602 2022 113

Tribunal cantonal TC

Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—

Pouvoir Judiciaire PJ

Gerichtsbehörden GB

602 2022 113

Arrêt du 27 février 2023

IIe Cour administrative

Composition

Président :

Johannes Frölicher

Juges :

Dominique Gross

Cornelia Thalmann El Bachary

Greffière-rapporteure :

Vanessa Thalmann

Parties

A.________, recourant, représenté par Me David Ecoffey, avocat

contre

DIRECTION

DU

DÉVELOPPEMENT

TERRITORIAL,

DES

INFRASTRUCTURES,

DE

LA

MOBILITÉ

ET

DE

L'ENVIRONNEMENT, autorité intimée

Objet

Aménagement du territoire et constructions – Rétablissement de l'état

de droit et cessation de toute activité autre qu'agricole sur une parcelle

sise hors de la zone à bâtir

Recours du 8 avril 2022 contre la décision du 8 mars 2022

Tribunal cantonal TC

Page 2 de 13

considérant en fait

A.

La parcelle article bbb du Registre foncier (RF) de la Commune de C.________ est affectée

en zone agricole selon le plan d'affectation des zones (PAZ). Entouré de terrains agricoles et d'aire

forestière, ce bien-fonds se situe, aux points les plus proches, à 470 m d'un quartier d'habitation.

Depuis le début des années 1970, A.________ pratique des activités d'aéromodélisme à cet endroit.

Le 12 avril 1976, la Préfecture de la Gruyère a délivré un permis de construire à A.________ portant

sur l'agrandissement d'une cabane existante par la construction d'une annexe avec réduit et WC.

Aucune autorisation spéciale cantonale n'a été délivrée. Le 2 mars 1982, la préfecture a délivré un

permis de construire tendant à un nouvel agrandissement de cette cabane. Aucune autorisation

cantonale n'a non plus été délivrée.

En 1988, A.________ a déposé une demande de permis de construire pour l'agrandissement de la

piste en dur, demande retirée en 1990. Par la suite, le 3 décembre 1990, la préfecture a procédé à

une inspection des lieux; il a été constaté qu'une piste de 60 m sur 5 m, une cantine-abri avec

armatures métalliques, un barbecue et un treillis de protection avaient notamment été réalisés,

respectivement aménagés sans autorisation. A.________ a été invité à déposer un dossier en vue

de la mise en conformité de ces aménagements.

En 1991, A.________ a requis l'autorisation de construire un complexe pour modèles réduits. Cette

procédure n'a pas formellement abouti.

Le 16 mars 2010, le Conseil communal de C.________ a délivré un permis pour la construction d'un

pavillon (local de montage et locaux de rangement). Ce projet n'a pas non plus fait l'objet d'une

autorisation cantonale spéciale.

Par décision du 24 octobre 2011, la préfecture a autorisé la démolition de la cabane mentionnée

ci-dessus, agrandie à plusieurs reprises.

Par lettre du 18 décembre 2012, la commune a indiqué à A.________ que l'exécution du pavillon

n'était pas conforme aux plans approuvés en mars 2010; sa mise en conformité devait suivre la

procédure ordinaire.

La mise en conformité des installations exploitées par A.________ a fait l'objet d'une enquête

publique ouverte par publication dans la Feuille officielle (FO) de ddd. L'enquête portait plus

particulièrement sur la "mise en conformité du cabanon et raccordement [...], demande de

dérogation pour constructions à distance illégale de la forêt, demande de permis formel pour les

éléments existants suivants [...]: piste en bitume, treillis de sécurité, accès et places de parc en

gravier, couvert en structure métallique légère".

Trois oppositions ont été formées en cours d'enquête et le dossier soumis aux services spécialisés

de l'Etat. Le 13 juin 2017, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a informé

A.________ qu'il entendait préaviser défavorablement la demande: faute d'étude de variantes quant

au choix du site à retenir pour le déploiement de cette activité, la demande ne répondait pas aux

conditions de l'art. 24 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Le

SeCA a par ailleurs indiqué que la nécessité des aménagements pour les besoins objectifs de

l'activité n'était pas démontrée.

Le 12 juillet 2018, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC;

actuellement et ci-après: Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et

Tribunal cantonal TC

Page 3 de 13

de l'environnement, DIME) a refusé d'octroyer l'autorisation spéciale portant sur la légalisation des

différents aménagements et constructions réalisés sur l'article bbb RF, ainsi que sur l'exercice de

l'activité d'aéromodélisme en tant que telle. Elle a constaté qu'aucune des constructions n'avait

bénéficié d'une autorisation spéciale cantonale, ce qui entraînait la nullité des permis de construire

délivrés. L'autorité n'a sur le principe pas exclu que les aérodromes pour modèles réduits pouvaient

être imposés par leur destination hors de la zone à bâtir. Un justificatif complet, comprenant une

analyse des variantes d'implantation, était néanmoins nécessaire; la preuve que la solution retenue

hors de la zone à bâtir était plus avantageuse qu'une implantation en zone constructible était

également requise. Or ces éléments faisaient en l'occurrence défaut.

