602 2022 80

Tribunal cantonal TC

Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

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www.fr.ch/tc

—

Pouvoir Judiciaire PJ

Gerichtsbehörden GB

602 2022 80

Arrêt du 5 juillet 2022

IIe Cour administrative

Composition

Président :

Christian Pfammatter

Juges :

Johannes Frölicher, Yann Hofmann

Greffière-rapporteure :

Vanessa Thalmann

Parties

A.________, recourant, représenté par Me Olivier Ferraz, avocat

contre

DIRECTION

DU

DÉVELOPPEMENT

TERRITORIAL,

DES

INFRASTRUCTURES,

DE

LA

MOBILITÉ

ET

DE

L'ENVIRONNEMENT, autorité intimée

Objet

Aménagement du territoire et constructions – Constructions érigées

sans droit en zone agricole – Rétablissement de l'état conforme au

droit

Recours du 25 février 2022 contre la décision du 26 janvier 2022

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considérant en fait

A.

A.________ est propriétaire de l'article bbb du Registre foncier (RF) de la Commune de

C.________, lequel est situé en zone agricole selon le plan d'affectation des zones (PAZ) en vigueur.

Le 15 octobre 1985, la Direction des travaux publics, devenue la Direction de l'aménagement, de

l'environnement et des constructions (DAEC), puis la Direction du développement territorial, des

infrastructures, de la mobilité et de l'environnement (DIME), a délivré l'autorisation spéciale pour la

transformation et l'agrandissement du chalet de vacances sis sur l'article bbb RF. Il y était précisé

que toute nouvelle demande de permis d'extension de la partie habitable ou de création d'annexes

ne pourrait être admise, les limites d'agrandissement autorisées concernant ce bâtiment en zone

non constructible ayant été atteintes.

B.

Le 1er novembre 2017, la commune a dénoncé l'exécution de travaux d'agrandissement

effectués sur le chalet de vacances à la Préfecture de la Veveyse, ce qui a conduit à des décisions

d'arrêt de ceux-ci rendues les 2 et 10 novembre 2017. Le dépôt d'une demande de permis de

construire pour la mise en conformité de tous les travaux entrepris sans autorisation, notamment

des travaux de démolition, de l'agrandissement de la terrasse ainsi que de l'agrandissement du

bâtiment, a été exigée.

Puisque le propriétaire a continué les travaux, un nouveau délai pour qu'il dépose une demande de

permis de construire pour la mise en conformité des travaux lui a été imparti le 24 novembre 2017.

Le constructeur a été dénoncé au Ministère public le même jour et condamné par ordonnance pénale

du 2 février 2018.

C.

Le 14 décembre 2017, le propriétaire a déposé une demande de permis de construire pour la

mise en conformité de la transformation et de l'agrandissement du chalet de vacances. Le projet a

été mis à l'enquête publique.

Le 22 février 2018, la commune a émis un préavis défavorable. Le 17 avril 2018, le Service de

l'environnement (SEn) a rendu un préavis défavorable en retenant pour l'essentiel que le mode

d'évacuation des eaux usées ménagères et sanitaires du bâtiment devait être adapté dès lors que

le traitement des eaux usées via une fosse septique n'était ni conforme au droit ni à l'état de la

technique. Le 12 juin 2018, le Service des forêts et de la faune (nouvellement Service des forêts et

de la nature, SFN) a préavisé défavorablement le projet, en mentionnant en substance que le chalet

agrandi était situé à 12 mètres de la forêt, alors que la loi fribourgeoise du 2 mars 1999 sur les forêts

et la protection contre les catastrophes naturelles (LFCN; RSF 921.1) prévoyait qu'aucune

construction ne soit érigée à moins de 20 mètres de la forêt.

Le 19 juin 2018, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a informé le propriétaire

que la mise en conformité des travaux de transformation et d'agrandissement du chalet de vacances

ne remplissait pas les conditions de l'art. 24c al. 4 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du

territoire (LAT; RS 700) et ne pouvait pas être autorisée.

Par courrier du 20 juillet 2018, le propriétaire a expliqué les raisons pour lesquelles il a entrepris les

travaux de transformation et d'agrandissement de son chalet de vacances. Concernant le mur de

soutènement, il a mentionné que celui-ci était nécessaire pour des raisons d'assainissement. En

effet, il a soutenu que de la moisissure était apparue sur les façades en raison de l'humidité

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constante liée à la forte pente sur laquelle le chalet était construit et à la pluie qui ne s'infiltrait pas

assez rapidement dans le terrain. En outre, il y aurait eu une invasion de fourmis durant l'hiver 2016.

Il a admis avoir profité de remonter le chalet sur le mur de soutènement, une fois celui-ci réalisé, ce

qui a engendré un agrandissement du bâtiment.

D.

Par décision du 19 décembre 2018, la DIME a refusé de délivrer l'autorisation spéciale pour

la mise en conformité des travaux, estimant que les conditions de l'art. 24c al. 4 LAT n'étaient pas

remplies.

Le 21 décembre 2018, le SeCA a émis un préavis défavorable au vu des différents préavis des

services consultés.

Par décision du 9 janvier 2019, se référant au refus d'autorisation spéciale de la DIME, la préfecture

a refusé de délivrer un permis de construire pour ledit projet.

Ces décisions sont devenues définitives et exécutoires.

Une nouvelle procédure pénale a été ouverte le 21 février 2019 et le propriétaire a été condamné

par ordonnance pénale du 11 septembre 2019.

E.

