Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen
Erwägungen (2 Absätze)
E. 25 mars 2020, qui aurait dû être adressée à A.________ Sàrl, propriétaire des aménagements litigieux et non pas à elle-même, simple locataire; ce défaut rendrait la décision nulle ou à tout le moins annulable. L'autorité intimée reconnaît s'être trompée, mais estime qu'il s'agit d'une simple erreur sans conséquence dès lors que la destinataire de la décision l'a reçue et a pu la contester en temps utile, sans subir de désavantage; qu'en réalité, l'erreur de l'autorité intimée ne concerne pas tant la notification de sa décision que la désignation de la partie qui est tenue de procéder au rétablissement de l'état de droit. Le dispositif de l'ordre de remise en état des lieux impose, par erreur, à la société locataire du garage de
Tribunal cantonal TC Page 6 de 12 procéder au rétablissement de l'état de droit alors que cette obligation incombe manifestement à la société propriétaire; que la désignation inexacte d'une partie - que ce soit de son nom ou de son siège - ne vise que l'inexactitude purement formelle, qui affecte sa capacité d'être partie. Même si elle correspond à un tiers qui existe réellement (ATF 131 I 57 consid. 2.2), une désignation erronée peut être rectifiée lorsque ne subsiste dans l'esprit du juge et des parties aucun doute raisonnable sur l'identité de la partie, notamment lorsque l'identité résulte de l'objet du litige (en procédure civile, cf. ATF 142 III 782 consid. 3.2.1 et les arrêts cités; arrêts TF 4A_373/2018 du 13 mars 2019 consid. 2.2.1; 4A_635/2016 du 22 janvier 2018 consid. 3.1.1 non publié in ATF 144 III 93; en matière de poursuite pour dettes, cf. ATF 120 III 11 consid. 1b; 114 III 62 consid. 1a). En droit public également, il est possible de procéder d'office à une rectification dans la désignation des parties, lorsque tout risque de confusion est exclu (cf. arrêts TF 2C_642/2014 du 22 novembre 2015 consid. 1.2; 2C_199/2010 et 2C_202/2010 du 12 avril 2011 consid. 3.1, non publié in ATF 137 II 383). Cela présuppose évidemment que la partie concernée par la décision ait eu connaissance de la procédure administrative ouverte contre elle et qu'elle ait eu la possibilité de faire valoir son point de vue si elle l'avait jugé utile (cf. dans ce sens en procédure civile, ATF 142 III 782 consid. 3.2.1; arrêt TF 4A_655/2018 du 3 octobre 2019 consid. 4); qu'en l'occurrence, il apparaît d'emblée à la lecture de l'art. 167 al. 3 LATeC que la procédure de rétablissement de l'état de droit prévue par cette loi (à la différence d'autres lois qui ne sont pas applicables/appliquées dans la présente affaire) est dirigée contre le/la propriétaire et ne concerne donc pas directement un éventuel locataire du terrain où des aménagements illégaux se situent. Il n'existe dès lors aucun doute sur le fait que la décision de la DAEC du 25 mars 2020 s'adresse à A.________ Sàrl, propriétaire de l'art. ccc RF (cf. à ce sujet le chiffre 3 des motifs de la décision attaquée). Dans la mesure où cette société et B.________ Sàrl ont le même associé-gérant, il est évident également que la propriétaire était au courant non seulement de l'existence de la procédure en rétablissement qui était ouverte pour les constructions et aménagements illicites dont elle est responsable, mais également de toutes les étapes successives de cette procédure, notamment de l'inspection des lieux et des conclusions qui en découlaient. Elle avait en tout temps la possibilité de corriger l'erreur de la DAEC si elle estimait que les démarches et réponses de la société locataire ne correspondaient pas à ses propres intérêts; qu'à cela, il convient d'ajouter que la lecture des écritures de la recourante montre que, par l'intermédiaire de son associé-gérant, la propriétaire s'est expressément associée aux griefs invoqués sur le fond de l'affaire par sa locataire. Son droit d'être entendu devant le Tribunal cantonal a ainsi été pleinement respecté (cf. notamment contre-observations p. 6 et 7); qu'enfin, on ne saurait ignorer que c'est l'associé-gérant lui-même qui a induit l'autorité en erreur en déposant la demande de permis initiale de 2012 au nom de la locataire et non pas au nom de la propriétaire et puis en participant activement à ce titre à la procédure de rétablissement, notamment à l'inspection des lieux, sans exprimer la moindre réserve; que, dans ces conditions, il y a lieu de procéder à la rectification (évidente) de la désignation des parties en ce sens que c'est la société A.________ Sàrl qui est la destinataire de la décision de rétablissement de l'état de droit du 25 mars 2020. Le chiffre 2 du dispositif de cette décision doit en conséquence être modifié en remplaçant B.________ Sàrl par A.________ Sàrl;
Tribunal cantonal TC Page 7 de 12 que, par ailleurs, au vu de la teneur des écritures de la recourante, on doit constater, comme il a été dit ci-dessus, que la société propriétaire s'est pleinement associée au recours de sa locataire. D'ailleurs, si cette dernière a bien qualité pour contester l'ordre de démolition du garage, qu'elle utilise pour son activité, elle n'a certainement pas la légitimation pour critiquer les autres ordres de démolition qui ne la concernent pas (cabane de jardin, piscine, tipi). En réalité, on doit considérer qu'en invoquant des griefs matériels pour s'opposer aux injonctions de remise en état des lieux, elle agit en endossant le rôle de la propriétaire, perpétuant ainsi l'ambivalence qui existe entre les deux sociétés depuis le début de l'affaire. Il saute aux yeux que, pour tout ce qui concerne le fond, c'est la société propriétaire qui s'est exprimée dans le recours. Une solution contraire serait manifestement contraire au principe de la bonne foi. Pour cette raison, il y a lieu de considérer que A.________ Sàrl est également recourante dans le présent procès, au côté de sa locataire, et que les deux sociétés agissent en consorité; qu'au vu de ce qui précède, c'est manifestement en vain et contre une bonne foi élémentaire, que la société locataire invoque la nullité de la décision attaquée ou demande son annulation en raison de la confusion que son associé-gérant a lui-même créée et entretenue tout au long de la procédure; que, par ailleurs, toujours sous l'angle procédural, il faut rappeler que les décisions de refus partiel de l'autorisation spéciale et du permis de construire du 13 novembre 2013 et du 5 septembre 2014 sont entrées en force de chose décidée et ne font donc plus l'objet de la présente procédure. Il n'y a donc plus lieu d'examiner si les installations dont la légalisation a été refusée sont compatibles avec la zone agricole. Cette question a été expressément tranchée dans la procédure antérieure; que, de même, il faut constater qu'à l'issue de l'actuelle procédure de rétablissement, l'autorité intimée a décidé de tolérer l'aménagement du rez inférieur en un appartement et l'excavation sur la façade Est de l'habitation dès lors qu'une remise en état ne pouvait plus être ordonnée en raison de la prescription. Du moment que le Tribunal cantonal est en l'occurrence lié par l'interdiction de la reformatio in pejus (art. 95 al. 1 CPJA), les ouvrages tolérés ne font pas l'objet de la procédure de recours; qu'il en va de même en ce qui concerne les remises en état qui ne sont pas contestées dans le recours, à savoir celle de la véranda, des combles et des aménagement y relatifs (escalier extérieur, lucarne); que, selon l’art. 167 al. 3 LATeC, "si le ou la propriétaire n'obtempère pas à l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet peut, après avoir entendu les personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions pénales, les modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état du sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d'occuper les locaux ou de les exploiter". L'art. 167 al. 4 LATeC prévoit en outre que "lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés sans permis ou en violation du droit applicable en la matière, la Direction est compétente pour prendre les mesures prévues à l’art. 167 al. 3 LATeC"; qu'en l'espèce, du moment que la légalisation requise des constructions effectuées sans permis de construire a été refusée, c'est manifestement à bon droit que la DAEC a engagé une procédure de remise en état des lieux;
