602 2018 21

Tribunal cantonal TC

Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

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www.fr.ch/tc

—

Pouvoir Judiciaire PJ

Gerichtsbehörden GB

602 2018 21

Arrêt du 28 novembre 2018

IIe Cour administrative

Composition

Président:

Christian Pfammatter

Juges:

Johannes Frölicher, Susanne Fankhauser

Greffière-rapporteure:

Vanessa Thalmann

Parties

A.________ SA, recourante, représentée par Me Jean-Yves

Hauser, avocat

contre

PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée,

VILLE DE FRIBOURG, autorité intimée,

B.________ SA, intimée

Objet

Aménagement du territoire et constructions – Permis de construire

pour un accès de mobilité douce

Recours du 7 février 2018 contre la décision du 9 janvier 2018

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considérant en fait

A.

Par avis publié dans la Feuille officielle (FO), le projet "C.________" – se situant entre la

route de la Fonderie et la route Wilhelm-Kaiser sur la Commune de Fribourg – a été mis à

l'enquête publique. Le permis ayant été accordé, les immeubles ont été construits.

Au sud-est de l'article 7099 du Registre foncier (RF) de la Commune de Fribourg, à la pointe de

cette parcelle, une rampe en forme de "Z" a été aménagée pour relier les routes de la Fonderie et

Wilhelm-Kaiser. Ce chemin n'était pas compris dans le permis de construire octroyé pour le projet

"C.________".

Dans le cadre de la légalisation de cette rampe, une demande de permis de construire a été

déposée en procédure simplifiée par B.________ SA pour la réalisation des aménagements

extérieurs de "C.________", sur les parcelles 7097, 7099 et 7758 RF. Elle a été mise à l'enquête

publique, avec dérogation aux limites du plan d'aménagement de détail (PAD) Fenaco (renommé

Fenaco Est par décision d'approbation de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et

des constructions [DAEC] du 19 janvier 2011), par publication dans la FO.

La situation de la parcelle 7099 RF concernée se présente comme suit selon l'extrait du portail

cartographique du canton de Fribourg (cf. https://map.geo.fr.ch):

Article 7099 RF

B.

Le 20 septembre 2013, A.________ SA, propriétaire des parcelles 7077, 7093 et 7091 RF,

situées en particulier de l'autre côté de la route de la Fonderie, s'est opposée à cette demande de

permis de construire. Elle demandait le maintien de la voie directe par les escaliers entre la route

de la Fonderie et la route Wilhelm-Kaiser.

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Par décision du 21 juin 2016, la Ville de Fribourg a rejeté cette opposition et a délivré le permis de

construire litigieux. Dans le même acte, elle a accordé une dérogation aux limites du PAD Fenaco

Est.

Le 29 juillet 2016, A.________ SA a interjeté recours contre cette décision communale.

Par décision du 9 janvier 2018, le Préfet du district de la Sarine a rejeté le recours.

C.

Par mémoire du 7 février 2018, A.________ SA a recouru contre la décision préfectorale

auprès du Tribunal cantonal, en concluant – sous suite de frais et dépens – à son annulation et,

principalement, au refus du permis de construire, subsidiairement, au renvoi de la cause à la Ville

de Fribourg pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

A l'appui de son recours, elle invoque une violation de son droit d'être entendue, motif pris que,

dans sa décision, le préfet n'a pas répondu à tous ses griefs. En outre, elle se voit atteinte dans

son droit de propriété du fait que ses parcelles perdraient en valeur en raison de la suppression

des accès directs vers le Boulevard de Pérolles, de la barrière architecturale qui coupe le quartier

en deux et du manque d'esthétique de la rampe. Elle maintient que le permis devrait être annulé,

dès lors qu'il a été accordé à tort en suivant la procédure simplifiée. Elle estime de plus que les

conditions permettant l'octroi d'une dérogation au PAD Fenaco Est ne sont pas satisfaites. Enfin,

selon elle, la construction viole la clause d'esthétique et ne garantit pas la sécurité des piétons.

D.

Dans ses observations du 13 avril 2018, le préfet conclut au rejet du recours en renvoyant à

la motivation de sa décision.

