Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Enteignung
Erwägungen (2 Absätze)
E. 8 septembre 1992 et approuvé les mesures compensatoires aux atteintes portées aux roselières. Par arrêt du 9 mai 2000, définitif et exécutoire, le Tribunal administratif du Canton de Fribourg a confirmé le projet de chemin, avec ses charges et conditions, jusqu'à la hauteur de la parcelle n° iii du Registre foncier (RF); il a en revanche subordonné la construction du chemin entre la parcelle précitée et le secteur de H.________ à une nouvelle mise à l'enquête d'un tracé évitant le biotope (arrêt TA FR 2A 98 59 et 60 du 9 mai 2000). Par ailleurs, sur la parcelle jjj RF, le chemin était également modifié dans le sens que son tracé devait être revu (arrêt TA FR 2A 03 134 du 5 novembre 2004). Par lettre du 26 avril 2001, la commune s'est adressée à la Commission d'expropriation du Canton de Fribourg afin d'obtenir les droits de passage nécessaires à la réalisation du chemin projeté par voie d'expropriation. En raison du nombre limité d'expropriés, elle a demandé à être mise au bénéfice de la procédure abrégée prévue à l'art. 41 al. 1 let. a de la loi fribourgeoise du 23 février 1984 sur l'expropriation (LEx-FR; RSF 76.1). Elle a requis également la mise en œuvre d'une procédure spéciale au sens de l'art. 51 LEx-FR. Dans le cadre d'un recours, le Tribunal administratif du Canton de Fribourg et le Tribunal fédéral ont confirmé la légalité de l'ouverture d'une procédure d'expropriation sous la forme abrégée et spéciale (arrêt TA FR 2A 01 38 du 7 juillet 2005, confirmé par le Tribunal fédéral dans son arrêt 1P_566/2005 du 11 juillet 2006). B. A.________, B.________ et C.________ sont copropriétaires de l'article kkk RF de la Commune de D.________, secteur E.________. La parcelle, d'une surface de 828 m2, n'est séparée de la rive du lac de Morat que par l'article lll RF. Un ponton privé, autorisé pour une durée limitée, donne accès à une terrasse située dans les eaux du lac. C. Dès lors qu'elle avait omis en 2001 d'ouvrir la procédure d'expropriation contre les propriétaires précités, la commune s'est une nouvelle fois adressée à la Commission d'expropriation, par lettre du 4 avril 2019, afin d'obtenir les droits de passage nécessaires à la réalisation du chemin projeté par voie d'expropriation. Elle a à nouveau demandé à être mise au bénéfice de la procédure abrégée et spéciale.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 11 D. Par ordonnance du 12 juin 2019, le Vice-Président de la Commission d'expropriation a ordonné l'ouverture de la procédure d'expropriation requise en la forme abrégée et spéciale. E. Par mémoire du 19 juin 2019, les propriétaires de la parcelle kkk RF ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal. Ils concluent – sous suite de frais et dépens –, principalement, à ce que la demande d'ouverture de la procédure d'expropriation selon la procédure spéciale et abrégée soit déclarée irrecevable et, subsidiairement, à ce que l'ordonnance d'ouverture de la procédure d'expropriation soit annulée. A l'appui de leurs conclusions, ils soulignent à quel point cet ouvrage dévalorise leur bien-fonds et compromet les bénéfices qu'ils en tirent. L'autorité n'a selon eux pas répondu à leurs griefs dans la décision litigieuse, de sorte que leur droit d'être entendu a été violé. Les recourants insistent sur le fait qu'aucun tracé de l'ouvrage n'est approuvé et qu'aucun plan d'exécution n'existe, de sorte que, à ce stade, le projet ne peut pas être réalisé. Partant, le recours à l'expropriation est selon eux impossible. De l'avis des recourants, il ne suffit pas que la commune se contente de mettre à l'enquête publique un simple plan de tracé accompagné de "profils types". Ils soulignent que, sans plan de projet technique détaillé, l'impact sur la propriété ne peut pas être évalué, condition pourtant nécessaire en procédure d'expropriation. De plus, ils estiment que le dossier communal relatif à la réalisation de ce projet est lacunaire à d'autres égards et la manière de procéder non transparente, puisque le plan d'expropriation et le tableau des droits expropriés font défaut. Ils critiquent le fait que, pour justifier la procédure abrégée, on admette que seul un nombre limité de parcelles soient concernées et contestent que la procédure spéciale soit appliquée, dans la mesure où on doit reconnaître qu'ils possèdent à ce stade encore la possibilité de s'opposer au projet. Finalement, ils remettent en doute la compétence du Conseil communal de déposer la requête, dès lors que celui-ci n'a pas reçu de délégation de la part de l'Assemblée communale et qu'aucun budget n'a été voté. Le 9 juillet 2019, les recourants ont complété leur recours par la production d'un photomontage montrant l'impact de l'installation protection-vue sur le panorama. F. Le 26 juillet 2019, la commune a déposé ses observations, en concluant principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Selon elle, les recourants n'ont pas qualité pour agir contre la décision incidente litigieuse. Sur le fond, elle renvoie aux procédures antérieures concernant ce même chemin et dans lesquelles les Tribunaux auraient notamment déjà constaté que les plans d'exécution étaient définitifs et suffisants, que la procédure spéciale et abrégée était applicable et que les ouvrages accessoires, tels que l'installation de protection-vue, constituaient des compensations en nature du droit exproprié. G. Le 27 août 2019, le Vice-Président de la Commission d'expropriation conclut au rejet du recours et renvoie à sa décision. H. Par détermination du 30 octobre 2019, les recourants maintiennent leurs conclusions. Ils insistent notamment sur le fait qu'une planification vieille de plus de 30 ans ne saurait fonder un droit à l'expropriation, attendu que tant la législation que la jurisprudence ont connu d'importants changements depuis lors.