Par décision du 31 juillet 2018 – sur la base du préavis défavorable du SeCA –, le préfet a refusé le

permis de construire, au motif que l'autorisation spéciale n'avait pas été accordée. Il a en outre

déclaré sans objet les oppositions formées dans le cadre de l'enquête.

Par arrêt du 23 avril 2019 (602 2018 104), le Tribunal cantonal a rejeté le recours formé par

A.________ contre ces décisions. Il a retenu que l'utilisation de la parcelle à des fins

d'aéromodélisme nécessitait une autorisation de construire et que cette utilisation était

indissociablement liée aux infrastructures pour lesquelles un permis de construire était requis, de

sorte qu'elle devait également être examinée dans le cadre de la mise en conformité. Il a ensuite –

et en substance – estimé que l'activité envisagée sur la parcelle bbb RF et, par voie de conséquence,

les infrastructures aménagées en lien avec celles-ci, ne répondaient pas aux conditions d'une

autorisation dérogatoire au sens de l'art. 24 LAT.

Par jugement du 12 mai 2020 (1C_292/2019), le Tribunal fédéral a confirmé cet arrêt.

B.

Le 29 juillet 2020, la DIME a ouvert une procédure de rétablissement de l'état conforme au

droit.

A.________ a déposé sa détermination le 28 avril 2021 et a requis que les vols puissent, à titre de

mesures provisionnelles, reprendre jusqu'à droit connu sur le fond, ce qui a été refusé par décision

incidente de la DIME du 21 mai 2021, confirmée par arrêt du Tribunal cantonal du 23 août 2021 (602

2021 78).

Les voisins – opposants dans le cadre de la procédure de légalisation des installations litigieuses –

ont à leur tour déposé leurs observations le 30 août 2021.

A.________ et les voisins se sont encore prononcés les 10 janvier et 24 février 2022 et

respectivement le 11 février 2022.

C.

Par décision du 8 mars 2022, la DIME a ordonné à A.________ de procéder, dans un délai

échéant au 30 juin 2022, au rétablissement complet de l'état conforme au droit et à la cessation de

toute activité autre qu'agricole sur la parcelle bbb RF. Elle a indiqué qu'elle procéderait à l'inscription

d'une mention y relative au Registre foncier. Elle a également averti qu'elle pourrait, sans nouvel

avis comminatoire, procéder à l'exécution par substitution aux frais des obligés.

La DIME a indiqué ne pas pouvoir admettre la bonne foi du constructeur eu égard aux circonstances

du cas d'espèce, notamment pas en raison de l'inactivité des autorités. Après une pesée des

intérêts, elle est parvenue à la conclusion qu'il était proportionnel de demander la remise en état

entière de la parcelle bbb RF, en particulier au regard du principe cardinal de la séparation de la

zone constructible de celle agricole.

Tribunal cantonal TC

Page 4 de 13

D.

Par mémoire du 8 avril 2022, A.________ a contesté cette décision devant le Tribunal

cantonal, concluant à son annulation et, principalement, à ce que:

- la pratique associative de l'aéromodélisme soit tolérée sur l'article bbb RF, selon la zone de vol

délimitée par A.________ et les horaires figurant à l'art. 45 du règlement général de police de la

Ville de C.________ du 29 mai 2017;

- le pavillon soit toléré sur l'article bbb RF;

- en ce qui concerne les autres installations (treillis de sécurité, surface en gravier, piste en bitume,

place de pique-nique, coin barbecue), il soit ordonné à A.________ de procéder au rétablissement

de l'état conforme au droit, dans un délai convenable.

Subsidiairement, il demande le renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le

sens des considérants.

A l'appui de ses conclusions, le recourant soutient que la décision ne repose pas sur une

appréciation circonstanciée de la situation, fondée sur le respect des principes généraux régissant

l'activité de l'Etat, en particulier ceux de la proportionnalité, de la bonne foi et de l'interdiction de

l'arbitraire. Selon lui, il est arbitraire d'ordonner une remise globale et indifférenciée pour l'ensemble

des éléments, alors qu'elle doit être individualisée pour chacun de ces éléments. Il est d'avis que

cette manière de faire conduit à des contradictions, notamment en lien avec la constatation de sa

bonne foi. Le recourant relève que l'activité qu'il pratique peut s'exercer sans les installations

annexes, même sans la piste en bitume construite en 1982, soit à un moment où cette installation

ne nécessitait pas encore de permis de construire. Il est d'avis que sa bonne foi doit être reconnue

eu égard au fait que les autorités – cantonales y compris – ont toujours été au courant de l'activité

qu'il exerçait sur l'article bbb RF. Reproche est fait à l'autorité intimée de ne pas avoir examiné –

dans de telles conditions – si la pratique seule de l'aéromodélisme, qui peut être exercée sans piste,

pouvait être tolérée, versant ainsi dans l'arbitraire et dans le déni de justice. Il estime que le tribunal

devra ainsi apprécier si la seule activité de l'aéromodélisme peut être tolérée, ce qui est selon lui le

cas pour les motifs suivants:

- l'activité est pratiquée depuis 50 ans à cet endroit, sans qu'une autorisation ait initialement été

nécessaire. Sans la piste, on reviendra à la pratique telle qu'à ses débuts;

- la commune était depuis toujours au courant de cette activité et l'a tolérée, sans jamais demander

de permis de construire ou d'autorisation spéciale;