Dans sa prise de position du 14 juin 2018, la commune expose les motifs qui l'ont amené à

autoriser cette rampe qui s'intègre dans son concept de mobilité douce, satisfait aux exigences de

tous les usagers de la route et nécessitait pour pouvoir être réalisée une dérogation au PAD

Fenaco Est en raison de la topographie des lieux.

Invitée à se prononcer sur le recours, l'intimée constructrice n'a pas répondu.

Dans sa détermination spontanée du 28 juin 2018, la recourante maintient son grief relatif au

mauvais choix de la procédure et souligne que les conditions permettant l'octroi d'une dérogation

ne sont pas satisfaites.

Sur invitation du Juge délégué à l'instruction et après avoir consulté les services spécialisés, la

DAEC confirme la légalité du projet dans sa prise de position du 4 octobre 2018.

E.

Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions

dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du

litige.

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en droit

1.

1.1.

En vertu des art. 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement

du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) et 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du

23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), le recours au

Tribunal cantonal est recevable en tant qu'il vise la décision préfectorale sur recours du 9 janvier

2018 concernant le permis de construire communal.

1.2.

Par ailleurs, déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de

procédure ayant été versée en temps utile –, le recours est recevable quant à la forme. En tant

que propriétaire de parcelles voisines de la parcelle concernée, bénéficiant d'un droit de passage

et ayant été opposante au projet de construction de l'intimée, la recourante a qualité pour recourir,

dès lors qu'elle est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle

soit annulée ou modifiée (cf. art. 76 let. a CPJA).

2.

Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit,

y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou

incomplète des faits pertinents (let. b).

3.

Au vu des arguments soulevés dans le recours, il y a tout d'abord lieu de circonscrire l'objet du

litige.

3.1.

Le Tribunal rappelle que la propriétaire de la parcelle sur laquelle est implantée la

construction litigieuse est la société privée D.________ SA, agissant par la constructrice

B.________ SA.

La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté essentielle découlant du droit de

propriété garanti par l'art. 26 Cst. Son exercice se fait à la guise du propriétaire dans les limites du

droit de l'aménagement du territoire et du droit de la police des constructions.

Dès lors, la requête de B.________ SA doit être examinée à l'aune uniquement du droit public de

la construction. Les motifs qui ont conduit cette dernière à réaliser une construction de manière à

satisfaire les souhaits de la Ville de Fribourg ne sont ainsi pas déterminants. Partant, même si

l'initiative de cet édifice émanait de la commune, cela ne change rien au fait qu'il s'agit d'une

construction sur demande d'un privé et sur fonds privé.

Par le permis de construire, nécessaire en principe à toute construction (cf. art. 135 LATeC), l'Etat

garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit

d'une autorisation ordinaire dont le requérant a droit à l'obtention s'il satisfait aux conditions

légales. L'objet d'un permis de construire est de constater que le projet de construction respecte le

droit public (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt TF 1A.202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4).

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Cela signifie que, lorsqu'elle statue sur une requête de permis de construire, l'autorité compétente

ne peut examiner que la légalité du projet, et non pas son opportunité. L'autorité n'a pas la

compétence de refuser le permis de construire qui lui est demandé sous prétexte qu'une autre

solution plus judicieuse à ses yeux ou ceux du voisin peut entrer en considération (arrêt TA FR 2A

2003 61 du 11 février 2004).

Sur le principe, un propriétaire n'a pas à construire à l'endroit qui convient le mieux à son voisin.

On ne saurait lui opposer – comme le soutient la recourante – son "intérêt privé (…) au maintien

en l'état des alentours de sa propriété".

Il va de soi que, dans le cadre de l'examen d'une requête de permis de construire déposée par un

particulier, il n'y a pas lieu de procéder à une pesée des intérêts en présence (soit ceux du

constructeur et du voisin opposant), comme le soutient en l'espèce la recourante, en se référant

aux principes constitutionnels régissant les actes étatiques susceptibles de porter atteinte au droit

de la propriété. En effet, le droit de la recourante découlant de son droit de propriété trouve sa

limite dans celui du voisin de construire selon les dispositions du droit public en vigueur.