Par courrier du 5 décembre 2019, la DIME a informé le propriétaire qu'une procédure de

rétablissement de l'état conforme au droit a été ouverte à son encontre. Par courrier du 2 juin 2020,

le propriétaire s'est déterminé et la DIME a procédé à une inspection des lieux le 7 juillet 2020 en

présence du propriétaire, de représentants de la commune, du SEn, du SFN, du SeCA ainsi que du

préfet.

A l'occasion de cette inspection, ont notamment été constatés:

- la construction côté Ouest, à quelques mètres de la forêt, d'une nouvelle surface de 35 m2 servant

de cuisine et de séjour dans le chalet;

- la présence d'un cabanon d'environ 20 m2 au Sud-Est de la parcelle;

- la pose d'un portail métallique;

- l'installation de panneaux solaires sur support au Nord-Est de l'habitation;

- l'aménagement d'un dortoir dans les combles.

Le 28 juillet 2020, la commune a déclaré souhaiter la remise en état du chalet, au moins

partiellement. Le 29 septembre 2020, le SFN s'est prononcé dans le même sens.

Le 30 décembre 2020, le propriétaire a produit des plans actuels des transformations effectuées et

s'est déterminé. S'agissant de la distance de la construction à la forêt, il a soutenu en substance que

la situation préalable était déjà hors limites et qu'eu égard au coût de l'investissement de

CHF 300'000.-, une remise en état – qui impliquerait l'investissement d'une somme similaire – serait

disproportionnée. Il a confirmé sa position le 10 novembre 2021.

F.

Par décision du 26 janvier 2022, la DIME s'est prononcée sur les différents travaux de la

manière suivante.

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Elle a considéré que le portail métallique pouvait être admis en tant que rénovation d'un portail

préexistant et l'a sorti de la procédure de rétablissement.

S'agissant des installations solaires, l'autorité a retenu qu'elles ne pouvaient pas être libérées de

l'obligation d'un permis de construire puisqu'elles n'étaient pas intégrées à la toiture de la maison.

Elle a estimé qu'une légalisation était d’ores et déjà exclue à la lumière des art. 24 ss LAT, puisque

l'installation n'était notamment pas nécessaire à un usage d'habitation répondant aux normes

usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore ne visait pas une meilleure intégration dans

le paysage.

Concernant le cabanon, l'autorité a constaté qu'il avait été érigé après 1972, démoli puis reconstruit

entre 2013 et 2016 et qu'il s'agissait d'une annexe dont le propriétaire – disposant de suffisamment

de place à l'intérieur de l'habitation – n'avait pas besoin, ce qui excluait sa légalisation.

Pour l'agrandissement de la surface habitable, la DIME a retenu que le refus de permis avait fait

l'objet de décisions entrées en force de chose jugée. Considérant que les installations litigieuses

n'étaient pas conformes à l'affectation des terrains en cause, elle a ordonné la remise en état des

lieux dans un délai échéant le 30 juin 2022, en soulignant que le constructeur était de mauvaise foi.

Elle a estimé que les intérêts publics à la protection de la forêt et à la séparation des zones

constructibles de celles qui ne le sont pas primaient celui du propriétaire au maintien de l'avantage

résultant d'une situation illicite.

S'agissant en particulier des transformations de l'habitation (agrandissement et aménagement des

combles en dortoir), la DIME a exigé que le bâtiment soit remis dans son état antérieur. En revanche,

elle a toléré le maintien de l'isolation que le propriétaire avait posée sur le bâtiment.

Elle a précisé qu'à défaut d'exécution dans le délai imparti, il pourra être procédé à l'exécution par

substitution aux frais de l'obligé.

De surcroit, puisque, dans la présente procédure, il a été constaté que le système d'évacuation des

eaux usées ménagères et sanitaires ne correspondait pas à l'état actuel de la technique et n'était

pas conforme aux normes légales en matière de protection des eaux, il a également été ordonné,

pour des raisons d'économie de procédure et de protection de l'environnement, que le propriétaire

dépose une demande de permis de construire en vue de mettre en conformité le système

d'évacuation des eaux usées ménagères et sanitaires.

G.

Par mémoire du 25 février 2022, le propriétaire a contesté cette décision devant le Tribunal

cantonal, en demandant son annulation sous suite de frais et dépens. Il conclut principalement à ce

que les constructions érigées sans droit soient tolérées, subsidiairement au renvoi de la cause à

l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

A l'appui de ses conclusions, le recourant considère que l'autorité a procédé à des constatations

inexactes et incomplètes des faits pertinents. Il se prévaut des principes de la bonne foi et de la

proportionnalité, violés en l'espèce par la décision litigieuse. Il soutient qu'un intérêt public justifiant

le rétablissement de l'état de droit fait défaut. Il souligne que les travaux ont été initialement

nécessaires pour sauvegarder la substance de l'édifice partiellement enterré et qu'ensuite, il s'est

laissé "emporter par l'ampleur des travaux". Il ajoute qu'il était alors persuadé que l'agrandissement

allait être autorisé. Il explique qu'au moment de l'ordre d'arrêter les travaux, ceux-ci étaient à un

stade où il n'était plus possible de les suspendre sans risquer des dommages importants pour

l'ensemble du bâtiment.

