Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen
Erwägungen (2 Absätze)
E. 29 septembre 2009 (arrêt TC FR 602 2009 50) que la procédure de planification n'avait pas été respectée et a annulé l'acte du 27 novembre 2007. Elle a précisé à cette occasion qu'il appartenait aux autorités compétentes en matière d'aménagement de décider si elles voulaient reprendre l'idée des "contrats-nature" et, dans ce cas, comment réaliser cet objectif par le biais d'une procédure conforme à la loi. Par ordonnance du 4 octobre 2010, le Conseil d'Etat a formellement abrogé l'ordonnance du 27 novembre 2007 et a remis en vigueur rétroactivement les ACE de 1963 et 1983 à compter du 1er janvier 2008. F. Le 5 octobre 2010, le Service de la forêt et de la nature (SFN, à l'époque dénommé Service des forêts et de la faune SFF), a informé les bénéficiaires d'autorisations qu'à la suite des jugements rendus, une décision devait désormais être prise quant à l’avenir des chalets de la rive sud du lac de Neuchâtel et que, pour ce faire, le Conseil d'Etat avait décidé, le 4 octobre 2010, de procéder à une évaluation complète de la situation relative aux maisons de vacances et cabanes de pêche, sous l'angle des différents intérêts en jeu, publics et privés. Les intéressés ont été rendus attentifs au fait que le gouvernement entendait charger la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFNP) d'évaluer la situation sous l'angle des atteintes ou des risques liés au maintien des constructions sur les objets protégés par les inventaires fédéraux. Ensuite, l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) ainsi que d'autres services seraient appelés à fournir leur évaluation de la situation. A l'issue de ces démarches, une décision définitive serait prise quant au maintien ou à la disparition des chalets. Dans l'intervalle, il a été souligné que la relation contractuelle avec l'Etat se poursuivait à bien plaire, aux mêmes conditions. G. Le 21 mai 2011, le Conseil d'Etat a saisi la CFNP d'une demande d'expertise afin de déterminer, en substance, si les chalets en eux-mêmes constituent une atteinte aux buts de protection découlant de l'inscription du périmètre protégé dans les inventaires fédéraux et, à supposer qu'une telle atteinte existe, si celle-ci est légère ou grave. Il a également demandé de déterminer s'il existe des moyens de ramener les atteintes à une mesure acceptable ou, à défaut, d'indiquer le mode de réparation possible pour mettre fin à l'atteinte. Les mêmes questions ont été posées en ce qui concerne le mode d'exploitation des chalets.
Tribunal cantonal TC Page 5 de 22 Le 12 octobre 2012, la CFNP a communiqué à l'Etat de Fribourg l'expertise requise. Sous forme de préavis, ce document analyse exclusivement la situation des chalets situés à l'intérieur des inventaires fédéraux, en particulier de l'objet IFP. Le préavis comporte en outre une annexe dans laquelle la CFNP répond aux questions additionnelles émanant des propriétaires de chalet. La Commission précise par ailleurs que sa tâche consiste uniquement à évaluer les chalets et les infrastructures existantes quant à la gravité des atteintes aux objets des inventaires fédéraux. Il n'est en revanche pas de son devoir, dans le cadre de son préavis, de peser les intérêts en présence, ni de procéder à une interprétation du droit allant au-delà de la concrétisation des objectifs de protection des inventaires fédéraux touchés. Le préavis aboutit aux conclusions suivantes: Sur la base des documents fournis, des visites des lieux par une délégation de la CFNP et au vu de ce qui précède, la CFNP arrive à la conclusion que tous les chalets et toutes les infrastructures annexes (routes, chemins, pontons, enrochements, etc.) localisés dans les cinq secteurs du Plan d'affectation cantonal créant des réserves naturelles sur la rive sud du lac de Neuchâtel (PAC) situés dans les différents inventaires fédéraux, soit les secteurs 6.1.2, let. d, et 6.2, let. b, partie ouest (chalets sous Font, commune d'Estavayer-le-Lac), 12.1, let. e, 13.1, let. e (Portalban/Delley) et 9.1, let. d (Forel, commune de Vernay) ainsi que le chalet n° 133 a Cheyres portent une atteinte grave à l'objet IFP n° 1208 et ne sont pas compatibles avec les dispositions de l'art. 6 LPN [loi du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage; RS 451]. Eu égard aussi aux autres inventaires fédéraux affectés par les chalets, la CFNP constate que ces constructions ne sont pas compatibles avec les dispositions légales. Ces conclusions s'appliquent indifféremment aux différents secteurs, individuellement à tous les chalets et à toutes les infrastructures y relatives. Vu les effets négatifs importants causés par les chalets, les infrastructures et leur mode d'exploitation, la CFNP ne voit aucune mesure possible qui pourrait ramener à une mesure acceptable les graves atteintes constatées dans le présent préavis. La CFNP demande par conséquent de ne pas entrer en matière sur une légalisation des chalets et des infrastructures annexes et - se fondant sur le mandat légal commun aux différents inventaires fédéraux cités, destinés à améliorer et à valoriser l'objet protégé dans son ensemble, ainsi que ses éléments individuels chaque fois que l'occasion se présente - de prendre toutes les mesures nécessaires à un démantèlement des constructions et une renaturalisation des sites. En plus, la CFNP demande qu'il soit renoncé à une zone de loisirs élaborée, au profit d'un aménagement simple et peu invasif, de manière à donner aux habitants de Font un accès aux rives, comme cela ressort des objectifs. Dans le même ordre d'idée, la plage existante devrait être maintenue à son emplacement actuel, et non déplacée vers l'est comme cela est préconisé par le PAC. Avec la suppression des chalets, les zones de baignade et de navigation qui leur font face n'auraient plus de raison de subsister. H. Le 7 mars 2017, le Conseil d'Etat a décidé du principe du démantèlement des maisons de vacances et cabanes de pêche situées dans le périmètre du PAC rive sud et a chargé ses services de modifier la planification dans ce sens. La décision du Conseil d'Etat a été coordonnée avec celle des autorités vaudoises.
Tribunal cantonal TC Page 6 de 22 Le 18 novembre 2019, dans le cadre de l'examen préalable, le projet de modification du PAC a été mis en consultation par le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) auprès des instances et des services concernés, notamment auprès de l'OFEV, des autorités vaudoises, des communes situées dans le périmètre, de l'Union fribourgeoise du tourisme et de l'Association de la Grande Cariçaie (AGC), chargée de la gestion des réserves en cause. Sur cette base, le SeCA a établi son préavis de synthèse le 30 mars 2020. Par publication dans la Feuille officielle du 12 juin 2020, le projet de modification du PAC rive sud a été mis à l'enquête publique. Le but principal poursuivi par la révision du PAC est de prévoir le démantèlement des constructions et installations situées dans le périmètre des réserves qui ont été jugées non conformes aux dispositions régissant les milieux naturels protégés. Accessoirement, le périmètre des réserves a été mis à jour en lien avec les inventaires fédéraux et les accès aux secteurs lacustres et terrestres ont été adaptés. La pertinence des mesures de protection instituées en 2002 a également été revue. Concrètement, le PAC se compose de 5 plans distincts réglementant chacun une réserve naturelle (réserve naturelle de la Baie d'Yvonand, réserve naturelle de Cheyres, réserve naturelle des Grèves de la Corbière, réserve des Grèves d'Ostende et réserve naturelle des Grèves de la Motte). Le démantèlement des chalets fait l'objet de 5 lots, soit le lot 1: secteur Cheyres, et le lot 2: secteur Font, tous deux situés dans le périmètre de la réserve de Cheyres, le lot 3: secteur Forel, dans celui de la réserve des Grèves de la Corbière, le lot 4: secteur Delley-Portalban, Ostende, dans celui de la réserve des Grèves d'Ostende et le lot 5: secteur Delley-Portalban, Motte, dans celui de la réserve des Grèves de la Motte. En tout, 118 constructions et une cabane de pêcheur, qui se situent dans des secteurs de propriété cantonale, sont concernées. Deux constructions isolées implantées partiellement ou totalement sur des terrains appartenant à des propriétaires privés sont également touchées. (plan supprimé) I. Intégrée dans le lot 5, secteur Delley-Portalban, Motte, la maison de vacances n° bbb, sise au C.________, figure parmi celles dont le démantèlement est requis dans le PAC. Elle a été aménagée sur le terrain privé de l'Etat (actuellement, art. ddd du registre foncier de Delley-Portalban) au bénéfice d'une autorisation à bien plaire accordée le 20 août 1952. Par arrêté du Conseil d'Etat du 23 août 1994, cette autorisation a été transférée à E.________, qui a signé à cette occasion une déclaration au terme de laquelle elle a confirmé avoir connaissance des ACE de 1963 et 1983 et s'est engagée à en respecter toutes les dispositions. Les 10 et 13 juillet 2020, A.________, époux de E.________, a fait opposition au projet de PAC mis à l'enquête publique, dont il demande l'annulation. En substance, il s'est plaint du fait que le Conseil d'Etat n'aurait pas donné son consentement à la modification du PAC, que l'Etat n'a procédé à aucune pesée des intérêts et s'est borné à se rallier au préavis abstrait, non scientifique, disproportionné et arbitraire de la CFNP, qu'il n'est pas démontré que le chalet de l'opposant porterait une atteinte plus importante à la nature que le Port des pêcheurs voisin, que l'Etat a violé le principe de la bonne foi en changeant plusieurs fois d'avis concernant les chalets de vacances, que le PAC n'est pas coordonné avec les procédures concernant le Port des pêcheurs et que les modalités de démantèlement ne sont pas conformes au droit dès lors qu'il appartiendrait à l'Etat, propriétaire du terrain, de prendre ces frais à sa charge en tout ou partie. L'opposant a encore déposé des observations spontanées le 9 mars 2021 et, suite à la séance de conciliation du 31 mars 2021, il a maintenu son opposition.
Tribunal cantonal TC Page 7 de 22 Par décision du 30 novembre 2021, la DIME a rejeté l'opposition. Elle a relevé notamment que la mise à disposition du terrain privé de l'Etat par le biais de l'octroi de l'autorisation à bien plaire constituait en réalité un bail permettant l'aménagement d'une construction mobilière et que l'Etat bailleur était en droit de résilier ce contrat. Selon les règles usuelles en la matière, il appartenait dès lors au locataire de procéder à l'enlèvement de la construction mobilière à ses frais. La DIME a cité à ce propos la motivation d'un jugement du Tribunal des baux vaudois concernant des cas vaudois similaires en expliquant qu'elle adhérait à ce point de vue. S'agissant des motifs qui conduisent le planificateur à ordonner le démantèlement, l'autorité s'est référée à l'expertise de la CFNP qui conclut que les atteintes provoquées par les chalets diminuent grandement la typicité des objets inventoriés et qu'elles doivent être qualifiées de "graves". Après avoir examiné la manière dont l'expertise a été conduite et estimant qu'aucun motif sérieux ne justifie de s'en écarter, la DIME a considéré que l'enlèvement des maisons de vacances situées dans le périmètre IFD est nécessaire et justifié. Elle n'a pas retenu en particulier les deux rapports d'experts privés invoqués par l'opposant (rapport Pöyry et rapport Vaucher) dès lors qu'à son avis, ces documents n'amènent pas d'éléments suffisants permettant de remettre en cause la pertinence de l'expertise fédérale. Pour le surplus, la DIME a retenu que le PAC ne porte pas une atteinte illégale à la garantie de la propriété de l'opposant, que la solution est conforme au principe de la proportionnalité et à celui de l'égalité de traitement et que, l'Etat ayant toujours souligné que l'utilisation du sol était temporaire, il n'y a pas de violation de la bonne foi dans le fait que le démantèlement du chalet est désormais requis, étant rappelé que la solution des "contrats-nature" a été annulée judiciairement et qu'aucun contrat de ce type n'a jamais été signé. Enfin, pour l'autorité, il n'y a pas de problème de coordination des procédures dès lors que le PAC est indépendant du traitement de la zone à bâtir concernant le port des pêcheurs. J. Agissant le 14 janvier 2022, par le biais d’un mandataire professionnel, A.________ a contesté devant le Tribunal cantonal la décision de rejet de son opposition du 30 novembre 2021. Sous suite de frais et dépens, il conclut principalement à l'admission de son opposition et à l'annulation de la modification du PAC litigieuse. Subsidiairement, il demande l'annulation de la décision attaquée et le renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A l'appui de ses conclusions, le recourant fait valoir tout d'abord une violation du droit d'être entendu dès lors que la DIME n'a pas informé l'opposant qu'elle avait versé au dossier un jugement du tribunal des baux vaudois et qu'elle s'est fondée sur cette pièce pour statuer. Il voit une autre violation du même genre dans le fait que l'autorité a indiqué avoir déjà approuvé l'enclave que forme le Port des pêcheurs en 2002, sur avis favorable de l'OFEV, sans avoir intégré au dossier les pièces s'y rapportant. L'intéressé maintient par ailleurs la critique émise dans l'opposition selon laquelle le Conseil d'Etat n'aurait pas donné son consentement à la modification du PAC en violation de l'art. 20 al. 1 let. c de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Il nie que le gouvernement ait donné son assentiment lors de sa séance du 7 mars 2017 comme indiqué dans la décision attaquée. Le recourant fait valoir ensuite que l'adoption du PAC par la DIME serait contraire au principe de la séparation des pouvoirs et, par là même, contraire au principe de légalité. Il estime également que l'autorité a transgressé le principe de la proportionnalité en ordonnant le démantèlement des chalets. A son avis, elle ne pouvait pas s'appuyer exclusivement sur l'expertise de la CFNP pour justifier la mesure la plus incisive dans les droits des propriétaires de chalets. Il