Tribunal cantonal TC Page 4 de 11 en droit 1. 1.1. Selon l'art. 80 al. 1 LEx-FR, les décisions de la Commission et celles de son Président sont sujettes à recours au Tribunal cantonal. Selon l'alinéa 2 de la même disposition, la procédure est régie par le code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Dans la mesure où l'ordonnance définissant le choix de la procédure est une décision incidente, cette dernière ne peut être contestée devant le Tribunal cantonal que si elle est de nature à causer un préjudice irréparable au sens de l'art. 120 al. 2 CPJA. Cette condition doit être considérée comme remplie lorsque le litige porte comme en l'espèce sur le choix du type de procédure à mettre en œuvre dans un cas d'expropriation (pour la solution similaire en droit fédéral, concernant la procédure sommaire, ATF 112 Ib 417, 422 et les références; arrêt TF 1E.2/2004 du 21 avril 2004; arrêt TA FR 2A 01 38 du 7 juillet 2005). Même si la commune est d'avis qu'il y a lieu de revenir sur cette jurisprudence et qu'il faut déclarer irrecevable le recours dans la présente occurrence, la Cour de céans y renonce, dès lors que, sur le fond, le recours doit manifestement être rejeté. Celui-ci a finalement été déposé dans le délai légal de recours de 10 jours dès notification de la décision attaquée. 1.2. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l'espèce le grief d'inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 2. Dans un motif d'ordre formel, qu'il convient d'examiner préalablement à l'argumentation sur le fond (ATF 137 I 195 consid. 2.2), les recourants se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendu. Selon eux, la décision attaquée serait insuffisamment motivée. 2.1. La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) le devoir pour le juge de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, le juge doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Il n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 134 I 83 consid. 4.1 et les arrêts cités). Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (arrêt TF 2C_23/2009 du 25 mai 2009 consid. 3.1, in RDAF 2009 II p. 434). En revanche, une autorité se rend coupable d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 2 Cst. si elle omet de se prononcer sur des griefs qui présentent une certaine pertinence ou de prendre en considération des allégués et arguments
Tribunal cantonal TC Page 5 de 11 importants pour la décision à rendre (cf. ATF 141 V 557 consid. 3; 133 III 235 consid. 5.2; 126 I 97 consid. 2b; 125 III 440 consid. 2a). 2.2. En l'espèce, la motivation de la décision d'ouverture de la procédure d'expropriation permet sans équivoque de comprendre les éléments qui ont été retenus et pourquoi ils l'ont été; preuve en est le mémoire de recours. Par ailleurs, en exigeant que le Vice-Président réponde à tous les griefs soulevés devant lui, on ne peut s'empêcher de penser que les recourants ont perdu de vue l'objet de la décision incidente, qui se limite à ouvrir la procédure d'expropriation et à fixer la procédure applicable. Le grief relatif à une violation du droit d'être entendu est ainsi manifestement dépourvu de pertinence. 3. Selon l'art. 35 al. 1 LEx-FR, l'expropriant établit pour chaque commune dont le territoire est touché par l'expropriation: " a) un plan d'ouvrage, permettant de se rendre compte du genre, de l'étendue et de l'emplacement de l'ouvrage, des zones de sécurité nécessaires, ainsi que des mesures prévues pour sauvegarder l'intérêt public;
b) un plan d'expropriation, indiquant les immeubles dont l'expropriation est requise, avec mention des propriétaires et des surfaces à exproprier;
c) un tableau des droits à exproprier, indiquant les droits relatifs aux immeubles expropriés, résultant du registre foncier ou du cadastre, et l'emprise requise." L'art. 37 al. 1 LEx-FR indique que les plans et tableaux sont remis au Président de la Commission, qui examine si les exigences des art. 35 et 36 sont respectées; au besoin, il ordonne les mesures nécessaires. Selon l'art. 41 al. 1 let. a LEx-FR relatif à la procédure abrégée, le Président de la Commission peut autoriser l'expropriant à n'envoyer que des avis personnels, en renonçant à l'avis public au sens de l'art. 38 LEx-FR, si les personnes atteintes par l'expropriation sont déterminées exactement et que l'expropriation ne concerne qu'un nombre limité d'expropriés. L'art. 51 LEx-FR – qui traite de la procédure spéciale – prévoit que seules les prétentions peuvent être produites lorsque, conformément à la législation spéciale, le plan d'exécution d'un ouvrage a été approuvé ou le permis de construire a été octroyé à la suite d'une procédure d'enquête et d'opposition. Cette procédure simplifiée se justifie par le fait que, dans le cours de la procédure d'approbation du projet, l'intérêt public de l'ouvrage est examiné par l'autorité (BGC 1983 p. 517); ceci vaut également pour la procédure de permis de construire. 4. Les griefs des recourants relatifs à la prétendue violation des dispositions précitées ont déjà fait l'objet de plusieurs arrêts du Tribunal cantonal et du Tribunal fédéral (cf. arrêts TF 1P_566/2005 du
E. 11 juillet 2006 et 1C_716/2013 du 1er avril 2015; arrêts TA FR 2A 01 38 du 7 juillet 2005 et TC FR 602 2010 64 et 65 du 3 juillet 2013). Comme il sera établi ci-après, il n'y a pas lieu de se distancier de cette jurisprudence, les recourants se contentant principalement de réitérer des critiques qui ont
Tribunal cantonal TC Page 6 de 11 été soulevées de manière identique dans d'autres procédures relatives à ce même sentier pédestre, sans invoquer pourquoi la jurisprudence devrait être modifiée. 4.1. Le tracé du chemin pédestre de G.________ jusqu'à la hauteur de la parcelle n° iii – tronçon qui inclut la parcelle des recourants – est connu depuis l'arrêt du Tribunal administratif fribourgeois du 9 mai 2000, qui a mis un terme à la procédure d'approbation des plans d'exécution. Les plans d'exécution de l'ouvrage qui concernent le tronçon litigieux sont donc définitifs et exécutoires; peu importe que, sur une autre partie du chemin (entre la parcelle n° iii RF et le secteur de H.________), le tracé soit soumis à une nouvelle mise à l'enquête afin d'éviter un biotope. Le tracé du chemin qui fait foi est donc celui qui ressort des plans mis à l'enquête en février 1989, soit plus particulièrement du plan de situation numéro mmm, approuvé par le Conseil d'Etat le 8 septembre 1992 (cf. arrêt TF 1C_716/2013 du 1er avril 2015 consid. 5.2). Il ressort également implicitement de cet arrêt qu'un sentier au bord des rives d'un lac peut être réalisé par étapes, ce qui est parfaitement concevable pour un tel ouvrage; en effet, contrairement à une ligne de chemins de fer (ATF lll Ib 15), il ne s'agit pas d'un ouvrage dont la fonction même nécessite la réalisation dans son ensemble. S'agissant de l'argument des recourants selon lequel une expropriation ne saurait se fonder sur une planification vieille de plus de 30 ans, il convient de rappeler que le Tribunal fédéral a encore jugé une affaire liée à ce même chemin en 2015 sans soulever de problème à cet égard. Par ailleurs, contrairement à l'arrêt cité par les recourants (arrêt TF 1C_409/2018 du 23 juillet 2019) dans lequel la nécessité d'une servitude de passage était contestée notamment en raison du surdimensionnement de la zone à bâtir, le principe du libre accès aux rives des lacs n'a aucunement été remis en cause par la législation. 4.2. Cela dit, d'une manière générale, il peut d'emblée être constaté que la volonté de la commune de réaliser ce chemin ne peut raisonnablement pas être mise en doute. Il est évident que celle-ci recourt à la procédure d'expropriation uniquement contre les propriétaires qui s'opposent à l'inscription du droit de passage ou qui prétendent à des dédommagements qui sont considérés comme exagérés; cette manière de procéder a par ailleurs été approuvée par le Tribunal fédéral dans son arrêt 1C_716/2013 du 1er avril 2015 (consid. 5.3). Rien dans le dossier ne laisserait apparaître que la commune ne continue pas la réalisation de ce projet. Le Tribunal fédéral a également confirmé que le fait que la commune ne dispose pour certaines parcelles que d'une servitude à bien plaire ne remettait pas en cause l'exécution du projet (arrêt TF 1C_716/2013 du 1er avril 2015 consid. 5.3). La commune a par ailleurs poursuivi les procédures d'expropriation initiées en 2001 (cf. arrêt TC FR 602 2010 65 du 3 juillet 2013; arrêt TF 1C_716/2013 du 1er avril 2015); partant, aucune mesure d'instruction supplémentaire ne se justifie, ce d'autant moins que la commune a précisé l'état des faits et l'avancement des procédures et négociations dans ses observations sur le recours (cf. par exemple ch. 22, 141, 143, 150, 164). En outre, il sied de relever que la commune agit dans l'exécution d'une obligation imposée par le législateur fédéral et cantonal (cf. art. 3 al. 2 let. c de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]; plan directeur intercantonal de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat adopté par le Conseil d'Etat du canton de Fribourg le 1er juin 1982 prévoyant un accès libre aux rives du lac). Par ailleurs, il est notoire que la réalisation de cet accès est difficile, notamment en raison de la résistance des propriétaires concernés. Partant, les recourants ne sauraient se prévaloir de la durée de cette mise en œuvre pour mettre en doute la volonté de la commune de réaliser ce sentier.
