602 2021 145

Tribunal cantonal TC

Kantonsgericht KG

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—

Pouvoir Judiciaire PJ

Gerichtsbehörden GB

602 2021 145

Arrêt du 8 avril 2022

IIe Cour administrative

Composition

Président :

Christian Pfammatter

Juges :

Johannes Frölicher, Yann Hofmann

Greffière-rapporteure :

Vanessa Thalmann

Parties

A.________, COMMUNAUTÉ HÉRÉDITAIRE DE B.________ ET

C.________, D.________, recourants, représentés par Me Elodie

Surchat, avocate

contre

DIRECTION

DU

DÉVELOPPEMENT

TERRITORIAL,

DES

INFRASTRUCTURES,

DE

LA

MOBILITÉ

ET

DE

L'ENVIRONNEMENT, autorité intimée

Objet

Aménagement du territoire et constructions – Plan d'aménagement de

détail – Procédure

Recours du 27 septembre 2021 contre la décision du 12 juillet 2021

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attendu

que le plan d'aménagement local (PAL) de la Commune de E.________, mis à l'enquête publique

en 2015, a été adopté par le Conseil communal le 11 juin 2018 et approuvé par la Direction de

l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC; actuellement et ci-après, Direction

du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement, DIME) le

11 décembre 2019;

que le secteur de F.________ doit faire l'objet d'un plan d'aménagement de détail (PAD), en

application de l'art. 21 du règlement communal d'urbanisme (RCU);

que les propriétaires du périmètre ont élaboré le PAD "F.________";

que la Commune de E.________ a mis ce PAD à l'enquête publique par avis dans la Feuille officielle

(FO) n° ggg;

que 69 oppositions, dont certaines étaient regroupées, ont été déposées contre ce PAD. Elles

concernaient les points suivants: des agriculteurs ont contesté le déplacement d'une servitude de

passage existante, en arguant que le nouveau tracé n'était pas adapté au gabarit de leurs engins et

qu'il traversait le périmètre du PAD; des habitants ont critiqué la répartition des différents secteurs

du PAD par rapport aux densités; et la question du raccordement routier a également fait l'objet de

plusieurs oppositions;

que, le 3 septembre 2018, suite à des séances de conciliation, le conseil communal a informé les

opposants que la procédure était annulée, leurs arguments ayant été jugés pertinents ou méritant

d'être examinés. Il a indiqué que les oppositions devaient en conséquence être déclarées

"caduques". Il a ajouté qu'une nouvelle publication dans la FO serait engagée concernant le projet

de PAD. Les auteurs du PAD ont été informés de cette prise de position par courrier du 4 septembre

2018; ils s'y sont opposés le 10 octobre 2018;

que par la suite, la commune, les propriétaires requérants et les agriculteurs concernés ont mené

des discussions en vue de prévoir le déplacement de la servitude agricole projetée dans la version

initiale du PAD, ce qui a conduit à un verbal de géomètre, destiné à modifier l'assiette de la servitude

de passage agricole litigieuse, et ce à l'extérieur du périmètre du PAD. Les plans signés ont été

déposés au Registre foncier (RF). Les autres aspects du PAD n'ont pas été modifiés. Certaines

oppositions ont été retirées;

que, parallèlement, la procédure d'examen final du PAD auprès des services cantonaux a été initiée.

Dans ce cadre, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a indiqué à la commune,

le 5 mars 2021, que la modification intervenue au cours de la procédure ne nécessitait pas de

nouvelle publication;

que par la suite, contrairement à ce qui était mentionné dans la lettre du 3 septembre 2018, le conseil

communal n'a pas procédé à une nouvelle publication mais a rejeté les oppositions émises et adopté

le PAD "F.________" par décision du 22 mars 2021. Il a en particulier expliqué que la procédure

n'avait pas été annulée le 3 septembre 2018, mais uniquement suspendue;

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que dix recours ont été interjetés contre cette décision, concluant à son annulation au motif

notamment que, conformément à la lettre du 3 septembre 2018, il devait être procédé à une nouvelle

mise à l'enquête;

que, par décision sur recours du 12 juillet 2021, la DIME a annulé la décision communale en invitant

la commune à procéder, conformément à sa décision du 3 septembre 2018, à une nouvelle

publication du PAD dans la FO. A l'appui de sa décision sur recours, la DIME explique que, pour

des raisons de sécurité du droit et conformément au contenu clair de la lettre du 3 septembre 2018,

qui doit être qualifiée de décision malgré l'absence d'indication des voies de droit, cette manière de

faire est inévitable, notamment aussi compte tenu des trois années qui se sont écoulées depuis le

mois de septembre 2018;

que, le 27 septembre 2021, A.________, en son propre nom et pour le compte de la communauté

héréditaire composée de B.________, C.________ et lui-même, ainsi que D.________ –

propriétaires des articles hhh, iii, jjj, kkk, lll et mmm, respectivement de l'article nnn RF de la