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De l'avis du recourant, l'ouvrage n'a aucun impact sur la nature, l'environnement, le paysage ou

quelque autre intérêt public. Il estime que sa démolition doit uniquement servir d'exemple et cela

malgré le fait que, sur le territoire communal, il existe une multitude de bâtiments modifiés et

agrandis. Selon lui, il a déjà été puni par les ordonnances pénales et la mesure ici contestée vise à

le sanctionner une seconde fois. Il soutient que la démolition ne se justifie pas puisque l'autorité a

admis que, de l'autre côté de l'habitation, l'agrandissement n'entrerait pas en conflit avec la distance

à la forêt. Il en déduit que le seul intérêt public réside dans la protection de la forêt mais qu'en pareil

cas, on pourrait sans autre accorder une dérogation; cela d'autant plus que la construction est déjà

implantée à distance illégale. Par ailleurs, au lieu de demander la démolition de l'agrandissement, il

serait envisageable de simplement retirer la façade de l'extrémité de l'agrandissement litigieux pour

la reconstruire dans l'alignement du droit du chalet d'origine, ce qui consisterait en une mesure moins

incisive.

En ce qui concerne le cabanon, il soutient qu'il bénéficie de la garantie des droits acquis puisque

celui-ci a été construit avant 1980. S'agissant des panneaux solaires, il relève qu'ils ont été installés

sur des supports sur demande de la commune.

Concernant l'aménagement des combles, reproche est fait à l'autorité de ne pas se prononcer en

détail et de ne pas tenir compte du fait que celles-ci ont depuis toujours été utilisées comme dortoir.

Le recourant souligne enfin qu'il ne s'est jamais opposé à la mise en conformité de l'évacuation des

eaux du chalet.

H.

Dans ses observations du 9 juin 2022, la DIME conclut au rejet du recours. Elle souligne que

le montant de l'amende pénale n'influence pas l'obligation de rétablir l'état conforme au droit, au péril

sinon de favoriser des personnes aisées qui pourraient bénéficier de possibilités constructives

supplémentaires moyennant le paiement d'une amende. L'autorité rappelle les importants intérêts

publics en jeu clairement prépondérants à l'intérêt du recourant. Elle soutient qu'une interdiction

d'utilisation impliquerait des contrôles disproportionnés, ce qui justifie la prise d'une mesure plus

sévère, soit la démolition, cela d'autant plus qu'on ne peut pas admettre que le recourant était de

bonne foi. En ce qui concerne l'aménagement des combles, elle souligne que le recourant a fait des

déclarations contradictoires puisque, dans son recours, il soutient que depuis qu'il s'en souvient, les

combles ont servi pour y dormir tandis qu'à l'occasion de l'inspection, il expliquait que

l'aménagement avait été fait pour pouvoir y mettre des matelas.

I.

Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans

les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

1.1.

Déposé dans le délai et les formes prescrits (cf. art. 79 à 81 du code fribourgeois du 23 mai

1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) – et l'avance des frais de

procédure ayant été versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a

CPJA. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.

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Il est précisé que le portail métallique ne fait plus l'objet de la procédure de rétablissement de l'état

conforme au droit et que l'ordre de déposer un permis de construire pour l'assainissement du

système d'évacuation des eaux usées n'est pas contesté.

1.2.

Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du

droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou

incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.

2.

2.1.

L'art. 167 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les

constructions (LATeC; RSF 710.1) a la teneur suivante:

"1 Lorsque le ou la propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du

permis ou d'une mesure de protection, le préfet ordonne, d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des

travaux.

2

Dans les cas visés à l'alinéa 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont déjà réalisées, le

préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une demande de permis de

construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu'une telle légalisation n'apparaisse

d'emblée exclue.

3

Si le ou la propriétaire n'obtempère pas à l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet

peut, après avoir entendu les personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions

pénales, les modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en

état du sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d'occuper

les locaux ou de les exploiter.

4

Lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés sans permis ou en violation du droit

applicable en la matière, la Direction est compétente pour prendre les mesures prévues à l'alinéa 3."

2.2.

Le recourant s'oppose au rétablissement de l'état de droit de sorte que, dans un premier

temps et pour les objets de la décision qui n'ont pas déjà fait l'objet d'une décision de refus de permis

entrée en force, il convient d'examiner si une légalisation de l'installation était possible en vertu des

art. 24 ss LAT.

Il y a donc lieu de se prononcer sur cette question en lien avec les panneaux solaires, le cabanon

et l'aménagement des combles – celui-ci n'ayant en effet pas fait l'objet de la décision du 9 janvier

2019 – (cf. consid. 3 ci-dessous), avant d'aborder celle de la remise en état des lieux (cf. consid. 4

ci-dessous).

3.

3.1.

Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou

transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'art. 25 al. 2 LAT dispose que, pour tous

les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si

ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 16a

al. 1, 1ère phrase, LAT prévoit que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions

et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice, tandis que

les art. 24 ss LAT fixent les exceptions admissibles hors de la zone à bâtir.

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3.2.

En l'occurrence, il n'est pas contesté que le recourant n'est pas agriculteur et que les travaux

litigieux ne sont pas nécessaires à une exploitation agricole et n'ont pas de vocation agricole, de

sorte que ceux-ci ne sont pas conformes à l'affectation de la zone. Partant, il convient d'analyser si

une autorisation exceptionnelle au sens des art. 24 ss LAT peut être délivrée.

L'examen des conditions des art. 24, 24a, 24b, 24d et 24e LAT peut d'emblée être écarté étant

donné que les installations ne sont pas imposées par leur destination, qu'il ne s'agit pas d'un

changement d'affectation ne nécessitant pas de travaux de transformation (art. 24a LAT), qu'il n'est

pas question d'une activité accessoire à une exploitation agricole (art. 24b LAT), qu'il ne s'agit ni

d'un bâtiment d'habitation agricole (art. 24d al. 1) ni d'une construction ou installation jugée digne

d'être protégée (art. 24d al. 2) et que le bâtiment n'est pas destiné à détenir des animaux (art. 24e).