Tribunal cantonal TC Page 8 de 12 qu'on peut se demander si l'autorité intimée pouvait également étendre la procédure de rétablissement à l'aménagement d'un tipi, dont la présence a été découverte lors de l'inspection des lieux. Certes, conformément à l'art. 167 al. 3 LATeC, une procédure préalable de légalisation n'est pas indispensable lorsqu'il apparaît d'emblée que les travaux ne peuvent pas bénéficier d'un permis de construire. Dans ce cas, l'autorité compétente peut engager immédiatement la procédure de rétablissement (cf. arrêt TC FR 602 2017 9 du 18 mai 2017 consid. 2a). Cette possibilité ne la dispense pas, bien évidemment, de son obligation de respecter le droit d'être entendu du propriétaire, expressément rappelée par l'art. 167 al. 3 LATeC. En particulier, ce dernier doit savoir quel aménagement illégal fait l'objet de la procédure de rétablissement. En l'occurrence, si la présence du tipi a été constatée lors de l'inspection des lieux du 10 décembre 2019, il apparaît cependant qu'à cette occasion, le représentant de la DAEC s'est limité à expliquer "que celui-ci pourrait devoir faire l'objet d'un permis de construire (procédure simplifiée)". Sur la base de cette déclaration, l'associé-gérant n'avait aucun motif de croire que cette installation serait englobée dans la procédure de rétablissement. Il est donc vraisemblable qu'en omettant d'indiquer sa volonté d'étendre la procédure au tipi, l'autorité intimée a violé le droit d'être entendu de la propriétaire; que, cela étant, une violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque l'autorité de recours dispose d'un pouvoir de cognition aussi étendu, en fait et en droit, que celui de l'autorité inférieure et qu'il n'en résulte aucun désavantage pour le recourant (ATF 126 I 68 consid. 2). Même la guérison d'une grave irrégularité peut se justifier lorsque le renvoi de la cause à l'autorité inférieure constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 133 I 201 consid. 2.2, arrêt TF 1C_265/2009 du 7 octobre 2009). En l'espèce, par l'intermédiaire de son associé-gérant, la propriétaire a pu se déterminer devant le Tribunal cantonal sur la question de l'évacuation du tipi pour en contester le bienfondé. Dès l'instant où, ainsi qu'on le verra ci-dessous, une légalisation de cette installation est d'emblée exclue, un renvoi de l'affaire à la DAEC constituerait une vaine formalité puisque celle-ci ne pourra que confirmer sa première décision. Il convient dès lors de considérer que la violation du droit d'être entendu a été réparée devant l'autorité de recours; que lorsque des constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts publics, est de rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 Cst. (cf. arrêt TF 1C_482/2017 du 26 février 2018 consid. 2.2 et les références citées). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des exceptions prévues par la loi, demeurer d'application stricte (ATF 132 II 21 consid. 6.4; arrêt TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c publié in ZBI 2002
p. 364). Si des constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement du territoire, sont indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible, le principe de la séparation du bâti et du non-bâti est remis en question et un comportement contraire au droit s'en trouve récompensé (arrêt TF 1C_61/2018 du 13 août 2018 consid. 3.1). S'ajoute à cela que la remise en état poursuit encore d'autres intérêts publics, à savoir la limitation du nombre et des dimensions des constructions en zone agricole (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; 111 Ib 213 consid. 6b p. 225) ainsi que le respect du principe de l'égalité devant la loi (arrêt TF 1C_276/2016 du 2 juin 2017 consid. 3.3); que l'autorité renonce cependant à une telle mesure, conformément au principe de la proportionnalité, si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de
Tribunal cantonal TC Page 9 de 12 nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132 II 21 consid. 6; arrêt TF 1C_61/2018 du 13 août 2018 consid. 3.1). L'art. 167 LATeC va dans le même sens; qu'en l'occurrence, depuis des années, l'associé-gérant de la société propriétaire a systématiquement et sciemment ajouté des surfaces destinées à l'habitation et des surfaces annexes sans autorisation dans la zone agricole alors même qu'il savait au moins depuis le 16 mai 1986 - date de la première décision négative de la DAEC sur la demande d'autorisation spéciale à laquelle il a participé en qualité de membre de la communauté héréditaire F.________ - que les limites posées par l'art. 24 LAT pour admettre une transformation partielle hors de la zone à bâtir étaient atteintes. Il ne peut dès lors pas se prévaloir de sa bonne foi pour s'opposer à un ordre de démolition. Le fait que l'immeuble ne soit pas soumis au droit foncier rural n'y change rien (cf. arrêt TF 1C_129/2018 du 18 septembre 2018 consid. 2.2). Est en revanche déterminant le fait que celui-ci se trouve hors zone à bâtir. Peu importe qu'il soit limitrophe à un secteur prétendument bâti; que, sous réserve du tipi, l'absence de bonne foi se confirme si l'on examine de manière spécifique les constructions illégales supplémentaires que la propriétaire demande de tolérer, soit le garage fermé, la cabane de jardin et la piscine enterrée. Selon l'art. 135 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) - mais c'était déjà le cas sous l'empire de l'ancienne LATeC du 9 mai 1983 - ces ouvrages sont, à l'évidence, soumis à l'obligation du permis de construire, même si une procédure simplifiée est parfois suffisante. La simple lecture de l'art. 85 al. 1 let. j du règlement d'exécution du 1er décembre 2009 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (RELATeC; RSF 710.11) suffit pour s'en rendre compte. Vu la banalité des constructions en cause et la notoriété de leur soumission à autorisation, la propriétaire, par son associé-gérant, n'est pas crédible lorsqu'elle laisse entendre qu'elle ignorait cette obligation élémentaire; que, s'agissant du tipi, si l'on tient compte du fait qu'il est réinstallé chaque été pendant plusieurs mois pour servir de place de jeu et considérant sa grandeur de plusieurs mètres (cf. photographie au dossier), on doit admettre qu'il s'agit d'une construction mobilière soumise à permis de construire, respectivement à autorisation spéciale compte tenu de son implantation hors de la zone à bâtir (cf. arrêt TF 1C_37/2013 du 9 octobre 2013 consid. 3.1). Or, l'aménagement en zone agricole d'un tipi par un propriétaire qui n'est pas agriculteur n'est pas conforme à l'affectation de la zone. De plus, dès l'instant où l'implantation du tipi à l'endroit litigieux à des fins de loisir n'est pas imposée par sa destination, il n'y a aucune possibilité d'obtenir une autorisation dérogatoire de construire hors de la zone à bâtir fondée sur l'art. 24 LAT. C'est donc à juste titre que la DAEC a estimé qu'une procédure de légalisation n'entrait pas en considération et qu'elle a intégré le tipi dans les constructions examinées en vue du rétablissement de l'état de droit. Cela étant posé, aucun motif ne justifie de tolérer le maintien de cet aménagement hors de la zone à bâtir. Du moment qu'il s'agit d'une construction mobilière aisément démontable (elle est prétendument démontée chaque hiver) destinée aux activités de loisir, il tombe sous le sens que, même si le contrevenant était par hypothèse de bonne foi, un ordre d'évacuation - qui suppose simplement de ne pas remonter la tente à la fin de l'hiver - est d'emblée conforme au principe de la proportionnalité et ne peut être que confirmé. Cette constatation règle la question du tipi;