- la préfecture et les services cantonaux étaient également au courant depuis au moins 1976 et n'ont

pas réagi non plus, le Service de l'environnement (SEn) ayant même considéré l'endroit comme

approprié;

- l'affectation de la parcelle en elle-même n'a jamais été évoquée comme problématique jusqu'au

refus de l'autorisation spéciale en 2018 et la bonne foi du recourant relative à la légalité de celle-ci

ne peut pas être remise en doute;

- selon la jurisprudence, après un délai de 30 ans, voir un délai plus court si les autorités l'ont tolérée

en connaissance de cause, cette activité – sans impact sur le sol – doit être tolérée. Cela est

d'autant plus justifié que l'évolution technologique a permis de réduire le bruit émis par les modèles

réduits, ce qui est confirmé par le SEn qui constate en outre le respect des valeurs de planification;

- la fréquence des vols n'est pas élevée et sera encore moindre si la piste n'est plus bitumée.

Tribunal cantonal TC

Page 5 de 13

Le recourant soutient qu'aucun intérêt privé n'est heurté et que seul le principe de la séparation de

la zone constructible de celle qui ne l'est pas est en jeu. Or, celui-ci ne peut selon lui pas être

prépondérant puisque:

- la non-conformité a été tolérée pendant 45 ans;

- l'article bbb RF n'a plus de vocation agricole, n'est pas constitué de surfaces d'assolement, est

désassujetti et la seule pratique d'une activité très faible d'aéromodélisme, sans piste et partant

sans emprise permanente sur le sol, ne porterait aucune atteinte à l'intérêt public. Le recourant

souligne en outre que cette activité pourrait être exercée par tous les membres sur n'importe quel

bien-fonds, ce qui met en évidence que l'interdiction irait à l'encontre de tout bon sens. Il estime au

contraire que tolérer cette activité dans un contexte associatif permet de la cadrer et de la

concentrer à un seul endroit.

En ce qui concerne le maintien du pavillon, le recourant renvoie aux permis octroyés en 1976 et

1982, aux assurances du préfet que les installations sont légales, ainsi qu'à l'historique de sa

demande de permis, à sa bonne foi et à l'inactivité des autorités. Il souligne qu'en 2010 encore, un

permis de minime importance a été délivré par la commune sans autorisation spéciale et que c'est

sur cette base qu'un permis de démolir a été demandé. Il indique qu'il était donc de bonne foi quand

il a reconstruit le pavillon, n'ayant jamais été mis au courant que, pour cet objet, il fallait également

une autorisation spéciale. Pour le recourant, il est totalement arbitraire de lui imposer de détruire

son nouveau pavillon alors que les autorités, si elles avaient fait preuve d'un minimum de diligence,

auraient dû refuser le permis et aurait dû en tout état l'informer de son invalidité. Dans la mesure où

le pavillon – d'usage limité sans nuisances – serait, comme il le demande, la seule infrastructure

tolérée, l'impact sur le sol serait faible, étant de surcroit rappelé que cette parcelle n'a plus aucune

vocation agricole.

E.

Dans sa détermination du 12 mai 2022, la commune indique renoncer à formuler des

remarques supplémentaires.

Dans ses observations du 18 mai 2022, la DIME conclut au rejet du recours. Elle conteste avoir

admis la bonne foi du recourant pour certaines constructions. En ce qui concerne le pavillon, dont

le recourant demande le maintien, elle insiste sur le fait que la question de la tolérance de l'ancien

bâtiment ne se pose plus dès lors que celui-ci a été détruit. Elle est d'avis qu'on ne peut pas admettre

que l'activité d'aéromodélisme n'a pas d'impact sur le sol, notamment en raison du trafic qui y est

lié. Elle estime qu'à la lumière de la jurisprudence, il apparaît que l'application stricte de la séparation

entre le tissu non bâti qui, par principe, est inconstructible et le tissu bâti relève d'un intérêt de police

prépondérant aux intérêts du recourant.

Dans leur détermination du 30 mai 2022, les propriétaires ayant fait opposition à la légalisation des

installations litigieuses concluent au rejet du recours. Ils nient la bonne foi du recourant. Ils

soutiennent que la pratique de l'aéromodélisme sans piste a un impact sur le sol, qu'une autorisation

spéciale aurait déjà été nécessaire en 1972, que les permis de construire octroyés doivent être

considérés nuls, que le principe de la séparation de la zone agricole de celle constructible est un

principe fondamental de notoriété publique et que le recourant savait depuis 1990 que les

installations et l'activité exercée n'étaient pas légales.

F.

Le 1er septembre 2022, le recourant a déposé une détermination sur les observations de la

DIME, en invoquant et répétant les mêmes arguments que dans son recours. Il insiste notamment

sur le fait que l'activité a commencé en 1972 déjà, soit à un moment où aucune autorisation n'était

nécessaire, qu'il était de bonne foi, que la pratique de l'aéromodélisme n'a pas d'impact sur le sol et

Tribunal cantonal TC

Page 6 de 13

encore moins si on considère la réduction du nombre des membres de l'association et de l'utilisation

de la piste lorsque le revêtement aura disparu, que les arguments invoqués par la DIME pour

soutenir le contraire sont arbitraires et que, malgré le fait que les autorités avaient eu connaissance

de l'activité sur la parcelle bbb RF, elles ont pendant des dizaines d'années renoncé à le rendre

attentif à l'illégalité de celle-ci.