Commune de E.________ se situant à l'intérieur du périmètre du PAD concerné, ayant élaboré celui-

ci – ont interjeté recours contre cette décision, concluant – sous suite de frais et dépens –

principalement à l'annulation de la décision de la DIME et à la confirmation des décisions du 22 mars

2021 de la commune. Subsidiairement, ils demandent que l'affaire soit renvoyée à la DIME pour

qu'elle complète l'instruction des recours et qu'elle rende une nouvelle décision et que le Tribunal

constate la nullité de la décision du 3 septembre 2018. Ils expliquent que le délai de recours est

respecté dès lors que la décision du 12 juillet 2021 leur a été notifiée le 25 août 2021 seulement. Ils

se plaignent d'avoir été tenus à l'écart de la procédure, tant avant la lettre du 3 septembre 2018 que

par la suite, quand bien même ils ont sollicité la commune à plusieurs reprises. Ils dénoncent en

outre le fait de ne pas avoir été entendus avant la prise de décision par la DIME. Cette procédure

étant entachée de graves violations du droit d'être entendu, les recourants demandent le renvoi pour

que le dossier soit complété et pour qu'ils soient intégrés dans la procédure. Ils soutiennent que la

DIME n'était pas en possession de tous les faits déterminants et soulignent que la commune a, suite

à leur opposition à la lettre du 3 septembre 2018, continué à traiter le dossier. Ils sont d'avis que la

lettre de la commune du 3 septembre 2018 doit être considérée comme nulle et ne saurait avoir

l'effet d'une décision. Ils estiment de plus que la commune n'a pas la compétence d'annuler une

procédure de PAD, cela d'autant plus que cette manière de faire leur cause de nombreux

désavantages. Par ailleurs, ils expliquent que les droits des opposants ne sont pas lésés si la

commune traite l'affaire au fond, comme elle l'a fait dans sa décision du 22 mars 2021;

que, dans ses observations du 11 novembre 2021, la DIME conclut au rejet du recours. Elle souligne

que la procédure d'approbation d'un PAD est régie par les règles relatives à l'établissement des

plans, ce qui exclut que tous les propriétaires concernés puissent et doivent être inclus dans la

procédure par la commune. Elle relève par ailleurs que rien n'empêche la commune de demander

qu'un projet de PAD soit remis à l'enquête;

que, dans sa détermination du 29 novembre 2021, la commune conclut à l'admission du recours.

Selon elle, la DIME perd de vue la réalité de la procédure communale litigieuse, dès lors que,

conformément aux séances de ses organes des 27 et 30 août 2018, elle n'a pas souhaité annuler

la procédure d'adoption du PAD mais le modifier concernant la servitude agricole, ce qui ne

nécessitait pas de décision formelle de sa part à ce moment. Elle estime de surcroit que les lettres

des 3 et 4 septembre 2018 ne fondent pas de droit s'appuyant sur le principe de la bonne foi puisque

les droits des propriétaires concernés n'étaient pas touchés par cette information imprécise et que

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ces derniers n'ont pas pris de dispositions ni subi un préjudice. Finalement, elle est d'avis que le

contenu matériel du PAD n'a pas été modifié d'une manière qui pourrait toucher des droits de tiers,

ce qui permet de ne pas procéder à une nouvelle publication;

que, par lettres du 15 mars 2022, les personnes ayant interjeté recours auprès de la DIME contre la

décision du 22 mars 2021 ont été invitées à se déterminer dans la présente procédure;

que la plupart d'entre elles ont répondu les 1er, 2 et 4 avril 2022, en indiquant qu'elles n'avaient pas

d'observations à formuler;

considérant

que déposé dans un délai de 30 jours dès la notification de la décision sur recours et dans les formes

prescrites – et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile – le recours est

recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de

juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 88 al. 3 de la loi fribourgeoise du 2 décembre