Tribunal cantonal TC Page 10 de 12 que, même si un administré ne peut se prévaloir de sa bonne foi, il est en droit d'invoquer le principe de la proportionnalité pour s'opposer à un ordre de mise en conformité. Dans ce cas, toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit accepter que, soucieuse de préserver l'égalité devant la loi et l'ordre juridique, celle-ci attache une importance accrue au rétablissement de l'état de droit, sans se préoccuper outre mesure des inconvénients de la situation pour la personne touchée (ATF 132 II 21 consid. 6; arrêt TF 1C_237/2018 du 29 janvier 2019 consid. 2.4); que, s'agissant du garage, de la cabane de jardin et de la piscine, l'associé-gérant explique que, si l'on cumule la perte d'investissement et des loyers ainsi que les coûts de remise en état de l'ensemble des constructions illégales (soit y compris de celles qui ne sont pas contestées dans le présent recours), ceux-ci conduiraient inévitablement à la faillite des sociétés propriétaire et locataire. En d'autres termes, il demande de tolérer les trois ouvrages illégaux pour assurer la pérennité de ses entreprises. Il estime, dans le mémoire de recours, que les travaux de remise en état impliqueraient une perte de valeur entre CHF 223'0000.- et 255'000.- et un coût entre CHF 115'000.- et 137'000.-, sans compter la destruction du garage non chiffrée, ni les pertes de location et les frais de location supplémentaires rendus nécessaires pour l'activité de l'entreprise; que l'autorité intimée, pour sa part, n’a pas chiffré en détail le coût de la remise en état, considérant qu’en dépit des charges élevées impliquées par l'ordre de démolition, aucune autre mesure n’était apte à sauvegarder l’intérêt public ici en jeu; que cette appréciation ne peut être que confirmée. Il convient en effet de ne pas oublier que la propriétaire bénéficie de la tolérance de l'appartement du rez inférieur, malgré le dépassement des limites fixées par le droit fédéral à l'augmentation des surfaces habitables en zone agricole. Il est exclu dès lors d'admettre une atteinte supplémentaire à l'intérêt public éminent que protège le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti. Cet intérêt public l'emporte clairement sur l'intérêt privé purement financier de la propriétaire à s'opposer au rétablissement d'une situation conforme au droit (arrêts TF 1C_482/2017 du 26 février 2018 consid. 2.6.2; 1C_276/2016 du 2 juin 2017 consid. 3.3; 1C_508/2018 du 15 juillet 2019 consid. 2.3); que c’est en vain que l'associé-gérant relève à cet égard qu'une exécution de l'ordre de démolition pourrait menacer ses entreprises de la faillite. Même si cela était vrai, il convient de souligner qu'en réalisant tous ces aménagements sans autorisation, il a accepté le risque de devoir remettre les lieux en état. Il lui incombe désormais d'assumer. A défaut, il suffirait à un administré de placer l’autorité devant le fait accompli et d'invoquer les coûts de démolition pour échapper à la remise en conformité. Dans cette logique, d'ailleurs, plus les dépassements seraient massifs plus l'intérêt financier à les conserver serait important; qu'en ce qui concerne l'utilisation du garage par la locataire, aucune raison ne justifie de lui accorder l'avantage d'exercer son activité en zone agricole alors qu'elle n'y a pas sa place. Si elle ne peut pas supporter la charge d'une location dans une zone adaptée, elle présente un défaut structurel qu'il n'appartient pas à l'autorité intimée de suppléer; qu'au demeurant, il faut rappeler que l'associé-gérant a expliqué avoir construit lui-même tous les aménagements illégaux. Il est dès lors peu vraisemblable que la démolition d'un garage, d'un cabanon de jardin ainsi que des murs latéraux de la piscine à remblayer coûte aussi cher qu'indiqué. Rien n'empêche d'ailleurs l'intéressé ou ses auxiliaires d'effectuer à nouveau l'essentiel des travaux pour alléger le fardeau de ses sociétés;
Tribunal cantonal TC Page 11 de 12 que reste à examiner l'argument selon lequel il serait contradictoire d'ordonner la démolition du cabanon de jardin alors même que, le 5 septembre 2014, la locataire (en lieu et place de la propriétaire) a obtenu un permis de construire - avec autorisation spéciale de construction hors de la zone à bâtir - pour y aménager un local technique destiné à la mini-station d'épuration. L'enlèvement du cabanon reviendrait à mettre le local technique à ciel ouvert, étant allégué qu'il n'est pas déplaçable; qu'en premier lieu, il convient de constater qu'à l'origine, sur les plans disponibles du 29 mai 2012, la requérante voulait installer le local technique dans une annexe à construire à l'arrière du garage existant. On cherche en vain dans le dossier un plan qui montrerait comment elle a adapté son projet suite au refus du permis de construire cette annexe; rien n'indique qu'elle aurait demandé l'autorisation d'implanter l'infrastructure de la mini-station d'épuration dans le cabanon. En tout état de cause, il apparait que la décision attaquée qui ordonne la destruction dudit cabanon ne concerne pas cette installation de traitement des eaux. Si, par hypothèse, celle-ci se situe effectivement à l'intérieur de l'ouvrage à démolir, il appartient à la propriétaire de prendre ses dispositions pour la déplacer. Elle ne peut en aucun cas invoquer la présence de celle-ci pour conserver le cabanon illégal. L'autorisation de construire obtenue en 2014 ne couvre pas cette construction; qu'ainsi, en ordonnant la remise en état du garage, de la cabane, de la piscine et du tipi (en plus des mesures non contestées par les recourantes), la DAEC a respecté les principes de l’intérêt public et de la proportionnalité conformément à l’art. 167 LATeC; que, mal fondé, le recours doit être rejeté. Partant, la décision de la DAEC du 25 mars 2020 est confirmée. Un nouveau délai doit être imparti à la propriétaire pour l'exécuter; que, vu l'issue du litige, les frais de procédure - fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12) - sont mis solidairement à la charge des recourantes qui succombent (art. 131 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1); que, pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie (art. 137 CPJA); (dispositif en page suivante)
Tribunal cantonal TC Page 12 de 12 la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. Partant, la décision du 25 mars 2020 est confirmée. Le chiffre 2 de celle-ci est cependant modifié en ce sens que la destinataire de la décision est A.________ Sàrl et non pas B.________ Sàrl. II. Un nouveau délai au 30 septembre 2021 est imparti à la propriétaire A.________ Sàrl pour exécuter l'ordre de remise en état des lieux. A défaut de respecter ce délai, il sera procédé à une exécution par substitution, les frais étant garantis par une hypothèque légale sur l'art. ccc RF. III. Les frais de procédure, par CHF 2'500.-, sont mis solidairement à la charge des recourantes. Ils sont compensés avec l’avance de frais effectuée. IV. Il n’est pas alloué d’indemnité de partie. V. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les