Tribunal cantonal TC Page 7 de 11 4.3. La réalisation du projet n'est pas non plus compromise sur son principe par certaines modifications qui doivent encore faire l'objet d'une mise à l'enquête publique. Le Tribunal fédéral a tranché cette question dans un recours qui concerne une parcelle dans une situation similaire. La Haute Cour s'est prononcée comme suit: "L'absence d'approbation définitive des plans d'exécution concernant certains tronçons du chemin - qui ne concernent pas la parcelle de la recourante - ne fait pas obstacle à l'ouverture de la procédure d'expropriation en question" (arrêt TF 1C_716/2013 du 1er avril 2015 consid. 5.2). En effet, ces modifications concernent uniquement l'emplacement exact sur certaines parcelles, mais ne remettent pas en question le sentier sur son principe même; cela vaut notamment pour l'emplacement du chemin sur la parcelle article jjj RF (arrêt TA FR 2A 03 134 du 5 novembre 2004). Dans cette mesure, le grief des recourants, selon lequel le Tribunal administratif a commis une inadvertance dans son arrêt 2A 01 38 du 7 juillet 2005 en affirmant que le tracé du chemin entier est exécutoire, est sans pertinence. 4.4. Au vu de l'art. 31 LEx-FR, on ne saurait raisonnablement mettre en doute que le Conseil communal n'était pas habilité à déposer la demande d'ouverture de la procédure d'expropriation. Le Vice-Président n'avait aucun devoir d'examiner plus avant et à titre préjudiciel la question de savoir si le Conseil communal était compétent pour s'adresser à la Commission d'expropriation. Encore peut-on réitérer que le Conseil communal exécute une obligation imposée par le législateur fédéral et cantonal. Le Tribunal administratif a d'ailleurs déjà répondu à ce grief dans son arrêt du 7 juillet 2005 en affirmant que, pour ce chemin, la commune avait démontré qu'elle disposait de la délégation de compétence nécessaire pour réaliser l'ouvrage et que des crédits avaient été votés par l'assemblée communale pour le chemin pédestre entre N.________ et O.________. Les critiques relatives à l'absence de compétence de la commune avaient été jugées sans pertinence. Le Tribunal avait souligné qu'au demeurant, il fallait rappeler que, selon l'art. 60 al. 1 de la loi fribourgeoise du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo; RSF 140.1), le conseil communal représente la commune envers les tiers. Cela suffit pour entrer en matière sur une réquisition d'expropriation de sa part au nom de la commune, sans examiner les relations internes entre les organes de cette collectivité publique (cf. arrêt TA FR 2A 01 38 du 7 juillet 2005 consid. 7b). Ces constatations ne peuvent pas être remises en doute par une simple affirmation contraire. 4.5. Les recourants sont d'avis que les documents produits par la commune en application de l'art. 35 LEx-FR ne permettaient pas au Vice-Président d'ouvrir la procédure d'expropriation; ceux- ci seraient lacunaires. Sur ce point, la Cour de céans ne peut que renvoyer au considérant 6 de l'arrêt TA FR 2A 01 38 du 7 juillet 2005. 4.5.1. Il faut rappeler à titre préalable que l'ouvrage à construire est un simple chemin pédestre dont l'emprise est nécessairement faible. Il se limite à une emprise ordinaire de 90 cm de large avec un coffrage de 25 cm d'épaisseur (cf. décision d'approbation du 8 juillet 1998). La précision des plans et documents peut être adaptée en conséquence. Cela étant dit, il faut – comme dans les affaires précédentes concernant ce chemin (cf. arrêt TA FR 2A 01 38 du 7 juillet 2005 consid. 6) – constater que le plan d'ouvrage au sens de l'art. 35 al. 1 let. a LEx-FR est constitué en l'occurrence par les plans d'exécution approuvés. Contrairement aux affirmations des recourants, ces documents sont suffisants pour déterminer comment doit être construit le chemin. Ils contiennent un plan au 1:500 du tracé, un plan de profil type au 1:20, ainsi
Tribunal cantonal TC Page 8 de 11 que des plans de détail, numérotés de 1 à 14, lorsque la particularité des lieux le justifie (cf. décision de la Direction du 8 juillet 1998; arrêt TA FR 2A 98 59 et 60 du 9 mai 2000). De toute manière, ces plans de détail ne font que concrétiser à une plus faible échelle ce qui était déjà prévu dans le plan du tracé. Il est ainsi faux de soutenir que la commune a uniquement procédé à la mise à l'enquête d'un simple plan de tracé accompagné de "profils types", ce qui serait selon les recourants insuffisant. Dans son arrêt du 7 juillet 2005, le Tribunal administratif a de plus examiné d'office la question des ouvrages annexes au chemin pour constater que, sur certaines parcelles, un plan de détail (n° 1 et n° 3) est existant, essentiellement parce que le tracé nécessite l'adaptation des pontons existants à ces endroits. Il en découle que, là où il était nécessaire, des plans complémentaires ont été élaborés, ce qui n'est pas le cas pour la parcelle des recourants. Les plans qui ont été considérés suffisants à l'époque doivent également l'être pour la présente procédure. Les recourants prétendent également qu'il faudrait prévoir, dans l'emprise du calcul de la servitude, les mesures annexes nécessaires pour assurer la tranquillité des propriétaires fonciers (haies, fermeture de l'accès aux pontons). Or, ces mesures devront être examinées dans le cadre d'une éventuelle indemnité en nature et ne relèvent pas directement des emprises du chemin (cf. arrêt TA FR 2A 01 38 du 7 juillet 2005 consid. 6). Le Tribunal fédéral a confirmé que les ouvrages de protection ne font pas l'objet du plan d'exécution approuvé (arrêt TF 1C_716/2013 du 1er avril 2015 consid. 5.2). On ne peut ainsi pas suivre les recourants qui soutiennent que l'assiette du droit à exproprier serait, en raison des haies vives à planter, d'environ le triple du chemin proprement dit. En effet, dès lors que les propriétaires peuvent également renoncer à ces mesures, il y a lieu de traiter ces dernières dans la procédure d'expropriation. Pour le reste, on doit ici encore répéter que des critiques envers le plan d'exécution auraient dû être faites dans le cadre de la procédure y relative. On peut d'ailleurs rejoindre la commune qui soutient que la question des mesures de protection des voisins ne saurait être comparée aux mesures nécessaires pour protéger la nature (arrêt TF 1C_539/2017 du 12 novembre 2018). Partant, les plans au dossier suffisent amplement – quoi qu'en disent les recourants – pour permettre de se rendre compte du genre, de l'étendue et de l'emplacement de l'ouvrage, des zones de sécurité nécessaires, ainsi que des mesures prévues pour sauvegarder l'intérêt public. On précise finalement encore que, selon l'art. 7 ch. 5 de la loi fribourgeoise du 15 décembre 1967 sur les routes (LR; RSF 741.1), les routes publiques comprennent les chemins publics de dévestiture et les autres chemins communaux du domaine public. Or, en vertu de l'art. 37 let. b LR, les plans de routes communales sont soumis, par analogie, à la procédure d'approbation applicable aux plans d'affectation et non pas à celle de permis de construire. Cette situation ressort clairement des travaux préparatoires relatifs à l'art. 37 LR, dans la mesure où le législateur a expressément refusé la proposition qui lui était faite de soumettre les routes communales à la procédure de permis de construire (BGC 1994 p. 867 ad art. 39a). Egalement sous cet aspect, l'approbation des plans d'exécution d'un chemin pédestre est donc suffisante pour réaliser l'ouvrage sans qu'il soit nécessaire d'obtenir en plus un permis de construire. 4.5.2. Dans son arrêt du 7 juillet 2005, le Tribunal administratif a de surcroît jugé que la commune avait respecté son obligation de déposer un plan d'expropriation et un tableau des droits à