Le même jour, il a encore déposé un mémoire séparé sur la détermination des voisins intéressés,

en réitérant sa version des faits et du droit et contestant celle des voisins. Il renvoie en particulier

aux motions déposées au Parlement fédéral qui remettraient en cause la jurisprudence du Tribunal

fédéral relative à l'inexistence en zone agricole d'un délai de péremption pour exiger une remise en

état. Il relève que l'activité d'aéromodélisme n'est pas soumise à autorisation si elle est pratiquée

individuellement, ce qui doit conduire à la lui permettre comme propriétaire de la parcelle.

G.

Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans

les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

1.1.

Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été

versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois

du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal

cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.

1.2.

Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du

droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou

incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le

Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l'espèce le grief d'inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

2.

2.1.

L'art. 167 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les

constructions (LATeC; RSF 710.1), qui a trait aux travaux non conformes, prévoit que lorsque le ou

la propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis

ou d'une mesure de protection, le préfet ordonne, d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des

travaux (al. 1). Dans les cas visés à l'al. 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont

déjà réalisées, le préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une

demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu'une

telle légalisation n'apparaisse d'emblée exclue (al. 2). Si le ou la propriétaire n'obtempère pas à

l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet peut, après avoir entendu les

personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions pénales, les

modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état du

sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d'occuper

les locaux ou de les exploiter (al. 3). Lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés

sans permis ou en violation du droit applicable en la matière, la Direction est compétente pour

prendre les mesures prévues à l'alinéa 3 (al. 4).

Tribunal cantonal TC

Page 7 de 13

2.2.

La légalisation des installations et de l'activité non agricole sur la parcelle litigieuse a

définitivement été écartée par l'arrêt du Tribunal fédéral du 12 mai 2020 (1C_292/2019), de sorte

qu'il n'y a pas lieu d'y revenir. Tous les griefs en lien avec cette question ne sont pas pertinents. Par

ailleurs, dans la mesure où cela excède l'objet de la décision litigieuse, l'Etat ne saurait pas non plus

être obligé – comme le demande le recourant – de l'aider à trouver un autre endroit où il pourrait

exercer son activité de loisir.

3.

3.1.

Lorsque des constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la zone à

bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la

séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts publics, est de rang

constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 Cst.

(ATF 147 II 309 consid 5.5; cf. message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision

partielle de la LAT, FF 2010 964 ch. 1.2.1 et 973 ch. 2.1; cf. art. 14 al. 2, 16 al. 1, 22 al. 2 let. a et

24 ss LAT). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des exceptions prévues par la loi,

demeurer d'application stricte. Si des constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement

du territoire, sont indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible, le principe de la

séparation du bâti et du non bâti est remis en question et un comportement contraire au droit s'en

trouve récompensé. S'ajoute à cela que la remise en état poursuit encore d'autres intérêts publics,

à savoir la limitation du nombre et des dimensions des constructions en zone agricole (ATF 132 II

21 consid. 6.4) ainsi que le respect du principe de l'égalité devant la loi (arrêt TF 1C_418/2021 du

10 mars 2022 consid. 3.1).

3.2.

L'autorité peut renoncer à un ordre de démolition, conformément au principe de la

proportionnalité, si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature

à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne

foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la

construction comme conforme au droit (ATF 132 II 21 consid. 6; 123 II 248 consid. 3a/bb). Celui qui

place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de rétablir

une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II

248 consid. 4a).

3.3.

A l'inverse de ce qui prévaut pour les zones à bâtir, l'obligation de rétablir un état conforme

au droit ne s'éteint pas après 30 ans s'agissant de bâtiments et installations érigés illégalement en

dehors de la zone à bâtir (ATF 147 II 309 consid. 4 et 5). En particulier, s'il peut certes être tenu

compte de situations exceptionnelles par le biais de solutions spécifiques, notamment par la fixation

d'un délai de remise en état plus long, une utilisation illégale, qui contrevient au principe fondamental

en matière d'aménagement du territoire de la séparation du territoire bâti et non bâti, ne doit pas se

poursuivre indéfiniment sur la base du simple écoulement du temps (ATF 147 II 309 consid. 5.5 et

5.6).

3.4.

Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le

principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances

reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un

comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une

décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage

contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation

concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites

de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de

Tribunal cantonal TC

Page 8 de 13

l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le

comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer

sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a

été donnée et que l'intérêt à l'application correcte du droit n'apparaisse pas prépondérant (ATF 143

V 95 consid. 3.6.2). Dans le cadre de la jurisprudence relative aux comportements contradictoires

de l'administration, autre aspect du principe de la bonne foi, le respect des règles de la bonne foi

par l'administration doit être examiné selon des critères objectifs, indépendamment de la personne

des agents en cause; aussi l'administration peut-elle être rendue responsable d'un comportement

contradictoire, même si celui-ci est dû à des personnes différentes, au besoin à l'insu des unes et

des autres (ATF 121 I 181 consid. 2a; arrêt TF 1C_60/2021 du 27 juillet 2021 consid. 3.3.1).