Tribunal cantonal TC Page 8 de 22 relève que la fiche d'inventaire de l'objet IFP n° 1208, actualisée en 2017, soit après l'expertise de la CFNP de 2012, ne comporte pas comme objectif d'améliorer la situation actuelle par l'élimination d'atteintes existantes afin de valoriser le site comme le préconise la CFNP. Contrairement à ce que prétend l'autorité intimée, le recourant estime que si la fiche en cause n'indique pas les chalets comme atteintes à supprimer ce n'est pas parce cette suppression a été tenue pour acquise, mais parce que les auteurs se sont écartés de l'avis de la Commission. De l'avis du recourant, du moment que la fiche d'inventaire ne fait pas de référence au démantèlement des chalets comme l'a fait la CFNP précédemment, le démantèlement doit être considéré comme inapte à atteindre les objectifs de protection décrits ou n'est à tout le moins pas nécessaire pour les atteindre. Le recourant considère que, dans son cas, il convient d'autant plus de se distancier de l'avis de la CFNP que son chalet n'est pas concerné par un certain nombre d'inventaires fédéraux cités par les experts de la CFNP. Il reconnaît uniquement que cette bâtisse se trouve dans le périmètre de l'inventaire fédéral des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale et dans l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels. C'est donc à tort que l'autorité intimée persiste à se référer aux dispositions régissant la protection de l'ensemble des biotopes qui composent les différentes réserves de la Grande Cariçaie. Le recourant se plaint d'une violation des art. 25b al. 1 et 23d LPN dès lors qu'à son avis, le chalet construit avant le 1er juin 1983 bénéficie d'un droit acquis au maintien. Il estime également avoir droit au maintien du chalet sur le terrain de l'Etat en application de l'art. 7 al. 2 de l'Ordonnance du 29 mars 2017 concernant l’inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (OIFP; RS 451.11) du moment que celui-ci a été érigé légalement. Le recourant reprend dans le détail la pondération des intérêts en présence pour constater qu'un démantèlement de son chalet n'exercera aucune influence bénéfique sur les buts de protection poursuivis par les inventaires fédéraux. La construction se trouve en effet en bord de route à l'entrée de la réserve, à proximité d'un port de plaisance important et, à côté du Port des pêcheurs professionnels. A cet emplacement exposé, l'intérêt public invoqué à la protection des zones alluviales, des espèces et des biotopes marécageux ne trouve pas d'application. Le chalet ne cause aucune atteinte auxdits intérêts. L'effet escompté avec la suppression pure et simple de tous les chalets sans distinction serait anéanti, selon lui, par la construction du port de pêche. La modification du plan est donc contraire au principe de la proportionnalité, en violation de l'art. 36 al. 3 Cst. Invoquant les rapports d'expertise privée de l'entreprise Pöyry Suisse SA et du Dr. Claude Vaucher, le recourant fait valoir qu'en réalité, la présence des chalets de vacances peut contribuer à la protection des rives sud du lac et que la présence des constructions ne constitue pas des dérangements pour de nombreuses espèces protégées. Pour celles qui sont plus craintives, ce n'est pas son chalet, à proximité d'un port de pêche, qui contribue à leur raréfaction. Du moment que la pesée des intérêts est viciée, la mesure de démantèlement doit être annulée. Le recourant relève encore qu'en violation du principe de coordination, l'accès au Port des pêcheurs a fait l'objet d'un permis de construire actuellement en force alors que ce n'est que dans l'actuelle modification du PAC que ladite route est intégrée dans la planification. A titre subsidiaire, l'intéressé conteste le traitement des frais de démantèlement. A son avis, il ne lui appartient pas de supporter seul le coût de l'enlèvement du chalet. Du moment que l'Etat est propriétaire du terrain, il doit participer aux frais en application du principe du perturbateur prévu par
Tribunal cantonal TC Page 9 de 22 l'art. 2 de la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01). Il nie que l'Etat puisse invoquer la relation de droit privée nouée entre les propriétaires de chalets et l'Etat pour échapper à ses obligations de perturbateur par situation. En choisissant la voie du PAC et des instruments contraignants qui y sont prévus, l'Etat de Fribourg intervient comme détenteur de la puissance publique, sous l'égide du droit public. Il ne peut pas renvoyer à une procédure civile subséquente. Enfin, le recourant se plaint d'une violation de la bonne foi. Malgré les déclarations de l'Etat sur le caractère précaire des autorisations d'utiliser son domaine privé, dans les faits, sa tolérance des chalets, de prolongation en prolongation, a créé chez les personnes concernées, et chez le recourant en particulier, des attentes légitimes quant au maintien de cette position fondée sur une véritable apparence de droit à conserver le chalet. K. Dans ses observations du 13 mai 2022, la DIME conclut au rejet du recours, à la confirmation de la décision attaquée et à la mise à la charge de la partie recourante de tous les frais et dépens de la cause. L'autorité intimée relève en particulier que la mise en œuvre du démantèlement des maisons de vacances à travers le PAC litigieux n'est que la concrétisation de la volonté de l'Etat, annoncée depuis 1983, de mettre un terme aux "autorisations" octroyées initialement et à bien plaire. En outre, même si elle maintient que le régime de protection applicable à la Grande Cariçaie n'impose pas à l'autorité cantonale de procéder à une pesée des intérêts en sus de celle effectuée par la CFNP, la DIME souligne qu'en raison des enjeux et de l'historique de l'affaire, elle a malgré tout procédé à cette pesée des intérêts, dont le résultat converge avec les conclusions de l'expertise de la CFNP. L. Ainsi que le recourant en a eu connaissance au plus tard dans le cadre de la décision sur opposition, des procédures parallèles ont été introduites par les autorités vaudoises visant le démantèlement des chalets de vacances sis sur leur territoire. Du moment que, depuis le 1er janvier 2005, la durée de validité des anciennes servitudes personnelles d'ériger une construction sur le domaine privé de l'Etat de Vaud était échue et que les propriétaires des chalets avaient bénéficié depuis cette date d'un bail tacite de terrain nu, un courrier leur a été adressé le 30 avril 2021 pour résilier ces baux. Le 31 mai 2021, quatre locataires concernés (respectivement successeurs en droit de locataires) ont contesté ces résiliations devant la juridiction civile pour en faire constater la nullité, respectivement l'inefficacité. Le même jour, ils ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (CDAP) pour faire admettre la compétence des seules autorités administratives pour régler le litige. Par arrêt du 29 juillet 2022 (AC.2021.0178), la CDAP a déclaré le recours irrecevable dès lors que les parcelles concernées appartiennent au patrimoine financier de l'Etat et avaient été mises à disposition des locataires par un droit de superficie. Le litige relevait dès lors des juridictions civiles. Un recours contre cet arrêt cantonal a été rejeté le 21 septembre 2023 par le Tribunal fédéral (1C_498/2023), qui a confirmé le caractère civil de la relation entre l'Etat de Vaud et les propriétaires de chalets. Par jugement du 19 novembre 2020, le Tribunal des baux vaudois a dit que les résiliations de bail étaient valables, qu'ordre était donné en conséquence aux demandeurs d'enlever les quatre chalets dans un délai de deux mois dès l'entrée en force du jugement, d'évacuer les éventuels matériaux et gravats et de remblayer le terrain, sous la menace de la peine prévue par l'art. 292 CP, et qu'en cas d'inexécution de leur part dans le délai fixé, l'État de Vaud était autorisé à procéder en lieu et place des demandeurs et à leurs frais.
Tribunal cantonal TC Page 10 de 22 En substance, les premiers juges ont conclu que les chalets consistaient en des constructions légères, reliées au sol de manière lâche et que leur enlèvement ne causerait aucun dégât significatif à la parcelle. Leur raccordement à l'électricité, à l'eau et aux égouts n'était pas de nature à infirmer la thèse selon laquelle ces chalets constituaient des constructions mobilières. La volonté des parties de l'époque de la conclusion des premiers baux était d'enlever les éventuelles constructions édifiées sur les portions de la parcelle comme les contrats le prévoyaient, et l'intention d'ériger des constructions éphémères pour la seule durée des relations contractuelles avait été réaffirmée à plusieurs reprises postérieurement à la conclusion des contrats. Les chalets étaient par conséquent des constructions mobilières, demeurées propriété des locataires, de sorte que les baux ne portaient que sur les portions de terrain sur lesquelles ils étaient bâtis, et qu'ils pouvaient par conséquent être résiliés sans que le propriétaire n'ait à faire usage de la formule officielle exigée pour la résiliation de baux d'habitations. Les constructions étaient au demeurant des chalets de loisirs et non des habitations durables, de sorte que la protection contre les congés était exclue. La Cour d'appel civile du Tribunal cantonal du canton de Vaud a confirmé le jugement attaqué, par arrêt du 23 juin 2022 (HC/2022/201). Dans un arrêt du 24 octobre 2023 (4A_337/2022), publié partiellement aux ATF 150 III 103, le Tribunal fédéral a rejeté un recours des locataires déboutés. Il a confirmé en particulier le caractère de construction mobilière des chalets en considérant que le critère subjectif de l'intention initiale des parties de procéder à un rattachement seulement temporaire revêtait en l'espèce une importance décisive, nonobstant la présence de fondations en béton, de pilotis ou de raccordement au réseau d'eau et d'électricité. M. Le 12 septembre 2025, l’avocat du recourant a fait savoir qu’il avait été mis un terme à son mandat et qu’il convenait dès lors de s’adresser directement à son ancien client. en droit 1. 1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 88 al. 3 LATeC en lien avec l'art. 22 al. 2 de la même loi. En particulier, en tant qu'époux d'une propriétaire de chalet, le recourant est personnellement touché par l'obligation de démantèlement et dispose dès lors d'une qualité suffisante pour contester devant le Tribunal cantonal cet aspect du PAC en application de l'art. 76 CPJA. 1.2. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Il peut être formé pour inopportunité si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 let. c CPJA). L'art. 33 al. 3 let. b de la loi sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) impose aux cantons l'obligation de prévoir qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen
Tribunal cantonal TC Page 11 de 22 sur les contestations relatives aux décisions et plans d'affectation. Dès l'instant où, en matière de plan d'affectation cantonal, la DIME ne statue pas sur recours, mais sur opposition (cf. art. 22 al. 2 LATeC), il incombe au Tribunal cantonal saisi d'un recours de procéder en l'occurrence au contrôle complet de la planification exigé par le droit fédéral, y compris sous l'angle de l'opportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13; cf. notamment arrêt TC FR 602 2023 56, 59, 62 du 1er février 2024 consid. 2.4; plus spécialement en matière de PAC: arrêt TC FR 2A 2003 94 du 4 décembre 2003). 2. 2.1. Avant d'examiner le bien-fondé de l'obligation de démantèlement prévue à l'art. 15 du règlement du PAC, il convient préalablement de fixer le statut applicable au chalet dont bénéficie l'épouse du recourant sur le domaine de l'Etat. 2.2. Tout d'abord, il apparaît que la surface sur laquelle le chalet litigieux a été construit appartient au patrimoine financier de l'Etat. Outre le fait que, selon l'art. 659 CC, les terres utilisables gagnées sur les eaux appartiennent au canton dans lequel elles se trouvent, il convient de remarquer que, s'agissant des terrains mis à disposition des particuliers, ceux-ci ont été inscrits au registre foncier en tant que propriété de l'Etat et intégrés à son domaine forestier. Cette constatation, qui recoupe l'étude historique contenue dans l'arrêt publié de la CDAP du 29 juillet 2022 (AC.2021.0178), dûment confirmé par le Tribunal fédéral le 21 septembre 2023 (1C_498/2023), ressort clairement de l'ACE de 1952, puis de celui de 1963, qui prévoyaient que l'autorisation était accordée par la Direction des forêts s'il s'agissait du domaine privé de l'Etat et par la Direction des travaux publics s'il s'agissait du domaine public de ce dernier. Or, les "autorisations à bien plaire" qui ont été accordées - notamment au titulaire initial de l'autorisation du 20 août 1952 concernant la maison de vacances n° bbb - émanaient toutes de la Direction des forêts; à juste titre, dès lors que les forêts sont des éléments du domaine privé de l'Etat et non pas du domaine public (GRISEL, Traité de droit administratif, 1984,
p. 527). Au demeurant, au moment de leur construction, les chalets, établis sur les dunes, n'étaient clairement pas inclus dans le périmètre des eaux publiques comme le démontre le fait qu'actuellement encore, la limite du lac telle qu'elle est fixée sur la carte du guichet cartographique de l'Etat et qui se fonde sur la ligne moyenne des hautes eaux (art. 12 al. 2 de la loi cantonale du 4 février 1972 sur le domaine public; LDP; RSF 750.1) n'englobe pas ces résidences secondaires, ce en dépit de l'importante érosion qui affecte les rivages depuis des décennies. Cette constatation, applicable de manière générale à tout le secteur de la Grande Cariçaie, se confirme d'autant plus s'agissant du chalet n°bbb situé bien en retrait du littoral. 2.3. Par ailleurs, du moment que, par sa typologie, le chalet en cause ne se distingue pas de ceux ayant fait l'objet de la procédure civile devant le Tribunal fédéral, les considérants (publiés) de son arrêt du 24 octobre 2023 sont également valables dans la présente procédure. Ainsi, on doit constater, avec la DIME, que la résidence de vacances litigieuse est une construction mobilière en raison de l'intention initiale des parties de procéder uniquement à un rattachement temporaire au sol; ce critère subjectif présente en l'espèce une importance décisive, qui justifie de reconnaître la nature mobilière de la construction. Peu importe que celle-ci puisse, cas échéant, avoir des fondations en béton (cf. ATF 150 III 103 consid. 5; voir aussi arrêt TC FR 602 2023 81 du 9 février 2024 consid. 7.5. qui reconnaît, sous l'angle de l'assurance incendie obligatoire, le caractère de construction légère et provisoire d'un chalet similaire à celui dont bénéficie le recourant).