Tribunal cantonal TC Page 9 de 11 exproprier. Il a admis qu'il suffit que ces documents soient constitués pour partie de documents de travail. Il l'a en particulier admis pour le plan n° ppp annoté à la main, dès lors que la loi n'interdit pas de présenter des pièces manuscrites. Selon le Tribunal, il est déterminant en revanche que les informations requises soient fournies. Tel était le cas dans le passé et l'est également dans le contexte de la présente requête. En effet, les informations fournies par la commune au cours de la présente procédure ne peuvent que rendre plus précis encore ce qui avait déjà été considéré comme suffisant lors de la précédente procédure relative au même chemin. Le plan définit les immeubles dont l'expropriation est demandée. Le tableau produit par la commune et qui complète le plan indique clairement qu'il s'agit d'exproprier des droits de passage. Il mentionne également les noms des propriétaires concernés, l'emprise, le prix/m2, ainsi que le fait que la commune prendra en charge les mesures. De plus, les propriétaires de la parcelle kkk RF ont reçu une proposition de contrat de servitude qui reprend dans le détail le contenu du plan et du tableau en ce qui concerne leur parcelle. Le but de l'art. 35 LEx-FR, qui est de définir avec suffisamment de précision l'objet de l'expropriation, est donc atteint et aucune mesure d'instruction complémentaire ne se justifie même si quelques indications sur les documents initiaux étaient erronées (concernant la parcelle jjj RF et les anciennes parcelles qqq et rrr RF). Les recourants semblent de plus ignorer que la requête ici litigieuse doit être inscrite dans le contexte de la demande faite en 2001 et que les documents produits à l'appui de celle-là viennent compléter ceux produits en 2001 et jugés suffisants. On note en passant que le droit de voisinage protégeant les propriétaires contre des émissions exagérées était discuté dans l'arrêt 1C_716/2013 du 1er avril 2015 dans le contexte de la fixation de l'indemnité pour expropriation. Dans ces circonstances et compte tenu du fait que la requête ici contestée vient compléter celle de 2001, rien n'exigeait que la commune intègre l'expropriation de ce droit dans le tableau des droits à exproprier. 4.6. Les recourants soutiennent que la procédure abrégée (art. 41 LEx-FR) a été choisie à tort vu le nombre important de propriétaires concernés. Ils se plaignent d'une violation de l'art. 41 al. 1 let. a LEx-FR. Les recourants perdent cependant de vue que, pour ce chemin, le Tribunal fédéral a déjà approuvé le choix de la procédure (arrêt TF 1P.566/2005 du 11 juillet 2006 consid. 7). Il n'y a pas lieu de s'écarter de cet arrêt, dès lors que la situation permettant le choix de cette procédure est totalement identique et qu'il s'agit uniquement de compléter la procédure d'expropriation déjà initiée auparavant. Sur le vu du projet, il ne fait aucun doute que le nombre d'expropriés est limité et justifie de recourir à la procédure abrégée. Le fait que la commune ne demande pas l'expropriation d'un droit de passage sur les parcelles où elle a obtenu des propriétaires une autorisation à bien plaire ne remet pas en cause ce choix de procédure. Il n'est pas douteux non plus que les personnes touchées par l'expropriation sont connues, de sorte qu'elles seront toutes averties par l'avis personnel. Un avis public n'est ainsi pas nécessaire. C'est par conséquent à bon escient que l'autorité intimée a engagé une procédure abrégée. 4.7. Selon l'art. 51 LEx-FR, la procédure spéciale peut être ordonnée lorsque le plan d'exécution d'un ouvrage a été approuvé ou le permis de construire a été octroyé à la suite d'une procédure d'enquête et d'opposition. Le Tribunal fédéral a confirmé dans son arrêt du 11 juillet
Tribunal cantonal TC Page 10 de 11 2006 (1P_566/2005 consid. 3.3) que, pour ce sentier, ces conditions sont satisfaites. Les recourants sont à renvoyer à la motivation de cet arrêt ainsi qu'aux considérants ci-dessus. Ils ont eu la possibilité de faire valoir leurs griefs dans la procédure d'approbation des plans, respectivement ils pourront le faire dans la procédure d'expropriation en cours, notamment en ce qui concerne un traitement inégalitaire quant à l'introduction de la procédure à différents moments pour différents propriétaires. En effet, comme exposé ci-dessus, la procédure d'approbation des plans d'exécution suivie par la commune s'avère conforme à la législation spéciale. Dans ce cadre – contrairement à ce qu'ils soutiennent –, les propriétaires ont eu la possibilité de former une opposition dans laquelle ils ont pu remettre en cause tous les éléments du projet, que ce soit sa nécessité, son utilité publique ou les détails de la construction et du tracé (à cet égard, la procédure concernant l'opposition du propriétaire de la parcelle jjj RF est exemplaire dès lors que le tracé du chemin a été modifié sur recours et passera désormais au pied du mur de soutènement, cf. arrêt TA FR 2A 03 134 du 5 novembre 2004). Les recourants ont disposé de la faculté de porter le litige devant un tribunal et de défendre l'intégralité de leurs droits. S'ils estimaient que les plans d'exécution n'étaient pas suffisamment précis pour permettre la réalisation du chemin, ils auraient dû s'en plaindre à ce moment. Ils ne pouvaient pas attendre la procédure d'expropriation pour contester la pertinence des plans dont le libellé même – plans d'exécution – montrait qu'ils allaient servir à construire le chemin (arrêt TA FR 2A 01 38 du 7 juillet 2005 consid. 4). 4.8. Sur le vu de ce qui précède et tenant compte du fait que le litige porte principalement sur des questions de procédure, il ne se justifie pas de procéder à d'autres mesures d'instruction. 5. Le recours dirigé contre la décision attaquée s'avère ainsi mal fondé et doit être rejeté. 6. 6.1. Vu l'issue du recours, les frais de procédure doivent être mis à la charge des recourants qui succombent – solidairement entre eux –, conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). 6.2. Obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts patrimoniaux, la commune intimée a droit à une indemnité de partie. La problématique soulevée ayant en grande partie déjà été portée devant le Tribunal fédéral dans une affaire similaire, il ne se justifiait manifestement pas de produire des observations de 42 pages. Tenant compte du fait que seules les démarches nécessaires doivent être dédommagées, l'indemnité de partie est arrêtée à CHF 5'385.- (honoraires et débours: CHF 5'000.-; TVA 7.7%: CHF 385.-). Elle est solidairement mise à la charge des recourants, qui s'en acquitteront directement auprès du mandataire de l'intimée (art. 137, 140 et 141 CPJA). (dispositif en page suivante)
Tribunal cantonal TC Page 11 de 11 la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. II. Les frais de procédure, par CHF 2'500.-, sont solidairement mis à la charge des recourants. Ils sont compensés avec l'avance de frais versée. III. Un montant de CHF 5'385.- (dont CHF 385.- au titre de la TVA), à verser à Me Anton Henninger à titre d'indemnité de partie, est mis solidairement à la charge des recourants. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 5 novembre 2019/jfr/vth Le Président : La Greffière-rapporteure :
