602 2019 110

Tribunal cantonal TC

Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

tribunalcantonal@fr.ch

www.fr.ch/tc

—

Pouvoir Judiciaire PJ

Gerichtsbehörden GB

602 2019 110

Arrêt du 8 juin 2020

IIe Cour administrative

Composition

Président :

Christian Pfammatter

Juges :

Johannes Frölicher, Dominique Gross

Greffière-rapporteure :

Vanessa Thalmann

Parties

A.________,

B.________

et

C.________,

D.________

et

E.________, F.________ et G.________, H.________, I.________

et J.________, et K.________, recourants, tous représentés par

Me Daniel Schneuwly, avocat

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée,

DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET

DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée,

SERVICE DES FORÊTS ET DE LA NATURE, autorité intimée,

L.________, intimé

Objet

Aménagement du territoire et constructions

Recours du 26 août 2019 contre les décisions du 26 juin 2019, du

22 mai 2019 et du 8 novembre 2018

Tribunal cantonal TC

Page 2 de 19

considérant en fait

A.

Par avis publiés dans la Feuille officielle (FO), L.________ a mis à l'enquête une demande

de permis de construire en vue de l'aménagement d'une piste VTT dans la forêt de M.________

sur des parcelles sises sur les Communes de N.________ et de O.________. Ce projet est situé

en dehors des zones à bâtir des plans d'aménagement local (PAL) des Communes de

N.________ et de O.________.

Selon le rapport et le plan de localisation mis à l'enquête publique, le parking existant devant le

stand de tir et celui du centre de sport/tennis, situés sur le territoire de la Commune de

N.________ et offrant de nombreuses places de stationnement étaient prévus pour les utilisateurs

de la piste projetée qui viendraient en voiture. Il était en outre prévu que les usagers se rendraient

sur la piste projetée par le chemin privé qui traverse l'article ppp du Registre foncier (RF) de la

Commune de N.________, propriété de H.________.

B.

A.________, B.________ et C.________, D.________ et E.________, F.________ et

G.________, propriétaires de terrains à proximité du projet de construction, H.________,

agriculteur et propriétaire du chemin privé d'accès, ainsi que I.________ et J.________ et

K.________, exploitants du domaine agricole de H.________, se sont opposés à ce projet le

21 juin 2018.

Suite au préavis négatif du Service de l'agriculture (SAgri) relatif à l'accès à la piste VTT, le

concept d'accès et de stationnement a été modifié. Les places de stationnement initialement

prévues sur le territoire de la Commune de N.________ ont été remplacées par des places

publiques situées à O.________; l'accès est prévu par des routes publiques existantes sur la

Commune de O.________, de sorte que le flux des usagers du parcours VTT n'aura plus d’impact

sur l'exploitation des surfaces agricoles, en particulier pour l'article ppp RF de la Commune de

N.________, selon la lettre d'explication du géomètre officiel du 22 février 2019 produisant le

rapport modifié.

Le Conseil communal de O.________ a émis un préavis favorable le 26 juin 2018. Le Conseil

communal de N.________ a rendu un préavis favorable, avec conditions, le 25 septembre 2018.

Le projet a été préavisé favorablement, avec ou sans conditions, par tous les services spécialisés,

notamment par le Service de la nature et du paysage (SNP) le 9 octobre 2018, le Service de

l'environnement (SEn) le 11 octobre 2018 et le Service de la mobilité (SMo) le 13 décembre 2018.

Le SAgri a également rendu un nouveau préavis favorable.

C.

Le 8 novembre 2018, le Service des forêts et de la faune (à partir du 1er avril 2019, Service

des forêts et de la nature [ci-après: SFN]) a délivré une autorisation pour exploitation préjudiciable

de la forêt, nécessaire pour l'aménagement d'une piste VTT dans la forêt.

D.

Le 22 mai 2019, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions

(DAEC) a octroyé une autorisation spéciale, indispensable pour tout projet de construction situé

hors de la zone à bâtir. Elle a toutefois réservé le respect des conditions figurant dans les préavis

des services de l'Etat et des autres organes consultés. Prenant en compte les différents préavis

favorables et, en particulier, celui du SEn, elle a estimé que le tracé du sentier était objectivement

imposé par sa destination et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y opposait au sens de l'art. 24

let. a et b de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700).

Tribunal cantonal TC

Page 3 de 19

Le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a rendu un préavis favorable le 23 mai

2019.

E.

Par décisions du 26 juin 2019, le Préfet du district de la Gruyère a rejeté les oppositions des

propriétaires précités et délivré le permis de construire requis, à titre définitif, sous réserve du droit

des tiers, en particulier relevant du droit privé, et de l'observation stricte des plans et des

conditions des préavis communaux et cantonaux. Il a constaté que, conformément à l'art. 140 al. 4

de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions

(LATeC; RSF 710.1), les travaux envisagés présentaient un caractère d'utilité publique (art. 116

LATeC) et d'intérêt public prépondérant (art. 2 al. 1 de la loi fribourgeoise du 23 février 1984 sur

l'expropriation, LEx-FR; RSF 76.1). A l'appui de sa décision sur opposition, le préfet a renvoyé aux

motifs de la décision de la DAEC, les faisant siens. Au surplus, il a souligné que les opposants

n'avaient invoqué aucun grief portant sur les règles de police des constructions qui relèverait de sa

compétence.

F.

Par mémoire du 26 août 2019, les propriétaires et opposants précités ont recouru auprès du

Tribunal cantonal contre l'autorisation spéciale de la DAEC du 22 mai 2019, les décisions

préfectorales du 26 juin 2019 et l'autorisation du SFN du 8 novembre 2018 relative à l'autorisation

pour exploitation préjudiciable de la forêt. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à l'annulation

desdites décisions. Ils requièrent en outre l'octroi de l'effet suspensif (602 2019 111).

A l'appui de leurs conclusions, les recourants invoquent, dans un premier temps, que le projet

d'aménagement d'une piste VTT – projet qu'ils jugent important en raison de sa longueur de

3.5 km, de l'utilisation actuelle de chemins existants rendant ceux-ci dangereux pour les autres

usagers de la forêt, du nombre élevé d'installations techniques qu'il prévoit, de la quantité des

matériaux à apporter, de son effet néfaste sur la nature et de la restriction en résultant pour les

autres utilisateurs de la forêt – aurait dû faire l'objet d'une planification, seul procédé permettant

une pesée des intérêts complète. Ils estiment qu'en pareilles circonstances, il est inconcevable de

passer par une autorisation spéciale au sens de l'art. 24 LAT. De l'avis des recourants, cela est

corroboré par le fait que le plan directeur cantonal (PDCant) contient deux fiches concernant des

circuits VTT.

Par ailleurs, ils relèvent que, dès lors que le concept de l'accès a été modifié, la piste VTT ne se

trouve plus à un km du centre-ville de N.________, mais à 4.7 km. Selon eux, il est partant faux

d'admettre que l'accessibilité constitue un point fort du projet. Ils soulignent de plus que celui-ci

utilise une grande partie de la surface de la forêt et qu'il ne saurait ainsi être considéré comme

proportionné. Les recourants reprochent aux autorités de ne pas avoir pris en compte que la piste

VTT condamnera un point du vue important de la région. Ils sont en outre d'avis qu'aucune étude

d'alternatives suffisante n'a été faite pour ce projet, pour lequel ils nient l'existence d'un besoin. Ils

relèvent que les autorités n'ont pas procédé à une pesée globale de tous les intérêts en jeu,

analyse déjà faussée par le nouveau concept d'accès qui a fondamentalement changé et dont les

effets n'auraient été ni soumis aux services spécialisés, ni publiés dans une nouvelle mise à

l'enquête, ni tout simplement pris en compte. Ils soulignent que l'aspect du danger résultant de

l'utilisation des mêmes chemins par les pratiquants du VTT et les autres usagers de la forêt a été

insuffisamment pris en compte, tout comme les nuisances considérables qui affecteraient la faune.