Tribunal cantonal TC Page 12 de 22 2.4. Il apparaît ainsi que l'Etat, en sa qualité de propriétaire foncier du domaine forestier, s'est borné à mettre un terrain nu à disposition pour l'aménagement temporaire d'une construction mobilière en échange du paiement d'une redevance annuelle. Les bénéficiaires n'ont jamais obtenu le moindre droit réel sur le terrain concerné et, vu la nature mobilière de la construction, celle-ci n'est pas passée dans la propriété de l'Etat en vertu du principe de l'accession. Dans les documents d'époque signés par les bénéficiaires et dans les arrêtés du Conseil d'Etat de 1952, de 1963 et de 1983, la relation juridique entre les particuliers et l'Etat a certes été décrite comme étant une autorisation à bien plaire, voire comme une concession (voir l'autorisation à bien plaire du 20 août 1952 concernant la maison de vacances n° bbb). Au-delà des termes utilisés, on doit considérer cependant que ces actes constituent bien des baux, ainsi que l'autorité intimée le soutient dans la décision attaquée. D'ailleurs, le recourant ne conteste pas, à juste titre, l'existence d'une relation de droit privée nouée à l'époque entre les propriétaires de chalets et l'Etat (cf. p. 22 du mémoire de recours). Du moment que l'objet du contrat est constitué par une simple mise à disposition du terrain nu, propriété privée de l'Etat, pour y ériger une construction mobilière, il apparaît d'emblée que la problématique ne concerne pas l'exploitation d'un monopole cantonal, ni une mise à disposition d'un élément du domaine public cantonal au sens de la loi spéciale en la matière. De même, aucune charge relevant d'une quelconque tâche publique n'a été transférée aux particuliers en échange de l'avantage reçu et l'Etat lui-même ne poursuivait aucun intérêt public en laissant des particuliers construire sur son terrain. Dans ces conditions, compte tenu de la force dérogatoire du droit fédéral et du fait que le droit fédéral règle de manière exhaustive la matière du bail (pour un exposé complet sur ces questions, voir ATF 137 I 135), le canton ne pouvait pas unilatéralement soumettre au droit public la relation qu'il a nouée avec les propriétaires des construction mobilières. Tous les éléments constitutifs d'un bail sont réunis en l'espèce; les ordonnances du Conseil d'Etat constituent les conditions générales fixant le cadre dans lequel l'Etat était d'accord de conclure et les documents d'autorisation qui ont été acceptés et signés par les cocontractants déterminent les éléments concrets du bail, soit le prix et l'emplacement mis à disposition ainsi que les conditions de résiliation. Il se justifie dès lors d'appliquer les règles du bail à la relation ainsi créée. Comme l'autorité intimée l'a déjà annoncé, il appartiendra par conséquent à l'Etat de résilier formellement le bail lorsque sa planification sera entrée en force. De toute manière, même si l'on devait, par hypothèse, admettre que la relation entre l'Etat et les propriétaires des constructions mobilières relève du droit public, cette circonstance n'exercerait aucune influence sur l'issue du recours. En effet, au stade actuel de la planification, il suffit de constater que la portée de l'acte de mise à disposition du terrain, quel qu'il soit, a toujours été définie comme étant strictement temporaire et impliquant, sur simple réquisition de l'Etat, le démantèlement de la construction dans un délai de 3 mois (ACE 1952), puis de 6 mois (ACE de 1963), respectivement dès l'échéance de sa validité au 31 décembre 1998 (ACE de 1983), reportée au
E. 31 décembre 2008. Une tentative a certes été faite pour autoriser le maintien des chalets de vacances à l'intérieur du périmètre des réserves par le biais des contrats-nature, mais celle-ci a échoué. L'ordonnance du 27 novembre 2007 sur les contrats-nature a été annulée pour des raisons procédurales par voie judiciaire et n'a jamais été appliquée. La simple existence de cette procédure législative avortée ne pouvait pas forcer l'Etat à reprendre dans sa planification actuelle la solution initialement prévue. Le fait que, le 12 décembre 2006, le Grand Conseil, autorité qui n'a aucune compétence décisionnelle en matière de planification, a approuvé le rapport présenté à l'époque par le Conseil d'Etat en vue d'édicter l'ordonnance n'a aucune portée propre sous l'angle de la bonne foi; cette constatation est d'autant plus vraie que, sur la base notamment des explications ressortant de l'expertise de la CFNP, la même autorité a rejeté le 9 février 2021 une pétition déposée par l'association des propriétaires de chalets qui demandait de reprendre le concept des contrats-nature. Il n'y a jamais eu la moindre promesse de maintenir les résidences secondaires mobilières au-delà de la date fixée au 31 décembre 2008 par l'ACE de 1983 tel que modifié le 29 aout 1997. Actuellement, la continuation des contrats se fait sur une base provisionnelle, dans l'attente de l'entrée en vigueur de la planification litigieuse et de la résiliation formelle des baux. C'est donc en vain que le recourant se plaint d'une violation du principe de la bonne foi. 4.3.3. Par ailleurs, les allégations du recourant concernant une violation du principe de la légalité en lien avec le principe de la séparation des pouvoirs n'ont aucune pertinence. Ainsi que le recourant le reconnaît lui-même, le Tribunal fédéral a déjà constaté dans un arrêt du 25 août 1998 (publié in RDAF1999 I 56-60) que le système fribourgeois qui consiste à donner la compétence au pouvoir exécutif d'établir les plans d'affectation ne viole ni le principe de la séparation des pouvoirs tels que consacré par la Constitution fribourgeoise, ni le principe de la légalité. Le fait qu'une partie de la doctrine puisse émettre des doutes sur la pertinence de cette délégation de compétence au pouvoir exécutif n'est pas de nature de remettre en cause la solution législative adoptée par le Grand Conseil aux art. 83 et ss LATeC. S'agissant plus spécifiquement d'un plan d'affectation cantonal, l'art. 20 LATeC prévoit que, moyennant l'accord du Conseil d'Etat, la DIME peut établir un tel plan en vue de créer notamment (let. c) des zones pour des objets naturels ou des biens culturels immeubles d'importance nationale ou cantonale. En l'occurrence, ainsi que l'autorité intimée l'a déjà mentionné dans la décision attaquée, le Conseil d'Etat a donné son accord dans sa séance n° 9 du 7 mars 2017. Il a accepté le principe du démantèlement des chalets situés dans les réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel et a mandaté, conformément à l'art. 20 LATeC, la DIME d'établir l'adaptation du PAC. La procédure de PAC a ainsi été suivie selon les dispositions légales en vigueur. Au demeurant, selon l'art. 16 al. 3 de la loi cantonale du 12 septembre 2012 sur la protection de la nature et du paysage (LPNat; RSF 721.0.1), il est prévu que, pour l'établissement des plans
Tribunal cantonal TC Page 19 de 22 d'affectation cantonaux, la reconnaissance de l'intérêt cantonal ou national et l'accord du Conseil d'Etat sont admis d'office. 4.3.4. Le respect du principe de la proportionnalité découle des considérants relatifs à la pondération raisonnable des intérêts en présence (cf. consid. 3.3. à 3.6.). Il suffit d'y renvoyer. 4.3.5. Les critiques du recourant concernant une prétendue violation de droit d'être entendu doivent aussi être rejetées. La citation du jugement du Tribunal des baux vaudois dans la décision attaquée ne signifie pas que l'autorité fribourgeoise devait intégrer formellement ce document dans le dossier de la cause. Il ne concerne pas le recourant, ni le chalet n° bbb. De plus, il s'adresse à des locataires d'un autre canton. Il n'a en lui-même aucune influence matérielle sur la situation particulière du recourant. Il n'y a donc aucune violation du droit d'être entendu du recourant dans le fait de ne pas avoir inséré formellement le jugement vaudois dans le dossier d'opposition. Cela étant, il faut constater que ce jugement constitue une jurisprudence, apte à guider une autorité tierce dans une cause similaire. S'il n'est en principe pas nécessaire d'annoncer aux parties quelle jurisprudence sera appliquée à leur cas, le droit d'être entendu implique néanmoins, lorsqu'une autorité envisage de fonder sa décision sur une norme ou un motif juridique non évoqué dans la procédure antérieure et dont aucune des parties en présence ne s'est prévalue et ne pouvait supputer la pertinence, de donner au justiciable la possibilité de se déterminer à ce sujet (ATF 130 III 35 consid. 5; arrêt TF 1C_439/2017 du 6 août 2018 consid. 2.1). Du moment que les "autorisations à bien plaire" accordées dans le canton de Fribourg ne font pas allusion directement à un bail (cf. consid. 2), on peut se demander si la DIME aurait dû laisser à l'opposant la faculté de s'exprimer sur la solution qui ressortait du jugement vaudois avant de se prononcer. Cette question peut cependant demeurer indécise. En effet, une violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque l'autorité de recours dispose d'un pouvoir de cognition aussi étendu, en fait et en droit, que celui de l'autorité inférieure et qu'il n'en résulte aucun désavantage pour le recourant. La guérison d'une violation d'une disposition de procédure est cependant exclue lorsqu'il s'agit d'une violation particulièrement importante et elle doit rester l'exception (ATF 147 IV 340 consid. 4.11.3; 126 I 68 consid. 2). Une réparation de la violation du droit d'être entendu par l'autorité de recours peut également se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1; 133 I 201 consid. 2.2). En outre, le droit d'être entendu n'est pas une fin en soi; il constitue un moyen d'éviter qu'une procédure judiciaire ne débouche sur un jugement vicié en raison de la violation du droit des parties de participer à la procédure, notamment à l'administration des preuves. Lorsqu'on ne voit pas quelle influence la violation du droit d'être entendu a pu avoir sur la procédure, il n'y a pas lieu d'annuler la décision attaquée. Dans ce cas, en effet, le renvoi de la cause à l'autorité intimée en raison de cette seule violation n'aurait pas de sens et conduirait seulement à prolonger la procédure, en faisant fi de l'intérêt des parties à un règlement rapide du litige (arrêts TF 4P.189/2002, Pra 2003 no 130 p. 689 consid. 3.2.3; 4A_141/2016 du 26 mai 2016 consid. 3). Compte tenu de ce qui précède, le recourant qui se plaint de n'avoir pas été associé à un acte de procédure doit indiquer les moyens qu'il aurait fait valoir devant l'instance inférieure si son droit d'être entendu avait été respecté et établir la pertinence de ceux-ci (arrêt TF 1C_197/2022 du 15 décembre 2022 consid. 2.1, 1C_327/2019 du 11 juin 2020 consid. 4).
Tribunal cantonal TC Page 20 de 22 Il résulte de ce qui précède que, disposant de la même cognition en fait et en droit que l'autorité intimée (cf. consid. 1.2), le Tribunal cantonal peut réparer une éventuelle violation du droit d'être entendu. Or, il apparaît en l'occurrence que, loin de contester la pertinence du raisonnement du Tribunal vaudois que partage l'autorité intimée, le recourant abonde dans le même sens pour estimer que les rapports juridiques créés à l'époque entre l'Etat de Fribourg et les particuliers relèvent du droit privé (voir notamment, mémoire de recours p. 22). Le fait qu'il estime que ces actes juridiques soient actuellement périmés en raison de l'écoulement du temps ne change rien à cette constatation. De même, dès l'instant où il ressort du présent arrêt que c'est à juste titre que l'autorité intimée a qualifié de bail le rapport juridique créé à l'époque, un renvoi de la cause à cette dernière pour qu'elle communique le jugement vaudois au recourant n'aurait aucun sens et conduirait seulement à prolonger la procédure. En d'autres termes, vu la jurisprudence citée ci-dessus, on doit admettre qu'une éventuelle violation du droit d'être entendu consécutive à l'utilisation de la jurisprudence vaudoise est de toute façon réparée devant l'instance de recours. Des considérations similaires s'appliquent à la procédure devant l'instance de céans. Dans ce cas également, les nouvelles décisions prises par la Cour d'appel civile vaudoise ou par le Tribunal fédéral ne sont pas appliquées directement au recourant, mais servent de simple jurisprudence (publiée notamment aux ATF 150 III 103), à l'instar de toutes les citations figurant dans les prononcés judiciaires. A l'évidence, il n'est pas nécessaire de les communiquer spécialement au recourant qui, depuis la notification de la décision sur opposition au plus tard, sait que l'autorité intimée considère que les rapports entre les bénéficiaires des "autorisations à bien plaire" et l'Etat relèvent du bail. Le recourant voit une autre violation du droit d'être entendu dans le fait que la DIME a mentionné dans sa décision que "l'enclave que forme le Port des pêcheurs dans la réserve de la Motte à Delley- Portalban a déjà été approuvée par la DAEC en 2002, sur avis favorable de l'OFEV" sans avoir versé au dossier les documents qui l'atteste. Du moment que cette phrase ne comporte aucune conséquence concrète dans la présente affaire et se borne à expliquer l'historique de la réserve en se référant au PAC de 2002, la DIME n'a, à l'évidence, pas violé le droit d'être entendu recourant. Au surplus, le recourant n'explique pas en quoi un apport de l'ancienne procédure de PAC de 2002 au dossier aurait modifié sa position en lien avec le démantèlement de son chalet. 4.3.6. Indépendamment des griefs visant l'obligation de démanteler la résidence secondaire, le recourant critique l'inscription nouvelle au PAC de la voie d'accès au Port des pêcheurs alors même que les infrastructures du port - qui traversent sur une courte distance le périmètre de la réserve pour rejoindre la zone à bâtir - ont déjà fait l'objet d'un permis de construire, actuellement en force. Il estime que le procédé d'accorder le permis de construire avant de modifier le plan d'affectation constitue une violation du principe de coordination. On ne voit pas, cependant, au-delà de la critique, quelle conséquence le recourant entend tirer de son grief. Ses remarques ne peuvent en aucun cas conduire à une annulation de la révision du PAC, même partielle. Elles n'ont pas non plus d'impact sur la validité du permis de construire. En réalité, vu la lourdeur d'une modification du PAC et considérant que la route, actuellement inscrite dans la planification, était existante depuis des décennies, il a été jugé raisonnable de ne pas attendre l'issue de la procédure de PAC avant d'accorder le permis nécessaire à la valorisation du nouveau Port des pêcheurs. C'est dans le cadre de la procédure de permis de construire, parallèle à celle de la révision du plan d'affectation local de la Commune de Delley/Portalban qui aménageait le Port des pêcheurs, que toutes les questions liées aux exigences des inventaires fédéraux ont été traitées et que l'admissibilité du court tronçon de route existant sur le territoire de la réserve de la Motte a été constatée. Cette décision a été
Tribunal cantonal TC Page 21 de 22 confirmée par arrêt du Tribunal cantonal 602 2019 36 du 15 mai 2020 rendu dans le cadre d'un recours déposé à l'époque par l'actuel recourant et notifié également à l'autorité fédérale. L'inscription actuelle de la route d'accès dans le PAC n'est qu'une mise à jour destinée confirmer les décisions précédentes prises en accord avec toutes les instances chargées de la gestion des réserves. 5. Dans un dernier grief, le recourant fait valoir que, dès l'instant où l'Etat intervient en qualité de planificateur dans une procédure de droit public, seul le droit public est applicable et que, par conséquent, il n'y a pas lieu d'intégrer dans la décision des considérations relevant du droit privé. A son avis, il n'est pas possible de prévoir dans le PAC que les frais de démantèlement soient à la charge exclusive du locataire en se basant sur les règles du bail. En réalité, en application de l'art. 2 LPE, seule règle de droit publique applicable selon lui à l'enlèvement du chalet, le propriétaire du terrain devrait pour le moins participer aux coûts d'enlèvement des chalets en qualité de perturbateur par situation et par comportement aux côtés du locataire. La question que soulève le recourant va cependant plus loin que la seule répartition des frais de remise en état des lieux liés à l'enlèvement de la construction mobilière. Elle concerne l'imbrication qui existe en l'espèce entre la procédure de planification, qui ordonne le démantèlement des résidences secondaires sur le terrain de l'Etat, et la procédure civile de résiliation des baux, qui sera introduite dès l'entrée en force de la planification. 5.1. A cet égard, il convient de constater qu'en sa qualité de planificateur et de propriétaire du terrain nu, l'Etat pouvait clairement anticiper la résiliation des baux maintenus à titre provisionnel depuis 2010, pour intégrer dans le PAC des règles d'assainissement des réserves imposant le démantèlement des constructions mobilières, en fixant la procédure applicable et en envisageant le recours à l'exécution par substitution. Il faut rappeler en effet qu'un plan d'affectation présente un caractère mixte combinant des aspects législatifs (avec des normes générales et abstraites) et d'autres relevant de la décision lorsqu'il contient des mesures suffisamment détaillées pouvant affecter la situation spécifique de certains administrés (ATF 135 II 328 consid. 2 et les références). Du moment que la protection juridique est garantie au stade de la contestation du plan d'affectation, aucun motif justifie de ne pas reconnaître la validité de l'obligation de démanteler les constructions mobilières telle que prévue aux art. 15ss du règlement du PAC, destinés à améliorer les conditions- cadres des réserves en éliminant des sources de dérangements pour les espèces et les paysages protégés. Au vu du dossier, il apparaît que l'identification des chalets concernés est suffisante pour reconnaître le caractère individuel de la planification et son caractère exécutoire. Peu importe qu'une démarche formelle de droit civil (résiliation des baux) reste encore à effectuer avant la mise en œuvre de l'exécution prévue par le PAC. La démarche suivie par le canton, qui consiste à procéder d'abord à une pondération des intérêts en présence dans le cadre de sa planification de droit public avant d'en tirer, dans un deuxième temps, les conséquences civiles dans la gestion de son patrimoine financier est conforme à la théorie des deux niveaux de décision (Zweistufentheorie) telle qu'explicitée par le Tribunal fédéral (cf. arrêt TF 2C_314/2013 du 19 mars 2014 consid. 1.1.2 et les références). 5.2. L'existence des deux niveaux de décisions explique aussi pourquoi les frais de démantèlement sont mis exclusivement à la charge du locataire dans la planification. Ainsi qu'il a été dit plus haut, le contrat de bail dont a bénéficié l'épouse du recourant prévoit clairement que le terrain nu doit être restitué à l'Etat libre de construction mobilière et que les frais y afférents sont à la charge de la locataire. Le fondement de l'obligation des locataires de supporter les frais