Seule l'application de l'art. 24c LAT peut donc entrer en considération. Il convient partant de vérifier

si les exigences fixées par cette disposition sont remplies en l'espèce.

3.3.

3.3.1. Aux termes de l'art. 24c LAT, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui

peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation

de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente

peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur

agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou

transformés légalement (al. 2). Il en va de même des bâtiments d'habitation agricoles et des

bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement

avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil

fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l'agriculture (al. 3). Les

modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage

d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à

une meilleure intégration dans le paysage (al. 4). Dans tous les cas, les exigences majeures de

l'aménagement du territoire doivent être remplies (al. 5).

Le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations sises hors de

la zone à bâtir et qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite d'un changement de

réglementation. La garantie de la situation acquise ne profite ainsi qu'aux constructions érigées ou

transformées de manière conforme au droit matériel en vigueur à l'époque (art. 41 de l'ordonnance

du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire, OAT; RS 700.1; cf. ATF 127 II 209 consid. 2c).

3.3.2. Selon l'art. 42 OAT, une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement

est considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords

est respectée pour l'essentiel (al. 1, 1ère phrase). Le moment déterminant pour l'appréciation du

respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au moment de l'attribution du bien-

fonds à un territoire non constructible (al. 2).

D'après l'art. 42 al. 3 OAT, la question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est

respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les règles

suivantes doivent en tout cas être respectées:

" a. à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de

plus de 60 %, la pose d'une isolation extérieure étant considérée comme un agrandissement à l'intérieur

du volume bâti existant;

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b. un agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les conditions de l'art. 24c,

al. 4, LAT sont remplies; l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2, qu'il s'agisse

de la surface brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute de plancher

imputable et des surfaces brutes annexes); les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti

existant ne comptent que pour moitié;

c. les travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante de l'utilisation de

bâtiments habités initialement de manière temporaire."

3.3.3. D'après la jurisprudence, l'identité du bâtiment est maintenue lorsque les modifications

projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et l'apparence de la construction et n'ont pas

d'effets sensiblement nouveaux du point de vue de l'occupation du sol, de l'équipement et de

l'environnement; les transformations doivent être d'importance réduite par rapport à l'état existant

de la construction (cf. arrêt TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.3.1 et les réf. cit.).

La question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel

est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances (art. 42 al. 3, 1ère phrase, OAT). Tel est

le cas lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions ainsi

que l'apparence extérieure du bâtiment et qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur

l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite

par rapport à l'état existant de l'ouvrage (ATF 127 II 215 consid. 3a; 123 II 256 consid. 4; arrêt TF

1C_480/2019 du 16 juillet 2020 consid. 4.1). La transformation envisagée doit en particulier

respecter les limites chiffrées fixées par l'art. 42 al. 3 let. a et b OAT. L'art. 42 al. 3 let. c OAT – entré

en vigueur le 1er novembre 2012 – précise encore que "les travaux de transformation ne doivent pas

permettre une modification importante de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière

temporaire". Cette dernière disposition s'inscrit dans la volonté d'éviter que les bâtiments habités de

manière temporaire soient réaffectés, au titre de l'art. 24c LAT, à un usage d'habitation permanent.

La démolition-reconstruction d'un bâtiment initialement habité de manière temporaire entraîne une

modification importante de son utilisation, de même que l'installation d'un chauffage dans une

construction jusque-là non chauffée ou le raccordement au réseau électrique d'une construction

précédemment non raccordée (cf. arrêt TF 1C_118/2018 du 12 mars 2019 consid. 2.4; Office fédéral

du développement territorial, Rapport explicatif en lien avec la révision partielle de l'OAT, octobre

2012, art. 42 OAT, p. 10; cf. également MUGGLI, Commentaire pratique LAT: Construire hors zone

à bâtir, 2017, art. 24c LAT n. 33).

Pour déterminer si l'identité de la construction ou de l'installation est préservée, il s'agit de comparer

son état au moment de l'attribution du bien-fonds à la zone de non-bâtir avec celui que vise à réaliser

la demande d'autorisation de construire (cf. MUGGLI, art. 24c LAT n. 26). Des transformations

partielles peuvent être effectuées d'un coup ou par étapes, pour autant que leur somme reste en

deçà de la limite supérieure fixée par la loi, à savoir du point où l'identité de l'installation dans son

ensemble n'est plus respectée (cf. MUGGLI, art. 24c LAT n. 28; cf. également arrêts TF 1C_491/2020

du 10 mai 2021; 1C_480/2019 du 16 juillet 2020 consid. 4.1; 1C_49/2019 du 11 novembre 2019

consid. 5 et les réf. cit.).

Comme il n'existait encore aucune limite quantitative sous le régime de l'art. 24 al. 2 aLAT (c'est-à-

dire jusqu'en août 2000), on peut imaginer que les limites définies à l'art. 42 al. 3 OAT aient déjà été

atteintes dans le cadre d'agrandissements autorisés antérieurement à leur introduction. Dans de tels

cas, aucun nouvel agrandissement n'est plus possible (cf. MUGGLI, art. 24c LAT n. 34; arrêts TF

1C_776/2013 du 3 mai 2016 consid. 4; 1C_347/2014 du 16 janvier 2015 consid. 3.5).