E. 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 17 mars 2021/cpf/sda Le Président : La Greffière-stagiaire :
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Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2020 65 Arrêt du 17 mars 2021 IIe Cour administrative Composition Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffière-stagiaire : Emmanuelle Tombez Parties A.________ SÀRL et B.________ SÀRL, recourantes, représentées par Me David Ecoffey, avocat contre DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée Objet Aménagement du territoire et constructions – rétablissement de l’état de droit – remise en état Recours du 19 mai 2020 contre la décision du 25 mars 2020
Tribunal cantonal TC Page 2 de 12 attendu que la société A.________ Sàrl est propriétaire de l'art. ccc du Registre foncier (RF) de la commune de D.________, sis entièrement en zone agricole. Sont érigés sur cette parcelle un bâtiment principal destiné à l’habitation, un cabanon de jardin, un garage fermé, une véranda, une piscine enterrée ainsi qu’un tipi. Dans le bâtiment principal se trouvent trois appartements, à savoir un 3 pièces au rez inférieur, un 5 pièces au rez supérieur et un 2 pièces dans les combles. que, selon le Registre du commerce du canton de Fribourg, le but de A.________ Sàrl est la conception et la réalisation de bassin, de produits chimiques, d'accessoires ainsi que leur réparation. E.________, dont le domicile se situe sur l'art. ccc RF, est l'associé-gérant de cette société. Ce dernier est également l'associé-gérant de la société B.________ Sàrl dont le but est le commerce, la construction et la maintenance de piscines et d'accessoires. Les deux sociétés ont leur siège au même endroit; qu'en 1968, un permis de construire a été délivré pour l'édification du bâtiment principal sur l'art. ccc RF. L'autorisation ne comprenait que l’appartement du rez supérieur; que, le 16 mai 1986, la Direction des travaux publics (actuellement, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions DAEC) a refusé d'accorder une autorisation spéciale de construire hors de la zone à bâtir - sollicitée par l'hoirie F.________ dont faisait partie E.________
- tendant à aménager le second logement d'une surface de près de 110 m2 au sous-sol (rez inférieur) de l'habitation existante. L'autorité ignorait cependant que ces travaux avaient déjà été réalisés illégalement au début des années 1980 (cf. procès-verbal de l’inspection des lieux du 17 décembre 2019); que les combles ont également été aménagées en local habitable sans aucune autorisation au début des années 1990. À la même période, l’escalier, la lucarne, la cabane de jardin et le garage ont été construits, tout aussi illégalement. La piscine quant à elle a été installée au début des années 2000 sans autorisation, tout comme la véranda il y a environ une quinzaine d’années; que, le 20 juillet 2012, a été mise à l'enquête publique une demande de permis de construire déposée par B.________ Sàrl destinée, d'une part, à légaliser les travaux effectués sans autorisation sur l’art. ccc RF (à savoir les locaux habitables au rez inférieur et dans les combles, la lucarne, la véranda, l’escalier extérieur pour accéder aux combles, le cabanon de jardin, le garage fermé et la piscine enterrée) et, d'autre part, à créer un local technique pour l'installation d'une mini station d'épuration; que, par décision du 13 novembre 2013, la DAEC a accordé l'autorisation spéciale pour la construction de la tranchée filtrante, de la mini station d'épuration et du récupérateur d'eau de pluie mais a refusé la légalisation des travaux effectués sans autorisation; que, le 5 septembre 2014, la Préfecture de la Sarine a délivré le permis de construire dans la mesure prévue par l'autorisation spéciale du 13 novembre 2013 et l'a refusé pour le reste. La cause a été transmise à la DAEC pour suite utile en application de l'art. 167 al. 3 et 4 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) concernant le rétablissement de l'état de droit;
Tribunal cantonal TC Page 3 de 12 que ces décisions des 13 novembre 2013 et 5 septembre 2014 sont définitives et exécutoires; que, le 18 novembre 2019, s'adressant à B.________ Sàrl, la DAEC a formellement ouvert la procédure en rétablissement de l'état conforme au droit; que, le 10 décembre 2019, cette autorité a procédé à une inspection des lieux en présence de E.________, en sa qualité d'associé-gérant de B.________ Sàrl. Il a été constaté que ce dernier avait réalisé lui-même la quasi-totalité des installations afin d'éviter des coûts liés à la main d'œuvre. Avant de présenter des problèmes d'étanchéité, la piscine présente sur la parcelle servait de piscine-témoin / modèle d'exposition. Il a été indiqué que l'entreprise avait un entrepôt sur place (dans le garage) et qu'il était envisagé de déplacer son siège sur la parcelle ccc RF. Il ressort du procès-verbal de la séance que les deux appartements construits sur la parcelle sont loués, celui dans les combles n'ayant toutefois pas fait l'objet d'un permis d'habitation. A l'occasion de cette inspection, il a été pris acte qu'un tipi a également été érigé sur la parcelle; il a été allégué que cette installation est en principe enlevée pour la période hivernale et remise chaque été; que, par courrier du 15 janvier 2020, le SAgri a rappelé que l'art. ccc RF n'a pas de vocation agricole. Cet immeuble a été désassujetti du droit foncier rural par décision du 30 juin 2003, de sorte qu'aucune construction ne peut être admise comme étant conforme à la zone agricole au sens de l’art. 16a de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et l’art. 34 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). En conséquence, aucun enjeu agricole majeur n'est à défendre dans le cas d'espèce étant donné que les surfaces concernées par les aménagements illicites ne sont pas utiles aux besoins de l'agriculture. Se pose néanmoins la question de l'égalité de traitement en lien avec le principe fondamental de séparation du territoire constructible et non constructible; que, par décision du 25 mars 2020 adressée à B.________ Sàrl, la DAEC a toléré le maintien de l'aménagement du rez inférieur en un appartement ainsi que de l'excavation sur la façade est de l'habitation. Elle a ordonné en revanche la remise à l’état antérieur des combles et la démolition de l'escalier extérieur, de la lucarne, du garage fermé, de la cabane de jardin, de la véranda, de la piscine enterrée et du tipi dans un délai échéant au 31 décembre 2020; qu'à l'appui de sa décision, la DAEC a considéré que les constructions et installations érigées sur l'art. ccc RF n'ont jamais fait l'objet d'une autorisation spéciale ou d'un permis de construire et qu’elles n’étaient manifestement pas conformes à la destination de la zone agricole. Etant donné l'impossibilité de déterminer la date exacte d'aménagement de l'appartement situé au rez inférieur et de l'excavation sur la façade est de la façade (entre 1981 et 1987), elle a accordé le bénéfice du doute à l'administré et a considéré que ces aménagements tombaient sous le coup de la prescription; ils devaient donc être tolérés. Cependant, ces derniers ne pourront ni faire l'objet de transformations ou d'agrandissements ni de reconstructions suite à une démolition volontaire ou involontaire. En ce qui concerne les autres installations et aménagements réalisés sans droit et qui ne bénéficient pas de la prescription, la DAEC a considéré qu'il était conforme au principe de la proportionnalité d'ordonner leur évacuation totale, aucune mesure moins incisive n'étant envisageable et apte à préserver la zone agricole; que, par mémoire du 19 mai 2020, la société B.________ Sàrl a recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal en concluant, sous suite de frais et dépens, à sa nullité et, subsidiairement, à son annulation et à ce que le garage fermé, la cabane de jardin, la piscine