Tribunal cantonal TC Page 22 de 22 d'enlèvement des résidences secondaires établies sur le domaine privé de l'Etat, tel qu'elle est prévue par la planification, trouve ainsi son fondement dans la résiliation du bail dont ils ont bénéficié pendant plus de 60 ans. Il n'y a pas de place en l'espèce pour une mise en œuvre de la loi sur la protection de l'environnement. Prétendre le contraire après avoir accepté de signer le bail qui règle la question de manière précise relève en outre de la mauvaise foi. En particulier, aucun motif ne justifie de considérer que les engagements successifs pris par les locataires seraient "périmés" en raison du simple écoulement du temps ou de l'entrée en vigueur de la loi sur la protection de l'environnement. Les engagements de droit civil restent parfaitement valables et déterminent l'attribution des frais. 6. Mal fondé, le recours 602 2022 15 doit ainsi être rejeté. Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure en application de l'art. 131 CPJA. Le montant des frais est pondéré en fonction des multiples autres recours visant le même complexe de faits et qui seront traités de manière indépendante par arrêts séparés. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie (art. 137 CPJA). la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. Partant, la décision du 30 novembre 2021 est confirmée. II. Les frais, par CHF 1'000.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont compensés avec l'avance de frais effectuée. III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 8 octobre 2025 /cpf Le Président La Greffière-stagiaire
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Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2022 15 Arrêt du 8 octobre 2025 IIe Cour administrative Composition Président : Johannes Frölicher Juges : Dominique Gross, Christian Pfammatter Greffière-stagiaire : Aurélie Guillaume Parties A.________, recourant contre DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée Objet Aménagement du territoire et constructions Recours du 14 janvier 2022 contre la décision sur opposition du 30 novembre 2021 concernant la modification du Plan d'affectation cantonal des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel
Tribunal cantonal TC Page 2 de 22 considérant en fait A. Dans le but de remédier aux inondations de l'Aar entre Aarberg et Soleure ainsi qu'aux submersions causées par les hautes eaux des trois lacs du Jura, leurs affluents et l'insuffisance de leurs écoulements, une première correction des eaux du Jura a été effectuée à partir des années 1870 (cf. ATF 8 I 362). Dès l'année 1877, ces travaux ont entraîné l'abaissement du niveau moyen du lac de Neuchâtel de plus de 2,5 mètres. Le retrait des eaux a exondé une bande de terrain marécageux entre les falaises et la nouvelle ligne de la rive sud déplacée désormais plus au nord (cf. Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels [IFP], objet no 1208, Rive sud du lac de Neuchâtel). La première correction n'ayant pas résolu tous les problèmes hydrauliques (crues et inondations), divers travaux ont été réalisés au cours du XXème siècle afin de stabiliser le niveau des eaux. Ils ont en particulier consisté en la deuxième correction des eaux du Jura de 1963 à 1972. Initialement occupées par de simples bancs de sable, ces terres exondées ont progressivement été colonisées par de la végétation marécageuse et forestière. Propriétaire des nouvelles surfaces sises sur son territoire, l'Etat de Fribourg en a cédé certaines à des privés ou des communes, mais a conservé la majorité des terrains considérés comme faisant partie de son domaine forestier. Actuellement, huit secteurs distincts entrecoupés par l'espace construit existant ont été classés en réserves naturelles par les cantons de Vaud, Fribourg, Berne et Neuchâtel, secteurs regroupés sous la dénomination générale "Grande Cariçaie". Ces réserves abritent environ 800 espèces végétales et 10'000 espèces animales, soit le quart de la flore et de la faune suisse. Il s'agit du plus grand ensemble marécageux de Suisse (cf. IFP, objet 1208, déjà cité). Inscrites à l'IFP en 1983, les terres formant la Grande Cariçaie figurent pour la plupart également dans plusieurs autres inventaires fédéraux protégeant des sites d'importance nationale: inventaire des zones alluviales (en 1992), inventaire des bas-marais (en 1994), inventaire des sites marécageux d'une beauté particulière (en 1996) et inventaire des sites de reproduction de batraciens (en 2001). Au niveau international, la Grande Cariçaie a été reconnue comme réserve biogénétique par le Conseil de l'Europe en 1985; depuis 1990, elle a obtenu le statut de site Ramsar du nom de la convention internationale protégeant les sites d’escales d’importance internationale pour les oiseaux migrateurs. Sa valeur au plan international est expressément reconnue par l’ordonnance fédérale du 21 janvier 1991 sur les réserves d’oiseaux d’eau et de migrateurs d’importance internationale et nationale (OROEM; RS 922.32, Annexe 1 objets 5, 6 et 7). B. A compter des années 1920 et jusque dans les années soixante, des chalets de vacances (maisonnettes de week-end) ont été édifiés par des privés sur les terres exondées de la rive sud du lac situées sur les territoires cantonaux vaudois et fribourgeois. Pour réglementer cette pratique, le Conseil d'Etat fribourgeois a édicté l'arrêté du 27 mai 1952 concernant les constructions de maisons de vacances sur le domaine public ou privé de l'Etat (ACE de 1952) aux termes duquel toute construction de maison de vacances, cottage, "week-end house", cabane de pêche ou autre érigée sur les terrains nouvellement créés et appartenant à l'Etat était subordonnée à l'octroi d'une autorisation à bien plaire. Les autorités se réservaient le droit d'exiger en tout temps, moyennant un préavis de trois mois, la démolition des bâtiments et de leurs accessoires ainsi que le rétablissement des lieux dans leur état primitif, et ce, aux frais des bénéficiaires, lorsque, en raison de circonstances
Tribunal cantonal TC Page 3 de 22 imprévisibles au moment de l'octroi de l'autorisation, ces constructions auraient représenté de sérieux inconvénients pour le propriétaire du terrain. Des taxes et redevances étaient prévues pour la mise à disposition du terrain. L'autorisation était accordée par la Direction des forêts s'il s'agissait du domaine privé de l'Etat et par la Direction des travaux publics s'il s'agissait du domaine public de ce dernier. Par arrêté du 31 décembre 1963 (ACE de 1963), le Conseil d'Etat a abrogé l'ACE de 1952 et clarifié les conditions d'octroi des autorisations – passées et futures (cf. art. 9 al. 1) – pour l'utilisation de ses terrains en vue de la construction de maisons de vacances et de cabanes de pêche. Ces autorisations, accordées à bien plaire, devenaient incessibles, sauf consentement des autorités compétentes (cf. art. 2 al. 1 let. a). L'Etat disposait également désormais du droit d'exiger la démolition ou le déplacement des constructions érigées dans un délai de 6 mois et aux frais des bénéficiaires lorsque, en raison de circonstances imprévisibles, les constructions présentaient de sérieux inconvénients pour le propriétaire du terrain ou lorsqu'elles nuisaient à l'aspect esthétique général (cf. art., 2 al. 1 let. b). La perception de taxes et redevances était maintenue (cf. art. 6) comme aussi la double compétence de la Direction des forêts et de la Direction des travaux publics selon que l'autorisation concerne le domaine privé ou public de l'Etat. C. Adopté le 1er juin 1982, le Plan directeur intercantonal de la rive sud du lac de Neuchâtel et du lac de Morat, établi conjointement par les cantons de Vaud et de Fribourg, avait pour but d'assurer la protection de la Grande Cariçaie. Il prévoyait en particulier la suppression des résidences secondaires pour des raisons d'aménagement du territoire et de protection de la nature. Dans ce contexte, par arrêté du 26 avril 1983 (ACE de 1983), le Conseil d'Etat a fixé au 31 décembre 1998 l'échéance des autorisations octroyées jusqu'à ce jour. Complémentaire à l'ACE de 1963, cet arrêté prévoyait qu'aucune nouvelle autorisation ne pourrait désormais être octroyée (art. 1) et que celles existantes devenaient incessibles et non renouvelables (art. 2 al. 3). A l'échéance du délai prévu au 31 décembre 1998, les bénéficiaires des autorisations étaient tenus de démolir les constructions et de remettre en état les terrains à leurs frais (art. 2 al. 2). La possibilité de transférer les autorisations existantes a cependant été réintroduite, à certaines conditions, par le Conseil d'Etat dans un arrêté du 30 octobre 1984 (modification de l'art. 5 al. 2 de l'ACE de 1983). Le 29 août 1997, cette même autorité a reporté au 31 décembre 2008 l'échéance des autorisations (modification de l'art. 2 al. 2 de l'ACE de 1983). D. Le 6 mars 2002, la Direction des travaux publics (devenue par la suite "Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions DAEC" avant de recevoir son appellation actuelle de "Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement DIME") a approuvé le plan d'affectation cantonal (PAC) rive sud, dans le but de créer des réserves naturelles visant à protéger la Grande Cariçaie de manière uniforme et simultanée. S'agissant du sort des maisons de vacances, cette planification (art. 12) a renvoyé à la législation spéciale. E. Donnant suite à une intervention parlementaire et dans une tentative de concilier les intérêts des propriétaires de chalets et ceux liés aux réserves naturelles de la Grande Cariçaie, le Conseil d'Etat a déposé le 12 décembre 2006 devant le Grand Conseil - qui en a pris acte le 15 mars 2007
- un rapport qui envisageait la possibilité de conclure des "contrats-nature" au terme desquels les propriétaires s'engageaient pour l'essentiel à effectuer certaines prestations "écologiques" et à limiter leur impact sur le site en échange du maintien des chalets.
Tribunal cantonal TC Page 4 de 22 Le 27 novembre 2007, le Conseil d'Etat a concrétisé son intention en édictant une ordonnance, abrogeant l'arrêté du 26 avril 1983 et instituant un "contrat nature" permettant la pérennisation des chalets. Moyennant la signature d'un "contrat-nature" avec l'Etat, chaque actuel usager de chalet pouvait continuer à occuper les lieux, sa vie durant, et après lui son conjoint ou partenaire enregistré et leurs descendants en ligne directe, et ainsi de suite. En échange de ce droit d'usage du sol, les bénéficiaires devaient accepter des restrictions légères d'utilisation (cf. art. 7 de l'ordonnance: pas d'habitation à l'année, pas de location à des tiers, animaux de compagnie sous contrôle, plantations uniquement avec des essences autorisées, limitation aux travaux d'entretien) et payer diverses taxes. Très favorable aux propriétaires de résidences secondaires, cette ordonnance, contestée par plusieurs associations suisses de protection de la nature auprès des autorités judiciaires, n'est jamais entrée en vigueur, respectivement aucun "contrat-nature" n'a jamais été conclu. En effet, suite à l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_408/2008 du 16 juillet 2009 qui constatait que dite ordonnance était assimilable à un plan d'affectation et qui renvoyait la cause au Tribunal cantonal pour qu'il statue sur sa légalité sous l'angle de la conformité des plans, la Cour cantonale a jugé le 29 septembre 2009 (arrêt TC FR 602 2009 50) que la procédure de planification n'avait pas été respectée et a annulé l'acte du 27 novembre 2007. Elle a précisé à cette occasion qu'il appartenait aux autorités compétentes en matière d'aménagement de décider si elles voulaient reprendre l'idée des "contrats-nature" et, dans ce cas, comment réaliser cet objectif par le biais d'une procédure conforme à la loi. Par ordonnance du 4 octobre 2010, le Conseil d'Etat a formellement abrogé l'ordonnance du 27 novembre 2007 et a remis en vigueur rétroactivement les ACE de 1963 et 1983 à compter du 1er janvier 2008. F. Le 5 octobre 2010, le Service de la forêt et de la nature (SFN, à l'époque dénommé Service des forêts et de la faune SFF), a informé les bénéficiaires d'autorisations qu'à la suite des jugements rendus, une décision devait désormais être prise quant à l’avenir des chalets de la rive sud du lac de Neuchâtel et que, pour ce faire, le Conseil d'Etat avait décidé, le 4 octobre 2010, de procéder à une évaluation complète de la situation relative aux maisons de vacances et cabanes de pêche, sous l'angle des différents intérêts en jeu, publics et privés. Les intéressés ont été rendus attentifs au fait que le gouvernement entendait charger la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFNP) d'évaluer la situation sous l'angle des atteintes ou des risques liés au maintien des constructions sur les objets protégés par les inventaires fédéraux. Ensuite, l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) ainsi que d'autres services seraient appelés à fournir leur évaluation de la situation. A l'issue de ces démarches, une décision définitive serait prise quant au maintien ou à la disparition des chalets. Dans l'intervalle, il a été souligné que la relation contractuelle avec l'Etat se poursuivait à bien plaire, aux mêmes conditions. G. Le 21 mai 2011, le Conseil d'Etat a saisi la CFNP d'une demande d'expertise afin de déterminer, en substance, si les chalets en eux-mêmes constituent une atteinte aux buts de protection découlant de l'inscription du périmètre protégé dans les inventaires fédéraux et, à supposer qu'une telle atteinte existe, si celle-ci est légère ou grave. Il a également demandé de déterminer s'il existe des moyens de ramener les atteintes à une mesure acceptable ou, à défaut, d'indiquer le mode de réparation possible pour mettre fin à l'atteinte. Les mêmes questions ont été posées en ce qui concerne le mode d'exploitation des chalets.
Tribunal cantonal TC Page 5 de 22 Le 12 octobre 2012, la CFNP a communiqué à l'Etat de Fribourg l'expertise requise. Sous forme de préavis, ce document analyse exclusivement la situation des chalets situés à l'intérieur des inventaires fédéraux, en particulier de l'objet IFP. Le préavis comporte en outre une annexe dans laquelle la CFNP répond aux questions additionnelles émanant des propriétaires de chalet. La Commission précise par ailleurs que sa tâche consiste uniquement à évaluer les chalets et les infrastructures existantes quant à la gravité des atteintes aux objets des inventaires fédéraux. Il n'est en revanche pas de son devoir, dans le cadre de son préavis, de peser les intérêts en présence, ni de procéder à une interprétation du droit allant au-delà de la concrétisation des objectifs de protection des inventaires fédéraux touchés. Le préavis aboutit aux conclusions suivantes: Sur la base des documents fournis, des visites des lieux par une délégation de la CFNP et au vu de ce qui précède, la CFNP arrive à la conclusion que tous les chalets et toutes les infrastructures annexes (routes, chemins, pontons, enrochements, etc.) localisés dans les cinq secteurs du Plan d'affectation cantonal créant des réserves naturelles sur la rive sud du lac de Neuchâtel (PAC) situés dans les différents inventaires fédéraux, soit les secteurs 6.1.2, let. d, et 6.2, let. b, partie ouest (chalets sous Font, commune d'Estavayer-le-Lac), 12.1, let. e, 13.1, let. e (Portalban/Delley) et 9.1, let. d (Forel, commune de Vernay) ainsi que le chalet n° 133 a Cheyres portent une atteinte grave à l'objet IFP n° 1208 et ne sont pas compatibles avec les dispositions de l'art. 6 LPN [loi du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage; RS 451]. Eu égard aussi aux autres inventaires fédéraux affectés par les chalets, la CFNP constate que ces constructions ne sont pas compatibles avec les dispositions légales. Ces conclusions s'appliquent indifféremment aux différents secteurs, individuellement à tous les chalets et à toutes les infrastructures y relatives. Vu les effets négatifs importants causés par les chalets, les infrastructures et leur mode d'exploitation, la CFNP ne voit aucune mesure possible qui pourrait ramener à une mesure acceptable les graves atteintes constatées dans le présent préavis. La CFNP demande par conséquent de ne pas entrer en matière sur une légalisation des chalets et des infrastructures annexes et - se fondant sur le mandat légal commun aux différents inventaires fédéraux cités, destinés à améliorer et à valoriser l'objet protégé dans son ensemble, ainsi que ses éléments individuels chaque fois que l'occasion se présente - de prendre toutes les mesures nécessaires à un démantèlement des constructions et une renaturalisation des sites. En plus, la CFNP demande qu'il soit renoncé à une zone de loisirs élaborée, au profit d'un aménagement simple et peu invasif, de manière à donner aux habitants de Font un accès aux rives, comme cela ressort des objectifs. Dans le même ordre d'idée, la plage existante devrait être maintenue à son emplacement actuel, et non déplacée vers l'est comme cela est préconisé par le PAC. Avec la suppression des chalets, les zones de baignade et de navigation qui leur font face n'auraient plus de raison de subsister. H. Le 7 mars 2017, le Conseil d'Etat a décidé du principe du démantèlement des maisons de vacances et cabanes de pêche situées dans le périmètre du PAC rive sud et a chargé ses services de modifier la planification dans ce sens. La décision du Conseil d'Etat a été coordonnée avec celle des autorités vaudoises.