Volltext (verifizierbarer Originaltext)
Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2019 76 Arrêt du 5 novembre 2019 IIe Cour administrative Composition Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher, Yann Hofmann Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann Parties A.________, B.________ et C.________, recourants, représentés par Me Christoph J. Joller, avocat contre COMMISSION D'EXPROPRIATION DU CANTON DE FRIBOURG, autorité intimée, COMMUNE DE D.________, intimée, représentée par Me Anton Henninger, avocat Objet Expropriation Recours du 5 juin 2019 contre la décision du 12 juin 2019
Tribunal cantonal TC Page 2 de 11 considérant en fait A. Dans le cadre de mesures d'aménagement tendant à rendre accessibles au public les rives du lac de Morat, les anciennes Communes de E.________ et de F.________ (devenues par fusion la Commune de D.________ dès 2016) ont décidé de créer un chemin pédestre public reliant G.________ à H.________. En juin 1986 puis en février 1989, la Commune de E.________ a mis à l'enquête publique les plans d'exécution concernant son territoire. Le 8 septembre 1992, l'autorité cantonale compétente a approuvé le projet de chemin pédestre entre G.________ et H.________. En raison de l'impact sur la nature, ce projet a, en dernier ressort, été annulé par le Tribunal fédéral (arrêt TF 1A.150/1993 du 30 mai 1994). La Commune de E.________ a alors procédé à l'inventaire des roselières et de la végétation riveraine touchées par le chemin. Par décision du 8 juillet 1998, la Direction des travaux publics du canton de Fribourg (devenue la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions, DAEC) a confirmé la décision du 8 septembre 1992 et approuvé les mesures compensatoires aux atteintes portées aux roselières. Par arrêt du 9 mai 2000, définitif et exécutoire, le Tribunal administratif du Canton de Fribourg a confirmé le projet de chemin, avec ses charges et conditions, jusqu'à la hauteur de la parcelle n° iii du Registre foncier (RF); il a en revanche subordonné la construction du chemin entre la parcelle précitée et le secteur de H.________ à une nouvelle mise à l'enquête d'un tracé évitant le biotope (arrêt TA FR 2A 98 59 et 60 du 9 mai 2000). Par ailleurs, sur la parcelle jjj RF, le chemin était également modifié dans le sens que son tracé devait être revu (arrêt TA FR 2A 03 134 du 5 novembre 2004). Par lettre du 26 avril 2001, la commune s'est adressée à la Commission d'expropriation du Canton de Fribourg afin d'obtenir les droits de passage nécessaires à la réalisation du chemin projeté par voie d'expropriation. En raison du nombre limité d'expropriés, elle a demandé à être mise au bénéfice de la procédure abrégée prévue à l'art. 41 al. 1 let. a de la loi fribourgeoise du 23 février 1984 sur l'expropriation (LEx-FR; RSF 76.1). Elle a requis également la mise en œuvre d'une procédure spéciale au sens de l'art. 51 LEx-FR. Dans le cadre d'un recours, le Tribunal administratif du Canton de Fribourg et le Tribunal fédéral ont confirmé la légalité de l'ouverture d'une procédure d'expropriation sous la forme abrégée et spéciale (arrêt TA FR 2A 01 38 du 7 juillet 2005, confirmé par le Tribunal fédéral dans son arrêt 1P_566/2005 du 11 juillet 2006). B. A.________, B.________ et C.________ sont copropriétaires de l'article kkk RF de la Commune de D.________, secteur E.________. La parcelle, d'une surface de 828 m2, n'est séparée de la rive du lac de Morat que par l'article lll RF. Un ponton privé, autorisé pour une durée limitée, donne accès à une terrasse située dans les eaux du lac. C. Dès lors qu'elle avait omis en 2001 d'ouvrir la procédure d'expropriation contre les propriétaires précités, la commune s'est une nouvelle fois adressée à la Commission d'expropriation, par lettre du 4 avril 2019, afin d'obtenir les droits de passage nécessaires à la réalisation du chemin projeté par voie d'expropriation. Elle a à nouveau demandé à être mise au bénéfice de la procédure abrégée et spéciale.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 11 D. Par ordonnance du 12 juin 2019, le Vice-Président de la Commission d'expropriation a ordonné l'ouverture de la procédure d'expropriation requise en la forme abrégée et spéciale. E. Par mémoire du 19 juin 2019, les propriétaires de la parcelle kkk RF ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal. Ils concluent – sous suite de frais et dépens –, principalement, à ce que la demande d'ouverture de la procédure d'expropriation selon la procédure spéciale et abrégée soit déclarée irrecevable et, subsidiairement, à ce que l'ordonnance d'ouverture de la procédure d'expropriation soit annulée. A l'appui de leurs conclusions, ils soulignent à quel point cet ouvrage dévalorise leur bien-fonds et compromet les bénéfices qu'ils en tirent. L'autorité n'a selon eux pas répondu à leurs griefs dans la décision litigieuse, de sorte que leur droit d'être entendu a été violé. Les recourants insistent sur le fait qu'aucun tracé de l'ouvrage n'est approuvé et qu'aucun plan d'exécution n'existe, de sorte que, à ce stade, le projet ne peut pas être réalisé. Partant, le recours à l'expropriation est selon eux impossible. De l'avis des recourants, il ne suffit pas que la commune se contente de mettre à l'enquête publique un simple plan de tracé accompagné de "profils types". Ils soulignent que, sans plan de projet technique détaillé, l'impact sur la propriété ne peut pas être évalué, condition pourtant nécessaire en procédure d'expropriation. De plus, ils estiment que le dossier communal relatif à la réalisation de ce projet est lacunaire à d'autres égards et la manière de procéder non transparente, puisque le plan d'expropriation et le tableau des droits expropriés font défaut. Ils critiquent le fait que, pour justifier la procédure abrégée, on admette que seul un nombre limité de parcelles soient concernées et contestent que la procédure spéciale soit appliquée, dans la mesure où on doit reconnaître qu'ils possèdent à ce stade encore la possibilité de s'opposer au projet. Finalement, ils remettent en doute la compétence du Conseil communal de déposer la requête, dès lors que celui-ci n'a pas reçu de délégation de la part de l'Assemblée communale et qu'aucun budget n'a été voté. Le 9 juillet 2019, les recourants ont complété leur recours par la production d'un photomontage montrant l'impact de l'installation protection-vue sur le panorama. F. Le 26 juillet 2019, la commune a déposé ses observations, en concluant principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Selon elle, les recourants n'ont pas qualité pour agir contre la décision incidente litigieuse. Sur le fond, elle renvoie aux procédures antérieures concernant ce même chemin et dans lesquelles les Tribunaux auraient notamment déjà constaté que les plans d'exécution étaient définitifs et suffisants, que la procédure spéciale et abrégée était applicable et que les ouvrages accessoires, tels que l'installation de protection-vue, constituaient des compensations en nature du droit exproprié. G. Le 27 août 2019, le Vice-Président de la Commission d'expropriation conclut au rejet du recours et renvoie à sa décision. H. Par détermination du 30 octobre 2019, les recourants maintiennent leurs conclusions. Ils insistent notamment sur le fait qu'une planification vieille de plus de 30 ans ne saurait fonder un droit à l'expropriation, attendu que tant la législation que la jurisprudence ont connu d'importants changements depuis lors.