Ils relèvent en outre l'absence, dans l'autorisation pour exploitation préjudiciable de la forêt du

8 novembre 2018 du SFN, d'une énumération des raisons importantes, exigées par la loi, qui

pourraient justifier l'octroi d'une pareille autorisation. De l'avis des recourants, le permis ne pouvait

Tribunal cantonal TC

Page 4 de 19

enfin pas être octroyé, dès lors qu'une nouvelle mise à l'enquête publique était impérative suite au

changement du concept d'accès. Ils reprochent au préfet d'avoir constaté un intérêt public

prépondérant justifiant l'expropriation sans pourtant procéder à une pesée des intérêts.

G.

Le 3 septembre 2019, le Juge délégué à l'instruction indique que le recours contre les

décisions spéciales a effet suspensif de par la loi (602 2019 111).

H.

Le 23 septembre 2019, le préfet souligne qu'il n'a aucune remarque particulière à formuler.

Le 7 octobre 2019, la Commune de N.________ déclare qu'elle n'a pas d'éléments nouveaux à

apporter et renvoie à son préavis favorable.

Dans ses observations du 20 novembre 2019, le SFN conclut au rejet du recours. Il souligne en

particulier qu'au vu de la demande en pistes VTT dans la région de N.________, il s'agissait

notamment de remplacer des itinéraires et installations sauvages dans la forêt de M.________ et

celles avoisinantes par un parcours dûment autorisé afin d'attirer et de regrouper les vététistes sur

ledit parcours, aménagé en tenant compte de la faune et de la flore, et ainsi de décourager la

pratique sauvage du VTT au détriment de la forêt. Il relève de plus que l'endroit où doit s'implanter

le projet est moins fréquenté par les promeneurs que d'autres dans la région. En ce qui concerne

plus précisément l'accès, le service souligne qu'il reste aisé, surtout si on prend en compte

l'agglomération de N.________ et pas uniquement le centre de N.________, raisonnement qui

s'impose en l'espèce. Par ailleurs, selon ce service, cet endroit se prête bien à la pratique du VTT

de par sa topographie, son dénivelé et ses chemins déjà existants. Enfin, il renvoie aux

nombreuses conditions imposées dans sa décision.

Dans sa détermination du 19 décembre 2019, le requérant du permis conclut au rejet du recours. Il

souligne notamment que l'un des principaux griefs des opposants, qui sont tous domiciliés entre la

forêt de M.________ et la Commune de N.________, est la possible augmentation de trafic due à

la construction litigieuse. Il s'étonne du recours alors que la modification du projet prévoyant un

accès via O.________ a été faite dans l'intérêt des opposants.

Dans ses observations du 6 janvier 2020, la DAEC conclut également au rejet du recours. Elle

relève que le concept de stationnement ne devait pas être remis à l'enquête publique, encore

moins si, comme en l'espèce, le changement intervenu en cours de procédure était favorable aux

opposants. Elle soutient qu'en raison du faible impact et de la nature du projet sur les éléments

naturels et paysagers, celui-ci peut manifestement être autorisé sans qu'il soit procédé à une

planification spéciale. Enfin, elle se réfère à la motivation de sa décision d'autorisation spéciale.

I.

Dans leurs contre-observations du 6 mars 2020, les recourants affirment qu'un changement

d'accès doit impérativement être mis à l'enquête, cela d'autant plus que, sur les 100 places de

parc initialement prévues, il n'en resterait qu'un nombre nettement moindre selon le nouveau

concept. Par ailleurs, ils craignent que l'accès au parcours VTT se fasse néanmoins par le chemin

agricole sis sur la parcelle de l'un des recourants. Ils maintiennent le grief selon lequel la pesée

des intérêts n'a pas été assez soigneuse pour protéger la forêt.

J.

Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans

les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

Tribunal cantonal TC

Page 5 de 19

en droit

1.

1.1.

Le Tribunal cantonal examine d'office la recevabilité des recours dont il est saisi sans être

lié par les motifs invoqués par les parties.

En l'occurrence, il y a lieu de constater que, parmi les recourants, se trouve l'agriculteur exploitant

des parcelles qui jouxtent la forêt de M.________. Même si le concept d'accès ne prévoit plus que

les usagers du parcours VTT utilisent le chemin agricole sis sur les parcelles de celui-ci, il existe

un risque que des cyclistes y accèdent en traversant sa propriété, de sorte qu'il peut être admis

dans les circonstances de la présente occurrence qu'il est touché par les décisions litigieuses.

Ainsi, du moment qu'il convient de toute manière d'entrer en matière sur le recours déposé par ce

recourant, la question de savoir si les autres propriétaires, dont les terrains sont plus éloignés du

sentier VTT et qui n'étaient que bordiers de l'accès initialement prévu, ont aussi qualité pour agir

contre les décisions attaquées peut demeurer indécise.

Pour le surplus, le recours a été déposé dans le délai et les formes prescrits et est donc recevable

en vertu de l'art. 141 al. 1 LATeC et de l'art. 114 al. 1 let. a et c du code fribourgeois du 23 mai

1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1).

1.2.

Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour

violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation

inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b).

2.

Les recourants reprochent aux autorités communales et cantonales de ne pas avoir procédé par la

voie de la planification, ce qui aurait permis une pesée soigneuse de tous les intérêts avec la

participation de la population pour examiner la pertinence du projet litigieux. Au vu de sa nature, ce

grief doit être examiné en premier lieu, dès lors que son admission conduirait à l’annulation des

trois décisions litigieuses.

2.1.

Pour garantir une gestion cohérente de l'espace dans sa globalité, le système suisse

d'aménagement du territoire est organisé selon une construction pyramidale ("Stufenbau"), dans

laquelle chacun des éléments (en particulier le plan directeur, le plan d'affectation et l'autorisation

de construire) remplit une fonction spécifique. Certains projets non conformes à l'affectation de la

zone non constructible peuvent avoir des effets importants sur l'organisation du territoire et la

protection de l'environnement, de la nature ou du paysage. Dans ce cas, le droit fédéral prescrit

une obligation spéciale de planifier, pour que la pesée des intérêts se fasse avec la participation

de la population. En effet, la voie d'une simple dérogation au sens de l'art. 24 LAT est alors

inadéquate (ATF 129 II 63 consid. 2.1; 119 Ib 439 consid. 4a; 116 Ib 131 consid. 4; arrêt TF

1C_892/2013 du 1er avril 2015 consid. 2.1, in RDAF 2015 I p. 453 et les références citées). Selon

la jurisprudence, il peut ainsi y avoir obligation de planifier notamment pour des installations qui

sont soumises à l'étude d'impact sur l'environnement, qui s'étendent sur une vaste surface

(gravières, installations de gestion des déchets, centres sportifs, installations d'enneigement

artificiel), ou qui, à l'instar d'une forte augmentation du trafic, ont des effets importants sur

Tribunal cantonal TC

Page 6 de 19

l'environnement ou le paysage (ATF 129 II 63 consid. 2.1 et les références citées; arrêts TF

1C_139/2017 du 6 février 2018 consid. 4.7; 1C_304/2008 du 30 avril 2009 consid. 4.1).

2.2.

En l'espèce, il y a lieu d'examiner les différents aspects du projet litigieux pour déterminer

s'il doit être soumis à une procédure de planification.

Tout d'abord, le projet critiqué ne nécessite pas d'étude d'impact au sens de la législation sur la

protection de l'environnement. Le fait de renoncer à une étude de trafic n'a pas été remis en cause

par le SMo. On ne voit de plus pas sur quelle base les recourants soutiennent que "le parcours

attirera un très grand nombre d'utilisateurs, dont une partie importante s'y rendra en voiture" et

craignent le stationnement sauvage à O.________.

La taille du parcours ne peut pas non plus être considérée comme très importante, de telle sorte

qu'il ne peut pas être conclu que celui-ci prévoit une forte intensité d'utilisation du sol. Même si ce

parcours s'étend sur une assez grande surface de forêt, on ne saurait de plus admettre qu'il

requiert une grande étendue de terrain qui nécessiterait de recourir à l'instrument de la

planification. Le projet n'est en outre pas accompagné d'infrastructures particulières, comme des

places de parc, des remontées mécaniques ou des toilettes.