Tribunal cantonal TC Page 6 de 22 Le 18 novembre 2019, dans le cadre de l'examen préalable, le projet de modification du PAC a été mis en consultation par le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) auprès des instances et des services concernés, notamment auprès de l'OFEV, des autorités vaudoises, des communes situées dans le périmètre, de l'Union fribourgeoise du tourisme et de l'Association de la Grande Cariçaie (AGC), chargée de la gestion des réserves en cause. Sur cette base, le SeCA a établi son préavis de synthèse le 30 mars 2020. Par publication dans la Feuille officielle du 12 juin 2020, le projet de modification du PAC rive sud a été mis à l'enquête publique. Le but principal poursuivi par la révision du PAC est de prévoir le démantèlement des constructions et installations situées dans le périmètre des réserves qui ont été jugées non conformes aux dispositions régissant les milieux naturels protégés. Accessoirement, le périmètre des réserves a été mis à jour en lien avec les inventaires fédéraux et les accès aux secteurs lacustres et terrestres ont été adaptés. La pertinence des mesures de protection instituées en 2002 a également été revue. Concrètement, le PAC se compose de 5 plans distincts réglementant chacun une réserve naturelle (réserve naturelle de la Baie d'Yvonand, réserve naturelle de Cheyres, réserve naturelle des Grèves de la Corbière, réserve des Grèves d'Ostende et réserve naturelle des Grèves de la Motte). Le démantèlement des chalets fait l'objet de 5 lots, soit le lot 1: secteur Cheyres, et le lot 2: secteur Font, tous deux situés dans le périmètre de la réserve de Cheyres, le lot 3: secteur Forel, dans celui de la réserve des Grèves de la Corbière, le lot 4: secteur Delley-Portalban, Ostende, dans celui de la réserve des Grèves d'Ostende et le lot 5: secteur Delley-Portalban, Motte, dans celui de la réserve des Grèves de la Motte. En tout, 118 constructions et une cabane de pêcheur, qui se situent dans des secteurs de propriété cantonale, sont concernées. Deux constructions isolées implantées partiellement ou totalement sur des terrains appartenant à des propriétaires privés sont également touchées. (plan supprimé) I. Intégrée dans le lot 5, secteur Delley-Portalban, Motte, la maison de vacances n° bbb, sise au C.________, figure parmi celles dont le démantèlement est requis dans le PAC. Elle a été aménagée sur le terrain privé de l'Etat (actuellement, art. ddd du registre foncier de Delley-Portalban) au bénéfice d'une autorisation à bien plaire accordée le 20 août 1952. Par arrêté du Conseil d'Etat du 23 août 1994, cette autorisation a été transférée à E.________, qui a signé à cette occasion une déclaration au terme de laquelle elle a confirmé avoir connaissance des ACE de 1963 et 1983 et s'est engagée à en respecter toutes les dispositions. Les 10 et 13 juillet 2020, A.________, époux de E.________, a fait opposition au projet de PAC mis à l'enquête publique, dont il demande l'annulation. En substance, il s'est plaint du fait que le Conseil d'Etat n'aurait pas donné son consentement à la modification du PAC, que l'Etat n'a procédé à aucune pesée des intérêts et s'est borné à se rallier au préavis abstrait, non scientifique, disproportionné et arbitraire de la CFNP, qu'il n'est pas démontré que le chalet de l'opposant porterait une atteinte plus importante à la nature que le Port des pêcheurs voisin, que l'Etat a violé le principe de la bonne foi en changeant plusieurs fois d'avis concernant les chalets de vacances, que le PAC n'est pas coordonné avec les procédures concernant le Port des pêcheurs et que les modalités de démantèlement ne sont pas conformes au droit dès lors qu'il appartiendrait à l'Etat, propriétaire du terrain, de prendre ces frais à sa charge en tout ou partie. L'opposant a encore déposé des observations spontanées le 9 mars 2021 et, suite à la séance de conciliation du 31 mars 2021, il a maintenu son opposition.
Tribunal cantonal TC Page 7 de 22 Par décision du 30 novembre 2021, la DIME a rejeté l'opposition. Elle a relevé notamment que la mise à disposition du terrain privé de l'Etat par le biais de l'octroi de l'autorisation à bien plaire constituait en réalité un bail permettant l'aménagement d'une construction mobilière et que l'Etat bailleur était en droit de résilier ce contrat. Selon les règles usuelles en la matière, il appartenait dès lors au locataire de procéder à l'enlèvement de la construction mobilière à ses frais. La DIME a cité à ce propos la motivation d'un jugement du Tribunal des baux vaudois concernant des cas vaudois similaires en expliquant qu'elle adhérait à ce point de vue. S'agissant des motifs qui conduisent le planificateur à ordonner le démantèlement, l'autorité s'est référée à l'expertise de la CFNP qui conclut que les atteintes provoquées par les chalets diminuent grandement la typicité des objets inventoriés et qu'elles doivent être qualifiées de "graves". Après avoir examiné la manière dont l'expertise a été conduite et estimant qu'aucun motif sérieux ne justifie de s'en écarter, la DIME a considéré que l'enlèvement des maisons de vacances situées dans le périmètre IFD est nécessaire et justifié. Elle n'a pas retenu en particulier les deux rapports d'experts privés invoqués par l'opposant (rapport Pöyry et rapport Vaucher) dès lors qu'à son avis, ces documents n'amènent pas d'éléments suffisants permettant de remettre en cause la pertinence de l'expertise fédérale. Pour le surplus, la DIME a retenu que le PAC ne porte pas une atteinte illégale à la garantie de la propriété de l'opposant, que la solution est conforme au principe de la proportionnalité et à celui de l'égalité de traitement et que, l'Etat ayant toujours souligné que l'utilisation du sol était temporaire, il n'y a pas de violation de la bonne foi dans le fait que le démantèlement du chalet est désormais requis, étant rappelé que la solution des "contrats-nature" a été annulée judiciairement et qu'aucun contrat de ce type n'a jamais été signé. Enfin, pour l'autorité, il n'y a pas de problème de coordination des procédures dès lors que le PAC est indépendant du traitement de la zone à bâtir concernant le port des pêcheurs. J. Agissant le 14 janvier 2022, par le biais d’un mandataire professionnel, A.________ a contesté devant le Tribunal cantonal la décision de rejet de son opposition du 30 novembre 2021. Sous suite de frais et dépens, il conclut principalement à l'admission de son opposition et à l'annulation de la modification du PAC litigieuse. Subsidiairement, il demande l'annulation de la décision attaquée et le renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A l'appui de ses conclusions, le recourant fait valoir tout d'abord une violation du droit d'être entendu dès lors que la DIME n'a pas informé l'opposant qu'elle avait versé au dossier un jugement du tribunal des baux vaudois et qu'elle s'est fondée sur cette pièce pour statuer. Il voit une autre violation du même genre dans le fait que l'autorité a indiqué avoir déjà approuvé l'enclave que forme le Port des pêcheurs en 2002, sur avis favorable de l'OFEV, sans avoir intégré au dossier les pièces s'y rapportant. L'intéressé maintient par ailleurs la critique émise dans l'opposition selon laquelle le Conseil d'Etat n'aurait pas donné son consentement à la modification du PAC en violation de l'art. 20 al. 1 let. c de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Il nie que le gouvernement ait donné son assentiment lors de sa séance du 7 mars 2017 comme indiqué dans la décision attaquée. Le recourant fait valoir ensuite que l'adoption du PAC par la DIME serait contraire au principe de la séparation des pouvoirs et, par là même, contraire au principe de légalité. Il estime également que l'autorité a transgressé le principe de la proportionnalité en ordonnant le démantèlement des chalets. A son avis, elle ne pouvait pas s'appuyer exclusivement sur l'expertise de la CFNP pour justifier la mesure la plus incisive dans les droits des propriétaires de chalets. Il
Tribunal cantonal TC Page 8 de 22 relève que la fiche d'inventaire de l'objet IFP n° 1208, actualisée en 2017, soit après l'expertise de la CFNP de 2012, ne comporte pas comme objectif d'améliorer la situation actuelle par l'élimination d'atteintes existantes afin de valoriser le site comme le préconise la CFNP. Contrairement à ce que prétend l'autorité intimée, le recourant estime que si la fiche en cause n'indique pas les chalets comme atteintes à supprimer ce n'est pas parce cette suppression a été tenue pour acquise, mais parce que les auteurs se sont écartés de l'avis de la Commission. De l'avis du recourant, du moment que la fiche d'inventaire ne fait pas de référence au démantèlement des chalets comme l'a fait la CFNP précédemment, le démantèlement doit être considéré comme inapte à atteindre les objectifs de protection décrits ou n'est à tout le moins pas nécessaire pour les atteindre. Le recourant considère que, dans son cas, il convient d'autant plus de se distancier de l'avis de la CFNP que son chalet n'est pas concerné par un certain nombre d'inventaires fédéraux cités par les experts de la CFNP. Il reconnaît uniquement que cette bâtisse se trouve dans le périmètre de l'inventaire fédéral des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale et dans l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels. C'est donc à tort que l'autorité intimée persiste à se référer aux dispositions régissant la protection de l'ensemble des biotopes qui composent les différentes réserves de la Grande Cariçaie. Le recourant se plaint d'une violation des art. 25b al. 1 et 23d LPN dès lors qu'à son avis, le chalet construit avant le 1er juin 1983 bénéficie d'un droit acquis au maintien. Il estime également avoir droit au maintien du chalet sur le terrain de l'Etat en application de l'art. 7 al. 2 de l'Ordonnance du 29 mars 2017 concernant l’inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (OIFP; RS 451.11) du moment que celui-ci a été érigé légalement. Le recourant reprend dans le détail la pondération des intérêts en présence pour constater qu'un démantèlement de son chalet n'exercera aucune influence bénéfique sur les buts de protection poursuivis par les inventaires fédéraux. La construction se trouve en effet en bord de route à l'entrée de la réserve, à proximité d'un port de plaisance important et, à côté du Port des pêcheurs professionnels. A cet emplacement exposé, l'intérêt public invoqué à la protection des zones alluviales, des espèces et des biotopes marécageux ne trouve pas d'application. Le chalet ne cause aucune atteinte auxdits intérêts. L'effet escompté avec la suppression pure et simple de tous les chalets sans distinction serait anéanti, selon lui, par la construction du port de pêche. La modification du plan est donc contraire au principe de la proportionnalité, en violation de l'art. 36 al. 3 Cst. Invoquant les rapports d'expertise privée de l'entreprise Pöyry Suisse SA et du Dr. Claude Vaucher, le recourant fait valoir qu'en réalité, la présence des chalets de vacances peut contribuer à la protection des rives sud du lac et que la présence des constructions ne constitue pas des dérangements pour de nombreuses espèces protégées. Pour celles qui sont plus craintives, ce n'est pas son chalet, à proximité d'un port de pêche, qui contribue à leur raréfaction. Du moment que la pesée des intérêts est viciée, la mesure de démantèlement doit être annulée. Le recourant relève encore qu'en violation du principe de coordination, l'accès au Port des pêcheurs a fait l'objet d'un permis de construire actuellement en force alors que ce n'est que dans l'actuelle modification du PAC que ladite route est intégrée dans la planification. A titre subsidiaire, l'intéressé conteste le traitement des frais de démantèlement. A son avis, il ne lui appartient pas de supporter seul le coût de l'enlèvement du chalet. Du moment que l'Etat est propriétaire du terrain, il doit participer aux frais en application du principe du perturbateur prévu par
Tribunal cantonal TC Page 9 de 22 l'art. 2 de la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01). Il nie que l'Etat puisse invoquer la relation de droit privée nouée entre les propriétaires de chalets et l'Etat pour échapper à ses obligations de perturbateur par situation. En choisissant la voie du PAC et des instruments contraignants qui y sont prévus, l'Etat de Fribourg intervient comme détenteur de la puissance publique, sous l'égide du droit public. Il ne peut pas renvoyer à une procédure civile subséquente. Enfin, le recourant se plaint d'une violation de la bonne foi. Malgré les déclarations de l'Etat sur le caractère précaire des autorisations d'utiliser son domaine privé, dans les faits, sa tolérance des chalets, de prolongation en prolongation, a créé chez les personnes concernées, et chez le recourant en particulier, des attentes légitimes quant au maintien de cette position fondée sur une véritable apparence de droit à conserver le chalet. K. Dans ses observations du 13 mai 2022, la DIME conclut au rejet du recours, à la confirmation de la décision attaquée et à la mise à la charge de la partie recourante de tous les frais et dépens de la cause. L'autorité intimée relève en particulier que la mise en œuvre du démantèlement des maisons de vacances à travers le PAC litigieux n'est que la concrétisation de la volonté de l'Etat, annoncée depuis 1983, de mettre un terme aux "autorisations" octroyées initialement et à bien plaire. En outre, même si elle maintient que le régime de protection applicable à la Grande Cariçaie n'impose pas à l'autorité cantonale de procéder à une pesée des intérêts en sus de celle effectuée par la CFNP, la DIME souligne qu'en raison des enjeux et de l'historique de l'affaire, elle a malgré tout procédé à cette pesée des intérêts, dont le résultat converge avec les conclusions de l'expertise de la CFNP. L. Ainsi que le recourant en a eu connaissance au plus tard dans le cadre de la décision sur opposition, des procédures parallèles ont été introduites par les autorités vaudoises visant le démantèlement des chalets de vacances sis sur leur territoire. Du moment que, depuis le 1er janvier 2005, la durée de validité des anciennes servitudes personnelles d'ériger une construction sur le domaine privé de l'Etat de Vaud était échue et que les propriétaires des chalets avaient bénéficié depuis cette date d'un bail tacite de terrain nu, un courrier leur a été adressé le 30 avril 2021 pour résilier ces baux. Le 31 mai 2021, quatre locataires concernés (respectivement successeurs en droit de locataires) ont contesté ces résiliations devant la juridiction civile pour en faire constater la nullité, respectivement l'inefficacité. Le même jour, ils ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (CDAP) pour faire admettre la compétence des seules autorités administratives pour régler le litige. Par arrêt du 29 juillet 2022 (AC.2021.0178), la CDAP a déclaré le recours irrecevable dès lors que les parcelles concernées appartiennent au patrimoine financier de l'Etat et avaient été mises à disposition des locataires par un droit de superficie. Le litige relevait dès lors des juridictions civiles. Un recours contre cet arrêt cantonal a été rejeté le 21 septembre 2023 par le Tribunal fédéral (1C_498/2023), qui a confirmé le caractère civil de la relation entre l'Etat de Vaud et les propriétaires de chalets. Par jugement du 19 novembre 2020, le Tribunal des baux vaudois a dit que les résiliations de bail étaient valables, qu'ordre était donné en conséquence aux demandeurs d'enlever les quatre chalets dans un délai de deux mois dès l'entrée en force du jugement, d'évacuer les éventuels matériaux et gravats et de remblayer le terrain, sous la menace de la peine prévue par l'art. 292 CP, et qu'en cas d'inexécution de leur part dans le délai fixé, l'État de Vaud était autorisé à procéder en lieu et place des demandeurs et à leurs frais.
