602 2019 57

Tribunal cantonal TC

Kantonsgericht KG

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—

Pouvoir Judiciaire PJ

Gerichtsbehörden GB

602 2019 57

Arrêt du 22 mai 2020

IIe Cour administrative

Composition

Président :

Christian Pfammatter

Juges :

Johannes Frölicher, Yann Hofmann

Greffière-stagiaire :

Sarah Vuille

Parties

A.________

et

B.________,

recourants,

représentés

par

Me Nicolas Kolly, avocat

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GLÂNE, autorité intimée

C.________, intimé

Objet

Aménagement du territoire et constructions – Permis de construire –

Maison mitoyenne

Recours du 29 mai 2019 contre les décisions du 26 avril 2019

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considérant en fait

A.

C.________ est propriétaire de l'art. ddd du registre foncier (RF) de la Commune de

E.________. Ce terrain jouxte l'art. fff RF, copropriété de A.________ et B.________. A cheval sur

les deux parcelles est implantée une ancienne ferme. Chaque partie de cette ferme est constituée

en un bâtiment distinct (bâtiment ECAB n° ggg pour C.________ et bâtiment ECAB n° hhh pour

A.________/B.________). La limite de propriété se situe au niveau du faîte du toit. La construction

est composée d'un rez-de-chaussée, de deux étages et de combles. Elle est affectée à la zone

centre, selon l'art. 19 du règlement communal d'urbanisme (RCU). L'art. ddd RF comporte déjà un

studio au rez-de-chaussée ainsi qu'un appartement duplex au rez et au 1er étage.

B.

Par avis publié dans la Feuille officielle (FO) en 2018, C.________ a mis à l’enquête

publique la création d’un nouvel appartement duplex au deuxième étage et dans les combles,

dans la partie de l'ancien rural désaffecté, avec pose de velux et création d’ouvertures en façades.

Par acte du 17 août 2018, A.________ et B.________ ont formé opposition à ce projet de

construction en invoquant l'insuffisance de l'isolation phonique du mur mitoyen, respectivement les

risques d'incendie. Ils ont critiqué l'ouverture de fenêtres et velux en façade nord-est et se sont

plaints du fait que les travaux avaient déjà commencé.

Le 4 septembre 2018, le Conseil communal de E.________ a émis un préavis favorable avec

conditions.

Le projet a obtenu, par ailleurs, des préavis favorables (certains avec conditions) de la part des

services spécialisés de l'Etat, à l'exception du Service de l’énergie (SdE) qui s'est prononcé

négativement le 2 octobre 2018 en exigeant qu'une part minimale de 50% de l’eau chaude soit

produite par des énergies renouvelables.

Le 23 octobre 2018, le Service des constructions et de l’aménagement (SeCA) a rendu un préavis

de synthèse défavorable en se basant non seulement sur la position du SdE, mais en relevant

également que le projet ne respectait pas la distance aux limites et qu'une convention dérogatoire

devait être signes par les propriétaires concernés avant la délivrance du permis de construire.

Le 11 février 2019, le Préfet du district de la Glâne a organisé une inspection des lieux.

Le 18 février 2019, l’intimé a déposé des plans corrigés. Après examen, le SdE a émis un nouveau

préavis défavorable. Le 8 mars 2019, pour répondre aux conditions du SdE, le requérant a modifié

une nouvelle fois son projet en prévoyant l’implantation de deux sondes terrestres verticales. Le

13 mars 2019, au vu des modifications apportées au projet, le SdE a émis un préavis favorable

avec conditions. Le 15 avril 2019, le Service de l’environnement (SEn) a également émis un

préavis favorable avec conditions.

C.

Par décisions du 26 avril 2019, le Préfet du district de la Glâne a rejeté l’opposition et octroyé

le permis de construire. Il a constaté qu’aucune convention de dérogation aux limites signée par

les propriétaires de la parcelle fff RF n'était pas nécessaire, pour le motif que le bâtiment dont il est

question est déjà séparé en son centre en deux propriétés par un mur mitoyen existant, de sorte

que les modifications intérieures réalisées ultérieurement au sein d’une des deux propriétés ne

sont pas soumises à l'obligation de respecter les distances aux limites.