Ainsi, même si, objectivement, la construction et son emplacement ne sont pas idéaux pour les

piétons ou pour les voisins (cf. la prise de position du Service de la mobilité [SMo] du

18 septembre 2018), et si l'on peut fortement regretter que le dossier n'ait pas été soumis avant sa

réalisation à ce service en vue d'une analyse plus approfondie et permettre ainsi une solution qui

serait la meilleure possible pour tous les usagers de la route, cela ne suffit pas pour refuser un

permis de construire qui satisfait aux normes applicables, comme il sera démontré ci-dessous.

3.2.

La recourante bénéficie d'un droit de passage sur l'article 7099 RF, propriété de la société

privée D.________ SA. Elle se heurte particulièrement au fait que l'escalier lui permettant depuis

60 ans d'exercer ce droit a été supprimé et remplacé par la rampe contestée.

Or, les questions relatives au respect des servitudes – de droit privé – relèvent de la compétence

du juge civil. Ainsi, la question de savoir si le projet de construction entrave l'usage d'une servitude

dont la recourante se prévaut relève du droit privé (cf. arrêt TF 1C_273/2011 du 17 octobre 2011

consid. 3.3; arrêt TC FR 602 2017 88 du 14 novembre 2017).

Partant, tout grief lié à l'exercice d'une servitude de passage dont la recourante bénéficie est

irrecevable.

3.3.

Une servitude incessible sous forme d'un droit de passage (à pied) sur l'article 7099 RF a

été inscrite au Registre foncier en faveur de la Commune de Fribourg. La recourante ne peut pas

imposer à la commune la manière dont celle-ci doit exercer cette servitude. Aussi, tout grief en lien

avec l'exercice de ce droit de passage de la commune est dénué de pertinence.

L'emplacement de la rampe à cet endroit a été souhaité par la commune pour garantir la liaison

entre deux routes. Ainsi, cette voie est ouverte au public et le constructeur qui permet

l'implantation d'une telle construction sur son bien-fonds doit respecter les normes applicables à de

tels édifices ouverts au public.

Le Tribunal note à ce sujet que, dans la mesure où il ne s'agit pas en l'espèce de la suppression

d'un sentier public existant, mais de la création d'une nouvelle liaison, les voisins ne peuvent pas

se prévaloir d'éventuels droits découlant d'une situation existante.

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3.4.

Ceci dit, dans le processus d'élaboration de ses projets de mobilité douce et d'organisation

des flux de circulation, il apparaît souhaitable qu'une commune intègre des représentants des

différents groupes d'usagers de la route dans le but de trouver une solution optimale. On peut ici

renvoyer par exemple à ce qui se fait en Ville de Lausanne (délégué piétons:

http://www.lausanne.ch/lausanne-officielle/administration/finances-et-mobilite/routes-

mobilite/mobilite-et-trafic/marcher-a-lausanne/delegue-pietons.html;

et

délégué

vélo:

http://www.lausanne.ch/lausanne-officielle/administration/finances-et-mobilite/routes-

mobilite/mobilite-et-trafic/faire-du-velo-a-lausanne/delegue-velo-et-gdrl.html).

En l'espèce, la commune n'a non seulement pas instauré un tel organe de consultation, mais elle a

également omis de consulter le service spécialisé – le SMo – qui le fait d'ailleurs expressément

remarquer dans sa prise de position du 18 septembre 2018.

Ce service renvoie à la norme VSS SN 640 070 "Trafic piétonnier". Il indique que, selon cette

norme, pour la majorité des groupes d'usagers, un facteur de détour à 1.2 est en général accepté.

Il expose que, dans le cas présent, avec un facteur de détour supérieur à 4, l'acceptation et le

degré d'utilisation des infrastructures diminuent. Il rend la Ville de Fribourg explicitement attentive

au fait que la création de passages pour piéton dans la continuité de l'escalier et de l'extrémité de

la rampe est souhaitable pour éviter le risque d'un nombre de transgression des règles de la LCR.