Tribunal cantonal TC Page 10 de 22 En substance, les premiers juges ont conclu que les chalets consistaient en des constructions légères, reliées au sol de manière lâche et que leur enlèvement ne causerait aucun dégât significatif à la parcelle. Leur raccordement à l'électricité, à l'eau et aux égouts n'était pas de nature à infirmer la thèse selon laquelle ces chalets constituaient des constructions mobilières. La volonté des parties de l'époque de la conclusion des premiers baux était d'enlever les éventuelles constructions édifiées sur les portions de la parcelle comme les contrats le prévoyaient, et l'intention d'ériger des constructions éphémères pour la seule durée des relations contractuelles avait été réaffirmée à plusieurs reprises postérieurement à la conclusion des contrats. Les chalets étaient par conséquent des constructions mobilières, demeurées propriété des locataires, de sorte que les baux ne portaient que sur les portions de terrain sur lesquelles ils étaient bâtis, et qu'ils pouvaient par conséquent être résiliés sans que le propriétaire n'ait à faire usage de la formule officielle exigée pour la résiliation de baux d'habitations. Les constructions étaient au demeurant des chalets de loisirs et non des habitations durables, de sorte que la protection contre les congés était exclue. La Cour d'appel civile du Tribunal cantonal du canton de Vaud a confirmé le jugement attaqué, par arrêt du 23 juin 2022 (HC/2022/201). Dans un arrêt du 24 octobre 2023 (4A_337/2022), publié partiellement aux ATF 150 III 103, le Tribunal fédéral a rejeté un recours des locataires déboutés. Il a confirmé en particulier le caractère de construction mobilière des chalets en considérant que le critère subjectif de l'intention initiale des parties de procéder à un rattachement seulement temporaire revêtait en l'espèce une importance décisive, nonobstant la présence de fondations en béton, de pilotis ou de raccordement au réseau d'eau et d'électricité. M. Le 12 septembre 2025, l’avocat du recourant a fait savoir qu’il avait été mis un terme à son mandat et qu’il convenait dès lors de s’adresser directement à son ancien client. en droit 1. 1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 88 al. 3 LATeC en lien avec l'art. 22 al. 2 de la même loi. En particulier, en tant qu'époux d'une propriétaire de chalet, le recourant est personnellement touché par l'obligation de démantèlement et dispose dès lors d'une qualité suffisante pour contester devant le Tribunal cantonal cet aspect du PAC en application de l'art. 76 CPJA. 1.2. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Il peut être formé pour inopportunité si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 let. c CPJA). L'art. 33 al. 3 let. b de la loi sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) impose aux cantons l'obligation de prévoir qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen
Tribunal cantonal TC Page 11 de 22 sur les contestations relatives aux décisions et plans d'affectation. Dès l'instant où, en matière de plan d'affectation cantonal, la DIME ne statue pas sur recours, mais sur opposition (cf. art. 22 al. 2 LATeC), il incombe au Tribunal cantonal saisi d'un recours de procéder en l'occurrence au contrôle complet de la planification exigé par le droit fédéral, y compris sous l'angle de l'opportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13; cf. notamment arrêt TC FR 602 2023 56, 59, 62 du 1er février 2024 consid. 2.4; plus spécialement en matière de PAC: arrêt TC FR 2A 2003 94 du 4 décembre 2003). 2. 2.1. Avant d'examiner le bien-fondé de l'obligation de démantèlement prévue à l'art. 15 du règlement du PAC, il convient préalablement de fixer le statut applicable au chalet dont bénéficie l'épouse du recourant sur le domaine de l'Etat. 2.2. Tout d'abord, il apparaît que la surface sur laquelle le chalet litigieux a été construit appartient au patrimoine financier de l'Etat. Outre le fait que, selon l'art. 659 CC, les terres utilisables gagnées sur les eaux appartiennent au canton dans lequel elles se trouvent, il convient de remarquer que, s'agissant des terrains mis à disposition des particuliers, ceux-ci ont été inscrits au registre foncier en tant que propriété de l'Etat et intégrés à son domaine forestier. Cette constatation, qui recoupe l'étude historique contenue dans l'arrêt publié de la CDAP du 29 juillet 2022 (AC.2021.0178), dûment confirmé par le Tribunal fédéral le 21 septembre 2023 (1C_498/2023), ressort clairement de l'ACE de 1952, puis de celui de 1963, qui prévoyaient que l'autorisation était accordée par la Direction des forêts s'il s'agissait du domaine privé de l'Etat et par la Direction des travaux publics s'il s'agissait du domaine public de ce dernier. Or, les "autorisations à bien plaire" qui ont été accordées - notamment au titulaire initial de l'autorisation du 20 août 1952 concernant la maison de vacances n° bbb - émanaient toutes de la Direction des forêts; à juste titre, dès lors que les forêts sont des éléments du domaine privé de l'Etat et non pas du domaine public (GRISEL, Traité de droit administratif, 1984,
p. 527). Au demeurant, au moment de leur construction, les chalets, établis sur les dunes, n'étaient clairement pas inclus dans le périmètre des eaux publiques comme le démontre le fait qu'actuellement encore, la limite du lac telle qu'elle est fixée sur la carte du guichet cartographique de l'Etat et qui se fonde sur la ligne moyenne des hautes eaux (art. 12 al. 2 de la loi cantonale du 4 février 1972 sur le domaine public; LDP; RSF 750.1) n'englobe pas ces résidences secondaires, ce en dépit de l'importante érosion qui affecte les rivages depuis des décennies. Cette constatation, applicable de manière générale à tout le secteur de la Grande Cariçaie, se confirme d'autant plus s'agissant du chalet n°bbb situé bien en retrait du littoral. 2.3. Par ailleurs, du moment que, par sa typologie, le chalet en cause ne se distingue pas de ceux ayant fait l'objet de la procédure civile devant le Tribunal fédéral, les considérants (publiés) de son arrêt du 24 octobre 2023 sont également valables dans la présente procédure. Ainsi, on doit constater, avec la DIME, que la résidence de vacances litigieuse est une construction mobilière en raison de l'intention initiale des parties de procéder uniquement à un rattachement temporaire au sol; ce critère subjectif présente en l'espèce une importance décisive, qui justifie de reconnaître la nature mobilière de la construction. Peu importe que celle-ci puisse, cas échéant, avoir des fondations en béton (cf. ATF 150 III 103 consid. 5; voir aussi arrêt TC FR 602 2023 81 du 9 février 2024 consid. 7.5. qui reconnaît, sous l'angle de l'assurance incendie obligatoire, le caractère de construction légère et provisoire d'un chalet similaire à celui dont bénéficie le recourant).
Tribunal cantonal TC Page 12 de 22 2.4. Il apparaît ainsi que l'Etat, en sa qualité de propriétaire foncier du domaine forestier, s'est borné à mettre un terrain nu à disposition pour l'aménagement temporaire d'une construction mobilière en échange du paiement d'une redevance annuelle. Les bénéficiaires n'ont jamais obtenu le moindre droit réel sur le terrain concerné et, vu la nature mobilière de la construction, celle-ci n'est pas passée dans la propriété de l'Etat en vertu du principe de l'accession. Dans les documents d'époque signés par les bénéficiaires et dans les arrêtés du Conseil d'Etat de 1952, de 1963 et de 1983, la relation juridique entre les particuliers et l'Etat a certes été décrite comme étant une autorisation à bien plaire, voire comme une concession (voir l'autorisation à bien plaire du 20 août 1952 concernant la maison de vacances n° bbb). Au-delà des termes utilisés, on doit considérer cependant que ces actes constituent bien des baux, ainsi que l'autorité intimée le soutient dans la décision attaquée. D'ailleurs, le recourant ne conteste pas, à juste titre, l'existence d'une relation de droit privée nouée à l'époque entre les propriétaires de chalets et l'Etat (cf. p. 22 du mémoire de recours). Du moment que l'objet du contrat est constitué par une simple mise à disposition du terrain nu, propriété privée de l'Etat, pour y ériger une construction mobilière, il apparaît d'emblée que la problématique ne concerne pas l'exploitation d'un monopole cantonal, ni une mise à disposition d'un élément du domaine public cantonal au sens de la loi spéciale en la matière. De même, aucune charge relevant d'une quelconque tâche publique n'a été transférée aux particuliers en échange de l'avantage reçu et l'Etat lui-même ne poursuivait aucun intérêt public en laissant des particuliers construire sur son terrain. Dans ces conditions, compte tenu de la force dérogatoire du droit fédéral et du fait que le droit fédéral règle de manière exhaustive la matière du bail (pour un exposé complet sur ces questions, voir ATF 137 I 135), le canton ne pouvait pas unilatéralement soumettre au droit public la relation qu'il a nouée avec les propriétaires des construction mobilières. Tous les éléments constitutifs d'un bail sont réunis en l'espèce; les ordonnances du Conseil d'Etat constituent les conditions générales fixant le cadre dans lequel l'Etat était d'accord de conclure et les documents d'autorisation qui ont été acceptés et signés par les cocontractants déterminent les éléments concrets du bail, soit le prix et l'emplacement mis à disposition ainsi que les conditions de résiliation. Il se justifie dès lors d'appliquer les règles du bail à la relation ainsi créée. Comme l'autorité intimée l'a déjà annoncé, il appartiendra par conséquent à l'Etat de résilier formellement le bail lorsque sa planification sera entrée en force. De toute manière, même si l'on devait, par hypothèse, admettre que la relation entre l'Etat et les propriétaires des constructions mobilières relève du droit public, cette circonstance n'exercerait aucune influence sur l'issue du recours. En effet, au stade actuel de la planification, il suffit de constater que la portée de l'acte de mise à disposition du terrain, quel qu'il soit, a toujours été définie comme étant strictement temporaire et impliquant, sur simple réquisition de l'Etat, le démantèlement de la construction dans un délai de 3 mois (ACE 1952), puis de 6 mois (ACE de 1963), respectivement dès l'échéance de sa validité au 31 décembre 1998 (ACE de 1983), reportée au 31 décembre 2008 (modification de l'ACE de 1983 du 29 août 1997). Actuellement, ce délai est échu; à titre provisionnel, jusqu'à décision sur le sort des chalets, l'Etat a accepté de poursuivre à bien plaire la relation contractuelle, aux mêmes conditions (cf. lettre du 5 octobre 2010 du SFN). En d'autres termes, que l'acte soit interprété comme étant un bail ou comme étant une sorte d'autorisation précaire d'utiliser le domaine de l'Etat, la position du recourant dans la présente procédure de planification reste identique. La seule différence réside dans la phase d'exécution puisque, dans un cas l'Etat doit encore résilier formellement le bail, alors que, dans l'autre, la simple entrée en force du PAC entraînerait l'annulation de l'autorisation et ouvrirait la voie à la procédure de rétablissement prévue par le règlement du PAC.
Tribunal cantonal TC Page 13 de 22 En particulier, on cherche en vain dans le dossier un motif qui pourrait fonder un droit acquis assurant la pérennité de la construction mobilière de l'épouse du recourant. La simple durée de la mise à disposition des terrains nus ne fonde en aucun cas un droit à une prorogation permanente de l'occupation du sol. Il ressort de tous les actes que la présence des chalets, y compris pour la maison de vacances n° bbb, a toujours été considérée comme étant strictement temporaire et l'Etat n'a jamais donné la moindre assurance aux propriétaires qu'il en irait différemment. De plus, par leur signature, les locataires ont tous reconnu avoir pris connaissance des différents arrêtés du Conseil d'Etat et en accepter le contenu (concernant E.________, voir arrêté du Conseil d'Etat du 23 aout 1994). En outre, les démarches effectuées dans les années 2000 pour trouver une solution consensuelle permettant un maintien par le biais de la création de contrats-nature n'ont pas abouti. L'ordonnance du 27 novembre 2007 qui prévoyait cette possibilité a été annulée par voie judiciaire et n'a jamais été mise en application. Elle ne peut donc pas créer un droit acquis. Quant à prétendre à un droit acquis sur la base des dispositions transitoires de la LPN sous prétexte que le chalet a été construit avant l'entrée en vigueur de cette loi, le recourant perd de vue que cette norme ne s'adresse qu'au propriétaire et qu'à défaut de disposer d'un droit propre au maintien vis-à-vis de ce dernier, il ne peut invoquer la disposition en cause (à supposer qu'elle soit applicable en l'espèce) pour lui imposer un comportement contre son gré. En réalité, ainsi que le relève expressément le Tribunal fédéral dans les causes vaudoises, "les propriétaires de chalet ont bénéficié d'un très long bail de la part de l'État, depuis les années 1960, et, désormais, la décision de l'État, en tant que bailleur qui entend résilier les baux afin de donner une nouvelle affectation à son terrain, relève de son droit absolu de bailleur et propriétaire (cf. arrêt TF 4A_337/2022 du 24 octobre 2023 consid. 7.2.)". Le fait que l'Etat de Fribourg ait choisi de passer préalablement par une adaptation de sa planification implique certes pour lui de tenir compte d'autres facteurs relevant de l'aménagement du territoire, mais, fondamentalement, les intérêts propres du recourant à prendre en considération ne sont pas plus importants que ceux décrits par le Tribunal fédéral dans la cause civile. 3. 3.1. Les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une importante liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs tâches de planification. Cette liberté d'appréciation n'est toutefois pas totale. L'autorité de planification doit en effet se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la loi (art. 1 et 3 LAT); elle doit également prendre en considération les exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement au sens large (ATF 129 II 63 consid. 3.1; arrêt TF 1C_265/2019 du 26 mai 2020 consid. 4.1.1). Aux termes de l'art. 3 al. 1 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), lorsque, dans l'accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets sur l'organisation du territoire, les autorités disposent d'un pouvoir d'appréciation, elles sont tenues de peser les intérêts en présence. Ce faisant, elles déterminent les intérêts concernés, apprécient ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui en résultent; elles fondent leur décision sur cette appréciation, en veillant à prendre en considération tous les intérêts déterminants, publics ou privés, ainsi que les principes généraux de planification et les éléments concrets du cas d'espèce (cf. ATF 145 II 70 consid. 3.2; 132 II 408 consid. 4.2; dans le cas d'un PAC: arrêt TF 1C_314/2020 du 10 mai 2021 consid. 2.1). Le fait que l'Etat planificateur soit en même temps propriétaire du terrain objet de la planification doit être intégré dans la pondération des intérêts en présence.