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Constatant que le plan d'aménagement local (PAL) de la commune faisait l'objet d'une révision, le

préfet a délivré le permis de construire en faisant application de l’effet anticipé des plans afin

d’éviter des retards dommageables.

D.

Par mémoire du 29 mai 2019, les opposants déboutés ont contesté devant le Tribunal

cantonal les décisions préfectorales du 26 avril 2019 dont ils demandent l'annulation sous suite de

frais et dépens. A l’appui de leurs conclusions, ils font valoir une violation des distances minimales

à la limite de fonds et une violation des normes de protection contre le bruit. Ils invoquent

également une modification du projet après la mise à l’enquête publique ainsi qu’une violation des

exigences en matière de protection du patrimoine, des règles sur l’effet anticipé des plans et de

celles relatives à la protection contre les incendies.

E.

Par décision de mesures provisionnelles urgentes du 3 juin 2019, le Juge délégué à

l’instruction du recours a interdit toute exécution des travaux en lien avec le permis de construire

litigieux, étant précisé que les travaux de forage pour les pompes à chaleur qui avaient déjà

débuté pouvaient être poursuivis.

Le 16 juillet 2019, la commune a indiqué ne pas avoir de remarque particulière à formuler sur le

recours.

Dans ses observations du 19 juillet 2019, la Préfecture du district de la Glâne a souligné que s’il

devait être constaté qu’une convention de dérogation à la limite était nécessaire en l’espèce, il se

poserait la question de la validité de l’ancien permis des recourants relatif à la transformation

intérieure de leur ferme afin d’aménager un nouveau logement avec locaux de service (dossier iii),

respectivement de la nécessité d’exiger également une convention de dérogation à la limite pour

ce permis. S’agissant du grief relatif au bruit et à l'absence du préavis du SEn à ce sujet, l'autorité

intimée a relevé que le fait de cocher « oui » à la question 2 du formulaire L ne suffisait pas pour

fonder une obligation de préavis du SEn, section bruit, puisqu’il fallait que les réponses aux sous-

questions y relatives soient affirmatives, ce qui n’était pas le cas en l’occurrence.

Par courrier du 29 juillet 2019, l'intimé a fait valoir en substance qu’une expertise du mur mitoyen

existant avait été réalisée par une entreprise spécialisée et qu’il en ressortait que ce mur n’était

pas conforme aux normes et prescriptions de protection incendie en vigueur. Il a ajouté que le mur

mitoyen devait être remis en état aux frais des recourants et que lui-même suivra à la lettre les

exigences prescrites par le permis accordé.

Le 19 août 2019, le SeCA a transmis ses observations. Il estime qu’une convention dérogatoire

aux prescriptions des distances à la limite devrait être conclue entre les propriétaires concernés,

étant donné que les travaux de transformation impliquent la création d’un élément constructif

nouveau (le nouveau mur) qui crée une séparation dans un espace qui était jusqu’à présent ouvert

(aux 2e et 3e étages). Il a toutefois précisé que l’appréciation de la Préfecture à cet égard était

également défendable et qu’il s’en remettait donc à justice. S’agissant de l’effet anticipé des plans,

il a relevé que le plan d’aménagement local (PAL) avait été approuvé par la Direction de

l’aménagement, de l’environnement et des constructions (DAEC) le 10 avril 2019 et que le permis

de construire avait été délivré le 26 avril 2019.

F.

Le 28 août 2019, les recourants ont déposé des contre-observations. Ils maintiennent le fait

qu’une convention de dérogation aux limites était indispensable et affirment que l’absence de

convention nécessitait une autorisation dérogatoire, fondée sur les art. 147 et 148 de la loi

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cantonale du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF

710.1), qui devait être mentionnée comme tel dans la FO afin de leur permettre de faire valoir une

indemnité au sens de l’art. 149 LATeC. Ils ont en outre rappelé que le projet de construction

comprenait des locaux à usage sensible au bruit, ce qui présupposait l’examen du projet par la

section bruit du SEn.