Les effets du parcours VTT sur l'environnement sont peu sensibles, ce qui a été constaté par le

SFN dans sa décision et ses observations; renvoi est fait au chapitre I ci-dessous, dans lequel

cette appréciation est confirmée par la Cour de céans.

Le projet entre certes partiellement en conflit spatial potentiel avec des activités librement

exercées dans ce secteur jusqu'à présent, en ce sens que l'utilisation du territoire admise pour

certains usagers – notamment, comme le soulignent les recourants, les promeneurs – devra être

partagée sur cette surface. Or, l'utilisation par les vététistes ne sera pas exclusive mais s'ajoutera

à celle d'autres sportifs, tels que les cavaliers, les joggeurs, les promeneurs, les marcheurs ou les

cyclistes, sans qu'on puisse affirmer que l'utilisation dans son ensemble ira sur le principe au-delà

de l'une des fonctions usuelles de la forêt, soit la détente et le sport. En effet, il y a lieu de

considérer que, dans les agglomérations urbaines, l'ensemble des loisirs de plein air se concentre

souvent en forêt, faute d'alternatives, et surtout parce qu'en vertu de l'art. 699 CC et de la

législation forestière fédérale (cf. art. 14 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts, LFo; RS

921.0) et cantonale (cf. art. 31 de la loi fribourgeoise du 2 mars 1999 sur les forêts et la protection

contre les catastrophes naturelles, LFCN; RSF 921.1), la forêt suisse est en principe à disposition

de toute personne en quête de détente.

En deuxième lieu, il convient d'examiner les liens de ce projet avec la législation sur la protection

des forêts. On peut rappeler à cet égard que, à propos des forêts, la législation fédérale sur leur

protection prévoit la possibilité de réaliser des installations dont l'implantation est imposée par leur

destination et qui servent des intérêts publics. En d'autres termes, la législation sur la protection

des forêts renforce certes le caractère non constructible de celles-ci en exigeant une autorisation

supplémentaire, mais se contente toutefois de cet examen. En principe, les parcours Vita et les

pistes VTT ou d'équitation constituent des infrastructures dont l'emprise sur le sol forestier est

minime. Ces modestes constructions ou installations sont généralement assimilées à de petites

constructions non forestières. Si des raisons importantes le justifient, elles peuvent être autorisées

en tant qu'exploitations préjudiciables au sens de l'art. 16 al. 2 LFo; en revanche, ce n'est pas le

cas si on est en face d'un projet nécessitant un défrichement où la procédure de planification se

Tribunal cantonal TC

Page 7 de 19

justifie (ZUFFEREY, Aspects juridiques des activités de loisirs et de détente en forêt, URP 2010

p. 337 ss ch. IV.2).

Enfin, sous l'angle de la protection du paysage (art. 3 al. 2 LAT) et dans la mesure où le projet se

situe à l'intérieur de la forêt, il n'a pas d'impact visuel significatif et ne prive pas les autres

utilisateurs de bénéficier du point de vue qui se trouve dans cette forêt. Finalement, les

infrastructures sont, cas échéant, faciles à enlever et ne portent pas d'atteinte irréversible à la forêt

ou au paysage si cette activité de loisir devait un jour être abandonnée.

Il est en outre possible de renoncer à la procédure de planification malgré le fait que, pour d'autres

projets VTT, le canton a prévu une planification au niveau cantonal (cf. PDCant, P0501 Parc VTT

Hapfere à Plaffeien et P0502 Extension du domaine skiable, sentiers VTT et Via Ferrata de

Moléson-sur-Gruyères). En effet, les projets intégrés dans le PDCant ne se situent pas en

agglomération et sont liés à l'exploitation de remontées mécaniques; en outre, ils ne prévoient pas

uniquement l'aménagement d'une piste VTT, mais également le développement d'autres

installations touristiques. Partant, on ne peut pas comparer le projet litigieux avec ceux auxquels

se réfère le PDCant. L'intégration de deux projets concrets dans le PDCant ne restreint ainsi pas

les parcours VTT à ces deux seuls endroits, ce d'autant moins si, comme en l'espèce, il s'agit d'un

seul circuit qui est relativement court.

En conclusion, la Cour de céans constate certes que plusieurs intérêts – notamment ceux relatifs

aux autres fonctions de la forêt (préserver le milieu naturel et sa fonction sociale pour les autres

usagers) – sont touchés, mais pas dans une intensité ou complexité qui ne saurait judicieusement

être résolue dans le cadre des autorisations spéciales délivrées dans le cas d'espèce. En

l'occurrence, les autorités pouvaient ainsi renoncer à la procédure de planification.

Cela dit, il est important de souligner que le présent litige concerne une installation précise située à

proximité immédiate d'une agglomération et que, si la Cour permet de renoncer en l'espèce à la

procédure de planification, elle n'entend cependant pas minimiser les avantages de cette

procédure pour ce type d'installations (cf. ZUFFEREY, URP 2010 p. 337 ss ch. IV.1;

MÜLLER/STOTZER, Protection du paysage et VTT – Guide pour la planification, la construction et

l'exploitation des pistes de VTT, publié par la Fondation suisse pour la protection et

l'aménagement du paysage [FP], 2016, ch. 4.5 [ci-après: Guide Protection du paysage et VTT]; cf.

également Bike-trails im Wald, URP 2010 p. 367 ss). Cela est d'autant plus vrai que l'évolution des

activités de loisirs notamment décuple la pression d'accueil sur la forêt et qu'afin d'assurer la

coexistence des fonctions de la forêt, les activités d'accueil en forêt se doivent d'être encadrées et

réglées (cf. planification directrice des forêts fribourgeoises, fiches de mesures, septembre 2016,

ch. 2.3).

Or, la Cour de céans doit examiner non pas si la procédure de planification eût été l'instrument le

mieux adapté, mais si, dans la présente occurrence, une autorisation spéciale accordée en

application de l'art. 24 LAT permet de tenir compte de tous les intérêts ou si elle consiste à

contourner la loi, ce qui peut être infirmé. Le fait que le PDCant (cf. T206. Vélo tout terrain) prévoit

que les communes intégreront les parcours VTT dans leur planification directrice et fixe comme

objectif d'inciter une planification régionale relative à ceux-ci n'y change rien.

Ayant écarté la présence d’un vice dans le choix de la procédure, le Tribunal examinera dans les

considérants suivants l’autorisation d'exploitation préjudiciable de la forêt (chapitre I), l’autorisation

Tribunal cantonal TC

Page 8 de 19

relative à des constructions hors zone à bâtir (chapitre II) et, finalement, les décisions relatives à

l’octroi du permis de construire (chapitre III).

I.

Autorisation d'exploitation préjudiciable de la forêt

3.

Dès lors que les recourants contestent que l'autorisation de construire le circuit VTT soit en accord

avec la loi sur la forêt et la protection qui y est ancrée, il y a lieu d'exposer quelques principes.

3.1.

La LFo a pour but notamment de protéger les forêts en tant que milieu naturel et de garantir

que les forêts puissent remplir leurs fonctions, notamment leurs fonctions protectrice, sociale et

économique (art. 1 al. 1 let. b et c LFo). En application de l'art. 14 LFo, les cantons veillent à ce

que les forêts soient accessibles au public (cf. art. 27 LFCN). La notion d'accès comprend celui à

pied mais également celui à cheval, à vélo ou à ski. Selon l'art. 699 CC, un propriétaire de forêt

doit tolérer la présence d'autrui mais les cantons peuvent en même temps restreindre largement le

droit d'accès par des dispositions de police, par exemple pour protéger la nature ou pour d'autres

motifs de police; ces interdictions doivent cependant répondre à un intérêt public pertinent, être

proportionnées et ne pas affecter la substance du droit d'accès (ATF 122 I 70). Il appartient aux

cantons de tout faire pour garantir l'accès aux forêts, ce qui est essentiel pour conserver à la

population la fonction sociale de celle-ci sous forme de la mise à disposition d'un espace de

détente nécessaire, face à l'urbanisation progressive du pays (ATF 106 Ib 47 consid. 4a). Le libre

accès est conditionné à ce qui peut s'exercer sans dommage pour la forêt. Pour certaines activités

de loisirs individuelles en forêt, comme les randonnées à cheval ou des tours à vélo, il incombe

aux cantons de prendre les mesures adéquates afin de conserver les forêts. A ce titre, l'art. 30

LFCN prescrit que le cyclisme, la circulation d'autres véhicules et l'équitation en forêt sont interdits

en dehors des routes et des chemins carrossables ainsi qu'en dehors des parcours spécialement

réservés.