Le Tribunal examine en outre librement si un ordre de remise en état, qui constitue une restriction

du droit de propriété garanti par l'art. 26 al. 1 Cst., est justifié par un intérêt public suffisant et respecte

le principe de la proportionnalité (arrêt TF 1C_197/2021 du 12 novembre 2021 consid. 2.1.3).

4.

4.1.

En l'espèce, le recourant soutient que plusieurs éléments n'ont pas été pris en compte

intégralement ou à leur juste valeur par l'autorité dans sa pesée des intérêts. Il met en évidence le

fait que la parcelle litigieuse accueille cette activité depuis 1972, qu'il exerce son activité de bonne

foi – les autorités en ayant connaissance – depuis ce moment-là, qu'il a toujours obtenu des permis

de construire pour les constructions qu'il y a érigées et qu'il pouvait s'y fier ainsi qu'à la tolérance de

ses activités. Il insiste aussi sur la mention de non-affectation agricole au sens de la loi du 4 octobre

1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) de la parcelle et sur le fait que son activité ne

consiste qu'en une dérogation minime et sans effet durable sur le sol et la nature, de sorte que le

principe de la séparation des zones constructibles de la zone agricole – d'ailleurs peu propice à cette

utilisation à cet endroit – doit céder le pas devant son intérêt à pouvoir poursuivre l'aéromodélisme

sur sa parcelle. Il en déduit que le principe de la proportionnalité aurait dû conduire l'autorité à lui

permettre de continuer d'utiliser la parcelle bbb RF comme piste d'aéromodélisme après que les

aménagements annexes (place en gravier, coin barbecue, revêtement en bitume, treillis de sécurité)

auront été enlevés.

4.2.

Ces éléments doivent être pris en compte dans la pesée des intérêts en présence. Ils ne

suffisent cependant pas à rendre mineures les dérogations à la règle de séparation du bâti et du non

bâti.

En principe, aucun reproche ne peut être formulé à l'encontre de l'autorité intimée pour avoir

examiné l'ensemble des installations. En effet, le Tribunal a déjà eu l'occasion de préciser que

l'examen de la mesure de rétablissement de l'état de droit concerne toutes les installations et tous

les aménagements en lien avec l'affectation (cf. arrêt 602 2021 196 du 23 mars 2022 pour un jardin

d'agrément). Partant, l'autorité intimée n'avait en principe pas de raison d'examiner chaque élément

des aménagements de manière séparée. Or, comme on le verra par la suite, même si on examine

uniquement l'affectation de la parcelle avec une piste en herbe et le pavillon – seuls éléments pour

lesquels le rétablissement de l'état de droit reste contesté –, la mesure ordonnée doit être confirmée.

En effet, il y a d'emblée lieu de souligner que le recourant tente de minimiser la signification et

l'importance du principe même de la séparation de la zone à bâtir de celle qui ne l'est pas. Or, celui-ci

est de rang constitutionnel et consiste en un intérêt propre. L'intérêt public fondamental consiste

dans le fait de préserver la zone non constructible de toutes les constructions et affectations qui n'y

sont pas prévues. Partant il ne faut pas, comme le prétend le recourant, que d'autres facteurs

Tribunal cantonal TC

Page 9 de 13

aggravants (bruit, perturbation de la faune et de la flore, dommage concret au sol, soustraction d'une

surface de production agricole ou d'un terrain de qualité pour l'exercice de l'agriculture) s'y ajoutent

pour admettre que cette règle cardinale de l'aménagement du territoire soit enfreinte. L'importance

de l'intérêt public à prendre en compte repose précisément sur cette séparation en tant que telle.

Cela dit et contrairement à ce que soutient le recourant, la jurisprudence du Tribunal fédéral, qui

exclut la possibilité de se prévaloir d'un délai de prescription en zone agricole (ATF 147 II 309

consid. 5.5), doit s'appliquer non seulement pour des constructions mais également pour les

affectations, soit en l'occurrence l'utilisation de la parcelle comme piste d'atterrissage. En effet, la

Cour de céans ne voit pas pour quelle raison le principe de la séparation de la zone à bâtir de celle

qui ne l'est pas et sur lequel se fonde cette jurisprudence fédérale permettrait d'introduire cette

distinction. Comme on vient de le voir, le but de ce principe constitutionnel réside dans la

préservation de la zone non constructible. Or celui-ci est non seulement compromis par des

constructions mais également par des utilisations et activités non conformes à l'affectation de la

zone. Partant, le recourant ne peut pas soutenir que l'absence de prescription introduite par la

jurisprudence de la Haute Cour ne doit pas s'appliquer aussi aux simples affectations. Contrairement

à ce que pense ce dernier, le respect de cette jurisprudence n'est en outre pas remis en cause par

le fait qu'elle a suscité des réactions au Parlement fédéral. On note encore dans ce contexte que,

contrairement à ce qu'allègue le recourant, le simple fait que l'exercice de l'aéromodélisme sur une

parcelle ne nécessite pas d'autorisation ne conduit pas à ce que son recours doive être admis. En

effet, l'affectation qu'il veut exercer sur cette parcelle se fait d'une manière organisée, structurée et

régulière, ce qui la distingue manifestement de la situation où un privé se rend en zone agricole pour

voler avec un modèle réduit. Même si le fait de vouloir cadrer cette activité à un certain endroit

comporte des avantages, cela exprime précisément l'intensité de l'usage que le recourant veut faire

d'une parcelle située dans une zone où cette affectation n'est justement pas prévue.