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Il est ici encore relevé que la loi fédérale de 1971 sur la protection des eaux (RO 1972 958; cf. art. 20

LPEP) et l'ordonnance correspondante (cf. art. 25 OGPEP), qui introduisaient au niveau national la

séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire, comprenaient déjà des

règles régissant les modifications dont pouvaient faire l'objet les constructions sises hors du

périmètre du plan directeur des égouts (PDE). Selon ces dispositions, une transformation était

encore considérée comme partielle et ne requérait donc pas que fût démontrée l'existence d'un

besoin objectivement fondé, si les locaux utilisés à des fins contraires à l'affectation de la zone

étaient agrandis d'au maximum un quart, ou si on ne les utilisait à d'autres fins que dans les mêmes

proportions. Par la suite, la loi fédérale de 1979 sur l'aménagement du territoire (cf. art. 24 al. 2

aLAT) permettait aux cantons, dans un cadre juridique fédéral qui comprenait en particulier les

notions de rénovation, de transformation partielle et de reconstruction, d'autoriser les modifications

qui préservaient la substance et l'identité des constructions concernées. Dans le cadre de la révision

partielle de la LAT de 1998, ces possibilités ont été redéfinies et considérablement élargies, en

définissant dans l'ordonnance des limites chiffrées absolues pour l'agrandissement des

constructions bénéficiant de la garantie de la situation acquise. Ces limites se retrouvent

actuellement sous une forme modifiée à l'art. 42 al. 3 OAT.

3.4.

En l'espèce, plusieurs aménagements ont été découverts à l'occasion de l'inspection des

lieux du 7 juillet 2020. Ceux-ci n'ont pas été intégrés dans la procédure de permis de construire

introduite le 14 décembre 2017, de sorte que leur légalisation a à juste titre été examinée par la

DIME.

3.4.1. S'agissant du cabanon, la situation se présente comme suit.

A l'instar de la DIME, la Cour de céans constate, sur la base des photographies aériennes

consultables sur le guichet cartographique de la Confédération (cf. https://map.geo.admin.ch, sous

swisstopo, carte swissimage voyage dans le temps, consulté le 29 juin 2022), que le cabanon

d'environ 20 m2 a été érigé après 1972 et qu'il a été démoli puis reconstruit entre 2013 et 2016;

aucun permis de construire n'a jamais été délivré pour cette construction.

La garantie de la situation acquise de l'art. 24c LAT, permettant notamment la rénovation de

certaines constructions et installations ou leur reconstruction, n'est pas applicable aux constructions

illicites (cf. arrêt TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 2.1.1 et les réf. cit.) et ne s'applique pas

à une construction érigée après le 1er juillet 1972. Finalement, le potentiel constructible sur cette

parcelle agricole se trouve déjà épuisé par les travaux autorisés en 1985, selon la décision du

15 octobre 1985 (cf. art. 42 al. 3 OAT). La présence du cabanon a ainsi pour conséquence

d'aggraver une situation en soi déjà largement illégale du point de vue du respect du principe cardinal

de la séparation du territoire bâti et non bâti.

Il faut ensuite constater que le fait de disposer d'un cabanon pour ranger du matériel relève d'une

pure question de convenance, de sorte qu'il n'est même pas nécessaire que le chalet soit – comme

le soutient la DIME – assez spacieux pour permettre cette fonction (cf. arrêt TF 1C_284/2017 du

1er mars 2018 consid. 5.2, dans lequel la Haute Cour a précisé que le rangement d'outils ne sert pas

à l'habitation et ne justifie pas la construction d'annexes; cf. dans le même sens, pour des

aménagements à l'intérieur du bâti existant, arrêt TF 1C_482/2017 du 26 février 2018 consid. 2.6.2,

avec renvoi aux ATF 129 II 63 consid. 3.1; 123 II 256 consid. 5a, 499 consid. 3b/cc et les arrêts

cités).

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Eu égard à tout ce qui précède, il est inconcevable de légaliser le cabanon par l'octroi rétroactif d'une

autorisation spéciale et un permis de construire.

3.4.2. S'agissant des panneaux photovoltaïques, il y a lieu de préciser ce qui suit.

La première étape de mise en œuvre de la stratégie énergétique 2050 contient notamment des

mesures destinées à réduire la consommation énergétique et à accroître la production issue des

énergies renouvelables comme le solaire. Dans ce but, l'art. 18a LAT prévoit désormais que les

installations solaires qui sont suffisamment adaptées aux toits sont conformes à l'affectation de la

zone tant à bâtir qu'agricole. La priorité doit être donnée au développement de cette source d'énergie

dans les territoires constructibles et sur les constructions existantes situées hors de la zone à bâtir

(cf. ARE, OFEV, OFEN, OFAG, Position adoptée – Installations photovoltaïques isolées du 3 juillet

2012; cf. ég. Freistehende Solaranlagen auf Kulturland – Position des Schweizerischen

Bauernverbands, Septembre 2012). Malgré la nouvelle politique énergétique de la Confédération, il

ne faut pas perdre de vue que le principe de séparation entre territoire constructible et territoire non

constructible continue de s'appliquer. Ce principe, de rang constitutionnel, est nécessaire pour

mettre en œuvre les buts d'aménagement du territoire fixés dans la Constitution.