2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1);

que, selon l'art. 76 al. 1 let. a CPJA, quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt

digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée a qualité pour recourir. Cet intérêt peut être

de fait ou de droit, mais il doit être supérieur à celui de la généralité des administrés. En l'occurrence,

les recourants, agissant en tant qu'initiants du PAD, ont qualité pour recourir;

que, selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le Tribunal cantonal peut revoir la légalité de la décision attaquée

ainsi que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation

de la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation ainsi que la constatation inexacte ou

incomplète des faits pertinents. Devant le Tribunal cantonal, l'inopportunité ne peut être invoquée

que dans certaines situations; c'est le cas notamment si une loi prévoit expressément ce motif

(art. 78 al. 2 let. c CPJA). L'art. 33 al. 3 let. b de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire

(LAT; RS 700) impose aux cantons d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre

pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123). En l'espèce, la Direction – remplissant la condition posée par

le droit fédéral de l'existence d'une autorité de recours avec plein pouvoir de cognition – ayant statué

sur recours, la Cour de céans examinera les décisions querellées sans contrôle de l'opportunité (cf.

arrêts TC FR 602 2016 61 du 9 mars 2018 consid. 1a; 602 2012 139 du 23 mai 2013 consid. 1b);

que les PAD constituent une sous-catégorie des plans d'affectation généraux (arrêts TC FR 602

2016 111 du 13 septembre 2018 consid. 2.2; 2A 2007 27 du 24 juin 2009 consid. 4a). Ils sont réglés

aux art. 62 ss LATeC et sont soumis à la procédure d'approbation des plans selon les art. 83 ss

LATeC;

que, selon l'art. 83 LATeC, les plans d'affectation des zones, les plans d'aménagement de détail et

leur réglementation sont mis à l'enquête publique pendant trente jours, par dépôt au secrétariat

communal et à la préfecture. L'avis d'enquête est publié dans la Feuille officielle, au pilier public ainsi

que, éventuellement, par tout autre moyen de communication disponible (al. 1). Les plans et leur

réglementation sont sujets à opposition (al. 2);

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que le conseil communal statue, par une décision motivée, sur les oppositions non liquidées (art. 85

al. 1 LATeC). Les décisions communales sur les oppositions peuvent faire l'objet d'un recours à la

Direction (art. 88 al. 1 LATeC);

que, selon l'art. 86 LATeC, le Service établit un préavis de synthèse à l'intention de la Direction,

après avoir consulté, au besoin, les services et organes intéressés (al. 1). Lorsque la Direction

entend ne pas approuver des mesures prévues dans les plans et les règlements adoptés ou prendre

dans sa décision d'approbation des mesures qui ne figuraient pas dans le dossier d'enquête

publique, les intéressés sont préalablement entendus, selon les modalités fixées dans le règlement

d'exécution (al. 2). La Direction examine et approuve les plans et leur réglementation du point de

vue de la légalité, de l'opportunité et de leur concordance avec les plans cantonaux et régionaux

(al. 3);

que, simultanément à sa décision d'approbation ou de non-approbation des plans et des règlements,

la Direction statue sur les recours interjetés contre les décisions communales sur les oppositions

(cf. art. 88 al. 2 LATeC);

que l'art. 67 LATeC a la teneur suivante:

" 1 Les plans d'aménagement de détail sont élaborés, modifiés ou abrogés sur l'initiative de la commune ou

des propriétaires; la commune n'est toutefois pas liée par les propositions de ces derniers.

2 Lorsqu'un plan d'aménagement de détail est élaboré sur l'initiative des propriétaires, il nécessite l'accord

de la majorité des propriétaires possédant plus de la moitié de la surface du périmètre.

3 La commune qui veut modifier ou abroger un plan d'aménagement de détail qui a été élaboré par les

propriétaires les entend au préalable.

4 Les propriétaires sont tenus de contribuer aux frais de planification et d'approbation. Les articles 100 et

suivants sont applicables par analogie."

qu'il est constaté que, même en cas de PAD élaboré à l'initiative des propriétaires, la commune

garde la maîtrise de son aménagement. La loi prévoit d'ailleurs expressément qu'elle n'est pas liée

par les propositions de ces derniers;

que cela étant, face à un PAD proposé par des propriétaires, la position de la commune n'est pas

identique à celle qu'elle a lorsqu'elle établit elle-même ce genre de planification. Alors qu'elle peut

renoncer à poursuivre un projet qu'elle a initié pour les raisons les plus diverses, elle ne peut refuser

un PAD établi par des propriétaires que pour des motifs raisonnables, en principe en lien avec ses

buts d'aménagement. En accordant aux propriétaires privés le droit de proposer, à leurs frais, un

projet de PAD, le législateur leur a garanti que ce projet fasse l'objet d'une procédure de planification

ordinaire, au bénéfice des décisions successives de la commune et de la DIME (approbation,

recours) rendues dans le respect des principes administratifs (art. 8 CPJA) et des règles

d'aménagement du territoire. C'est ainsi qu'il a été jugé qu'une commune ne pouvait pas refuser un