En lien avec l'écoulement du temps, il y a également lieu de relever que le Tribunal fédéral a déjà

constaté que les exploitants d'une piste pour modèles réduits ne pouvaient pas se prévaloir du fait

que leur activité était déjà exercée en 1969 pour solliciter le maintien de cette activité si les

installations ont été – comme dans la présente occurrence – continuellement adaptées aux

nouveaux besoins. Il a souligné que les modèles réduits ont considérablement évolué depuis 1969,

ce qui exclut qu'on puisse revenir à la situation de l'époque (arrêt 1C_477/2014 du 22 décembre

2014 consid. 5.2). Ces considérations valent également pour le cas litigieux. En effet, les installations

sises sur la parcelle litigieuse ont été à plusieurs reprises adaptées aux besoins des aéromodélistes,

de sorte qu'on ne saurait raisonnablement soutenir que les activités pourraient revenir à celles telles

qu'exercées au début des années 1970. Le fait que la fréquentation de cette parcelle sera – selon

le recourant – nettement réduite en raison de l'enlèvement du revêtement de la piste n'y change

rien. Notons que l'affectation de cette parcelle a considérablement été modifiée au cours des

décennies, de sorte que de toute manière ce changement du régime d'exploitation aurait nécessité

une nouvelle autorisation. Dans cette mesure, on ne voit pas comment le recourant peut se prévaloir

d'une affectation du début des années 1970 pour solliciter un retour en arrière dans le cadre de

l'appréciation de la proportionnalité de la décision de rétablissement de l'état de droit. On ne se

trouve manifestement pas dans la situation où une affectation est restée identique et inchangée

depuis le moment où elle a débuté.

Par ailleurs, ces dérogations s'étendent sur une parcelle de 3'597 m². L'aménagement dont le

maintien est sollicité constitue une modification d'affectation non négligeable et sans aucune

Tribunal cantonal TC

Page 10 de 13

nécessité. La dérogation ne peut pas être considérée comme minime, ainsi que le soutient le

recourant.

Le recourant expose que la parcelle litigieuse n'est pas un immeuble agricole au sens de l'art. 6

LDFR et n'est en conséquence pas assujettie à la LDFR.

Il faut rappeler à cet égard que la constatation du non-assujettissement a pour conséquence que

l'immeuble est définitivement exclu du champ d'application de la LDFR et peut dès lors, en

particulier, être aliéné sans restriction quant à la personne de l'acquéreur et au prix d'acquisition

(ATF 132 III 515 consid. 3.5.2). Cela étant, même assortie d'une mention (art. 86 LDFR), la décision

de l'autorité foncière au sens de l'art. 84 LDFR n'a toutefois nullement pour effet d'attribuer à la zone

à bâtir le bien-fonds désassujetti: seul un changement du régime des zones, à savoir un passage

de la parcelle en zone constructible, permettrait en principe d'aboutir à un tel résultat. Ainsi, le bien-

fonds désassujetti reste soumis aux règles relatives aux zones inconstructibles. Le

désassujettissement n'a aucune conséquence quant à l'utilisation permise des parcelles concernées

au regard des dispositions régissant l'aménagement du territoire. En particulier, toute transformation

d'un ouvrage existant, cas échéant, et toute édification d'un nouvel ouvrage demeurent

subordonnées comme auparavant à une autorisation de construire à délivrer par l'autorité cantonale

compétente en matière de construction hors zone à bâtir (cf. art. 25 al. 2 LAT; DONZALLAZ, Traité de

droit agraire suisse, tome 2, 2006, n. 1937; ZÜRCHER, La coordination entre aménagement du

territoire et droit foncier rural: quand? pourquoi? comment?, in: Territoire et Environnement 2004,

ch. 1.2 p. 3).

Le recourant ne peut ainsi tirer aucun argument du fait que la parcelle n'est plus soumise à la LDFR.

Selon le recourant, il faut prendre en compte le fait que l'effet de son activité est minime à l'égard de

la protection de la nature; il insiste notamment sur le fait que les valeurs de planification contre le

bruit ne sont pas dépassées, ce qui aurait été confirmé par le service cantonal spécialisé. Ceci n'est

en revanche pas déterminant dans la pesée des intérêts, dès lors que ces valeurs concernent les

émissions de bruit de constructions et affectations admises dans un certain type de zone, ce qui

n'est précisément pas le cas dans la présente occurrence (cf. arrêt TA ZH VB.2009.00308 du

17 décembre 2009 consid. 11). Dans cette même idée, le recourant tombe à faux lorsqu'il insiste sur

le fait que la faune n'est pas dérangée par cette activité ou que peu de personnes rejoindront cet

endroit avec leurs véhicules ou encore que celles-ci n'y laissent pas de déchets. En effet, il est

incontestable que l'activité d'aéromodélisme ne peut pas s'exercer sans nuisance aucune. Partant,

même si les nuisances ne sont pas importantes, cela ne peut pas faire le poids s'il s'agit de pondérer

les intérêts mais ne peut que consister en un argument supplémentaire de ne pas permettre la

continuation de cette utilisation illégale. Ces éléments – même s'ils ne devaient pas apporter

d'arguments supplémentaires contre le maintien de l'aéromodélisme à cet endroit – ne sont pas de

nature à justifier – comme le souhaite le recourant – une violation fondamentale de règles de

l'aménagement du territoire.