Tribunal cantonal TC Page 4 de 11 en droit 1. 1.1. Selon l'art. 80 al. 1 LEx-FR, les décisions de la Commission et celles de son Président sont sujettes à recours au Tribunal cantonal. Selon l'alinéa 2 de la même disposition, la procédure est régie par le code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Dans la mesure où l'ordonnance définissant le choix de la procédure est une décision incidente, cette dernière ne peut être contestée devant le Tribunal cantonal que si elle est de nature à causer un préjudice irréparable au sens de l'art. 120 al. 2 CPJA. Cette condition doit être considérée comme remplie lorsque le litige porte comme en l'espèce sur le choix du type de procédure à mettre en œuvre dans un cas d'expropriation (pour la solution similaire en droit fédéral, concernant la procédure sommaire, ATF 112 Ib 417, 422 et les références; arrêt TF 1E.2/2004 du 21 avril 2004; arrêt TA FR 2A 01 38 du 7 juillet 2005). Même si la commune est d'avis qu'il y a lieu de revenir sur cette jurisprudence et qu'il faut déclarer irrecevable le recours dans la présente occurrence, la Cour de céans y renonce, dès lors que, sur le fond, le recours doit manifestement être rejeté. Celui-ci a finalement été déposé dans le délai légal de recours de 10 jours dès notification de la décision attaquée. 1.2. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l'espèce le grief d'inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 2. Dans un motif d'ordre formel, qu'il convient d'examiner préalablement à l'argumentation sur le fond (ATF 137 I 195 consid. 2.2), les recourants se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendu. Selon eux, la décision attaquée serait insuffisamment motivée. 2.1. La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) le devoir pour le juge de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, le juge doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Il n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 134 I 83 consid. 4.1 et les arrêts cités). Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (arrêt TF 2C_23/2009 du 25 mai 2009 consid. 3.1, in RDAF 2009 II p. 434). En revanche, une autorité se rend coupable d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 2 Cst. si elle omet de se prononcer sur des griefs qui présentent une certaine pertinence ou de prendre en considération des allégués et arguments
Tribunal cantonal TC Page 5 de 11 importants pour la décision à rendre (cf. ATF 141 V 557 consid. 3; 133 III 235 consid. 5.2; 126 I 97 consid. 2b; 125 III 440 consid. 2a). 2.2. En l'espèce, la motivation de la décision d'ouverture de la procédure d'expropriation permet sans équivoque de comprendre les éléments qui ont été retenus et pourquoi ils l'ont été; preuve en est le mémoire de recours. Par ailleurs, en exigeant que le Vice-Président réponde à tous les griefs soulevés devant lui, on ne peut s'empêcher de penser que les recourants ont perdu de vue l'objet de la décision incidente, qui se limite à ouvrir la procédure d'expropriation et à fixer la procédure applicable. Le grief relatif à une violation du droit d'être entendu est ainsi manifestement dépourvu de pertinence. 3. Selon l'art. 35 al. 1 LEx-FR, l'expropriant établit pour chaque commune dont le territoire est touché par l'expropriation: " a) un plan d'ouvrage, permettant de se rendre compte du genre, de l'étendue et de l'emplacement de l'ouvrage, des zones de sécurité nécessaires, ainsi que des mesures prévues pour sauvegarder l'intérêt public;
b) un plan d'expropriation, indiquant les immeubles dont l'expropriation est requise, avec mention des propriétaires et des surfaces à exproprier;
c) un tableau des droits à exproprier, indiquant les droits relatifs aux immeubles expropriés, résultant du registre foncier ou du cadastre, et l'emprise requise." L'art. 37 al. 1 LEx-FR indique que les plans et tableaux sont remis au Président de la Commission, qui examine si les exigences des art. 35 et 36 sont respectées; au besoin, il ordonne les mesures nécessaires. Selon l'art. 41 al. 1 let. a LEx-FR relatif à la procédure abrégée, le Président de la Commission peut autoriser l'expropriant à n'envoyer que des avis personnels, en renonçant à l'avis public au sens de l'art. 38 LEx-FR, si les personnes atteintes par l'expropriation sont déterminées exactement et que l'expropriation ne concerne qu'un nombre limité d'expropriés. L'art. 51 LEx-FR – qui traite de la procédure spéciale – prévoit que seules les prétentions peuvent être produites lorsque, conformément à la législation spéciale, le plan d'exécution d'un ouvrage a été approuvé ou le permis de construire a été octroyé à la suite d'une procédure d'enquête et d'opposition. Cette procédure simplifiée se justifie par le fait que, dans le cours de la procédure d'approbation du projet, l'intérêt public de l'ouvrage est examiné par l'autorité (BGC 1983 p. 517); ceci vaut également pour la procédure de permis de construire. 4. Les griefs des recourants relatifs à la prétendue violation des dispositions précitées ont déjà fait l'objet de plusieurs arrêts du Tribunal cantonal et du Tribunal fédéral (cf. arrêts TF 1P_566/2005 du 11 juillet 2006 et 1C_716/2013 du 1er avril 2015; arrêts TA FR 2A 01 38 du 7 juillet 2005 et TC FR 602 2010 64 et 65 du 3 juillet 2013). Comme il sera établi ci-après, il n'y a pas lieu de se distancier de cette jurisprudence, les recourants se contentant principalement de réitérer des critiques qui ont
Tribunal cantonal TC Page 6 de 11 été soulevées de manière identique dans d'autres procédures relatives à ce même sentier pédestre, sans invoquer pourquoi la jurisprudence devrait être modifiée. 4.1. Le tracé du chemin pédestre de G.________ jusqu'à la hauteur de la parcelle n° iii – tronçon qui inclut la parcelle des recourants – est connu depuis l'arrêt du Tribunal administratif fribourgeois du 9 mai 2000, qui a mis un terme à la procédure d'approbation des plans d'exécution. Les plans d'exécution de l'ouvrage qui concernent le tronçon litigieux sont donc définitifs et exécutoires; peu importe que, sur une autre partie du chemin (entre la parcelle n° iii RF et le secteur de H.________), le tracé soit soumis à une nouvelle mise à l'enquête afin d'éviter un biotope. Le tracé du chemin qui fait foi est donc celui qui ressort des plans mis à l'enquête en février 1989, soit plus particulièrement du plan de situation numéro mmm, approuvé par le Conseil d'Etat le 8 septembre 1992 (cf. arrêt TF 1C_716/2013 du 1er avril 2015 consid. 5.2). Il ressort également implicitement de cet arrêt qu'un sentier au bord des rives d'un lac peut être réalisé par étapes, ce qui est parfaitement concevable pour un tel ouvrage; en effet, contrairement à une ligne de chemins de fer (ATF lll Ib 15), il ne s'agit pas d'un ouvrage dont la fonction même nécessite la réalisation dans son ensemble. S'agissant de l'argument des recourants selon lequel une expropriation ne saurait se fonder sur une planification vieille de plus de 30 ans, il convient de rappeler que le Tribunal fédéral a encore jugé une affaire liée à ce même chemin en 2015 sans soulever de problème à cet égard. Par ailleurs, contrairement à l'arrêt cité par les recourants (arrêt TF 1C_409/2018 du 23 juillet 2019) dans lequel la nécessité d'une servitude de passage était contestée notamment en raison du surdimensionnement de la zone à bâtir, le principe du libre accès aux rives des lacs n'a aucunement été remis en cause par la législation. 4.2. Cela dit, d'une manière générale, il peut d'emblée être constaté que la volonté de la commune de réaliser ce chemin ne peut raisonnablement pas être mise en doute. Il est évident que celle-ci recourt à la procédure d'expropriation uniquement contre les propriétaires qui s'opposent à l'inscription du droit de passage ou qui prétendent à des dédommagements qui sont considérés comme exagérés; cette manière de procéder a par ailleurs été approuvée par le Tribunal fédéral dans son arrêt 1C_716/2013 du 1er avril 2015 (consid. 5.3). Rien dans le dossier ne laisserait apparaître que la commune ne continue pas la réalisation de ce projet. Le Tribunal fédéral a également confirmé que le fait que la commune ne dispose pour certaines parcelles que d'une servitude à bien plaire ne remettait pas en cause l'exécution du projet (arrêt TF 1C_716/2013 du 1er avril 2015 consid. 5.3). La commune a par ailleurs poursuivi les procédures d'expropriation initiées en 2001 (cf. arrêt TC FR 602 2010 65 du 3 juillet 2013; arrêt TF 1C_716/2013 du 1er avril 2015); partant, aucune mesure d'instruction supplémentaire ne se justifie, ce d'autant moins que la commune a précisé l'état des faits et l'avancement des procédures et négociations dans ses observations sur le recours (cf. par exemple ch. 22, 141, 143, 150, 164). En outre, il sied de relever que la commune agit dans l'exécution d'une obligation imposée par le législateur fédéral et cantonal (cf. art. 3 al. 2 let. c de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]; plan directeur intercantonal de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat adopté par le Conseil d'Etat du canton de Fribourg le 1er juin 1982 prévoyant un accès libre aux rives du lac). Par ailleurs, il est notoire que la réalisation de cet accès est difficile, notamment en raison de la résistance des propriétaires concernés. Partant, les recourants ne sauraient se prévaloir de la durée de cette mise en œuvre pour mettre en doute la volonté de la commune de réaliser ce sentier.