Dans sa réplique du 2 septembre 2019, l’intimé a précisé que la construction initiale du mur

mitoyen était de l’entière responsabilité des recourants et que l’Etablissement cantonal

d’assurance des bâtiments (ECAB) lui a indiqué, dans le cadre du permis litigieux, qu’un mur de

compartimentage indépendant du mur mitoyen des recourants devait être érigé. L’intimé a indiqué

que ce mur serait entièrement construit sur sa propriété selon les normes précises ECAB REI 60.

G.

Par décision de mesures provisionnelles du 26 septembre 2019, le Juge délégué a autorisé

l’intimé à mettre en service la pompe à chaleur et à y raccorder les appartements existants. Il a

accordé pour le surplus l’effet suspensif au recours.

en droit

1.

1.1

Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été

versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code de

procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 1 LATeC. Le

Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.

1.2

Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation

du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte

ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour

de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question

d'opportunité ne se pose en matière de permis de construire.

2.

Les recourants se plaignent tout d'abord d’une violation des distances minimales à la limite de

fonds au sens de l’art. 132 LATeC et de l’art. 82 du règlement du 1er décembre 2009 d'exécution

de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11). Ils estiment

qu'en application de l’art. 132 al. 1 LATeC et de l'art. 19 ch. 5 RCU, qui ont le même contenu, la

distance à la limite est celle de la hauteur divisée par deux mais au minimum de 4 mètres.

Ce raisonnement ne peut être suivi. Comme l’a souligné le Préfet, le bâtiment étant séparé en

deux propriétés en son centre par un mur mitoyen existant, c’est la nature même de la séparation

qui nécessitait une convention de dérogation et non les modifications intérieures réalisées

ultérieurement au sein d’une des deux propriétés. Lorsque des propriétaires morcellent un terrain

et partagent ce faisant une maison existante qui devient mitoyenne, on doit admettre qu'à cette

occasion, ils concluent un accord de dérogation implicite et général pour toutes les parties

contiguës du bâtiment. Il importe peu à cet égard que, cas échéant, un étage ne comportait pas

encore de mur de séparation au moment du parcellement. Le sol existant dudit étage était par

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définition déjà en ordre contigu (comme d'ailleurs la partie du toit qui surmonte la maison). En

conséquence, la modification de l'étage par adjonction d'une séparation physique ne constitue

qu'un aménagement intérieur sans conséquence en matière de distance aux limites. Si tel n'était

pas la volonté des propriétaires, il aurait fallu, pour le moins, que ceux-ci l'indiquent expressément

au moment du morcellement du terrain. De ce point de vue, la situation est différente de celle dans

laquelle la construction faisant l'objet de la demande de permis est composée de plusieurs corps

de bâtiment dont certains ne sont pas, comme en l'espèce, nécessairement contigus. Dans ce cas,

ces corps d'ouvrage non contigus doivent respecter, notamment entre eux, la distance minimale

légale ou faire l'objet d'une convention dérogatoire distincte (arrêt TC FR 602 2016 62/63 du

26 juillet 2017).

Partant, le grief relatif à la violation des distances minimales à la limite de fonds doit être rejeté.

3.

Les recourants estiment par ailleurs que le projet de construction viole les normes de protection

contre le bruit.

Ils sont d’avis que l’intimé a mal rempli le formulaire spécifique L (protection contre le bruit) en

répondant négativement à la question « votre projet comprend-il des locaux à usage sensible au

bruit (conformément à l’art. 2 OBP), notamment chambre, séjour, cuisine habitable, etc. ? ». Or,

selon eux, l’intimé aurait dû y répondre affirmativement puisque la création d’un nouvel

appartement dans un rural désaffecté comprend des locaux à usage sensible. Ils se plaignent ainsi

du fait que le SEn n’a pas examiné les exigences des art. 31 et 32 OPB ni pu vérifier la conformité

quant au bruit de la construction projetée.