Tribunal cantonal TC Page 4 de 12 enterrée et le tipi soient tolérés et, encore plus subsidiairement, au renvoi de l'affaire à la DAEC pour nouvelle décision; qu'à l'appui de ses conclusions, la recourante relève d'abord que la décision litigieuse lui a été adressée alors que l'art. ccc RF est la propriété de la société A.________ Sàrl. En effet, B.________ Sàrl constitue la société opérationnelle et n'est que locataire du garage sis sur l'art. ccc RF. De ce fait, la recourante estime qu'en raison de ce vice de destinataire, la décision du 25 mars 2020 est nulle. Ensuite, il est constaté que, sous l'angle de la légalité, les montants du tipi n'ont pas fait l'objet ni de la demande de mise en conformité, ni de la décision de refus partiel d'autorisation spéciale, ni de la décision de refus partiel de permis, de sorte que les conditions légales au prononcé d'un ordre de remise en état ne sont, à son avis, pas remplies. Ainsi, en incluant le tipi dans sa décision, la DAEC a excédé son pouvoir d'appréciation. La recourante relève également que la décision attaquée n'a pas pris en compte son intérêt financier, son intérêt à la sauvegarde des valeurs patrimoniales créées et sa liberté économique. Pour elle, la décision de la DAEC est arbitraire dans l'appréciation de sa bonne foi du fait qu'elle a tenu compte d'éléments non fondés et a omis de mentionner tous les éléments qui ont pu faire croire à l'associé-gérant que certains ouvrages étaient conformes au droit. La DAEC aurait dû procéder, pour chacun des aménagements non légalisés, à une pesée des intérêts au lieu de faire une application générale du principe de la proportionnalité. L'ordre de remise en état ne serait pas apte à sauvegarder l'intérêt public de la séparation stricte entre les zones constructibles et les zones non constructibles étant donné que la construction du bâtiment principal a été autorisée en 1968, que l'art. ccc RF est entouré par un manège et une parcelle sis hors zone à bâtir mais construite, que la parcelle concernée ne répond pas à un besoin agricole et qu'elle ne fait pas non plus l'objet d'un enregistrement dans un quelconque périmètre de protection. Pour le reste, la recourante estime que la pesée des intérêts à effectuer en lien avec le garage semi-enterré, la piscine et la cabane de jardin conduit à tolérer le maintien de ces ouvrages illégaux. Enfin, elle souligne que le local technique qui avait été autorisé par le préfet le 5 septembre 2014 fait partie intégrante de la cabane de jardin dont la DAEC a ordonné la démolition, ce qui est en totale contradiction; que, par courrier du 17 juillet 2020, la commune de D.________ indique n'avoir aucune observation à formuler sur le recours; que, dans ses observations du 7 septembre 2020, la DAEC conclut au rejet du recours tout en renvoyant à sa décision du 25 mars 2020. Elle reconnait que la décision aurait dû être notifiée à A.________ Sàrl, propriétaire de la parcelle, et non pas à B.________ Sàrl, seulement locataire du garage semi-enterré sis sur l'art. ccc RF. Cependant, invoquant la jurisprudence relative aux notifications irrégulières, la DAEC estime que E.________, associé-gérant des deux sociétés, a pu correctement prendre connaissance de la décision litigieuse et former recours dans le délai légal. La propriétaire n'a donc pas subi de désavantage lié à cette erreur. L'autorité s'étonne du fait que l'associé-gérant n'ait jamais relevé cette erreur d'indication au cours des différents échanges d'écritures ou encore lors de la vision locale. Sous l'angle de la légalité, la DAEC rappelle qu'elle a exclu la légalisation du tipi dans sa décision. Quant à l'intérêt public à la séparation stricte entre les zones agricoles et les zones à bâtir, il ne saurait être relativisé par le fait que les parcelles voisines d'une zone agricole ont une affectation différente. Au demeurant, la zone d'intérêt général située à proximité de la parcelle de la recourante est exempte de constructions et est réservée aux activités équestres. Par ailleurs, l'absence d'opposition de la part de tiers lors de la mise à l'enquête n'a pas d'effet sur l'importance des intérêts publics s'opposant aux constructions illégales constatées hors de la zone à bâtir;
Tribunal cantonal TC Page 5 de 12 que, dans ses contre-observations du 27 novembre 2020, la recourante prend acte de la reconnaissance par la DAEC de son erreur et signale le fait que les deux sociétés ne disposent pas du même capital ni des mêmes ressources, de sorte que les conséquences de la décision attaquée varient en fonction de sa destinataire. Elle ajoute que la DAEC a ainsi procédé de manière insuffisante à l'établissement des faits et à la pesée des intérêts, si tant est que l'autorité y ait procédé. Sous l'angle de la légalité, la recourante maintient l'entier de ses griefs et affirme à nouveau que le tipi n'a jamais été mis à l'enquête étant donné qu'il n'était pas inclus dans la demande de permis qui avait été refusée. Il ressort du procès-verbal de la vision locale du 10 décembre 2019 que la DAEC n'a pas indiqué qu'un permis était nécessaire pour cet objet, respectivement qu'il serait englobé dans un ordre de mise en conformité. Selon la recourante, une autorisation de construire n'est pas nécessaire pour le tipi, de sorte que la DAEC viole le principe de la légalité et, si elle estime que le tipi doit être soumis à une autorisation de construire, il lui appartient d’adresser une demande de mise en conformité à la propriétaire. Concernant l'intérêt public, plusieurs éléments démontrent qu'il n'y en a pas : le SAgri lui-même affirme que les surfaces concernées ne sont pas utiles aux besoins de l'agriculture, l'autorité communal n'a jamais réagi face aux constructions sur l'art ccc RF et ce malgré plusieurs rencontres avec le propriétaire depuis 2000 et les autorités ont également mis en zone d'activités équestres à caractère sportif plus de 50'000 m2 dans le voisinage direct de la parcelle de la recourante. La zone d'intérêt générale attenante à la parcelle ccc RF est occupée par des bâtiments aux dimensions conséquentes ainsi que par des barrières, contrairement à l'avis de la DAEC. La recourante affirme à nouveau que la décision litigieuse porte atteinte à ses intérêts, notamment sous l'angle de la viabilité économique d'elle-même mais aussi de la société propriétaire. La décision n'est, de même, pas proportionnée étant donné qu'elle ne peut prendre en charge les frais de remise en état, estimés entre CHF 115'000.- et CHF 137'000.- sans compter encore les frais liés à la destruction du garage semi-enterré et au réaménagement des combles. Tout cela amènerait la faillite de la recourante ainsi que de sa société-mère, qui devront non seulement prendre en charge les frais de la remise en état mais également rechercher de nouveaux locaux d'exploitation et de logistique. De plus, la DAEC s'est limitée à des considérations générales sans procéder à une pesée des intérêts pour chaque construction. Enfin, il est mentionné que la recourante et la société propriétaire de la parcelle consentent à la remise en état de la véranda ainsi que des combles et des aménagements y relatifs. Pour le reste, il est renvoyé aux motifs développés dans le recours du 19 mai 2020; considérant que, sur le plan procédural, B.________ Sàrl fait tout d’abord valoir un vice de la décision du 25 mars 2020, qui aurait dû être adressée à A.________ Sàrl, propriétaire des aménagements litigieux et non pas à elle-même, simple locataire; ce défaut rendrait la décision nulle ou à tout le moins annulable. L'autorité intimée reconnaît s'être trompée, mais estime qu'il s'agit d'une simple erreur sans conséquence dès lors que la destinataire de la décision l'a reçue et a pu la contester en temps utile, sans subir de désavantage; qu'en réalité, l'erreur de l'autorité intimée ne concerne pas tant la notification de sa décision que la désignation de la partie qui est tenue de procéder au rétablissement de l'état de droit. Le dispositif de l'ordre de remise en état des lieux impose, par erreur, à la société locataire du garage de