Tribunal cantonal TC Page 14 de 22 3.2. 3.2.1. En l'occurrence, même s'il conclut à l'annulation de toute la planification litigieuse, le recourant conteste essentiellement le chapitre D. du règlement du PAC intitulé "Démantèlement et remise en état". Il vise principalement l'art. 15 qui pose le principe du démantèlement et dont la teneur est la suivante: Conformément aux autorisations d'utilisation du sol délivrées par l'Etat de Fribourg et à l'art. 59 al. 3 LATeC, doivent être supprimées toutes les constructions et installations ne répondant pas aux objectifs de la zone de protection, situées dans les secteurs désignés ci-après et figurant sur les plans, y compris celles mentionnées à l'art. 87 ReLATeC: a) Lot 1 - secteur Cheyres; b) Lot 2 - secteur Font; c) Lot 3 - secteur Forel; d) Lot 4 - secteur Delley-Portalban, Ostende; Lot 5 - secteur Delley-Portalban, Motte. A titre subsidiaire, il remet en cause également l'art. 16 du règlement consacré à la procédure de démantèlement en contestant que les frais qui en découlent soient exclusivement à sa charge. Il apparaît ainsi que, mis à part une question très annexe en lien avec l'accès au port des pêcheurs, l'unique objet du recours concerne l'obligation de démantèlement et la procédure qui l'entoure. 3.2.2. Sur le fond, la quasi-totalité des griefs invoqués consistent remettre en cause, sous tous les angles possibles, la pondération des intérêts en présence effectuée par l'autorité intimée. En substance, le recourant estime que les effets négatifs des chalets sur les biotopes ont été exagérés et qu'il n'a pas été suffisamment tenu compte de ses intérêts propres. Il invoque à ce propos l'insuffisance de l'expertise de la CFNP qui n'aurait pas de valeur scientifique et relèverait d'une schématisation extrême qui ne tient pas compte des réalités locales liées à l'implantation du chalet litigieux, contigu à la zone à bâtir et au Port des pêcheurs. Il oppose à ce préavis deux rapports d'experts privés qui estiment que le démantèlement litigieux est excessif par rapport aux nuisances occasionnées par les constructions. 3.3. Dans ses critiques, le recourant perd de vue toutefois la différence d'échelle fondamentale entre les intérêts qu'il invoque et ceux que la planification litigieuse vise à sauvegarder. Les périmètres délimités par les réserves de la Grande Cariçaie présentent, de manière unanimement reconnue, une valeur inestimable sous l'angle de la biodiversité et de la protection des espèces. Leur inscription dans les inventaires fédéraux ainsi que dans l'OROEM souligne leur qualité aussi bien au niveau national qu'international. Même si le chalet du recourant ne figure pas dans le périmètre de tous les inventaires fédéraux, il n'est pas contesté qu'il est inclus dans l'inventaire fédéral des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale et dans l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels. Depuis 2002, il est situé à l'intérieur des limites du PAC Rives Sud, qui se superpose aux inventaires fédéraux. Vu l'importance nationale et internationale des réserves ainsi aménagées, le maintien et l'amélioration des conditions-cadres indispensables à la pérennité de ces sites protégés, y compris dans celui qui englobe le chalet n° bbb, relèvent d'emblée d'un intérêt public très important. La volonté de l'Etat de mettre un terme à la colonisation du secteur par des résidences secondaires non seulement pour préserver la quiétude de la faune, mais aussi pour améliorer les espaces naturels, spécialement marécageux, sous l'angle paysager participe clairement de cet intérêt public.
Tribunal cantonal TC Page 15 de 22 Or, on ne saurait ignorer que les arguments que le recourant fait valoir pour s'opposer à la mesure de démantèlement tendent tous en fin de compte à faire prévaloir l'intérêt précaire du propriétaire d'une construction mobilière, alors même que celle-ci est fondée sur un titre échu, maintenu à titre provisionnel. Ce faisant, l'intéressé oublie la faiblesse insigne de sa position par rapport à l'Etat, propriétaire du terrain désireux de réorienter son affectation dans une logique d'amélioration des biotopes protégés. 3.4. Concrètement, il apparaît clairement à la lecture de l'expertise fédérale comme aussi des rapports établis par les experts privés invoqués par le recourant que la présence des chalets de vacances dans les réserves n'est pas favorable à la flore et la faune protégées par les inventaires fédéraux. Le fait que certaines espèces d'animaux puissent s'accommoder de la présence humaine ne change rien au fait d'autres soient dérangées par celle-ci. Tolérer l'implantation de constructions à l'intérieur des périmètres implique nécessairement de repousser plus loin dans la réserve la zone de tranquillité indispensable à certains oiseaux. Cela réduit d'autant la surface disponible pour atteindre le but de protection recherché. De plus, dans le cas du recourant, ce n'est pas tant la protection de la faune que celle du paysage qui est au centre des considérations de la CFPN. Dans le secteur du chalet n° bbb, l'expertise fédérale constate en effet que les chalets portent atteinte au paysage en formant une ligne en plein milieu d'une zone marécageuse naturelle et, en constituant, avec leurs infrastructures, une barrière artificielle entre le lac et la terre qui empêche le développement d'une zone de transition naturelle entre milieux humides et secs. Le fait que le chalet n° bbb se trouve au début de cette barrière, à proximité immédiate de la zone à bâtir, ne change rien au fait qu'il se situe déjà dans le périmètre de la réserve et qu'il n'est pas désirable qu'une construction intégrée à celle-ci participe à l'atteinte paysagère relevée par la Commission, même si ce n'est qu'à un degré moindre. (image supprimée) S'agissant du cas particulier du chalet du recourant, l'expertise de la CFPN (cf. p. 23/24) relève expressément que "les chalets situés à proximité du petit port de pêche constituent l'atteinte au paysage la moins prononcée. En effet, ce secteur est marqué par les activités de pêche et le grand port de Portalban tout proche". Néanmoins, elle maintient, également dans ce cas, que "tous les chalets et leurs infrastructures constituent toutefois une atteinte grave au milieu naturel. Il y a certes des différences dans les matériaux de construction et dans l'aménagement ou l'entretien des surfaces extérieures, mais elles sont trop peu marquées pour justifier une appréciation nuancée s'agissant de l'atteinte que les chalets constituent. Qui plus est, l'utilisation à des fins de loisirs est indépendante du type de construction". On peut ainsi donner acte au recourant que le chalet n° bbb n'est pas celui qui provoque les atteintes les plus graves au site marécageux protégé et au paysage. Toutefois, dès l'instant où l'Etat entend mettre un terme à la colonisation humaine provoquée par les résidences secondaires aménagées sur les parcelles dont il est propriétaire et qui sont situées à l'intérieur du périmètre des réserves existantes, on doit admettre qu'il dispose d'un critère objectif pertinent pour ordonner le démantèlement. Dans cette perspective, il importe peu qu'en raison de son implantation à proximité d'infrastructures sises à l'extérieur des réserves, les effets négatifs d'un chalet particulier sur la faune et le paysage puissent se révéler moins graves qu'ailleurs dans la réserve. Il n'en demeure pas moins que, même dans ce cas, la présence de résidences de vacances dans le périmètre protégé, en vigueur depuis 2002, n'est pas désirable. Du moment que, par ce biais, la démarche de l'Etat, à la fois planificateur et propriétaire des terrains, s'inscrit dans une volonté raisonnable d'améliorer les
Tribunal cantonal TC Page 16 de 22 conditions-cadres applicables aux réserves, il peut clairement décider d'ordonner le démantèlement de toutes les résidences secondaires présentes sur son terrain. En sa qualité de propriétaire foncier, il est le principal concerné par la solution qu'il préconise lui-même et qui trouve donc nécessairement son accord. Quant aux locataires du terrain nu, ceux-ci ne sont qu'indirectement concernés, leur intérêt propre étant subordonné à l'existence d'un droit au maintien des constructions mobilières vis- à-vis du propriétaire foncier. Or, comme il a été vu précédemment, ils n'en ont pas, la continuation du bail échu n'ayant été tolérée à bien plaire et à titre provisionnel que jusqu'à ce que l'Etat arrête sa position en ce qui concerne les chalets; ce qu'il a fait désormais dans le cadre du PAC. En d'autres termes, s'agissant notamment du chalet n° bbb, la volonté de l'Etat de mettre en place une réglementation uniforme d'interdiction des résidences secondaires sur tous les terrains qui lui appartiennent dans le périmètre du PAC répond à un intérêt public variable selon l'emplacement considéré, mais de toute façon suffisant, pour prévaloir sur le minime intérêt du locataire du terrain nu dont le bail est échu depuis 2008. Pour le surplus, le recourant n'invoque aucun intérêt public ou privé autre que le sien qui pourrait prévaloir sur celui invoqué par le planificateur. 3.5. Il résulte de ce qui précède que les griefs liés à une prétendue pondération viciée des intérêts en présence doivent être rejetés. 4. Les nombreux autres reproches que le recourant fait valoir à l'encontre de la décision attaquée sont également sans pertinence. 4.1. Tout d'abord, il apparaît clairement que les critiques visant l'expertise de la CFNP ne sont pas de nature à invalider l'appréciation fournie par l'autorité fédérale spécialisée. Même si la Commission a procédé à une certaine schématisation liée au nombre important de résidences de vacances concernées, il n'en demeure pas moins que ses conclusions restent convaincantes. Ainsi qu'il a été mentionné ci-dessus, il tombe sous le sens qu'une colonisation des réserves naturelles par des résidences secondaires n'est pas conforme aux buts de protection définis par les inventaires fédéraux. Le recourant peut retourner le problème comme il veut, il reste que la présence humaine liée aux 118 constructions disséminées dans les périmètres protégés n'est pas favorable à la tranquillité indispensable pour assurer la protection des espèces, ni pour garantir la préservation du paysage marécageux. La lecture de l'expertise (p. 5) montre également que la CFNP s'est rendue sur place et a examiné individuellement les différents secteurs formant les inventaires fédéraux. Elle l'a fait le 5 octobre 2011 (vue du lac et de la terre) et les 27 et 28 mars 2012. Elle a visité un à un les chalets faisant l'objet de la demande. Elle a non seulement répondu aux questions du canton de Fribourg, mais aussi aux questions complémentaires des propriétaires de chalet (cf. annexe à l'expertise). Dans son rapport, elle s'est prononcée concrètement sur l'atteinte que l'ensemble des chalets de la Réserve naturelle Delly-Portalban, Grève de la Motte, dont fait partie le chalet n° bbb, porte au paysage; dans ce cadre, elle a pris en considération le fait que, vu la proximité de la zone à bâtir, notamment du port de plaisance et du port des pêcheurs, les nuisances provoquées par la résidence secondaire dont bénéficie le recourant est moins grave qu'ailleurs. Le préavis qu'elle a déposé est dès lors parfaitement conforme aux exigences usuelles applicables à ce genre de document. Emanant d'une autorité fédérale spécialisée, elle bénéficie d'un poids particulier dans son domaine de compétence. Du moment qu'elle ne comporte aucune erreur ou autre vice manifeste (les quelques raccourcis et imprécisions relevés par le recourant n'étant pas
Tribunal cantonal TC Page 17 de 22 déterminants), la DIME n'avait aucun motif de s'en écarter et n'a donc pas violé la loi en prenant en considération ses conclusions. Au demeurant, ainsi qu'il a été dit précédemment, la lecture critique des rapports privés invoqués par le recourant lui-même ne permet pas de conclure à la conformité des chalets par rapport aux buts de protection des inventaires fédéraux. 4.2. Toute la discussion sur la question de savoir si, face à cette expertise qui constate une atteinte portée aux paysages marécageux, l'autorité intimée pouvait ou non procéder à sa propre pondération des intérêts est sans pertinence. Il apparaît en effet que, vu l'historique du dossier, la DIME s'est prononcée à cet égard; sa libre appréciation rejoint totalement celle de la CFNP (cf. consid. 7.1.3 de la décision attaquée; voir aussi ses observations du 13 mai 2022). On ne saurait ainsi lui reprocher d'avoir restreint indument son pouvoir de cognition. Le fait que la fiche IFP, no 1208, mise à jour en 2017 ne mentionne pas expressément le démantèlement des chalets dans les objectifs de protection n'implique en aucune manière que le maintien de ceux-ci soit accepté par les autorités responsables de l'inventaire. D'ailleurs, ce n'est pas l'inventaire en lui-même qui est l'objet de la présente procédure, mais la planification de la réserve naturelle aménagée par le canton. Dans ce cadre, le planificateur cantonal pouvait clairement s'appuyer sur les conclusions de l'expertise fédérale pour ordonner l'assainissement du site protégé par l'enlèvement des résidences secondaires situées sur sa propriété. La volonté d'améliorer par ce biais les conditions-cadres des réserves de la Grande Cariçaie s'inscrit clairement dans les objectifs de protection de l'inventaire fédéral. 4.3. Le recourant invoque par ailleurs en vain ses droits constitutionnels pour tenter d'échapper à l'obligation de démantèlement de la construction mobilière. 4.3.1. Ainsi qu'il a déjà été mentionné, son épouse ne dispose d'aucun droit acquis qui lui permettrait de garder la maîtrise du sol sur lequel est érigé le chalet. La nature temporaire de la mise à disposition du terrain nu par l'Etat a toujours été spécifiquement soulignée et actuellement les délais de validité des "autorisations à bien plaire" sont largement échus. L'Etat propriétaire pouvait dès lors tenir compte de cet état de fait lorsqu'il a prévu le démantèlement dans sa planification. La garantie de la propriété dont peut se prévaloir le recourant n'implique pas le maintien de la construction mobilière sur le domaine privé de l'Etat. La situation de son épouse, qui n'est pas propriétaires du sol, est celle d'un locataire en fin de bail face au propriétaire qui veut récupérer son bien. Forcé de quitter les lieux, le locataire doit restituer la chose louée dans l'état qui résulte d'un usage conforme au contrat (art. 267 al. 1 CO). En l'espèce, il a toujours été convenu que le locataire devait enlever la construction mobilière à la fin du contrat. On ne voit donc pas en quoi le recourant pourrait contester l'obligation de démantèlement en invoquant une restriction disproportionnée à son droit de propriété, même en limitant la portée de ce droit aux frais d'enlèvement, puisque ceux-ci sont contractuellement à sa charge. Il n'y a donc pas de restriction disproportionnée à son droit fondamental. C'est au contraire l'Etat qui peut exiger le respect de la garantie de sa propriété pour disposer de son bien et en définitive obtenir l'évacuation litigieuse. Dans la même logique, les développements du recourant concernant une prétendue application erronée des art. 25b et 23d LPN ou de l'art. 8 OSM n'ont aucune pertinence dès lors que ces dispositions transitoires concernent en priorité le propriétaire du terrain sis dans le périmètre d'un inventaire fédéral. Elle n'accorde aucun droit acquis direct au titulaire d'une construction mobilière qui lui permettrait d'imposer le maintien de celle-ci contre la volonté du propriétaire du sol. Du