La mention litigieuse sur le formulaire n'est pas déterminante pour la soumission ou non d'une

demande de permis de construire à la section bruit du SEn. Il s'agit essentiellement d'une

indication qui permet d'attirer immédiatement l'attention des spécialistes sur d'éventuelles

contingences liées au bruit, apte à éviter des retards dans la procédure de préavis. Il est en

revanche erroné de croire qu'une absence de coche (intentionnelle ou non) serait suffisante pour

éviter un examen par l'autorité spécialisée. Cet examen dépend de la nature du projet et non de

l'indication subjective du requérant. Or, en l'espèce, hormis la question de la pompe à chaleur - qui

a été examinée spécialement par l'autorité - le projet de construction de l'intimé ne présente

aucune particularité environnementale qui justifierait un préavis de la part de la section bruit du

SEn.

En effet, il revient au constructeur de réaliser l'ouvrage, objet du permis de construire, dans le

respect des règles de l’art (cf. arrêt TC FR 602 2017 71/72 du 3 décembre 2018 consid. 4). Du

moment que l'application correcte de ces règles, contenues notamment à la norme SIA 181,

permet de construire l'appartement sans immissions excessives, la problématique soulevée par les

recourants – qui craignent une mauvaise isolation phonique de l'appartement - n'a aucune

incidence sur la délivrance du permis de construire, un éventuel litige sur ces questions relevant

cas échéant du droit privé (arrêt TF 1C_416/2012 du 6 décembre 2012 consid. 5).

C'est donc en vain que les recourants se plaignent de l'absence d'un préavis spécifique de la

section bruit du SEn et des risques de bruit excessif consécutif à la construction de l'appartement

litigieux.

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4.

4.1

Aux termes de l'art. 97 ReLATeC, lorsqu’un projet est modifié pendant la procédure ou

après la décision de l’autorité compétente, il est procédé à une nouvelle enquête selon les formes

prévues à l’art. 140 LATeC et à l’art. 92 ReLATeC (al. 1). Lorsqu’il s’agit de modifications

secondaires apportées durant la procédure, celle-ci peut suivre son cours sans nouvelle mise à

l’enquête, dans la mesure où ces modifications ne touchent pas le droit des tiers (al. 2).

L'art. 97 ReLATeC permet d'éviter qu'une modification de moindre importance apportée au projet

initial ne conduise à devoir reprendre une nouvelle procédure d'autorisation de construire (pour le

droit bernois similaire: ZAUGG/LUDWIG, Baugesetz des Kantons Bern, Kommentar, 5ème éd. 2020,

ad art. 32). Pour le Tribunal fédéral, cette règle répond à un souci d'économie de procédure et

tend à éviter qu'une modification du projet de moindre importance ne conduise systématiquement

à la reprise ab ovo de toute la procédure d'autorisation de construire. Ce n'est donc que dans

l'hypothèse où la modification affecte le projet initial de manière importante que la procédure

d'autorisation de construire doit être reprise à son début, comme s'il s'agissait d'un nouveau projet

(arrêts TF 1C_309/2013 du 4 juillet 2013 consid. 3; 1C_340/2014 du 4 novembre 2014 consid. 4;

1C_394/2010 du 10 juin 2011 consid. 3.2).

L’on est en présence d'une modification du projet, et non d'un nouveau projet, lorsque la

construction demeure la même dans ses grandes lignes et garde ses éléments fondamentaux.

L'existence d'un nouveau projet doit en revanche être admise lorsque la modification concerne des

aspects essentiels de la construction, tels que sa reconstruction, l'emplacement, la dimension

extérieure, le nombre d'étages ou lorsque la construction ou l'installation perd son identité en

raison de plusieurs modifications de peu d'importance portées au projet initial (ZAUGG/LUDWIG, ad

art. 32 et la jurisprudence citée; arrêts TC FR 602 2019 53 du 9 décembre 2019; 602 2015 123 du

23 mars 2016).

4.2.

En l'occurrence, suite aux préavis défavorables de plusieurs services de l'Etat, l'intimé a

modifié son projet, respectivement ses plans. Initialement, le projet prévoyait la pose de panneaux

photovoltaïques. Le projet finalement corrigé et autorisé prévoit la pose de plusieurs sondes

géothermiques afin de satisfaire aux exigences du SdE en matière de production d’énergie

renouvelable.