Tribunal cantonal TC Page 6 de 12 procéder au rétablissement de l'état de droit alors que cette obligation incombe manifestement à la société propriétaire; que la désignation inexacte d'une partie - que ce soit de son nom ou de son siège - ne vise que l'inexactitude purement formelle, qui affecte sa capacité d'être partie. Même si elle correspond à un tiers qui existe réellement (ATF 131 I 57 consid. 2.2), une désignation erronée peut être rectifiée lorsque ne subsiste dans l'esprit du juge et des parties aucun doute raisonnable sur l'identité de la partie, notamment lorsque l'identité résulte de l'objet du litige (en procédure civile, cf. ATF 142 III 782 consid. 3.2.1 et les arrêts cités; arrêts TF 4A_373/2018 du 13 mars 2019 consid. 2.2.1; 4A_635/2016 du 22 janvier 2018 consid. 3.1.1 non publié in ATF 144 III 93; en matière de poursuite pour dettes, cf. ATF 120 III 11 consid. 1b; 114 III 62 consid. 1a). En droit public également, il est possible de procéder d'office à une rectification dans la désignation des parties, lorsque tout risque de confusion est exclu (cf. arrêts TF 2C_642/2014 du 22 novembre 2015 consid. 1.2; 2C_199/2010 et 2C_202/2010 du 12 avril 2011 consid. 3.1, non publié in ATF 137 II 383). Cela présuppose évidemment que la partie concernée par la décision ait eu connaissance de la procédure administrative ouverte contre elle et qu'elle ait eu la possibilité de faire valoir son point de vue si elle l'avait jugé utile (cf. dans ce sens en procédure civile, ATF 142 III 782 consid. 3.2.1; arrêt TF 4A_655/2018 du 3 octobre 2019 consid. 4); qu'en l'occurrence, il apparaît d'emblée à la lecture de l'art. 167 al. 3 LATeC que la procédure de rétablissement de l'état de droit prévue par cette loi (à la différence d'autres lois qui ne sont pas applicables/appliquées dans la présente affaire) est dirigée contre le/la propriétaire et ne concerne donc pas directement un éventuel locataire du terrain où des aménagements illégaux se situent. Il n'existe dès lors aucun doute sur le fait que la décision de la DAEC du 25 mars 2020 s'adresse à A.________ Sàrl, propriétaire de l'art. ccc RF (cf. à ce sujet le chiffre 3 des motifs de la décision attaquée). Dans la mesure où cette société et B.________ Sàrl ont le même associé-gérant, il est évident également que la propriétaire était au courant non seulement de l'existence de la procédure en rétablissement qui était ouverte pour les constructions et aménagements illicites dont elle est responsable, mais également de toutes les étapes successives de cette procédure, notamment de l'inspection des lieux et des conclusions qui en découlaient. Elle avait en tout temps la possibilité de corriger l'erreur de la DAEC si elle estimait que les démarches et réponses de la société locataire ne correspondaient pas à ses propres intérêts; qu'à cela, il convient d'ajouter que la lecture des écritures de la recourante montre que, par l'intermédiaire de son associé-gérant, la propriétaire s'est expressément associée aux griefs invoqués sur le fond de l'affaire par sa locataire. Son droit d'être entendu devant le Tribunal cantonal a ainsi été pleinement respecté (cf. notamment contre-observations p. 6 et 7); qu'enfin, on ne saurait ignorer que c'est l'associé-gérant lui-même qui a induit l'autorité en erreur en déposant la demande de permis initiale de 2012 au nom de la locataire et non pas au nom de la propriétaire et puis en participant activement à ce titre à la procédure de rétablissement, notamment à l'inspection des lieux, sans exprimer la moindre réserve; que, dans ces conditions, il y a lieu de procéder à la rectification (évidente) de la désignation des parties en ce sens que c'est la société A.________ Sàrl qui est la destinataire de la décision de rétablissement de l'état de droit du 25 mars 2020. Le chiffre 2 du dispositif de cette décision doit en conséquence être modifié en remplaçant B.________ Sàrl par A.________ Sàrl;
Tribunal cantonal TC Page 7 de 12 que, par ailleurs, au vu de la teneur des écritures de la recourante, on doit constater, comme il a été dit ci-dessus, que la société propriétaire s'est pleinement associée au recours de sa locataire. D'ailleurs, si cette dernière a bien qualité pour contester l'ordre de démolition du garage, qu'elle utilise pour son activité, elle n'a certainement pas la légitimation pour critiquer les autres ordres de démolition qui ne la concernent pas (cabane de jardin, piscine, tipi). En réalité, on doit considérer qu'en invoquant des griefs matériels pour s'opposer aux injonctions de remise en état des lieux, elle agit en endossant le rôle de la propriétaire, perpétuant ainsi l'ambivalence qui existe entre les deux sociétés depuis le début de l'affaire. Il saute aux yeux que, pour tout ce qui concerne le fond, c'est la société propriétaire qui s'est exprimée dans le recours. Une solution contraire serait manifestement contraire au principe de la bonne foi. Pour cette raison, il y a lieu de considérer que A.________ Sàrl est également recourante dans le présent procès, au côté de sa locataire, et que les deux sociétés agissent en consorité; qu'au vu de ce qui précède, c'est manifestement en vain et contre une bonne foi élémentaire, que la société locataire invoque la nullité de la décision attaquée ou demande son annulation en raison de la confusion que son associé-gérant a lui-même créée et entretenue tout au long de la procédure; que, par ailleurs, toujours sous l'angle procédural, il faut rappeler que les décisions de refus partiel de l'autorisation spéciale et du permis de construire du 13 novembre 2013 et du 5 septembre 2014 sont entrées en force de chose décidée et ne font donc plus l'objet de la présente procédure. Il n'y a donc plus lieu d'examiner si les installations dont la légalisation a été refusée sont compatibles avec la zone agricole. Cette question a été expressément tranchée dans la procédure antérieure; que, de même, il faut constater qu'à l'issue de l'actuelle procédure de rétablissement, l'autorité intimée a décidé de tolérer l'aménagement du rez inférieur en un appartement et l'excavation sur la façade Est de l'habitation dès lors qu'une remise en état ne pouvait plus être ordonnée en raison de la prescription. Du moment que le Tribunal cantonal est en l'occurrence lié par l'interdiction de la reformatio in pejus (art. 95 al. 1 CPJA), les ouvrages tolérés ne font pas l'objet de la procédure de recours; qu'il en va de même en ce qui concerne les remises en état qui ne sont pas contestées dans le recours, à savoir celle de la véranda, des combles et des aménagement y relatifs (escalier extérieur, lucarne); que, selon l’art. 167 al. 3 LATeC, "si le ou la propriétaire n'obtempère pas à l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet peut, après avoir entendu les personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions pénales, les modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état du sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d'occuper les locaux ou de les exploiter". L'art. 167 al. 4 LATeC prévoit en outre que "lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés sans permis ou en violation du droit applicable en la matière, la Direction est compétente pour prendre les mesures prévues à l’art. 167 al. 3 LATeC"; qu'en l'espèce, du moment que la légalisation requise des constructions effectuées sans permis de construire a été refusée, c'est manifestement à bon droit que la DAEC a engagé une procédure de remise en état des lieux;