Dans la présente occurrence, on ne peut pas ignorer que les activités ici litigieuses se font à titre de

loisirs. Certes, le recourant tient à permettre à ses membres de continuer l'exercice de leur hobby

auquel ils tiennent à cet endroit, ce qui est compréhensible. Or, cet intérêt n'est que de très peu

d'importance. Si déjà un intérêt purement financier n'est que d'importance minime, cela vaut d'autant

plus pour un intérêt de loisir. Celui-ci doit s'effacer devant les intérêts publics contraires. Comme il

a été souligné en introduction, le principe de la protection de la zone inconstructible est essentiel et

fondamental pour l'aménagement du territoire et c'est bien ce principe et celui de l'égalité de

traitement qu'il s'agit de préserver par le rétablissement de l'état de droit. C'est en vain que le

Tribunal cantonal TC

Page 11 de 13

recourant, dans des écritures alambiquées, tente de dissimuler que la question décisive qui se pose

est celle de savoir si une activité de loisir peut conduire à une violation d'un principe cardinal de

l'aménagement du territoire.

Partant, on ne peut pas soutenir que l'interdiction de l'affectation de la parcelle litigieuse à l'exercice

de l'aéromodélisme s'avère disproportionnée. Comme on l'a vu, eu égard au développement de

l'activité et des constructions depuis le début des années 1970, l'activité en question ne saurait

également être permise au motif que seul un retour à la situation de 1970 serait proportionnel. Il est

ainsi faux de reprocher à l'autorité intimée d'avoir outrepassé son pouvoir en interdisant que la

parcelle puisse être utilisée comme piste pour l'exercice d'un hobby. La cessation de l'exercice d'une

activité de loisir non conforme à la zone paraît parfaitement proportionnelle face au principe

fondamental régissant l'aménagement du territoire qui est d'application strict. Cela vaut d'autant plus

que cette activité a incontestablement des effets sur l'environnement.

En ce qui concerne le pavillon sis à cet endroit, son maintien est totalement dépourvu de sens si la

piste ne peut plus être utilisée. Rappelons à cet égard que la jurisprudence du TF a déjà confirmé

la proportionnalité d'une remise en état pour des constructions annexes à une piste d'aéromodélisme

dont la légalité était pourtant confirmée (arrêts TF 1A_1/2005 du 11 novembre 2005 consid. 8 et

1C_131/2019 du 17 juin 2019). Cela vaut d'autant plus si, comme en l'espèce, l'activité même

d'aéromodélisme n'est pas légalisable à cet endroit. A cela s'ajoute que ce pavillon se fonde sur un

permis nul et qu'il ne respecte de plus même pas les plans de cette autorisation nulle.

C'est le lieu finalement de noter que le recourant n'a pas soutenu que les frais de démolition et de

remise en état de la parcelle devraient être qualifiés d'excessifs, ce qui ne saurait d'ailleurs

objectivement être admis eu égard à la construction à démolir et les montants, pour lesquels le

Tribunal a déjà eu l'occasion de se prononcer (cf. arrêt TF 1C_8/2022 du 5 décembre 2022

consid. 4.3 et les exemples cités).

Le recourant insiste finalement longuement sur l'existence de sa bonne foi.

Même si la bonne foi du recourant avait dû être reconnue, elle ne saurait le prémunir contre

l'intervention de l'autorité de surveillance destinée à rétablir une situation conforme au droit lorsque

cette intervention est conforme au principe de la proportionnalité (arrêts TF 1C_50/2020 du 8 octobre

2020 consid. 8.2; 1C_250/2009 du 13 juillet 2009 consid. 4.2; 1A.1/2005 du 11 novembre 2005

consid. 8.3).

En effet, la législation fédérale prévoit que tout projet de construction en dehors des zones à bâtir

doit être soumis à une autorisation spéciale préalable du département en charge des constructions.

Il faut constater que la piste d'aéromodélisme n'a jamais bénéficié d'un permis de construire et

encore moins d'une autorisation cantonale et cela malgré le fait qu'au moment de ses adaptations,

une telle autorisation aurait été impérative.

La commune et le préfet n'ont en outre jamais été compétents pour autoriser les aménagements et

notamment le pavillon litigieux sans autorisation cantonale. Partant, si de telles décisions avaient

été délivrées, elles seraient radicalement nulles (ATF 132 II 21 consid. 3) et ne protégeraient pas le

constructeur de l'intervention de l'autorité cantonale pour ce seul motif. En effet, lorsqu'un administré

se trouve au bénéfice d'une décision nulle, voire erronée, sa bonne foi ne saurait le protéger contre

l'intervention de l'autorité de surveillance destinée à rétablir une situation conforme au droit (arrêt

TF 1A_1/2005 du 11 novembre 2005 consid. 8.3).