En l'espèce, les panneaux solaires sont montés sur des supports et non intégrés à la toiture; ils ne

peuvent donc pas bénéficier de l'exemption de disposer d'un permis de construire prévue à l'art. 87

du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire

et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11). Leur installation – dans la mesure où elle ne se fait

pas sur un bâtiment légalisé et existant (cf. pour cette condition, arrêt TF 1C_456/2015 du 8 juin

2016 consid. 5.1) – constitue un élément nouveau, clairement séparé du chalet existant et modifiant

l'identité des constructions présentes à cet endroit, augmentant ainsi l'impact de l'affectation non

conforme à la zone (cf. pour des panneaux solaires montés sur une clôture, arrêt TF 1C_99/2017

du 20 juin 2017). Elle ne peut pas non plus être qualifiée d’assainissement énergétique ni ne vise à

une meilleure intégration de la construction principale dans le paysage. La pose de panneaux

solaires sur des supports ne rentre finalement pas non plus dans le cadre de ce qui peut être admis

comme étant nécessaire à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles. En effet, le

cabanon étant déjà relié au réseau de fourniture électrique, il ne se justifie pas d'augmenter les

constructions sur cette parcelle pour ce motif. Aucune des conditions alternatives de l'art. 24c al. 4

LAT n’apparaît donc remplie. Au surplus, le fait que la commune ait invité le recourant à placer les

panneaux sur des supports ne peut pas le libérer de l'obligation de disposer d'un permis de

construire, et encore moins remplacer l'autorisation spéciale. Or, comme on vient de le voir, les

panneaux photovoltaïques sur des supports ne peuvent pas bénéficier d'une autorisation spéciale.

3.4.3. En ce qui concerne les combles, il convient de rappeler que les travaux autorisés et réalisés

en 1985 ont permis d'augmenter de 13.4 m2 la surface habitable, celle-ci passant de 45.89 m2 à

59.29 m2. Or, cette augmentation épuise le potentiel constructible admissible, que ce soit sous

l'angle du droit alors en vigueur (cf. art. 24 al. 2 aLAT; ATF 127 II 215 consid. 3a) ou à l'aune du

droit actuel (cf. art. 24c LAT et 42 OAT). Le recourant avait été rendu attentif en 1985 que toute

future augmentation de la surface et toute construction d'annexe seraient exclues. Il s'ensuit que le

recourant ne peut pas bénéficier d'une surface habitable supplémentaire aménagée dans les

combles; tout accroissement complémentaire aggrave encore l'atteinte portée au caractère

inconstructible de la zone agricole. Il convient de rappeler que, selon l'art. 24c LAT, l'identité de la

construction doit être conservée. Or, les limites d'agrandissement définies par l'art. 42 OAT

constituent en effet l'une des composantes de cette identité (cf. art. 42 al. 3, 2ème phrase, OAT; arrêt

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TF 1C_415/2013 du 1er octobre 2015 consid. 3.8; MUGGLI, art. 24c LAT n. 35). Un dépassement des

limites fixées à l'art. 42 OAT entraînerait ainsi un changement de l'identité de la construction.

On note encore que les combles n'ont jamais été déclarés, notamment sur les plans produits en

2020, comme surface habitable. Partant, on ne peut pas soutenir la version des faits telle que

présentée dans le recours, soit que, depuis avant 1972, les combles étaient utilisés pour y dormir.

Pour ces motifs, l'aménagement des combles en surface habitable ne peut pas non plus bénéficier

d'une autorisation spéciale et d'un permis de construire.

3.5.

Sur ces constats, c'est à juste titre que la DIME a directement examiné la remise en état pour

le cabanon, les panneaux solaires et l'aménagement des combles, étant rappelé que l'impossibilité

de légaliser l'agrandissement de la surface habitable au rez de 35 m2 faisait l'objet de la décision du

9 janvier 2019.

4.

4.1.

Lorsque des constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la zone à

bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la

séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts publics, est de rang

constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 Cst.

(cf. Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la LAT, FF 2010

964 ch. 1.2.1 et 973 ch. 2.1; arrêts TF 1C_273/2017 du 20 juin 2018 consid. 2.1; 1C_176/2016 du

10 mai 2017 consid. 7.1; 1C_109/2014 du 4 mars 2015 consid. 6.5; MUGGLI, remarques préliminaires

relatives aux art. 24 à 24e et 37a LAT, n. 1 et 16; WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar RPG, 2006,

art. 1 LAT n. 14; BRAHIER/PERRITAZ, LAT révisée, dézonage et indemnisation des propriétaires,

2015, p. 74; cf. également art. 14 al. 2, 16 al. 1, 22 al. 2 let. a et 24 ss LAT). Cette séparation doit

par conséquent, en dehors des exceptions prévues par la loi, demeurer d'application stricte (ATF

132 II 21 consid. 6.4; arrêt TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c, in ZBl 2002 p. 364). Si des

constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement du territoire, sont indéfiniment tolérées

en dehors de la zone constructible, le principe de la séparation du bâti et du non-bâti est remis en

question et un comportement contraire au droit s'en trouve récompensé (arrêts TF 1C_273/2017 du

20 juin 2018 consid. 2.1; 1C_143/2015 du 13 novembre 2015 consid. 2.4). S'ajoute à cela que la

remise en état poursuit encore d'autres intérêts publics, à savoir la limitation du nombre et des

dimensions des constructions en zone agricole (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; 111 Ib 213 consid. 6b;

arrêt TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c, in ZBl 2002 p. 364) ainsi que le respect du principe

de l'égalité devant la loi (arrêt TF 1C_276/2016 du 2 juin 2017 consid. 3.3; pour le tout, cf. arrêt TF

1C_462/2021 du 25 avril 2022 consid. 5.1).

