cour de céans a jugé qu’il était douteux de
reconnaitre la moindre valoir à l’ancienne pratique cantonale, qualifiée d’absconde et de totalement
confidentielle. Quoi qu’il en soit, dans la présente affaire, ce ne sont pas tant les méthodes utilisées
pour déterminer la surface admissible du logement agricole qui sont en cause que le point crucial
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de savoir s’il existe un besoin actuel et concret de nouvelle construction pour la génération
ascendante ou si cette nouvelle construction est admissible compte tenu des volumes bâtis
existants. En effet, il est hors de question de construire une habitation supplémentaire si le besoin
n’est pas actuel ou si les locaux déjà disponibles permettent de couvrir les besoins de l’exploitation
en logements.
3.2.
Il ressort du dossier que la demande de permis – tout comme la publication dans la Feuille
officielle – était intitulée « habitation familiale », sans informations supplémentaires, et incluait la
construction d’une véranda et d’une piscine. C’est seulement en cours de procédure, suite au
préavis défavorable de Grangeneuve, Section Agriculture, que la recourante a évoqué le transfert
générationnel comme motif à la construction de la nouvelle villa – et a abandonné son projet de
piscine et de véranda –; elle s’est cependant limitée à affirmer que deux logements étaient
nécessaires « compte tenu de la transmission prochaine de l’exploitation à la nouvelle génération »
et que le second logement ne pouvait pas être envisagé dans les volumes construits existants.
Dans son mémoire de recours, la recourante soutient que la transition de l’exploitation d’une
génération à l’autre est prévue à court terme, respectivement qu’elle est en cours, mais nécessite
que la question du logement soit réglée; elle allègue ainsi que le besoin est immédiat. Parmi les
pièces jointes au recours, figure notamment le budget de l’exploitation daté du 2 octobre 2018,
duquel il ressort que l’exploitant est né en 1970. Dans sa détermination du 25 septembre 2024, elle
relève que l’exploitant approche de l’âge de la retraite – sans toutefois indiquer ni son âge ni sa date
de naissance – et que sa fille a commencé une formation dans l’œnologie et suivra ensuite l’école
d’agriculture dans l’idée de reprendre l’exploitation.
En cours de procédure de recours, la recourante a produit un budget d’exploitation, daté du 24 juin
2024 et réalisé en vue de la construction de la villa litigieuse, intitulé « Planification technique,
économique et monétaire 2024-2030 ». Il en ressort que l’exploitant a eu 54 ans en 2024 et qu’il
« peut poursuivre son activité pendant encore plus de 10 ans […] [E]nsuite les deux enfants de
Monsieur […] pourraient reprendre la propriété et devront obtenir la formation pour bénéficier des
paiements directs » (cf. ch. 2 in fine).
Il résulte de ce qui précède que l’exploitant est actuellement âgé de 54 ans (52 ans au moment du
dépôt de la demande de permis de construire). Si la recourante prétend certes que le transfert de
génération est prévu à court terme – respectivement qu’il est en cours –, elle n’apporte cependant
aucun élément concret à l’appui de son allégation. Force est au contraire de constater que la reprise
du domaine n’est aucunement concrètement réglée. En effet, selon les indications ressortant du
budget d’exploitation daté du 24 juin 2024, l’exploitant peut poursuivre son activité pendant encore
plus de 10 ans et ses enfants « pourraient » reprendre ensuite l’exploitation. A cela s’ajoute que,
comme indiqué par la recourante elle-même, la fille de l’exploitant n’a pas encore de formation dans
l’agriculture.
Dans ces circonstances, la Cour de céans ne peut que constater que le besoin de nouvelle habitation
pour la génération qui prend sa retraite n’est pas immédiat ni même actuel. Pour ce motif déjà, c’est
à juste titre que la DIME a refusé de délivrer l’autorisation spéciale.
3.3.
A cela s’ajoute encore qu’un besoin en matière de locaux d’habitation doit en priorité être
satisfait à l’intérieur des volumes bâtis existants. En l’espèce, le rural existant dispose de locaux
adjacents à la partie habitable, qui pourraient répondre à ce besoin. Certes, la recourante soutient
que ces locaux sont utilisés à des fins agricoles et qu’un agrandissement de l’habitation empièterait
Tribunal cantonal TC
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sur des surfaces nécessaires à l’exploitation, ce qui conduirait à la réalisation d’un nouveau bâtiment
agricole. Elle ne donne toutefois aucune précision sur la fonction de ces locaux, ni sur la manière
dont un agrandissement pourrait lui porter préjudice et n’apporte aucun élément de preuve. Ses
allégations manquent donc de fondement.
De plus, il est encore constaté que le logement actuel a une surface d’environ 141 m2. Quant à la
villa projetée – sur un étage –, sa surface utile principale est de 165 m2. Selon la jurisprudence (cf.
arrêt TC FR 602 2021 144 du 16 octobre 2023), le calcul des surfaces admissibles en zone agricole
se réfère à la situation individuelle des personnes susceptibles d’entrer en considération; il n’est pas
possible de regrouper les prétentions des unes et des autres pour ensuite librement répartir entre
elles les mètres carrés. Or, en l’occurrence, la villa projetée est destinée à accueillir la génération
qui prendra sa retraite. Ainsi, la surface de 165 m2 envisagée dépasse très largement la limite
maximale de 100 m2 préconisée pour cette situation par les recommandations de l’ARE et reprises
par la directive cantonale du 20 décembre 2022.
4.
La recourante requiert enfin qu’il soit procédé à son interrogatoire et à une inspection des lieux.
La jurisprudence admet que le droit d’être entendu n’empêche pas l’autorité de mettre un terme à
l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant
d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées,
elle a la certitude qu’elles ne pourraient l’amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1
et les références citées).
En l’occurrence, la Cour de céans considère que les mesures d’instruction requises par la recourante
s’avèrent inutiles pour trancher la présente cause. En effet, une inspection des lieux ne changerait
aucunement le sort réservé au recours, dès lors que les pièces versées au dossier permettent
parfaitement de comprendre la situation de la parcelle concernée et de l’exploitation agricole; il en
va de même en ce qui concerne l’audition de l’exploitant actuel.
5.
5.1.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et les décisions attaquées confirmées.
5.2.
Il appartient à la recourante qui succombe de supporter les frais de procédure en application
de l’art. 131 CPJA.
Pour le même motif, elle n’a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA).
(dispositif en page suivante)
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la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté.
Partant, les décisions de la DIME du 20 février 2024 et du Lieutenant de préfet de la Broye du
26 mars 2024 sont confirmées.
II.
Des frais de procédure de CHF 2’500.- sont mis à la charge de la recourante. Ils sont
compensés par l’avance de frais de même montant déjà prestée.
III.
Il n’est pas alloué d’indemnité de partie.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l’objet d’une
réclamation auprès de l’autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 21 mars 2025/vth/zdu
Le Président
La Greffière-stagiaire