Tribunal cantonal TC Page 7 de 11 4.3. La réalisation du projet n'est pas non plus compromise sur son principe par certaines modifications qui doivent encore faire l'objet d'une mise à l'enquête publique. Le Tribunal fédéral a tranché cette question dans un recours qui concerne une parcelle dans une situation similaire. La Haute Cour s'est prononcée comme suit: "L'absence d'approbation définitive des plans d'exécution concernant certains tronçons du chemin - qui ne concernent pas la parcelle de la recourante - ne fait pas obstacle à l'ouverture de la procédure d'expropriation en question" (arrêt TF 1C_716/2013 du 1er avril 2015 consid. 5.2). En effet, ces modifications concernent uniquement l'emplacement exact sur certaines parcelles, mais ne remettent pas en question le sentier sur son principe même; cela vaut notamment pour l'emplacement du chemin sur la parcelle article jjj RF (arrêt TA FR 2A 03 134 du 5 novembre 2004). Dans cette mesure, le grief des recourants, selon lequel le Tribunal administratif a commis une inadvertance dans son arrêt 2A 01 38 du 7 juillet 2005 en affirmant que le tracé du chemin entier est exécutoire, est sans pertinence. 4.4. Au vu de l'art. 31 LEx-FR, on ne saurait raisonnablement mettre en doute que le Conseil communal n'était pas habilité à déposer la demande d'ouverture de la procédure d'expropriation. Le Vice-Président n'avait aucun devoir d'examiner plus avant et à titre préjudiciel la question de savoir si le Conseil communal était compétent pour s'adresser à la Commission d'expropriation. Encore peut-on réitérer que le Conseil communal exécute une obligation imposée par le législateur fédéral et cantonal. Le Tribunal administratif a d'ailleurs déjà répondu à ce grief dans son arrêt du 7 juillet 2005 en affirmant que, pour ce chemin, la commune avait démontré qu'elle disposait de la délégation de compétence nécessaire pour réaliser l'ouvrage et que des crédits avaient été votés par l'assemblée communale pour le chemin pédestre entre N.________ et O.________. Les critiques relatives à l'absence de compétence de la commune avaient été jugées sans pertinence. Le Tribunal avait souligné qu'au demeurant, il fallait rappeler que, selon l'art. 60 al. 1 de la loi fribourgeoise du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo; RSF 140.1), le conseil communal représente la commune envers les tiers. Cela suffit pour entrer en matière sur une réquisition d'expropriation de sa part au nom de la commune, sans examiner les relations internes entre les organes de cette collectivité publique (cf. arrêt TA FR 2A 01 38 du 7 juillet 2005 consid. 7b). Ces constatations ne peuvent pas être remises en doute par une simple affirmation contraire. 4.5. Les recourants sont d'avis que les documents produits par la commune en application de l'art. 35 LEx-FR ne permettaient pas au Vice-Président d'ouvrir la procédure d'expropriation; ceux- ci seraient lacunaires. Sur ce point, la Cour de céans ne peut que renvoyer au considérant 6 de l'arrêt TA FR 2A 01 38 du 7 juillet 2005. 4.5.1. Il faut rappeler à titre préalable que l'ouvrage à construire est un simple chemin pédestre dont l'emprise est nécessairement faible. Il se limite à une emprise ordinaire de 90 cm de large avec un coffrage de 25 cm d'épaisseur (cf. décision d'approbation du 8 juillet 1998). La précision des plans et documents peut être adaptée en conséquence. Cela étant dit, il faut – comme dans les affaires précédentes concernant ce chemin (cf. arrêt TA FR 2A 01 38 du 7 juillet 2005 consid. 6) – constater que le plan d'ouvrage au sens de l'art. 35 al. 1 let. a LEx-FR est constitué en l'occurrence par les plans d'exécution approuvés. Contrairement aux affirmations des recourants, ces documents sont suffisants pour déterminer comment doit être construit le chemin. Ils contiennent un plan au 1:500 du tracé, un plan de profil type au 1:20, ainsi
Tribunal cantonal TC Page 8 de 11 que des plans de détail, numérotés de 1 à 14, lorsque la particularité des lieux le justifie (cf. décision de la Direction du 8 juillet 1998; arrêt TA FR 2A 98 59 et 60 du 9 mai 2000). De toute manière, ces plans de détail ne font que concrétiser à une plus faible échelle ce qui était déjà prévu dans le plan du tracé. Il est ainsi faux de soutenir que la commune a uniquement procédé à la mise à l'enquête d'un simple plan de tracé accompagné de "profils types", ce qui serait selon les recourants insuffisant. Dans son arrêt du 7 juillet 2005, le Tribunal administratif a de plus examiné d'office la question des ouvrages annexes au chemin pour constater que, sur certaines parcelles, un plan de détail (n° 1 et n° 3) est existant, essentiellement parce que le tracé nécessite l'adaptation des pontons existants à ces endroits. Il en découle que, là où il était nécessaire, des plans complémentaires ont été élaborés, ce qui n'est pas le cas pour la parcelle des recourants. Les plans qui ont été considérés suffisants à l'époque doivent également l'être pour la présente procédure. Les recourants prétendent également qu'il faudrait prévoir, dans l'emprise du calcul de la servitude, les mesures annexes nécessaires pour assurer la tranquillité des propriétaires fonciers (haies, fermeture de l'accès aux pontons). Or, ces mesures devront être examinées dans le cadre d'une éventuelle indemnité en nature et ne relèvent pas directement des emprises du chemin (cf. arrêt TA FR 2A 01 38 du 7 juillet 2005 consid. 6). Le Tribunal fédéral a confirmé que les ouvrages de protection ne font pas l'objet du plan d'exécution approuvé (arrêt TF 1C_716/2013 du 1er avril 2015 consid. 5.2). On ne peut ainsi pas suivre les recourants qui soutiennent que l'assiette du droit à exproprier serait, en raison des haies vives à planter, d'environ le triple du chemin proprement dit. En effet, dès lors que les propriétaires peuvent également renoncer à ces mesures, il y a lieu de traiter ces dernières dans la procédure d'expropriation. Pour le reste, on doit ici encore répéter que des critiques envers le plan d'exécution auraient dû être faites dans le cadre de la procédure y relative. On peut d'ailleurs rejoindre la commune qui soutient que la question des mesures de protection des voisins ne saurait être comparée aux mesures nécessaires pour protéger la nature (arrêt TF 1C_539/2017 du 12 novembre 2018). Partant, les plans au dossier suffisent amplement – quoi qu'en disent les recourants – pour permettre de se rendre compte du genre, de l'étendue et de l'emplacement de l'ouvrage, des zones de sécurité nécessaires, ainsi que des mesures prévues pour sauvegarder l'intérêt public. On précise finalement encore que, selon l'art. 7 ch. 5 de la loi fribourgeoise du 15 décembre 1967 sur les routes (LR; RSF 741.1), les routes publiques comprennent les chemins publics de dévestiture et les autres chemins communaux du domaine public. Or, en vertu de l'art. 37 let. b LR, les plans de routes communales sont soumis, par analogie, à la procédure d'approbation applicable aux plans d'affectation et non pas à celle de permis de construire. Cette situation ressort clairement des travaux préparatoires relatifs à l'art. 37 LR, dans la mesure où le législateur a expressément refusé la proposition qui lui était faite de soumettre les routes communales à la procédure de permis de construire (BGC 1994 p. 867 ad art. 39a). Egalement sous cet aspect, l'approbation des plans d'exécution d'un chemin pédestre est donc suffisante pour réaliser l'ouvrage sans qu'il soit nécessaire d'obtenir en plus un permis de construire. 4.5.2. Dans son arrêt du 7 juillet 2005, le Tribunal administratif a de surcroît jugé que la commune avait respecté son obligation de déposer un plan d'expropriation et un tableau des droits à