Tribunal cantonal TC Page 18 de 22 moment que l'épouse du recourant n'a aucun droit, même contractuel, à faire valoir pour imposer à l'Etat la continuation du bail, elle ne peut pas bénéficier, de manière dérivée, des droits acquis reconnus par les dispositions en cause. 4.3.2. L'examen du dossier ne laisse pas non plus apparaître une quelconque atteinte au principe de la bonne foi. Dès l'octroi des premières "autorisations à bien plaire", il a toujours été souligné que la mise à disposition du terrain nu n'était que temporaire. Des délais de résiliation à 3 mois puis à 6 mois ont d'abord été fixés, puis, dès l'adoption du plan directeur intercantonal de 1982, l'échéance des baux a été arrêtée à une date précise, soit au 31 décembre 1998, reportée ensuite au 31 décembre 2008. Une tentative a certes été faite pour autoriser le maintien des chalets de vacances à l'intérieur du périmètre des réserves par le biais des contrats-nature, mais celle-ci a échoué. L'ordonnance du 27 novembre 2007 sur les contrats-nature a été annulée pour des raisons procédurales par voie judiciaire et n'a jamais été appliquée. La simple existence de cette procédure législative avortée ne pouvait pas forcer l'Etat à reprendre dans sa planification actuelle la solution initialement prévue. Le fait que, le 12 décembre 2006, le Grand Conseil, autorité qui n'a aucune compétence décisionnelle en matière de planification, a approuvé le rapport présenté à l'époque par le Conseil d'Etat en vue d'édicter l'ordonnance n'a aucune portée propre sous l'angle de la bonne foi; cette constatation est d'autant plus vraie que, sur la base notamment des explications ressortant de l'expertise de la CFNP, la même autorité a rejeté le 9 février 2021 une pétition déposée par l'association des propriétaires de chalets qui demandait de reprendre le concept des contrats-nature. Il n'y a jamais eu la moindre promesse de maintenir les résidences secondaires mobilières au-delà de la date fixée au 31 décembre 2008 par l'ACE de 1983 tel que modifié le 29 aout 1997. Actuellement, la continuation des contrats se fait sur une base provisionnelle, dans l'attente de l'entrée en vigueur de la planification litigieuse et de la résiliation formelle des baux. C'est donc en vain que le recourant se plaint d'une violation du principe de la bonne foi. 4.3.3. Par ailleurs, les allégations du recourant concernant une violation du principe de la légalité en lien avec le principe de la séparation des pouvoirs n'ont aucune pertinence. Ainsi que le recourant le reconnaît lui-même, le Tribunal fédéral a déjà constaté dans un arrêt du 25 août 1998 (publié in RDAF1999 I 56-60) que le système fribourgeois qui consiste à donner la compétence au pouvoir exécutif d'établir les plans d'affectation ne viole ni le principe de la séparation des pouvoirs tels que consacré par la Constitution fribourgeoise, ni le principe de la légalité. Le fait qu'une partie de la doctrine puisse émettre des doutes sur la pertinence de cette délégation de compétence au pouvoir exécutif n'est pas de nature de remettre en cause la solution législative adoptée par le Grand Conseil aux art. 83 et ss LATeC. S'agissant plus spécifiquement d'un plan d'affectation cantonal, l'art. 20 LATeC prévoit que, moyennant l'accord du Conseil d'Etat, la DIME peut établir un tel plan en vue de créer notamment (let. c) des zones pour des objets naturels ou des biens culturels immeubles d'importance nationale ou cantonale. En l'occurrence, ainsi que l'autorité intimée l'a déjà mentionné dans la décision attaquée, le Conseil d'Etat a donné son accord dans sa séance n° 9 du 7 mars 2017. Il a accepté le principe du démantèlement des chalets situés dans les réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel et a mandaté, conformément à l'art. 20 LATeC, la DIME d'établir l'adaptation du PAC. La procédure de PAC a ainsi été suivie selon les dispositions légales en vigueur. Au demeurant, selon l'art. 16 al. 3 de la loi cantonale du 12 septembre 2012 sur la protection de la nature et du paysage (LPNat; RSF 721.0.1), il est prévu que, pour l'établissement des plans
Tribunal cantonal TC Page 19 de 22 d'affectation cantonaux, la reconnaissance de l'intérêt cantonal ou national et l'accord du Conseil d'Etat sont admis d'office. 4.3.4. Le respect du principe de la proportionnalité découle des considérants relatifs à la pondération raisonnable des intérêts en présence (cf. consid. 3.3. à 3.6.). Il suffit d'y renvoyer. 4.3.5. Les critiques du recourant concernant une prétendue violation de droit d'être entendu doivent aussi être rejetées. La citation du jugement du Tribunal des baux vaudois dans la décision attaquée ne signifie pas que l'autorité fribourgeoise devait intégrer formellement ce document dans le dossier de la cause. Il ne concerne pas le recourant, ni le chalet n° bbb. De plus, il s'adresse à des locataires d'un autre canton. Il n'a en lui-même aucune influence matérielle sur la situation particulière du recourant. Il n'y a donc aucune violation du droit d'être entendu du recourant dans le fait de ne pas avoir inséré formellement le jugement vaudois dans le dossier d'opposition. Cela étant, il faut constater que ce jugement constitue une jurisprudence, apte à guider une autorité tierce dans une cause similaire. S'il n'est en principe pas nécessaire d'annoncer aux parties quelle jurisprudence sera appliquée à leur cas, le droit d'être entendu implique néanmoins, lorsqu'une autorité envisage de fonder sa décision sur une norme ou un motif juridique non évoqué dans la procédure antérieure et dont aucune des parties en présence ne s'est prévalue et ne pouvait supputer la pertinence, de donner au justiciable la possibilité de se déterminer à ce sujet (ATF 130 III 35 consid. 5; arrêt TF 1C_439/2017 du 6 août 2018 consid. 2.1). Du moment que les "autorisations à bien plaire" accordées dans le canton de Fribourg ne font pas allusion directement à un bail (cf. consid. 2), on peut se demander si la DIME aurait dû laisser à l'opposant la faculté de s'exprimer sur la solution qui ressortait du jugement vaudois avant de se prononcer. Cette question peut cependant demeurer indécise. En effet, une violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque l'autorité de recours dispose d'un pouvoir de cognition aussi étendu, en fait et en droit, que celui de l'autorité inférieure et qu'il n'en résulte aucun désavantage pour le recourant. La guérison d'une violation d'une disposition de procédure est cependant exclue lorsqu'il s'agit d'une violation particulièrement importante et elle doit rester l'exception (ATF 147 IV 340 consid. 4.11.3; 126 I 68 consid. 2). Une réparation de la violation du droit d'être entendu par l'autorité de recours peut également se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1; 133 I 201 consid. 2.2). En outre, le droit d'être entendu n'est pas une fin en soi; il constitue un moyen d'éviter qu'une procédure judiciaire ne débouche sur un jugement vicié en raison de la violation du droit des parties de participer à la procédure, notamment à l'administration des preuves. Lorsqu'on ne voit pas quelle influence la violation du droit d'être entendu a pu avoir sur la procédure, il n'y a pas lieu d'annuler la décision attaquée. Dans ce cas, en effet, le renvoi de la cause à l'autorité intimée en raison de cette seule violation n'aurait pas de sens et conduirait seulement à prolonger la procédure, en faisant fi de l'intérêt des parties à un règlement rapide du litige (arrêts TF 4P.189/2002, Pra 2003 no 130 p. 689 consid. 3.2.3; 4A_141/2016 du 26 mai 2016 consid. 3). Compte tenu de ce qui précède, le recourant qui se plaint de n'avoir pas été associé à un acte de procédure doit indiquer les moyens qu'il aurait fait valoir devant l'instance inférieure si son droit d'être entendu avait été respecté et établir la pertinence de ceux-ci (arrêt TF 1C_197/2022 du 15 décembre 2022 consid. 2.1, 1C_327/2019 du 11 juin 2020 consid. 4).
Tribunal cantonal TC Page 20 de 22 Il résulte de ce qui précède que, disposant de la même cognition en fait et en droit que l'autorité intimée (cf. consid. 1.2), le Tribunal cantonal peut réparer une éventuelle violation du droit d'être entendu. Or, il apparaît en l'occurrence que, loin de contester la pertinence du raisonnement du Tribunal vaudois que partage l'autorité intimée, le recourant abonde dans le même sens pour estimer que les rapports juridiques créés à l'époque entre l'Etat de Fribourg et les particuliers relèvent du droit privé (voir notamment, mémoire de recours p. 22). Le fait qu'il estime que ces actes juridiques soient actuellement périmés en raison de l'écoulement du temps ne change rien à cette constatation. De même, dès l'instant où il ressort du présent arrêt que c'est à juste titre que l'autorité intimée a qualifié de bail le rapport juridique créé à l'époque, un renvoi de la cause à cette dernière pour qu'elle communique le jugement vaudois au recourant n'aurait aucun sens et conduirait seulement à prolonger la procédure. En d'autres termes, vu la jurisprudence citée ci-dessus, on doit admettre qu'une éventuelle violation du droit d'être entendu consécutive à l'utilisation de la jurisprudence vaudoise est de toute façon réparée devant l'instance de recours. Des considérations similaires s'appliquent à la procédure devant l'instance de céans. Dans ce cas également, les nouvelles décisions prises par la Cour d'appel civile vaudoise ou par le Tribunal fédéral ne sont pas appliquées directement au recourant, mais servent de simple jurisprudence (publiée notamment aux ATF 150 III 103), à l'instar de toutes les citations figurant dans les prononcés judiciaires. A l'évidence, il n'est pas nécessaire de les communiquer spécialement au recourant qui, depuis la notification de la décision sur opposition au plus tard, sait que l'autorité intimée considère que les rapports entre les bénéficiaires des "autorisations à bien plaire" et l'Etat relèvent du bail. Le recourant voit une autre violation du droit d'être entendu dans le fait que la DIME a mentionné dans sa décision que "l'enclave que forme le Port des pêcheurs dans la réserve de la Motte à Delley- Portalban a déjà été approuvée par la DAEC en 2002, sur avis favorable de l'OFEV" sans avoir versé au dossier les documents qui l'atteste. Du moment que cette phrase ne comporte aucune conséquence concrète dans la présente affaire et se borne à expliquer l'historique de la réserve en se référant au PAC de 2002, la DIME n'a, à l'évidence, pas violé le droit d'être entendu recourant. Au surplus, le recourant n'explique pas en quoi un apport de l'ancienne procédure de PAC de 2002 au dossier aurait modifié sa position en lien avec le démantèlement de son chalet. 4.3.6. Indépendamment des griefs visant l'obligation de démanteler la résidence secondaire, le recourant critique l'inscription nouvelle au PAC de la voie d'accès au Port des pêcheurs alors même que les infrastructures du port - qui traversent sur une courte distance le périmètre de la réserve pour rejoindre la zone à bâtir - ont déjà fait l'objet d'un permis de construire, actuellement en force. Il estime que le procédé d'accorder le permis de construire avant de modifier le plan d'affectation constitue une violation du principe de coordination. On ne voit pas, cependant, au-delà de la critique, quelle conséquence le recourant entend tirer de son grief. Ses remarques ne peuvent en aucun cas conduire à une annulation de la révision du PAC, même partielle. Elles n'ont pas non plus d'impact sur la validité du permis de construire. En réalité, vu la lourdeur d'une modification du PAC et considérant que la route, actuellement inscrite dans la planification, était existante depuis des décennies, il a été jugé raisonnable de ne pas attendre l'issue de la procédure de PAC avant d'accorder le permis nécessaire à la valorisation du nouveau Port des pêcheurs. C'est dans le cadre de la procédure de permis de construire, parallèle à celle de la révision du plan d'affectation local de la Commune de Delley/Portalban qui aménageait le Port des pêcheurs, que toutes les questions liées aux exigences des inventaires fédéraux ont été traitées et que l'admissibilité du court tronçon de route existant sur le territoire de la réserve de la Motte a été constatée. Cette décision a été
Tribunal cantonal TC Page 21 de 22 confirmée par arrêt du Tribunal cantonal 602 2019 36 du 15 mai 2020 rendu dans le cadre d'un recours déposé à l'époque par l'actuel recourant et notifié également à l'autorité fédérale. L'inscription actuelle de la route d'accès dans le PAC n'est qu'une mise à jour destinée confirmer les décisions précédentes prises en accord avec toutes les instances chargées de la gestion des réserves. 5. Dans un dernier grief, le recourant fait valoir que, dès l'instant où l'Etat intervient en qualité de planificateur dans une procédure de droit public, seul le droit public est applicable et que, par conséquent, il n'y a pas lieu d'intégrer dans la décision des considérations relevant du droit privé. A son avis, il n'est pas possible de prévoir dans le PAC que les frais de démantèlement soient à la charge exclusive du locataire en se basant sur les règles du bail. En réalité, en application de l'art. 2 LPE, seule règle de droit publique applicable selon lui à l'enlèvement du chalet, le propriétaire du terrain devrait pour le moins participer aux coûts d'enlèvement des chalets en qualité de perturbateur par situation et par comportement aux côtés du locataire. La question que soulève le recourant va cependant plus loin que la seule répartition des frais de remise en état des lieux liés à l'enlèvement de la construction mobilière. Elle concerne l'imbrication qui existe en l'espèce entre la procédure de planification, qui ordonne le démantèlement des résidences secondaires sur le terrain de l'Etat, et la procédure civile de résiliation des baux, qui sera introduite dès l'entrée en force de la planification. 5.1. A cet égard, il convient de constater qu'en sa qualité de planificateur et de propriétaire du terrain nu, l'Etat pouvait clairement anticiper la résiliation des baux maintenus à titre provisionnel depuis 2010, pour intégrer dans le PAC des règles d'assainissement des réserves imposant le démantèlement des constructions mobilières, en fixant la procédure applicable et en envisageant le recours à l'exécution par substitution. Il faut rappeler en effet qu'un plan d'affectation présente un caractère mixte combinant des aspects législatifs (avec des normes générales et abstraites) et d'autres relevant de la décision lorsqu'il contient des mesures suffisamment détaillées pouvant affecter la situation spécifique de certains administrés (ATF 135 II 328 consid. 2 et les références). Du moment que la protection juridique est garantie au stade de la contestation du plan d'affectation, aucun motif justifie de ne pas reconnaître la validité de l'obligation de démanteler les constructions mobilières telle que prévue aux art. 15ss du règlement du PAC, destinés à améliorer les conditions- cadres des réserves en éliminant des sources de dérangements pour les espèces et les paysages protégés. Au vu du dossier, il apparaît que l'identification des chalets concernés est suffisante pour reconnaître le caractère individuel de la planification et son caractère exécutoire. Peu importe qu'une démarche formelle de droit civil (résiliation des baux) reste encore à effectuer avant la mise en œuvre de l'exécution prévue par le PAC. La démarche suivie par le canton, qui consiste à procéder d'abord à une pondération des intérêts en présence dans le cadre de sa planification de droit public avant d'en tirer, dans un deuxième temps, les conséquences civiles dans la gestion de son patrimoine financier est conforme à la théorie des deux niveaux de décision (Zweistufentheorie) telle qu'explicitée par le Tribunal fédéral (cf. arrêt TF 2C_314/2013 du 19 mars 2014 consid. 1.1.2 et les références). 5.2. L'existence des deux niveaux de décisions explique aussi pourquoi les frais de démantèlement sont mis exclusivement à la charge du locataire dans la planification. Ainsi qu'il a été dit plus haut, le contrat de bail dont a bénéficié l'épouse du recourant prévoit clairement que le terrain nu doit être restitué à l'Etat libre de construction mobilière et que les frais y afférents sont à la charge de la locataire. Le fondement de l'obligation des locataires de supporter les frais
Tribunal cantonal TC Page 22 de 22 d'enlèvement des résidences secondaires établies sur le domaine privé de l'Etat, tel qu'elle est prévue par la planification, trouve ainsi son fondement dans la résiliation du bail dont ils ont bénéficié pendant plus de 60 ans. Il n'y a pas de place en l'espèce pour une mise en œuvre de la loi sur la protection de l'environnement. Prétendre le contraire après avoir accepté de signer le bail qui règle la question de manière précise relève en outre de la mauvaise foi. En particulier, aucun motif ne justifie de considérer que les engagements successifs pris par les locataires seraient "périmés" en raison du simple écoulement du temps ou de l'entrée en vigueur de la loi sur la protection de l'environnement. Les engagements de droit civil restent parfaitement valables et déterminent l'attribution des frais. 6. Mal fondé, le recours 602 2022 15 doit ainsi être rejeté. Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure en application de l'art. 131 CPJA. Le montant des frais est pondéré en fonction des multiples autres recours visant le même complexe de faits et qui seront traités de manière indépendante par arrêts séparés. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie (art. 137 CPJA). la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. Partant, la décision du 30 novembre 2021 est confirmée. II. Les frais, par CHF 1'000.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont compensés avec l'avance de frais effectuée. III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 8 octobre 2025 /cpf Le Président La Greffière-stagiaire