Si, pour certaines activités en forêt, aucune installation ou construction n'est nécessaire, d'autres

activités nécessitent des ouvrages plus ou moins lourds. Des constructions ou installations

forestières ne sont conformes à l'affectation de la zone forestière que dans la mesure où elles sont

nécessaires à l'exploitation de la forêt, à l'endroit prévu, si elles ne sont pas surdimensionnées et

si aucun intérêt public prépondérant ne s'y oppose (ATF 123 II 499 consid. 2). En conséquence,

les constructions ou installations qui ne sont pas indispensables à la conservation des forêts ne

sont pas conformes à l'affectation de la zone, en particulier des installations liées aux loisirs.

Selon l'art. 16 LFo, les exploitations qui ne constituent pas un défrichement au sens de l'art. 4,

mais qui compromettent ou perturbent les fonctions ou la gestion de la forêt sont interdites. Les

cantons édictent les dispositions nécessaires (al. 1, 1ère et 3ème phrases). Si des raisons

importantes le justifient, les autorités compétentes peuvent autoriser de telles exploitations en

imposant des conditions et des charges (al. 2). L'art. 31 LFCN concrétise au niveau cantonal la

volonté du législateur fédéral. Ainsi, si des raisons importantes le justifient, le SFN peut autoriser,

en imposant des conditions et des charges, des exploitations et installations préjudiciables qui ne

constituent pas un défrichement mais qui compromettent ou perturbent les fonctions de la forêt.

Comme déjà mentionné au consid. 2.2 ci-dessus, sur le principe, les parcours Vita et les pistes de

VTT ou d'équitation sont des infrastructures dont l'emprise sur le sol forestier est certes minime

mais qui ne sont néanmoins pas indispensables à la conservation de la forêt. Ces modestes

Tribunal cantonal TC

Page 9 de 19

constructions ou installations sont généralement assimilées à de petites constructions non

forestières tombant sous l'art. 16 al. 2 LFo et l'art. 31 LFCN, cela contrairement à celles qui sont ni

ponctuelles ni négligeables et nécessitent un défrichement, comme par exemple des terrains de

golf, de centres sportifs, des installations de remontées mécaniques et des pistes de ski

(ZUFFEREY, URP 2010 p. 337 ss, ch. IV.2).

A côté de cette autorisation d'exploitation préjudiciable, le canton délivrera en principe une

autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT (cf. ci-dessous chapitre II; cf. art. 24 et

25 LFCN).

3.2.

La Cour de céans constate d'emblée qu'il n'existe pas de raison de se distancier de la

doctrine citée (ZUFFEREY, URP 2010 p. 337 ss), selon lequel une piste de VTT de la taille ici

discutée constitue une construction qui ne touche que ponctuellement le sol et qu'elle peut être

examinée à la lumière de l'art. 16 LFo.

Le Tribunal souligne de plus que le libre accès à la forêt comprend celui en vélo et que l'une des

fonctions primaires de la forêt est de permettre la détente (fonction sociale). Ce constat conduit à

admettre que, s'agissant de la mise en place d'un circuit VTT, on se trouve par définition déjà en

présence d'une raison importante au sens de l'art. 16 al. 2 LFo, dès lors que la mesure permettra

l'exercice d'une activité de loisir légale en forêt, qui est sur le principe apte à primer l'intérêt à la

conservation absolue de la forêt.

On note dans ce contexte que, selon le PDCant (cf. T206. Vélo tout terrain), il s'agit de favoriser la

mise en place et le maintien de parcours de VTT cohérents, sûrs, respectueux de la nature et

attractifs, et de viser constamment à leur amélioration.

Sur ce constat, il y a lieu de tenir compte de la forte demande en infrastructures de VTT dans les

forêts autour d'une agglomération. Pour la région de N.________, cela se manifeste d'une part par

l'existence de pistes non autorisées dans les forêts de l'agglomération N.________ et d'autre part

par l'existence de deux clubs de vététistes, comme le relève à juste titre le SFN. Selon le PDCant

(cf. T206. Vélo tout terrain), il s'agit en outre de soutenir la planification et la réalisation d'itinéraires

locaux.

Le SFN souligne que l'autorisation d'un tel projet a également pour but le remplacement des

itinéraires et installations sauvages dans la forêt de M.________ et de ceux avoisinants par un

parcours dûment autorisé, à même d'attirer et de regrouper les vététistes sur ledit parcours,

aménagé en tenant compte des intérêts de la faune et de la flore, et ainsi de décourager la

pratique sauvage du VTT au détriment de la forêt. Sans aucun doute, ce motif consiste en une

autre raison importante au sens des art. 16 LFo et 31 LFCN, ce d'autant plus que la volonté du

législateur cantonal était de limiter la pratique du cyclisme aux chemins et parcours. En soulignant

que l'endroit se prête bien à la pratique du VTT de par sa topographie, son dénivelé et ses

chemins déjà existants, le service a pris en compte que, de par son attractivité, ce circuit réduit le

risque que d'autres installations illégales continuent d'être fréquentées d'une manière sauvage

avec des effets qui sont davantage nuisibles à la faune et à la flore forestière.

En ce qui concerne l'effet néfaste sur la flore et la faune, il est renvoyé aux avis des services

spécialisés. Dans leur appréciation, ceux-ci n'ont pas relevé de biotopes, de populations ou

d'espèces qui devraient à cet endroit spécialement être protégés ou seraient particulièrement

menacés par l'implantation du tracé (cf. préavis du SNP du 9 octobre 2018; préavis du SFN du

Tribunal cantonal TC

Page 10 de 19

27 septembre 2018 et ses observations du 20 novembre 2019). Il y a lieu de s'en tenir aux avis

des spécialistes dont la tâche était précisément d'examiner le projet au regard des influences qu'il

pourrait avoir sur la faune et la flore; or, ceux-ci n'interdisent pas ce projet (cf. préavis du SNP du

9 octobre 2018 et du SFN du 17 octobre 2018; voir également observations du SFN du

20 novembre 2019).

L'évaluation de l'autorisation a également pris en compte que l'activité en question doit le moins

possible entraver les autres loisirs qui s'exercent en forêt. Renseignement pris auprès des

forestiers, le SFN parvient au constat que la forêt de M.________ serait moins fréquentée par les

promeneurs et marcheurs que les autres bois de l'agglomération, ce qui parle en faveur de

l'implantation à cet endroit. Dans ses observations du 20 novembre 2019, le SFN indique que les

promeneurs seront protégés dans leur droit de jouir de la forêt puisque les vététistes devront leur

céder la priorité, tout en précisant que les installations pour piétons et vététistes seront séparées

bien qu'elles se croiseront à certains endroits. Il ressort ainsi du dossier que le projet sépare au

mieux les chemins des promeneurs de la piste VTT et qu'il permet l'exercice de différentes

activités de loisirs sans que l'une d'elles soit exclusive, contrairement à ce que pensent les

recourants.

La forêt en question est en outre facilement atteignable par les routes et chemins existants et à

une distance raisonnable pour une grande partie des futurs usagers qui ne sont pas, comme le

pensent les recourants, tous des habitants du centre de la ville de N.________. Partant, la

modification du départ et de l'arrivée du circuit n'est pas décisive, quoi qu'en disent les recourants.