PAD, qui avait préalablement trouvé son aval, au simple motif qu'elle désirait changer abruptement

de politique d'aménagement, sans que sa nouvelle démarche ne figure dans son PAL. Tout au plus,

pouvait-elle suspendre la procédure de PAD, le temps pour elle de modifier la planification

supérieure (cf. arrêt TC FR 602 2008 78 du 22 septembre 2008 consid. 2). En d'autres termes, le

droit de déposer un projet de PAD que l'art. 67 al. 1 LATeC accorde aux propriétaires fonciers a

pour effet de circonscrire la liberté du planificateur communal en le forçant à se déterminer sur un

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projet concret. Même si la commune garde la maîtrise de son aménagement et n'est pas liée par les

propositions de planification, elle ne peut pas s'abstenir; si elle n'a pas de motifs pertinents pour

refuser ou modifier le PAD, elle devra adopter la proposition des propriétaires fonciers (cf. pour le

tout, arrêt TC FR 602 2013 99 du 26 février 2014 consid. 2);

qu'en l'espèce, il y a lieu d'appliquer ces principes à la situation procédurale litigeuse dont toutes les

parties reconnaissent qu'elle n'a pas été exempte d'erreurs;

qu'il ne se justifie en revanche pas, dans la présente occurrence, d'annuler toute la procédure pour

cette raison et aux motifs invoqués par la DIME;

que les parties – opposants au PAD et auteurs de celui-ci – sont d'emblée rendues attentives au fait

qu'en procédure d'approbation d'un plan, procédure qui s'applique à un PAD, la participation des

propriétaires intéressés se fait par les publications dans les feuilles officielles et les intéressés ne

doivent dans cette mesure pas être formellement intégrés dans une procédure d'adoption d'un plan,

leur participation se limitant, au regard du droit d'être entendu, à la possibilité de prendre position

sur les mesures publiées (cf. arrêt TC FR 602 2021 140 du 15 mars 2022 consid. 3.1 et 3.2; arrêt

TF 1P.56/2003 du 9 janvier 2004 consid. 2.4; ATF 119 Ia jjj consid. 5c/bb);

que cela dit, le Tribunal constate que le PAD a correctement été mis à l'enquête et les personnes

qui s'estimaient touchées par celui-ci ont eu l'occasion de faire opposition, preuves en sont les

69 interventions déposées;

qu'il y a lieu de constater qu'il est dans la nature d'une procédure d'approbation que celle-ci prenne

du temps. Il en résulte que, pour justifier une nouvelle mise à l'enquête, on ne peut pas tirer

d'argument de la seule durée de la procédure. Même si, entre 2018 et ce jour, des parcelles situées

dans le périmètre du PAD ou de ses environs ont changé de propriétaires, ce fait n'impose pas de

nouvelle mise à l'enquête. En effet, soit les personnes nouvellement concernées reprennent les

oppositions interjetées par les anciens propriétaires, soit elles ont en toute connaissance de cause

acquis une parcelle éventuellement touchée par la procédure d'un PAD en cours. Cela est du reste

inhérent à la nature de toute procédure de planification;

que, dans la présente occurrence, la lettre du 3 septembre 2018 a été adressée aux opposants

uniquement. Par conséquent, contrairement à ce que soutient la DIME, l'aspect de la sécurité du

droit n'est pas de portée générale mais ne concerne en l'espèce que les opposants;

que, partant, seule doit être examinée la question de savoir si ces derniers ont subi un préjudice du

fait que la commune leur a par erreur – et contrairement à sa véritable volonté – indiqué que ces

procédures devenaient caduques en raison de la nouvelle mise à l'enquête. Or, tel n'est pas le cas

puisque tous les griefs qui n'ont pas conduit à la modification du PAD ont été traités par la commune

et rejetés par celle-ci. Les opposants déboutés ont par la suite eu l'occasion de contester cette

décision communale du 22 mars 2021, conformément à la procédure prévue dans la LATeC, auprès

de la Direction. Ils n'ont pas pu prendre des dispositions auxquelles ils ne sauraient renoncer sans

subir de préjudice – à part, cas échéant, le fait de motiver le recours auprès de la DIME avec des

arguments formels seulement – ce qui pourrait être corrigé par la DIME en impartissant un délai

pour régularisation;

qu'il doit encore être examiné si le projet du PAD a été modifié en cours de procédure d'une manière

qui justifie une nouvelle mise à l'enquête. Or, cela n'est dans la présente occurrence manifestement

pas le cas car la solution admise dans la décision du 22 mars 2021 ne touche que la servitude