4.2.

Une mesure de rétablissement de l'état de droit impose à l'autorité d'effectuer une

appréciation circonstanciée de la situation, fondée sur le respect du principe de la proportionnalité

(arrêts TC FR 602 2020 76 du 21 janvier 2021 consid. 2.2 et les réf. cit.). Le principe de la

proportionnalité exige que la décision litigieuse soit apte à produire les résultats attendus et que

ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute

limitation qui irait au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts

publics et privés qui sont compromis (ATF 142 I 76 consid. 3.5.1; 132 I 49 consid. 7.2 et les arrêts

cités; cf. également GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, p. 349).

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4.3.

Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans droit et pour laquelle

une autorisation ne peut être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité

(arrêt TF 1C_139/2014 du 17 mars 2015 consid. 3.1). Le constructeur peut se voir dispensé de

démolir l'ouvrage, lorsque la violation est de peu d'importance ou lorsque la démolition n'est pas

compatible avec l'intérêt public ou encore lorsque l'intéressé a pu croire de bonne foi qu'il était

autorisé à édifier l'ouvrage et que le maintien d'une situation illégale ne heurte pas des intérêts

publics prépondérants (ATF 111 Ib 213 consid. 6 / JdT 1987 I 564; ATF 123 II 248 consid. 4a). Même

si un administré ne peut se prévaloir de sa bonne foi, il est en droit d'invoquer le principe de la

proportionnalité pour s'opposer à un ordre de mise en conformité. Dans ce cas, toutefois, celui qui

place l'autorité devant un fait accompli doit accepter que, soucieuse de préserver l'égalité devant la

loi et l'ordre juridique, celle-ci attache une importance accrue au rétablissement de l'état de droit,

sans se préoccuper outre mesure des inconvénients de la situation pour la personne touchée (ATF

123 II 248 consid. 4a; 123 II 248 consid. 4a).

5.

C'est à la lumière des principes précités qu'il y a lieu d'examiner le bien-fondé de la décision

litigieuse.

5.1.

L'examen du dossier montre que l'autorité intimée a entendu le recourant conformément à

l'art. 167 al. 3 LATeC, avant d'ordonner la mesure. Le dossier a été suffisamment instruit pour

pouvoir examiner si le principe de la proportionnalité a été respecté.

5.2.

S'agissant de la bonne foi, il n'est pas compréhensible que le recourant ait pu faire fi de la

nécessité de devoir disposer d'un permis de construire pour procéder aux travaux litigieux.

L'autorisation spéciale du 15 octobre 1985 le rendait explicitement attentif au fait que tout

agrandissement ou annexe supplémentaire étaient exclus. Par ailleurs, le recourant s'est vu à deux

reprises ordonner de suspendre les travaux. Il a donc inévitablement dû se rendre compte que la

situation du cas d'espèce était juridiquement précaire et, en conséquence, avec la précaution qu'on

aurait pu attendre de lui (ATF 136 II 359 consid. 7.1), il aurait dû procéder à des vérifications avant

toute intervention sur sa parcelle. Dans de telles conditions, il ne peut manifestement pas se

prévaloir, pour fonder sa bonne foi, du fait qu'il s'est "laissé emporter" par l'étendue des travaux. Il

apparaît enfin également improbable qu’une infiltration d’eau ou une invasion de nuisibles ne

puissent être palliées par d'autres moyens que la construction d'un mur de soutènement et

l'agrandissement de la surface habitable.

Au vu de ce qui précède, le recourant ne peut manifestement pas se prévaloir de sa bonne foi, à

l'exception des panneaux solaires. Tant l'agrandissement de la surface que la démolition du cabanon

et sa reconstruction ainsi que l'aménagement de combles constituaient à l'évidence des travaux dont

le recourant devait savoir qu'ils nécessitaient l'intervention préalable de l'Etat. De plus, il a clairement

mis les autorités devant le fait accompli.

5.3.

Sous l'angle de l'intérêt public, il convient de renvoyer à ce qui a été exposé au consid. 4.1

ci-dessus. L'intérêt public poursuivi par l'interdiction d'une affectation manifestement non conforme

à la zone est évident. On ne peut donc en aucun cas suivre le recourant qui soutient qu'un vrai

intérêt public au rétablissement de l'état conforme au droit fait défaut.

En l'espèce, la création d'un agrandissement conséquent et l'aménagement d'une pièce habitable

supplémentaire ainsi que la construction d'un cabanon d'environ 20 m2 et une installation

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photovoltaïque sur supports ont été effectués sans permis en zone agricole. Certes, on peut

constater que l'agrandissement au rez et l'aménagement des combles ont été réalisés dans un

bâtiment existant. Cela ne permet cependant pas de relativiser l'emplacement de ces constructions

en zone agricole.

Dans la présente occurrence, les dérogations à la règle ne sauraient en aucun cas être qualifiées

de mineures comme le laisse entendre le recourant. La législation fédérale restreint clairement

l'utilisation et les possibilités de l'agrandissement des bâtiments existants et celles de l'implantation

de nouvelles installations en lien avec un bâtiment existant. Il ne suffit pas qu'une construction soit

déjà existante pour qu'elle puisse être la cause de nouvelles constructions ou agrandissements qui

sont utilisées à des fins non agricoles; de plus, le type d'affectation autorisée est limité. Partant,

tolérer l'augmentation de l'affectation à des fins d'habitation qui est de surcroit destinée à augmenter

le seul confort de leurs occupants en zone agricole ne peut pas être considéré comme une

dérogation mineure à ces principes. La Cour de céans ajoute que, selon la décision de la DIME, le

recourant bénéficie du fait de pouvoir maintenir l'isolation qu'il a posée sans permis. L'autorité

intimée a donc bien tenu compte dans son appréciation des intérêts du propriétaire et concrètement

fait application du principe de la proportionnalité.