Tribunal cantonal TC Page 9 de 11 exproprier. Il a admis qu'il suffit que ces documents soient constitués pour partie de documents de travail. Il l'a en particulier admis pour le plan n° ppp annoté à la main, dès lors que la loi n'interdit pas de présenter des pièces manuscrites. Selon le Tribunal, il est déterminant en revanche que les informations requises soient fournies. Tel était le cas dans le passé et l'est également dans le contexte de la présente requête. En effet, les informations fournies par la commune au cours de la présente procédure ne peuvent que rendre plus précis encore ce qui avait déjà été considéré comme suffisant lors de la précédente procédure relative au même chemin. Le plan définit les immeubles dont l'expropriation est demandée. Le tableau produit par la commune et qui complète le plan indique clairement qu'il s'agit d'exproprier des droits de passage. Il mentionne également les noms des propriétaires concernés, l'emprise, le prix/m2, ainsi que le fait que la commune prendra en charge les mesures. De plus, les propriétaires de la parcelle kkk RF ont reçu une proposition de contrat de servitude qui reprend dans le détail le contenu du plan et du tableau en ce qui concerne leur parcelle. Le but de l'art. 35 LEx-FR, qui est de définir avec suffisamment de précision l'objet de l'expropriation, est donc atteint et aucune mesure d'instruction complémentaire ne se justifie même si quelques indications sur les documents initiaux étaient erronées (concernant la parcelle jjj RF et les anciennes parcelles qqq et rrr RF). Les recourants semblent de plus ignorer que la requête ici litigieuse doit être inscrite dans le contexte de la demande faite en 2001 et que les documents produits à l'appui de celle-là viennent compléter ceux produits en 2001 et jugés suffisants. On note en passant que le droit de voisinage protégeant les propriétaires contre des émissions exagérées était discuté dans l'arrêt 1C_716/2013 du 1er avril 2015 dans le contexte de la fixation de l'indemnité pour expropriation. Dans ces circonstances et compte tenu du fait que la requête ici contestée vient compléter celle de 2001, rien n'exigeait que la commune intègre l'expropriation de ce droit dans le tableau des droits à exproprier. 4.6. Les recourants soutiennent que la procédure abrégée (art. 41 LEx-FR) a été choisie à tort vu le nombre important de propriétaires concernés. Ils se plaignent d'une violation de l'art. 41 al. 1 let. a LEx-FR. Les recourants perdent cependant de vue que, pour ce chemin, le Tribunal fédéral a déjà approuvé le choix de la procédure (arrêt TF 1P.566/2005 du 11 juillet 2006 consid. 7). Il n'y a pas lieu de s'écarter de cet arrêt, dès lors que la situation permettant le choix de cette procédure est totalement identique et qu'il s'agit uniquement de compléter la procédure d'expropriation déjà initiée auparavant. Sur le vu du projet, il ne fait aucun doute que le nombre d'expropriés est limité et justifie de recourir à la procédure abrégée. Le fait que la commune ne demande pas l'expropriation d'un droit de passage sur les parcelles où elle a obtenu des propriétaires une autorisation à bien plaire ne remet pas en cause ce choix de procédure. Il n'est pas douteux non plus que les personnes touchées par l'expropriation sont connues, de sorte qu'elles seront toutes averties par l'avis personnel. Un avis public n'est ainsi pas nécessaire. C'est par conséquent à bon escient que l'autorité intimée a engagé une procédure abrégée. 4.7. Selon l'art. 51 LEx-FR, la procédure spéciale peut être ordonnée lorsque le plan d'exécution d'un ouvrage a été approuvé ou le permis de construire a été octroyé à la suite d'une procédure d'enquête et d'opposition. Le Tribunal fédéral a confirmé dans son arrêt du 11 juillet
Tribunal cantonal TC Page 10 de 11 2006 (1P_566/2005 consid. 3.3) que, pour ce sentier, ces conditions sont satisfaites. Les recourants sont à renvoyer à la motivation de cet arrêt ainsi qu'aux considérants ci-dessus. Ils ont eu la possibilité de faire valoir leurs griefs dans la procédure d'approbation des plans, respectivement ils pourront le faire dans la procédure d'expropriation en cours, notamment en ce qui concerne un traitement inégalitaire quant à l'introduction de la procédure à différents moments pour différents propriétaires. En effet, comme exposé ci-dessus, la procédure d'approbation des plans d'exécution suivie par la commune s'avère conforme à la législation spéciale. Dans ce cadre – contrairement à ce qu'ils soutiennent –, les propriétaires ont eu la possibilité de former une opposition dans laquelle ils ont pu remettre en cause tous les éléments du projet, que ce soit sa nécessité, son utilité publique ou les détails de la construction et du tracé (à cet égard, la procédure concernant l'opposition du propriétaire de la parcelle jjj RF est exemplaire dès lors que le tracé du chemin a été modifié sur recours et passera désormais au pied du mur de soutènement, cf. arrêt TA FR 2A 03 134 du 5 novembre 2004). Les recourants ont disposé de la faculté de porter le litige devant un tribunal et de défendre l'intégralité de leurs droits. S'ils estimaient que les plans d'exécution n'étaient pas suffisamment précis pour permettre la réalisation du chemin, ils auraient dû s'en plaindre à ce moment. Ils ne pouvaient pas attendre la procédure d'expropriation pour contester la pertinence des plans dont le libellé même – plans d'exécution – montrait qu'ils allaient servir à construire le chemin (arrêt TA FR 2A 01 38 du 7 juillet 2005 consid. 4). 4.8. Sur le vu de ce qui précède et tenant compte du fait que le litige porte principalement sur des questions de procédure, il ne se justifie pas de procéder à d'autres mesures d'instruction. 5. Le recours dirigé contre la décision attaquée s'avère ainsi mal fondé et doit être rejeté. 6. 6.1. Vu l'issue du recours, les frais de procédure doivent être mis à la charge des recourants qui succombent – solidairement entre eux –, conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). 6.2. Obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts patrimoniaux, la commune intimée a droit à une indemnité de partie. La problématique soulevée ayant en grande partie déjà été portée devant le Tribunal fédéral dans une affaire similaire, il ne se justifiait manifestement pas de produire des observations de 42 pages. Tenant compte du fait que seules les démarches nécessaires doivent être dédommagées, l'indemnité de partie est arrêtée à CHF 5'385.- (honoraires et débours: CHF 5'000.-; TVA 7.7%: CHF 385.-). Elle est solidairement mise à la charge des recourants, qui s'en acquitteront directement auprès du mandataire de l'intimée (art. 137, 140 et 141 CPJA). (dispositif en page suivante)
Tribunal cantonal TC Page 11 de 11 la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. II. Les frais de procédure, par CHF 2'500.-, sont solidairement mis à la charge des recourants. Ils sont compensés avec l'avance de frais versée. III. Un montant de CHF 5'385.- (dont CHF 385.- au titre de la TVA), à verser à Me Anton Henninger à titre d'indemnité de partie, est mis solidairement à la charge des recourants. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 5 novembre 2019/jfr/vth Le Président : La Greffière-rapporteure :