Tribunal cantonal TC Page 8 de 12 qu'on peut se demander si l'autorité intimée pouvait également étendre la procédure de rétablissement à l'aménagement d'un tipi, dont la présence a été découverte lors de l'inspection des lieux. Certes, conformément à l'art. 167 al. 3 LATeC, une procédure préalable de légalisation n'est pas indispensable lorsqu'il apparaît d'emblée que les travaux ne peuvent pas bénéficier d'un permis de construire. Dans ce cas, l'autorité compétente peut engager immédiatement la procédure de rétablissement (cf. arrêt TC FR 602 2017 9 du 18 mai 2017 consid. 2a). Cette possibilité ne la dispense pas, bien évidemment, de son obligation de respecter le droit d'être entendu du propriétaire, expressément rappelée par l'art. 167 al. 3 LATeC. En particulier, ce dernier doit savoir quel aménagement illégal fait l'objet de la procédure de rétablissement. En l'occurrence, si la présence du tipi a été constatée lors de l'inspection des lieux du 10 décembre 2019, il apparaît cependant qu'à cette occasion, le représentant de la DAEC s'est limité à expliquer "que celui-ci pourrait devoir faire l'objet d'un permis de construire (procédure simplifiée)". Sur la base de cette déclaration, l'associé-gérant n'avait aucun motif de croire que cette installation serait englobée dans la procédure de rétablissement. Il est donc vraisemblable qu'en omettant d'indiquer sa volonté d'étendre la procédure au tipi, l'autorité intimée a violé le droit d'être entendu de la propriétaire; que, cela étant, une violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque l'autorité de recours dispose d'un pouvoir de cognition aussi étendu, en fait et en droit, que celui de l'autorité inférieure et qu'il n'en résulte aucun désavantage pour le recourant (ATF 126 I 68 consid. 2). Même la guérison d'une grave irrégularité peut se justifier lorsque le renvoi de la cause à l'autorité inférieure constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 133 I 201 consid. 2.2, arrêt TF 1C_265/2009 du 7 octobre 2009). En l'espèce, par l'intermédiaire de son associé-gérant, la propriétaire a pu se déterminer devant le Tribunal cantonal sur la question de l'évacuation du tipi pour en contester le bienfondé. Dès l'instant où, ainsi qu'on le verra ci-dessous, une légalisation de cette installation est d'emblée exclue, un renvoi de l'affaire à la DAEC constituerait une vaine formalité puisque celle-ci ne pourra que confirmer sa première décision. Il convient dès lors de considérer que la violation du droit d'être entendu a été réparée devant l'autorité de recours; que lorsque des constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts publics, est de rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 Cst. (cf. arrêt TF 1C_482/2017 du 26 février 2018 consid. 2.2 et les références citées). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des exceptions prévues par la loi, demeurer d'application stricte (ATF 132 II 21 consid. 6.4; arrêt TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c publié in ZBI 2002
p. 364). Si des constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement du territoire, sont indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible, le principe de la séparation du bâti et du non-bâti est remis en question et un comportement contraire au droit s'en trouve récompensé (arrêt TF 1C_61/2018 du 13 août 2018 consid. 3.1). S'ajoute à cela que la remise en état poursuit encore d'autres intérêts publics, à savoir la limitation du nombre et des dimensions des constructions en zone agricole (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; 111 Ib 213 consid. 6b p. 225) ainsi que le respect du principe de l'égalité devant la loi (arrêt TF 1C_276/2016 du 2 juin 2017 consid. 3.3); que l'autorité renonce cependant à une telle mesure, conformément au principe de la proportionnalité, si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de
Tribunal cantonal TC Page 9 de 12 nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132 II 21 consid. 6; arrêt TF 1C_61/2018 du 13 août 2018 consid. 3.1). L'art. 167 LATeC va dans le même sens; qu'en l'occurrence, depuis des années, l'associé-gérant de la société propriétaire a systématiquement et sciemment ajouté des surfaces destinées à l'habitation et des surfaces annexes sans autorisation dans la zone agricole alors même qu'il savait au moins depuis le 16 mai 1986 - date de la première décision négative de la DAEC sur la demande d'autorisation spéciale à laquelle il a participé en qualité de membre de la communauté héréditaire F.________ - que les limites posées par l'art. 24 LAT pour admettre une transformation partielle hors de la zone à bâtir étaient atteintes. Il ne peut dès lors pas se prévaloir de sa bonne foi pour s'opposer à un ordre de démolition. Le fait que l'immeuble ne soit pas soumis au droit foncier rural n'y change rien (cf. arrêt TF 1C_129/2018 du 18 septembre 2018 consid. 2.2). Est en revanche déterminant le fait que celui-ci se trouve hors zone à bâtir. Peu importe qu'il soit limitrophe à un secteur prétendument bâti; que, sous réserve du tipi, l'absence de bonne foi se confirme si l'on examine de manière spécifique les constructions illégales supplémentaires que la propriétaire demande de tolérer, soit le garage fermé, la cabane de jardin et la piscine enterrée. Selon l'art. 135 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) - mais c'était déjà le cas sous l'empire de l'ancienne LATeC du 9 mai 1983 - ces ouvrages sont, à l'évidence, soumis à l'obligation du permis de construire, même si une procédure simplifiée est parfois suffisante. La simple lecture de l'art. 85 al. 1 let. j du règlement d'exécution du 1er décembre 2009 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (RELATeC; RSF 710.11) suffit pour s'en rendre compte. Vu la banalité des constructions en cause et la notoriété de leur soumission à autorisation, la propriétaire, par son associé-gérant, n'est pas crédible lorsqu'elle laisse entendre qu'elle ignorait cette obligation élémentaire; que, s'agissant du tipi, si l'on tient compte du fait qu'il est réinstallé chaque été pendant plusieurs mois pour servir de place de jeu et considérant sa grandeur de plusieurs mètres (cf. photographie au dossier), on doit admettre qu'il s'agit d'une construction mobilière soumise à permis de construire, respectivement à autorisation spéciale compte tenu de son implantation hors de la zone à bâtir (cf. arrêt TF 1C_37/2013 du 9 octobre 2013 consid. 3.1). Or, l'aménagement en zone agricole d'un tipi par un propriétaire qui n'est pas agriculteur n'est pas conforme à l'affectation de la zone. De plus, dès l'instant où l'implantation du tipi à l'endroit litigieux à des fins de loisir n'est pas imposée par sa destination, il n'y a aucune possibilité d'obtenir une autorisation dérogatoire de construire hors de la zone à bâtir fondée sur l'art. 24 LAT. C'est donc à juste titre que la DAEC a estimé qu'une procédure de légalisation n'entrait pas en considération et qu'elle a intégré le tipi dans les constructions examinées en vue du rétablissement de l'état de droit. Cela étant posé, aucun motif ne justifie de tolérer le maintien de cet aménagement hors de la zone à bâtir. Du moment qu'il s'agit d'une construction mobilière aisément démontable (elle est prétendument démontée chaque hiver) destinée aux activités de loisir, il tombe sous le sens que, même si le contrevenant était par hypothèse de bonne foi, un ordre d'évacuation - qui suppose simplement de ne pas remonter la tente à la fin de l'hiver - est d'emblée conforme au principe de la proportionnalité et ne peut être que confirmé. Cette constatation règle la question du tipi;