Tribunal cantonal TC

Page 12 de 13

Dans la présente occurrence, les autorités cantonales n'ont pris connaissance des constructions

illicites de 1982 qu'en 1988. Le silence de l'autorité à la suite du dépôt de la demande de permis ne

pouvait valoir un quelconque consentement explicite en faveur du recourant, qui avait de plus

l'obligation de s'enquérir du sort de sa requête (arrêt TC FR 602 2018 104 consid. 4.4). Le fait que

certains services cantonaux avaient eu connaissance des installations sur la parcelle litigieuse ne

saurait en outre empêcher l'autorité cantonale compétente d'intervenir dans cette situation

manifestement contraire à la séparation de la zone agricole de celle qui ne l'est pas. Il est certes

regrettable que les autorités cantonales n'aient pas réagi plus rapidement. Cela ne saurait en

revanche valoir assurances particulières de l'autorité au sens de la jurisprudence et ne peut pas

suffire pour laisser perdurer une situation illégale en zone agricole.

On terminera encore par souligner que le recourant ne peut pas se prévaloir de sa bonne foi

concernant une utilisation bien différente en 1972 pour aujourd'hui exiger de lui permettre de revenir

à cette situation. Il faut retenir que des travaux de modification du revêtement de la piste

d'aéromodélisme en zone agricole aurait dû inciter le recourant à demander un permis de construire

et une autorisation cantonale. Il est difficile d'admettre qu'il peut se prévaloir dans de telles conditions

de sa bonne foi et doit au moins se laisser reprocher une négligence de ne pas l'avoir demandé.

Dans un tel contexte, il est également inconcevable de laisser "renaître" la bonne foi concernant

l'ancienne utilisation, soit celle sur une piste en herbe et sans aménagement.

Certes, il faut s'étonner que la commune a encore accordé en 2010 un permis de construire hors

zone à bâtir sans demander l'autorisation cantonale, mais cela ne suffit pas dans les circonstances

de l'espèce pour maintenir ce pavillon à cet endroit, ce d'autant moins qu'il ne pourra pas être utilisé

en lien avec l'aéromodélisme, affectation interdite à cet endroit.

L'autorité a ainsi considéré à bon droit que le recourant ne pouvait invoquer le droit à la protection

de la bonne foi pour s'opposer à l'ordre de remise en état, ceci quand bien même il s'était fondé –

en ce qui concerne le pavillon – sur des assurances données par la commune pour réaliser la

construction litigieuse. Il faut dans ce contexte souligner que le pavillon n'a de surcroit pas été

reconstruit selon l'autorisation donnée et qu'il aurait nécessité un nouveau permis de construire.

Contrairement à ce que prétend le recourant, l'intérêt public à empêcher toute construction et

affectation illicite hors de la zone à bâtir n'est pas purement théorique; il l'emporte manifestement

sur son intérêt à poursuivre ses activités dans une zone qui n'est pas, juridiquement, destinée à les

accueillir et cela malgré qu'il se croit de bonne foi et que les autorités ne sont jamais intervenues

pour l'empêcher.

Dans ces circonstances, il n'y a pas lieu de procéder à d'autres mesures d'instruction.

5.

Mal fondé, le recours doit être rejeté.

Dès lors que le délai au 30 juin 2022 qui avait été imparti au recourant par la DIME pour procéder

au rétablissement complet de l'état conforme au droit au sens des considérants s'est écoulé

entretemps, un nouveau délai doit lui être imparti pour s'exécuter.

Le ch. 1 du dispositif de la décision litigieuse est ainsi modifié dans le sens que le délai est fixé au

30 juin 2023.

Tribunal cantonal TC

Page 13 de 13

6.

6.1.

Vu l'issue du recours, les frais de procédure – fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois

du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction

administrative (RSF 150.12) – sont mis à la charge du recourant qui succombe (art. 131 CPJA). Ils

sont compensés avec l'avance de frais du même montant.

6.2.

Pour le même motif, il incombe au recourant de verser une indemnité de partie aux voisins

intéressés qui ont fait appel aux services d'un avocat pour défendre leurs intérêts. Sur la base de la

liste de frais produite par le mandataire des voisins, l'indemnité de partie est fixée à CHF 3'066.65

(honoraires et débours: CHF 2'847.40; TVA 7.7%: CHF 219.25). Elle est mise à la charge du

recourant, qui s'en acquittera directement auprès du mandataire des voisins (art. 137, 140 et 141

CPJA).

la Cour arrête :

I.

Le recours est rejeté.

Partant, la décision du 8 mars 2022 de la Direction du développement territorial, des

infrastructures, de la mobilité et de l'environnement est confirmée. Le délai pour procéder au

rétablissement complet de l'état conforme au droit au sens des considérants est fixé au 30 juin

2023.

II.

Les frais de procédure, d'un montant de CHF 2'500.-, sont mis à la charge du recourant. Ils

sont compensés par l'avance de frais versée.

III.

Un montant de CHF 3'066.65 (dont CHF 219.25 au titre de la TVA), à verser à Me Joris Bühler,

à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge du recourant.

IV.

Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les

30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de

30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie

de la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Fribourg, le 27 février 2023/jfr/vth

Le Président :

La Greffière-rapporteure :