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agricole, désormais située hors du périmètre du PAD. Toutes les autres critiques ont été rejetées

par la commune, conformément à ce qu'elle avait discuté en séances des 27 et 30 août 2018. Du

reste, la DIME – en suivant la procédure applicable pour l'approbation d'un PAD – devra publier les

mesures qu'elle entend ne pas approuver ou celles qu'elle prendra et qui n'avaient pas été publiées.

C'est en effet par ce biais que des tiers, jusqu'à ce moment non touchés par le plan mis à l'enquête

ou le soutenant, sont intégrés dans la procédure;

que, dans les circonstances de l'espèce et au vu de la jurisprudence précitée, qui accorde aux

propriétaires ayant initié un PAD un droit de recevoir une décision au fond, il ne se justifie pas de

qualifier les lettres des 3 et 4 septembre 2018 rétrospectivement d'actes décisionnels ayant force

obligatoire et liant la commune;

que, par surabondance, si on suit le raisonnement de la DIME qui qualifie la lettre du 3 septembre

2018 de décision, il y aurait également lieu de tenir compte du courrier des auteurs du PAD du

10 octobre 2018 par lequel ils s'y sont opposés et qui, dans ces circonstances, aurait dû être

considéré comme un recours auprès de la DIME, laquelle n'aurait pu que constater que cette lettre

était formulée d'une manière erronée et que la procédure d'approbation devait suivre son cours;

que partant, on ne peut pas non plus confirmer la décision de la DIME qui renvoie pour ce motif

formel le dossier à la commune pour procéder à une nouvelle publication offrant à nouveau à toute

personne intéressée la possibilité d'interjeter opposition;

que cela se justifie d'autant moins que les travaux d'élaboration du PAD litigieux ont avancé entre

2018 et 2021 et que le SeCA, autorité spécialisée à l'interne de la DIME, a explicitement affirmé

qu'une nouvelle publication dans la FO n'était pas nécessaire. Certes, cela ne saurait définitivement

lier la DIME mais, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu d'en tenir compte;

qu'au vu de ce qui précède, il ne se justifie pas, pour des raisons de sécurité du droit et eu égard

aux intérêts des auteurs du PAD ainsi que des efforts déjà entrepris pour arriver à la décision

communale du 22 mars 2021, d'annuler la procédure du PAD "F.________";

que partant, le recours est admis et la décision sur recours de la DIME est annulée. Le dossier lui

est retourné afin de prendre une décision matérielle sur le PAD, cas échéant après avoir permis aux

opposants recourants de compléter leurs recours;

que vu l'issue du recours, les recourants ne doivent pas s'acquitter de frais de procédure et l'avance

de frais qu'ils ont versée leur est restituée. L'autorité intimée ne supporte pas de frais;

que les recourants ont droit à une indemnité de partie pour les frais qu'ils ont engagés dans la

défense de leurs intérêts (art. 137 CPJA). Celle-ci est fixée à un total de CHF 3'801.-, soit

CHF 3'479.25 au titre d'honoraires, CHF 50.- au titre des débours et CHF 271.75 au titre de la TVA;

elle est mise à la charge de l'Etat de Fribourg;

que la complexité relative de l'affaire ne nécessitait pas que la commune recourt à l'assistance d'un

avocat de sorte qu'elle ne peut pas se prévaloir d'une indemnité de partie, malgré le fait qu'elle a

conclu à l'admission du recours (cf. art. 139 CPJA);

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la Cour arrête :

I.

Le recours est admis et la décision sur recours du 12 juillet 2021 de la Direction du

développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement est annulée.

Partant, le dossier est renvoyé à la Direction pour traitement des recours interjetés contre la

décision communale du 22 mars 2021.

II.

Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais d'un montant de CHF 2'500.- est

restituée aux recourants.

III.

Un montant de CHF 3'801.- (y compris CHF 271.75 au titre de la TVA), à verser à Me Elodie

Surchat à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge de l'Etat de Fribourg.

IV.

Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les

30 jours dès sa notification.

La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une

réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée

(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 8 avril 2022/jfr/vth

Le Président :

La Greffière-rapporteure :