Les deux variantes de l'accès sont comparables en ce qui concerne la facilité de celui-ci. La

variante choisie ne peut en tous les cas pas conduire à conclure que cette installation ne serait pas

ou difficilement accessible au point que son but – soit la mise à disposition d'une construction pour

des activités de loisirs – serait compromis.

Un point essentiel de l'examen à effectuer à la lumière de l'art. 16 al. 2 LFo consiste à s'assurer

que la fonction et l'exploitation de la forêt ne sont pas atteintes de façon préjudiciable, ce qui peut

par exemple être le cas en présence d'une activité de loisir comme le paint-ball, dont l'exercice

blesse l'écorce des arbres et exclut en même temps l'accès des autres usagers (arrêt TA SO

VWBES.2007.143 du 7 novembre 2007). En l'occurrence, le service spécialisé parvient à la

conclusion que la faune et la flore sont davantage protégées si on canalise l'activité de VTT – qui

est parfaitement légale en forêt, ce que semblent oublier les recourants – sur un circuit

spécialement créé. Ce raisonnement peut entièrement être suivi par la Cour de céans.

Dans ce contexte, il peut de surcroît être renvoyé au fait que, dans le canton de Berne, des pistes

VTT ont été autorisées à Köniz en 2006 et à Bienne en 2005 sur la base de l'art. 16 LFo comme

autorisations d'exploitations préjudiciables pour petites installations non forestières en coordination

avec l'autorisation exceptionnelle de construire hors zone de l'art. 24 LAT (ZUFFEREY, URP 2010

p. 337 ss, ch. IV.1).

Enfin, la décision du SFN du 8 novembre 2018 est accompagnée de charges et conditions qui

permettent de sauvegarder au maximum les différentes fonctions de la forêt. Parmi celles-ci, on

peut en particulier mentionner les suivantes:

- la durée de l'autorisation est limitée à 5 ans, ce qui permettra d'analyser les effets de ce circuit et,

cas échéant, d'intervenir dans un futur assez proche si tel s'avérait nécessaire (ch. 2 de la

décision);

Tribunal cantonal TC

Page 11 de 19

- l'autorité spécialisée participera à la réalisation des travaux et à l'entretien, de sorte que les

intérêts relatifs à la protection de la forêt, de sa faune et flore pourront être surveillés (ch. 4 et 9 de

la décision);

- il est exigé que les clubs VTT mettent en œuvre des campagnes de sensibilisation relatives à la

nécessité d'une cohabitation harmonieuse avec les autres utilisateurs de la forêt, veillant ainsi à ce

que le principe selon lequel la forêt est accessible à tout le monde soit assuré (ch. 5 de la

décision);

- l'autorité forestière pourra fermer tout ou partie des pistes pour des raisons de sécurité ou pour

les besoins de l'exploitation des forêts, assurant ainsi l'exploitation forestière économique ainsi que

la sécurité des usagers (ch. 6 de la décision);

- des règles claires sont énumérées quant à la largeur maximale du chemin, aux travaux de

terrassement admis, à l'obligation de respecter la topographie naturelle et le devoir d'utiliser des

matériaux naturels, à la taille maximale des obstacles, à l'obligation de garder le chemin propre et

à l'emplacement de la signalisation, réduisant ainsi au maximum l'emprise sur le sol forestier et

l'effet sur le milieu naturel (ch. 10 à 15, 17 et 19 de la décision);

- obligation est faite aux clubs VTT de fermer les installations et parcours non légalisés, veillant

ainsi à ce que le but de concentrer cette activité sur le parcours officiel soit atteint et à ce que les

parcours sauvages soient condamnés (ch. 16 de la décision);

- un examen détaillé de tout l'itinéraire du circuit a été fait et des exigences formulées afin de

sauvegarder au mieux les intérêts de l'exploitation forestière et la protection du milieu naturel

(ch. 19 de la décision).

Ces conditions et charges mettent en lumière que, procédant à un examen soigneux, le SFN a

analysé si l'autorisation pouvait être accordée en application des art. 16 al. 2 LFo et 31 LFCN. Il a

pris en compte les circonstances du cas concret et procédé à une pesée complète des intérêts en

jeu.

3.3.

Il résulte de ce qui précède que la décision du SFN peut être confirmée. Le grief, selon

lequel celle-ci n'est pas motivée, est dénué de pertinence, cela tant au niveau matériel que formel,

preuve en est que les recourants ont parfaitement été en mesure de la contester.

II. Autorisation spéciale selon l'art. 24 LAT

4.

4.1.

Conformément à l'art. 22 al. 2 let. a LAT, une autorisation de construire n'est délivrée que si

la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone; tout projet de construction

situé hors de la zone à bâtir est soumis à une autorisation spéciale de la DAEC (art. 25 al. 2 LAT

et 136 LATeC).

4.2.

En l'espèce, le projet se trouve en majeure partie dans l'aire forestière; pour le reste, il est

situé en zone agricole. La zone forestière est de manière générale inconstructible, raison pour

laquelle elle doit être considérée comme étant située hors de la zone à bâtir. En ce qui concerne la

partie du circuit en zone agricole, il est également patent que seule une autorisation en application

de l'art. 24 LAT entre en ligne de compte, dès lors que le projet n'est manifestement pas lié à

l'exploitation agricole.

Tribunal cantonal TC

Page 12 de 19

5.

Selon l'art. 24 LAT, des autorisations peuvent être délivrées en dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a

LAT pour de nouvelles constructions et installations ou pour tout changement d'affectation si

l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur

destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b).

5.1.

Pour respecter la première des deux conditions, une construction est imposée par sa

destination lorsqu'elle est adaptée aux besoins qu'elle est censée satisfaire et qu'elle ne peut

remplir son rôle que si elle est réalisée à l'endroit prévu: une nécessité particulière, tenant à la

technique, aux conditions d'exploitation d'une entreprise, ou encore à la configuration ou à la

nature du sol, doit imposer le choix de l'endroit. De même, l'implantation hors de la zone à bâtir

peut se justifier si l'ouvrage en question ne peut être édifié à l'intérieur de celle-ci en raison des

nuisances qu'il occasionne. Seuls des critères objectifs sont déterminants, à l'exclusion de points

de vue subjectifs du constructeur ou de motifs de convenance personnelle (ATF 129 II 63

consid. 3.1; 123 II 256 consid. 5a). L'application de la condition de l'art. 24 let. a LAT doit être

stricte, dès lors que cette dernière contribue à l'objectif de séparation du bâti et du non-bâti (cf.

ATF 124 II 252 consid. 4a; 117 Ib 270 consid. 4a). La condition de l'implantation commandée par

la destination de l'ouvrage est relative, en ce sens que le requérant ne doit pas démontrer que seul

l'endroit choisi est approprié; il suffit que des motifs particulièrement importants fassent apparaître

l'implantation comme sensiblement plus avantageuse que d'autres (ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 266 ss). Néanmoins, il y a lieu de

procéder à une étude de variantes conformément à la jurisprudence fédérale (cf. arrêts TF

1C_32/2017 du 6 mars 2018 et 1C_97/2017 du 19 septembre 2018).

5.2.

Par définition, un parcours VTT en forêt ne peut être situé ailleurs qu'à son intérieur. Son

implantation est donc imposée par sa destination. Son aménagement s'inscrit en effet dans le

développement de l'offre des activités de loisirs en forêt envisagée dans le secteur de

l'agglomération de N.________ et répond à un besoin compte tenu de la diversification voulue des

activités en plein air. Il s'agit de mettre à disposition un endroit ouvert à tout le monde à proximité

de l'agglomération N.________. Dans ce sens, les recourants se trompent s'ils comparent ce

projet avec la création de parcours qui s'inscrivent dans le développement touristique (PDCant,

T206. Vélo tout terrain). Manifestement, le projet litigieux ne peut pas être comparé à celui lié aux

remontées mécaniques de Q.________, ne serait-ce que par sa taille nettement plus petite. De

plus, le besoin d'une installation VTT à proximité de la ville est mis en évidence par les parcours

sauvages existants dans les forêts de l'agglomération.