Tribunal cantonal TC Page 10 de 12 que, même si un administré ne peut se prévaloir de sa bonne foi, il est en droit d'invoquer le principe de la proportionnalité pour s'opposer à un ordre de mise en conformité. Dans ce cas, toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit accepter que, soucieuse de préserver l'égalité devant la loi et l'ordre juridique, celle-ci attache une importance accrue au rétablissement de l'état de droit, sans se préoccuper outre mesure des inconvénients de la situation pour la personne touchée (ATF 132 II 21 consid. 6; arrêt TF 1C_237/2018 du 29 janvier 2019 consid. 2.4); que, s'agissant du garage, de la cabane de jardin et de la piscine, l'associé-gérant explique que, si l'on cumule la perte d'investissement et des loyers ainsi que les coûts de remise en état de l'ensemble des constructions illégales (soit y compris de celles qui ne sont pas contestées dans le présent recours), ceux-ci conduiraient inévitablement à la faillite des sociétés propriétaire et locataire. En d'autres termes, il demande de tolérer les trois ouvrages illégaux pour assurer la pérennité de ses entreprises. Il estime, dans le mémoire de recours, que les travaux de remise en état impliqueraient une perte de valeur entre CHF 223'0000.- et 255'000.- et un coût entre CHF 115'000.- et 137'000.-, sans compter la destruction du garage non chiffrée, ni les pertes de location et les frais de location supplémentaires rendus nécessaires pour l'activité de l'entreprise; que l'autorité intimée, pour sa part, n’a pas chiffré en détail le coût de la remise en état, considérant qu’en dépit des charges élevées impliquées par l'ordre de démolition, aucune autre mesure n’était apte à sauvegarder l’intérêt public ici en jeu; que cette appréciation ne peut être que confirmée. Il convient en effet de ne pas oublier que la propriétaire bénéficie de la tolérance de l'appartement du rez inférieur, malgré le dépassement des limites fixées par le droit fédéral à l'augmentation des surfaces habitables en zone agricole. Il est exclu dès lors d'admettre une atteinte supplémentaire à l'intérêt public éminent que protège le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti. Cet intérêt public l'emporte clairement sur l'intérêt privé purement financier de la propriétaire à s'opposer au rétablissement d'une situation conforme au droit (arrêts TF 1C_482/2017 du 26 février 2018 consid. 2.6.2; 1C_276/2016 du 2 juin 2017 consid. 3.3; 1C_508/2018 du 15 juillet 2019 consid. 2.3); que c’est en vain que l'associé-gérant relève à cet égard qu'une exécution de l'ordre de démolition pourrait menacer ses entreprises de la faillite. Même si cela était vrai, il convient de souligner qu'en réalisant tous ces aménagements sans autorisation, il a accepté le risque de devoir remettre les lieux en état. Il lui incombe désormais d'assumer. A défaut, il suffirait à un administré de placer l’autorité devant le fait accompli et d'invoquer les coûts de démolition pour échapper à la remise en conformité. Dans cette logique, d'ailleurs, plus les dépassements seraient massifs plus l'intérêt financier à les conserver serait important; qu'en ce qui concerne l'utilisation du garage par la locataire, aucune raison ne justifie de lui accorder l'avantage d'exercer son activité en zone agricole alors qu'elle n'y a pas sa place. Si elle ne peut pas supporter la charge d'une location dans une zone adaptée, elle présente un défaut structurel qu'il n'appartient pas à l'autorité intimée de suppléer; qu'au demeurant, il faut rappeler que l'associé-gérant a expliqué avoir construit lui-même tous les aménagements illégaux. Il est dès lors peu vraisemblable que la démolition d'un garage, d'un cabanon de jardin ainsi que des murs latéraux de la piscine à remblayer coûte aussi cher qu'indiqué. Rien n'empêche d'ailleurs l'intéressé ou ses auxiliaires d'effectuer à nouveau l'essentiel des travaux pour alléger le fardeau de ses sociétés;
Tribunal cantonal TC Page 11 de 12 que reste à examiner l'argument selon lequel il serait contradictoire d'ordonner la démolition du cabanon de jardin alors même que, le 5 septembre 2014, la locataire (en lieu et place de la propriétaire) a obtenu un permis de construire - avec autorisation spéciale de construction hors de la zone à bâtir - pour y aménager un local technique destiné à la mini-station d'épuration. L'enlèvement du cabanon reviendrait à mettre le local technique à ciel ouvert, étant allégué qu'il n'est pas déplaçable; qu'en premier lieu, il convient de constater qu'à l'origine, sur les plans disponibles du 29 mai 2012, la requérante voulait installer le local technique dans une annexe à construire à l'arrière du garage existant. On cherche en vain dans le dossier un plan qui montrerait comment elle a adapté son projet suite au refus du permis de construire cette annexe; rien n'indique qu'elle aurait demandé l'autorisation d'implanter l'infrastructure de la mini-station d'épuration dans le cabanon. En tout état de cause, il apparait que la décision attaquée qui ordonne la destruction dudit cabanon ne concerne pas cette installation de traitement des eaux. Si, par hypothèse, celle-ci se situe effectivement à l'intérieur de l'ouvrage à démolir, il appartient à la propriétaire de prendre ses dispositions pour la déplacer. Elle ne peut en aucun cas invoquer la présence de celle-ci pour conserver le cabanon illégal. L'autorisation de construire obtenue en 2014 ne couvre pas cette construction; qu'ainsi, en ordonnant la remise en état du garage, de la cabane, de la piscine et du tipi (en plus des mesures non contestées par les recourantes), la DAEC a respecté les principes de l’intérêt public et de la proportionnalité conformément à l’art. 167 LATeC; que, mal fondé, le recours doit être rejeté. Partant, la décision de la DAEC du 25 mars 2020 est confirmée. Un nouveau délai doit être imparti à la propriétaire pour l'exécuter; que, vu l'issue du litige, les frais de procédure - fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12) - sont mis solidairement à la charge des recourantes qui succombent (art. 131 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1); que, pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie (art. 137 CPJA); (dispositif en page suivante)
Tribunal cantonal TC Page 12 de 12 la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. Partant, la décision du 25 mars 2020 est confirmée. Le chiffre 2 de celle-ci est cependant modifié en ce sens que la destinataire de la décision est A.________ Sàrl et non pas B.________ Sàrl. II. Un nouveau délai au 30 septembre 2021 est imparti à la propriétaire A.________ Sàrl pour exécuter l'ordre de remise en état des lieux. A défaut de respecter ce délai, il sera procédé à une exécution par substitution, les frais étant garantis par une hypothèque légale sur l'art. ccc RF. III. Les frais de procédure, par CHF 2'500.-, sont mis solidairement à la charge des recourantes. Ils sont compensés avec l’avance de frais effectuée. IV. Il n’est pas alloué d’indemnité de partie. V. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 17 mars 2021/cpf/sda Le Président : La Greffière-stagiaire :