A cela s'ajoute dans la présente occurrence que l'agrandissement de 35 m2 pour y installer une

cuisine et un séjour enfreint également les règles relatives à la protection de la forêt. Si la

construction existante est déjà implantée à une distance illégale à la forêt, l'agrandissement litigieux

aggrave davantage encore cette illégalité. A l'évidence, la protection de la forêt consiste également

en un intérêt public important. Le recourant fait d'ailleurs fausse route s'il déduit de la prise de

position du SFN que la construction aurait pu se faire de l'autre côté de son chalet. A l'évidence,

cette remarque a été faite uniquement en lien avec la distance à la forêt mais en aucun cas par

rapport à la séparation de la zone constructible de celle qui ne l'est pas. Vouloir en déduire que le

SFN serait favorable à une construction non conforme à la zone n'a aucun fondement.

On peut encore ajouter – en ce qui concerne le cabanon – que, selon la plus récente jurisprudence

du Tribunal fédéral, le recourant ne peut pas comme il le soutient se prévaloir d'un droit acquis en

raison de l'écoulement du temps. En effet, contrairement à qui prévaut dans les zones à bâtir,

l'obligation de rétablir un état conforme au droit ne s'éteint pas après 30 ans s'agissant de bâtiments

et installations érigés illégalement en dehors de la zone à bâtir (ATF 147 II 309 consid. 4 et 5).

5.4.

Le recourant invoque également ses intérêts privés, en grande partie financiers ou de

commodité personnelle. Un tel argument n'a généralement que peu de poids lorsque l'intérêt public

au rétablissement d'une situation conforme au droit est important (arrêt TC FR 602 2014 129 du

19 mai 2016). Cela vaut d'autant plus en l'espèce qu'au plus tard au moment de la réalisation des

travaux d'agrandissement de ses locaux – le plus important investissement ici en cause –, le

recourant aurait dû être conscient de leur caractère illicite. La mesure impose certes un important

sacrifice au recourant, mais celui-là demeure raisonnablement exigible au regard de l'importance

des infractions aux intérêts publics cardinaux mentionnés ci-dessus.

Il sied encore de préciser qu'il y a lieu de distinguer la procédure pénale au sens de l'art. 173 LATeC,

à l'issue de laquelle le recourant a été condamné par la Préfecture du district de la Veveyse au

paiement d'une amende de CHF 30'000.-, de la procédure de rétablissement de l'état conforme au

droit. En l'espèce, il ne se justifie pas de prendre en compte le montant de l'amende pour évaluer la

proportionnalité du rétablissement de l'état conforme au droit, comme le soutient le recourant, cela

d'autant plus que celui-ci a sciemment violé les règles.

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5.5.

Finalement, il n'existe pas de mesure moins incisive permettant de parvenir au même

résultat. Notamment, une autorisation exceptionnelle n'est pas apte à préserver les intérêts publics

tels que l'égalité devant la loi et l'ordre juridique et l'application uniforme de la loi puisqu'elle créerait

un précédent et mettrait à mal la sécurité du droit et le principe de la séparation des zones à bâtir

de celles agricoles. La proposition faite par le recourant de simplement enlever un des murs

extérieurs nouvellement construits n'atteint à l'évidence pas le même but dès lors que l'utilisation de

la surface agricole resterait impactée d'une manière sensible. En outre, en ce qui concerne plus

précisément les modifications effectuées sur le chalet, le maintien du toit et des murs latéraux

altérerait l'identité de la construction. Or, c'est précisément celle-là qui définit l'étendue de la garantie

de l'acquis et cette solution ne pourrait pas non plus bénéficier d'un permis de construire.

5.6.

Dans la pesée des intérêts et eu égard en plus à la mauvaise foi du recourant, il ne peut en

aucun cas être admis qu'on est en présence d'une exception permettant de renoncer à une remise

en état conforme au droit. Finalement, au vu de la position claire de la commune et de la DIME quant

au respect des règles susmentionnées, le recourant ne peut à l'évidence tirer aucun argument d'une

prétendue violation de l'égalité de traitement, au demeurant aucunement étayée.

6.

6.1.

Manifestement mal fondé, le recours est rejeté. La décision attaquée est confirmée avec les

précisions suivantes.

Dès lors que le délai au 30 juin 2022 qui avait été imparti au recourant par la DIME pour procéder

aux travaux de remise en état s'est écoulé entretemps, un nouveau délai doit lui être imparti pour

s'exécuter.

Le ch. 4 du dispositif de la décision litigieuse est ainsi modifié dans le sens que le délai est fixé au

30 novembre 2022.

6.2.

Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure conformément à

l'art. 131 CPJA.

(dispositif sur la page suivante)

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la Cour arrête :

I.

Le recours est rejeté.

Toutefois, le délai pour procéder aux travaux de remise en état conforme au droit est fixé au

30 novembre 2022.

Pour le reste, la décision du 26 janvier 2022 est entièrement confirmée.

II.

Les frais de procédure, fixés à CHF 2'000.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont

compensés avec l'avance de frais versée.

III.

Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV.

Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les

30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une

réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée

(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 5 juillet 2022/jfr/vth

Le Président :

La Greffière-rapporteure :