Il a été procédé à une étude de variantes et il a été tenu compte du fait qu'une série de facteurs

parlaient en faveur du choix ici contesté (cf. ch. 3 du rapport relatif à la piste VTT du 21 mai 2018,

modifié le 18 février 2019). La topographie et les chemins existants sont idéaux à cet endroit, tout

comme la taille du boisement ainsi que son accessibilité par les transports publics, mais également

sa proximité par rapport aux potentiels usagers. Le fait que, dans cette forêt, le nombre des

promeneurs est moins élevé que dans les autres bois des alentours parle également en faveur du

bois de M.________.

Quoi qu'en disent les recourants, on peut entièrement renvoyer à l'analyse de la DAEC qui

constate que l'endroit "offre le plus d'avantages en vue de la création du projet, notamment de par

sa proximité à la ville et à son accessibilité facilitée (par véhicules motorisés ou en transports

publics), ainsi que du faible impact qu'il pourrait éventuellement occasionner sur la faune et la flore

Tribunal cantonal TC

Page 13 de 19

existantes. En outre, les parcelles touchées présentent une topographie et une dimension idéales

pour ce type d'aménagement dans la mesure où elles permettent d'intégrer facilement les

ouvrages techniques et aménagements nécessaires" (cf. également ch. 3.1 du rapport relatif à la

piste VTT du 21 mai 2018, modifié le 18 février 2019).

Cette analyse est suffisante au regard de la nécessité de procéder à l'étude de variantes, même si

elle n'a été versée au dossier que pendant la procédure de permis de construire et sur requête du

SeCA (cf. lettre du SeCA du 24 janvier 2019). Contrairement à ce que pensent les recourants, il

n'y a pas nécessité de demander une analyse plus détaillée pour une piste VTT, dont l'impact sur

le sol est réversible, dont les aménagements sont minimes, dont la visibilité n'a pas d'impact sur le

paysage et pour laquelle les autres endroits d'implantation examinés connaissent les mêmes

conditions au regard de la faune et de la flore. Si les recourants insistent sur le fait que la piste

VTT condamne un point de vue important de la région, ils perdent de vue que l'existence de la

piste à cet endroit n'empêche pas que des marcheurs ou promeneurs puissent également

bénéficier de celui-ci. Cet élément ne peut donc manifestement pas mettre en doute le choix de

l'implantation dans la forêt de M.________. Les réflexions des recourants semblent être davantage

guidées par le souhait de ne pas avoir une telle installation à proximité que par des motifs liés à la

nécessité d'étudier d'autres variantes.

Finalement, on ne peut pas retenir qu'une piste VTT, longue de 3.5 km, est disproportionnée au

but qu'elle vise, à savoir mettre à disposition un parcours intéressant, sécurisé et ouvert aux

vététistes de tous les niveaux. Dans ce sens, il n'est pas décisif que les recourants se plaignent

que deux-tiers de la surface de la forêt de M.________ et plus de 80% des chemins existants sont

empruntés par le projet. En effet, il ressort du plan de situation du 13 avril 2018 que, sur les 3.5 km

de longueur, 2.1 km (soit 60%) sont sur le tracé d'un chemin existant et 40% correspondent à un

nouveau tracé. Pour le reste, comme déjà exposé ci-dessus, la forêt en question permettra

l'exercice de différentes activités de loisirs sans que l'une d'elles soit exclusive, de sorte qu'il est

faux de conclure que cette petite forêt devient inattractive pour les autres usagers.

Partant, il est manifeste que le tracé de la présente piste VTT est imposé par sa destination au

sens de l'art. 24 let. a LAT.

5.3.

Reste à examiner si, conformément à l'art. 24 let. b LAT, aucun intérêt prépondérant ne

s'oppose à l'aménagement litigieux dans le secteur prévu.

L'art. 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) établit

une méthodologie de la pesée globale des intérêts (ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, p. 272). Selon

son premier alinéa, lorsque, dans l'accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets

sur l'organisation du territoire, les autorités disposent d'un pouvoir d'appréciation, elles sont tenues

de peser les intérêts en présence. Ce faisant, elles déterminent les intérêts concernés (let. a),

apprécient ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des

implications qui en résultent (let. b) et fondent leur décision sur cette appréciation, en veillant à

prendre en considération, dans la mesure du possible, l'ensemble des intérêts concernés (let. c).

Le deuxième alinéa prévoit une obligation de motiver la pesée des intérêts dans la décision.

Les intérêts prépondérants pouvant faire obstacle à l'octroi de l'autorisation spéciale sont avant

tout ceux qui sont énumérés aux art. 1 et 3 LAT. Il s'agit, le plus souvent, de la protection du

paysage, de l'environnement, de la lutte contre l'éparpillement des constructions ou encore de la

cohérence de la zone agricole. Mais, cela peut également conduire l'autorité chargée de statuer

Tribunal cantonal TC

Page 14 de 19

sur l'octroi ou le refus d'une autorisation spéciale à prendre en compte des intérêts privés (WYSS,

Les constructions hors la zone à bâtir, 1990, p. 145 ss; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, p. 271 ss).

5.4.

Afin de pouvoir procéder à la pondération des intérêts en présence, le Tribunal constate

que la forêt de M.________ est en partie touchée par des périmètres archéologiques. Elle ne

figure en revanche ni dans un périmètre inscrit à l'Inventaire des sites construits à protéger en

Suisse (ISOS) et ni dans une zone de protection du paysage ou de la nature au sens du PAL de la

Commune de N.________. Selon le portail cartographique du canton de Fribourg (cf.

https://map.geo.fr.ch), elle n'est pas située dans un site de reproduction des batraciens

d'importance locale; elle se trouve en partie dans l'inventaire cantonal "batraciens et trafic routier",

mais le plan directeur communal de l'utilisation du sol, du paysage et des sites – dont la procédure

est en cours d'approbation – ne la répertorie pas comme étant un point de conflit "batraciens /

trafic routier". Elle ne se situe en outre pas dans un corridor à faune ni dans une zone de

tranquillité pour la faune sauvage. Enfin, elle n'est pas répertoriée dans l'inventaire des eaux

souterraines.

En l'espèce, la piste se compose de tronçons en montée – représentant environ 500 m, soit 14%

du tracé – recouverts de gravier sur une largeur d'environ 1 m. Elle comportera par endroits des

ouvrages techniques – à savoir des virages, bosses, pumptrack, passerelle, sauts, drop,

obstacles, rockgarden – réalisés avec des matériaux naturels (terre, bois non traités, pierres) et

d'une hauteur maximale de 1 m.

Sur la base de ces constatations de faits, le Tribunal procède à la pondération des intérêts comme

suit.

En ce qui concerne les intérêts publics en jeu, le Tribunal peut en partie renvoyer aux considérants

précédents.

En effet, il existe un intérêt public à mettre à disposition des installations servant à la détente et au

sport, intérêt renforcé par une demande accrue dans un territoire d'agglomération urbanisé. Le

projet se base en outre sur les recommandations du Bureau de prévention des accidents (cf. ch. 6

du rapport relatif à la piste VTT du 21 mai 2018, modifié le 18 février 2019) et permet de créer un

circuit VTT convenant à tous les âges, atout supplémentaire pour une installation de loisir de ce

type. Ces avantages (circuit ouvert à tous les âges et sécurisé) sont d'ailleurs directement liés aux

possibilités qu'offrent la topographie et les chemins déjà existants à cet endroit. En ce qui

concerne précisément l'aspect relatif à la sécurité, la Cour de céans souligne encore que

l'installation canalise cette activité à un seul endroit et condamne en même temps les parcours

sauvages, ce qui permet en outre de poursuivre la pratique de ce sport dans des conditions qui

sont contrôlées au niveau de la sécurité de ses usagers, contrairement aux installations non

autorisées.

S'agissant de l'aspect relatif à la protection de l'environnement, il peut être réitéré qu'il s'agit de

l'aménagement d'une piste VTT avec une emprise minimale sur le sol et nécessitant peu

d'interventions, notamment pas de défrichement et aucun aménagement lourd (cf. rapport relatif à

la piste VTT du 21 mai 2018, modifié le 18 février 2019).