En l’espèce, cette modification du projet doit être considérée comme étant de moindre importance

par rapport au projet initial qui prévoit, pour rappel, la création d’un appartement dans un rural

désaffecté avec pose de velux et création d’ouvertures en façades. Il y a dès lors lieu de constater

que les éléments fondamentaux du projet initial demeurent, étant précisé que les sondes

géothermiques sont implantées à l’extrémité opposée du terrain des recourants. Ainsi, une

nouvelle mise à l’enquête n’était pas nécessaire.

Le grief doit par conséquent être rejeté.

5.

Tel est également le cas des critiques visant une prétendue violation des exigences en matière de

protection du patrimoine. Les recourants estiment que la solution autorisée par le permis de

construire - qui autorise l'ouverture de deux fenêtres doubles sur la façade Nord-Est alors même

que l'immeuble comporte déjà quatre petites fenêtres - est totalement disharmonieuse et va à

l’encontre de la protection de l’édifice.

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Le projet tel qu'autorisé a été soumis pour préavis au Service des biens culturels (SBC) qui a émis

un préavis favorable le 4 octobre 2018. En ce qui concerne la façade Nord-Est, il s'est limité à des

exigences de matière (bois) et de teinte. Le nombre de fenêtres n'a pas été remis en question.

L'examen des plans montre que les nouvelles fenêtres s'organisent de manière équilibrée par

rapport à celles percées par les recourants dans leur partie de l'immeuble. Face à cette

constatation qui s'impose d'elle-même, ceux-ci n'indiquent pas pourquoi la solution retenue serait

disharmonieuse, ni pourquoi il serait indispensable à la typologie du bâtiment de garder une

façade asymétrique en lien avec les fenêtres. Faute d'indice objectif qui laisserait penser que tel

serait le cas, il y a lieu de s'appuyer sur l'appréciation favorable du SBC, que la Cour partage

complètement. Au demeurant, ce préavis constitue en l'espèce un rapport officiel au sens de l'art.

46 al. 1 let. b CPJA, auquel pleine valeur probante peut être reconnue (RFJ 2001 p. 224; arrêt TF

1C_319/2015 du 25 février 2016, consid. 5.3).

6.

Dans un dernier grief, les recourants font valoir que les normes relatives à la protection incendie

ont été violées. Ils craignent que la construction projetée ne respecte pas les différentes exigences

en matière de protection incendie notamment du fait que le mur mitoyen existant a été percé dans

son épaisseur pour la pose de WC.

Ce faisant, les recourants ne se plaignent pas du permis de construire qui a été accordé, mais de

la manière, contraire aux règles de l'art, dont ils pensent que l'intimé va exécuter les travaux. Dès

lors que le préavis de l'ECAB du 20 septembre 2018, favorable avec conditions, fait partie

intégrante du permis de construire et qu'il exige expressément la création d'un mur de

compartimentage coupe-feu REI 60, les critiques des recourants sont sans pertinence. Il a été vu

précédemment (cf. consid. 3) que le respect des règles de l'art ne relève pas de la procédure de

permis de construire.

7.

Il n'y a pas en l'espèce de violation des règles sur l'effet anticipé des plans du moment que la

DAEC a approuvé la révision générale du PAL le 10 avril 2019 et que le permis de construire a été

délivré le 26 avril 2019.

8.

Mal fondé, le recours doit être rejeté et les décisions du 26 avril 2019 du Préfet de la Glâne sont

ainsi confirmées.

Vu l’issue du recours, il appartient aux recourants, qui succombent, de supporter les frais de

procédure (art. 131 CPJA). Pour le même motif, il ne leur est pas alloué d'indemnité de partie.

L'intimé, qui n'a pas fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts, n'a pas droit à

une telle indemnité (art. 137 CPJA en lien avec l'art. 14 al. 1 CPJA).

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I.

Le recours (602 2019 57) est rejeté.

Partant, les décisions du Préfet du district de la Glâne du 26 avril 2019 sont confirmées.

II.

Les frais de procédure sont mis solidairement, par CHF 2'500.-, à la charge des recourants.

Ils sont compensés avec l'avance de frais effectuée.

III.

Il n’est pas alloué d’indemnité de partie.

IV.

Notification.

La présente décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans

les 30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une

réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée

(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 22 mai 2020/cpf/svu

Le Président :

La Greffière-stagiaire :