La Cour de céans peut suivre la DAEC qui a retenu que les impacts sur les milieux naturels (faune,

flore, système hydrique) étaient faibles, ce qui avait été constaté par ses services spécialisés

auxquels le projet avait été soumis et qui ont tous émis des préavis favorables avec ou sans

Tribunal cantonal TC

Page 15 de 19

conditions (cf. en particulier le préavis du SNP du 9 octobre 2018). On peut également renvoyer

sur ce point à l'analyse des impacts et conflits potentiels et leur résolution (cf. rapport relatif à la

piste VTT du 21 mai 2018, modifié le 18 février 2019). De plus, la construction utilisera des

matériaux naturels (terre, bois non traité, pierres) et elle est réversible.

L'existence de tracés sauvages dans les environs de N.________ contribue en outre à nuire

davantage à la flore et à la faune que de concentrer cette activité à un endroit. L'effet négatif sur

celles-ci est en effet accentué par des itinéraires non contrôlés (cf. Guide Protection du paysage et

VTT, ch. 5.6).

Il convient de plus d'aménager de préférence des pistes VTT dans des zones où le paysage est

déjà marqué par des activités de loisirs, ce qui peut être admis pour l'agglomération de

N.________. En effet, la flore et la faune sont, de part leur proximité aux secteurs habités,

forcément déjà dérangées, dès lors que les boisements autour des agglomérations servent

précisément à permettre une multitude d'activités de détente. L'impact supplémentaire d'une piste

VTT, qui dérange la faune par le passage répété de vététistes, est certes existant; cela étant, il est

plus judicieux de la prévoir à cet endroit déjà fréquenté que dans des zones encore préservées

des activités humaines. En outre, le service spécialisé a constaté que le projet ne portait pas

atteinte à la population de batraciens présente dans le secteur (cf. préavis du SNP du 9 octobre

218); au demeurant, celui-ci n'est pas inscrit à l'inventaire fédéral des sites de reproduction de

batraciens d’importance nationale (cf. ordonnance du 15 juin 2001 sur la protection des sites de

reproduction de batraciens d'importance nationale; RS 451.34), cas de figure qui violerait l'art. 18

de la loi du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) qui prescrit le

maintien d'un espace vital suffisamment étendu (biotopes), pour prévenir la disparition d'espèces

animales et végétales indigènes.

Le projet a ainsi certes une influence sur la nature mais pas de telle sorte que l'on puisse admettre

que le but fixé à l'art. 1 let. d LPN – qui est de protéger la faune et la flore indigènes, ainsi que leur

diversité biologique et leur habitat naturel – est sérieusement compromis; en effet, il ne porte

atteinte aux buts de protection que dans une moindre mesure. Il est ici renvoyé au PDCant (T206.

Vélo tout terrain) qui prescrit qu'il convient de "éviter les zones protégées et les secteurs abritant

une faune sensible au dérangement" et de "prendre des mesures d'aménagement et d'information

si le parcours de VTT borde ou traverse un biotope protégé". Au vu de ce qui précède et dans la

mesure où les services spécialisés n'ont pas relevé de problème à ce niveau, il faut en conclure

que le parcours litigieux est conforme à la planification cantonale.

La Cour de céans confirme également qu'au vu des éléments indiqués dans le rapport précité

relatif à la piste VTT, l'installation ne provoquera pas de nuisances excessives; elle est donc

conforme à l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41;

cf. également préavis du SEn du 11 octobre 2018).

Quant à l'effet sur le paysage, celui-ci est insignifiant, dès lors que le tracé se situe pratiquement

dans sa totalité à l'intérieur de la forêt. Les recourants reprochent à la DAEC de ne pas avoir

considéré que ce parcours condamne un point de vue important; cela étant, ils perdent de vue que

que le passage à cet endroit du circuit n'empêche pas les promeneurs d'également s'y rendre et

de s'y arrêter pour en profiter. On ne peut ainsi pas conclure que l'aspect caractéristique du

paysage et des localités, les sites évocateurs du passé, les curiosités naturelles et les monuments

du pays sont menacés ou que leur conservation est mise en danger (art. 1 let. a LPN).

Tribunal cantonal TC

Page 16 de 19

En ce qui concerne la protection de la forêt, il a été démontré sous le chapitre I ci-dessus que

celle-ci peut être respectée. Renvoi est fait à la pesée des intérêts y relative.

Il ressort en outre du préavis du service spécialisé que le site archéologique répertorié n'est pas

atteint (cf. préavis du Service archéologique de l'Etat de Fribourg du 12 octobre 2018).

S'agissant de l'accès, celui-ci est facile. En effet, aucun intérêt relatif à cet aspect ne s'oppose au

projet, qui est situé à proximité de différentes zones d'habitation et des transports publics, à

seulement 4.5 km du centre de N.________ et qui offre un nombre de places de parc suffisant eu

égard au quatre véhicules estimés quotidiennement. L'argumentation des recourants selon

laquelle la modification du concept de stationnement et d'accès rend le projet inadéquat ne peut

pas être suivie. Au vu du trafic généré, il n'est absolument pas nécessaire que 100 places de parc

soient à disposition, comme le prévoyait l'ancien accès. La distance du départ/arrivée envers le

centre de N.________ a certes été augmentée mais cela n'est en rien déterminant dans la mesure

où l'accès reste facile et ne peut en aucun cas être considéré disproportionné par rapport aux

distances à parcourir par les futurs usagers qui, comme le soulignent les autorités, sont dans leur

majorité domiciliés dans les communes de toute la région et vont ainsi se rendre dans la plupart

des cas au départ en VTT. Dans ce sens, le projet n'est pas contraire au PDCant qui incite à

prévoir des lieux de départ et d'arrivée pour les parcours accessibles par les transports publics

(TP) et dotés d'aires de stationnement (cf. T206. Vélo tout terrain).

L'exploitation agricole des terrains environnants n'est pas menacée par le projet (cf. préavis

favorable du SAgri). Dès lors que l'accès n'est plus prévu comme initialement planifié, une

éventuelle fréquentation du chemin agricole est purement hypothétique. Par ailleurs, on ne peut en

l'espèce pas interdire un projet en se fondant sur une pure spéculation relative à un usage non

conforme, usage qui pourra cas échéant être évité par des mesures idoines.

Ainsi, si l'on procède à une appréciation globale de la situation, il apparaît clairement que les

inconvénients du projet qui consistent essentiellement dans le fait que les activités humaines sont

augmentées à cet endroit et que cela implique entre autre une cohabitation respectueuse des

droits des autres ne sont pas déterminants. Les quelques nuisances qui sont liées à

l'aménagement du parcours VTT ne sont pas suffisantes pour prévaloir sur l'intérêt public tendant

à permettre à la population de pratiquer le VTT dans la nature et dans des conditions contrôlées et

sécurisées. Les mesures nécessaires ont par ailleurs été prises pour réduire les inconvénients à

un niveau acceptable par les différentes conditions contenues dans les préavis des services

spécialisés et la décision du SFN, faisant intégralement partie des décisions attaquées. Partant,

c'est à juste titre que la DAEC a octroyé l'autorisation pour construction hors zone à bâtir.

III. Permis de construire

6.

Les recourants critiquent finalement le permis de construire.

6.1.

Par le permis de construire, nécessaire en principe à toute construction (cf. art. 135

LATeC), l'Etat garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des constructions (art. 1 let. j

LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le requérant a droit à l'obtention s'il satisfait aux

conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater que le projet de construction

respecte le droit public (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt TF 1A.202/2006 du 10 septembre 2007

consid. 4).

Tribunal cantonal TC

Page 17 de 19

Cela signifie que, lorsqu'elle statue sur une requête de permis de construire, l'autorité compétente

ne peut examiner que la légalité du projet, et non pas son opportunité. L'autorité n'a pas la

compétence de refuser le permis de construire qui lui est demandé sous prétexte qu'une autre

solution plus judicieuse à ses yeux ou ceux des voisins peut entrer en considération (arrêt TA FR

2A 2003 61 du 11 février 2004).

6.2.

Sur le principe, un constructeur n'a pas à construire à l'endroit qui convient le mieux aux

voisins.

On ne saurait lui opposer – comme semblent le croire les recourants – leurs intérêts privés à

vouloir bénéficier seuls des environs de leurs propriétés et au maintien en l'état des alentours de

celles-ci. Ainsi qu'il a été constaté ci-dessus, les autorisations spéciales permettant l'implantation

du projet dans la forêt de M.________ sont satisfaites et ne doivent pas être revues dans l'examen

du permis de construire. Les recourants n'invoquent en outre – à part un vice de procédure et un

argument lié à l'accessibilité – pas de grief relatif au strict droit de la police des constructions, ce

que le préfet a relevé à juste titre.

7.

Les recourants soutiennent implicitement que l'accès à la construction n'est pas suffisant.

7.1.

Un permis de construire ne peut être accordé que si le terrain sur lequel la construction

s'implantera est équipé. Selon l'art. 19 al. 1 LAT, l'installation prévue doit être desservie d'une

manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès.

7.2.

Rien n'indique dans le présent cas que l'accès n'est pas suffisant au regard de cette

disposition. Les usagers arrivant vers le départ du parcours utiliseront des routes publiques

existantes. Aucun parking ne sera toléré au bord de la forêt; pour les quelques personnes arrivant

en voiture, il y aura des places de stationnement en suffisance sur la place de l'église de

O.________ et à proximité immédiate de l'abri de protection civile, dès lors que le projet n'est pas

censé attirer une multitude d'usagers qui se déplacent en voiture. Il est incontestable que, pour le

projet ici discuté, cela est largement suffisant pour conclure que le terrain destiné à accueillir la

construction est équipé, ce qui est d'ailleurs confirmé par le SMo (cf. préavis du 13 décembre

2018).

8.

Les recourants font valoir qu'une nouvelle mise à l'enquête aurait été nécessaire après que le

concept d'accès et de stationnement a été modifié.

8.1.

Selon l'art. 140 al. 1, 1ère phrase, LATeC, toute demande de permis de construire faisant

l'objet de la procédure ordinaire doit être mise à l'enquête publique afin que toutes les personnes

potentiellement concernées par la requête de permis soient orientées et puissent faire valoir leur

droit d'être entendues au sens de l'art. 29 al. 2 Cst. (arrêt TF 1C_478/2008 du 28 août 2009

consid. 2.3; cf. art. 25 LAT).

Aux termes de l'art. 97 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur

l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), lorsqu'un projet est

modifié pendant la procédure ou après la décision de l'autorité compétente, il est procédé à une

nouvelle enquête selon les formes prévues à l'art. 140 LATeC et à l'art. 92 ReLATeC (al. 1).

Tribunal cantonal TC

Page 18 de 19

Lorsqu'il s'agit de modifications secondaires apportées durant la procédure, celle-ci peut suivre

son cours sans nouvelle mise à l'enquête, dans la mesure où ces modifications ne touchent pas le

droit des tiers (al. 2).

L'art. 97 ReLATeC permet d'éviter qu'une modification de moindre importance apportée au projet

initial ne conduise à devoir reprendre une nouvelle procédure d'autorisation de construire (pour le

droit bernois similaire: ZAUGG/LUDWIG, in Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom

9. Juni 1985, 5ème éd. 2020, art. 32-32d n. 12 ss). Pour le Tribunal fédéral, cette règle répond à un

souci d'économie de procédure et tend à éviter qu'une modification du projet de moindre

importance ne conduise systématiquement à la reprise ab ovo de toute la procédure d'autorisation

de construire. Ce n'est donc que dans l'hypothèse où la modification affecte le projet initial de

manière importante que la procédure d'autorisation de construire doit être reprise à son début,

comme s'il s'agissait d'un nouveau projet (arrêt TF 1C_394/2010 du 10 juin 2011 consid. 3.2; arrêt

TC JU CST 1/2012 du 27 avril 2012 consid. 3). L'existence d'un nouveau projet – et pas

uniquement d'une modification de moindre importance – doit être admise lorsque la modification

concerne des aspects essentiels de la construction, tels que sa reconstruction, l'emplacement, la

dimension extérieure, le nombre d'étages ou lorsque la construction ou l'installation perd son

identité en raison de plusieurs modifications de peu d'importance portées au projet initial

(ZAUGG/LUDWIG, art. 32-32d n. 12a ss et la jurisprudence citée; arrêts TC FR 602 2016 24 du

28 septembre 2016; 602 2015 123 du 23 mars 2016; 602 2019 57 du 22 mai 2020).

8.2.

En l'occurrence, l'intimé a modifié son projet et, respectivement, ses plans durant la

procédure d'octroi du permis; l'accès était initialement prévu par le chemin de M.________, de

sorte qu'il convient d'examiner si un tel changement constitue une modification nécessitant une

nouvelle mise à l'enquête.

Contrairement à ce que soutiennent les recourants, tel n'est pas le cas. Même si la faisabilité de

l'équipement doit être démontrée en procédure de permis de construire, cela ne signifie pas que

toute modification y relative consiste en un changement essentiel du projet de construction. Pour

juger de l'obligation d'une nouvelle mise à l'enquête, il y a lieu en l'espèce de prendre en compte la

nature du projet, le trafic que celui-ci génère et si des travaux supplémentaires en résultent.

Tout d'abord, la route publique qui relie le projet au réseau routier est existante et ne subit aucune

modification. Dans un deuxième temps, le trafic sera limité aux cyclistes dès lors que les voitures

seront garées sur les places de stationnement publiques existantes. Finalement, le trafic motorisé

sera insignifiant, de sorte que les routes d'accès ainsi que les places de stationnement sont

suffisantes. Dans ces conditions, il pouvait être renoncé à une nouvelle mise à l'enquête sans

violer l'art. 97 ReLATeC, en estimant être en présence d'une modification de moindre importance

qui, de plus, allait dans le sens des opposants recourants qui ne seront plus touchés par le trafic

généré par ce projet.

9.

Enfin, le recourant propriétaire du terrain agricole bien-fonds n° ppp RF de la Commune de

N.________ relève que le préfet a constaté au ch. 6 du permis de construire que les travaux

envisagés présentaient un caractère d'utilité publique (art. 116 LATeC) et d'intérêt public

prépondérant (art. 2 al. 1 LEx-FR). On ne voit pas pour quel motif le recourant critique ce point. Ce

dernier n'est en particulier pas contraire au constat que l'accord des propriétaires doit être octroyé

pour des servitudes de passage. En effet, il s'agit de la première condition. Si l'accord n'est pas

Tribunal cantonal TC

Page 19 de 19

donné, on pourra procéder en dernier lieu par l'expropriation. En outre, il a déjà été largement

exposé ci-dessus qu'un intérêt public prépondérant permet l'implantation du projet litigieux à

l'endroit choisi.

A cela s'ajoute par ailleurs que la parcelle du propriétaire recourant n'est pas touchée par le projet,

de sorte qu'on voit mal quel argument il pourrait tirer de son grief.

10.

10.1.

Mal fondé, le recours doit être rejeté, dans le sens des considérants et dans la mesure où il

est recevable.

10.2.

Les frais de procédure sont mis solidairement à la charge des recourants qui succombent,

conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du

17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction

administrative (RSF 150.12) et sont compensés avec l'avance de frais qui a été effectuée.

Pour le même motif, il n'est pas alloué de dépens (art. 137 al. 1 CPJA).

10.3.

Aucune indemnité de partie n'est versée à l'association intimée qui n'a pas fait appel aux

services d'un avocat pour défendre ses intérêts.

la Cour arrête:

I.

Pour autant que recevable, le recours est rejeté.

II.

Les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont mis solidairement à la charge des

recourants. Ils sont compensés avec l'avance de frais versée.

III.

Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV.

Notification.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les

30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une

réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée

(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 8 juin 2020/jfr/vth

Le Président :

La Greffière-rapporteure :