En effet, le SMo constate que, bien que la liaison piétonne soit garantie, elle s'écarte largement de

la ligne de désir des piétons, de sorte que l'aménagement devient peu attractif. Pour le reste, la

remarque formulée par ce service relative à l'emplacement des potelets séparant le trafic roulant

de la surface piétonne devant le mur de la rampe – que celui-ci qualifie de "solution de fortune" –

illustre également la problématique résultant de l'absence de consultation dudit service par la

commune.

De telles incohérences dans le processus d'élaboration d'une voie ouverte au public sont certes

fort regrettables mais – comme il sera démontré ci-dessous – ne suffisent pas pour refuser le

permis de construire.

4.

Il y a lieu de déterminer si, comme le prétend la recourante, son droit d'être entendue a été violé

en raison d'un défaut de motivation de la décision entreprise.

4.1.

Le droit d'être entendu – garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., par l'art. 6 § 1 CEDH et par l'art. 57

CPJA – comprend, de manière générale, le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du

dossier, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valables offertes, de participer à

l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de

nature à influer sur la décision à rendre (ATF 124 II 132 consid. 2b; 126 I 15 consid. 2a/aa).

Le devoir de motiver les décisions résulte, en l'absence de dispositions cantonales suffisantes, du

respect du principe du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. (ATF 112 Ia 109

consid. 2a). Selon la jurisprudence, il découle des principes de l'Etat de droit qu'en règle générale,

les motifs d'une décision administrative doivent être énoncés pour faciliter aux parties l'utilisation

des voies de droit et à l'autorité de recours l'exercice de son contrôle (GRISEL, Traité de droit

administratif, 1984, vol. I, p. 386). Le destinataire peut ainsi connaître les raisons pour lesquelles la

décision est prise et peut dès lors se déterminer en connaissance de cause sur l'opportunité d'un

recours. De plus, il peut ainsi vérifier que son droit d'être entendu a été respecté et que ses

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arguments ont été effectivement examinés (MOOR/POLTIER, Droit administratif, 3e éd. 2011, vol. II,

p. 348 ch. 2.2.8.3 et la jurisprudence citée). Le respect de l'obligation de motiver une décision

administrative sera d'autant plus nécessaire si cette obligation découle, comme en l'espèce, du

droit cantonal (art. 66 CPJA). Cela étant, l'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous

les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à

ceux qui, sans arbitraire, apparaissent pertinents. Il suffit, selon la jurisprudence, que le juge

mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de

manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en

connaissance de cause (ATF 121 I 54 consid. 2c).

Enfin, la jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un

terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que,

procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont

encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF

130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités).

4.2.

En l'occurrence, dans sa décision du 9 janvier 2018, le préfet indique clairement que le

projet est conforme aux règles du droit de la construction. On doit constater que cette décision a

été suffisamment motivée pour permettre à son destinataire d'en saisir la portée et de l'attaquer

devant le Tribunal cantonal, ce qui ressort du reste de son écriture.

Il va de soi que le préfet n'a pas l'obligation de répondre à tous les griefs si ceux-ci sortent du

cadre du litige ou sont manifestement dénués de pertinence (cf. notamment le consid. 3 ci-avant).

Par ailleurs, à supposer que le préfet ait insuffisamment motivé sa décision, le principe de

l'économie de procédure aurait en l'espèce permis à la Cour de céans de remédier à ce vice.

Partant, ce grief doit être rejeté.

5.

La recourante soutient que l'aménagement de la rampe aurait dû être intégré dans le permis de

construire du projet immobilier "C.________".

5.1.

L'art. 25a de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) énonce, à

ses al. 1 à 3, des principes en matière de coordination "lorsque l'implantation ou la transformation

d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités".

Une autorité chargée de la coordination doit en particulier veiller à ce que toutes les pièces du

dossier de demande d'autorisations soient mises simultanément à l'enquête publique (art. 25a al. 2

let. b LAT) et à ce qu'il y ait une concordance matérielle des décisions ainsi que, en règle

générale, une notification commune ou simultanée (art. 25a al. 2 let. d LAT); ces décisions ne

doivent pas être contradictoires (art. 25a al. 3 LAT). L'obligation de coordonner s'étend à

l'ensemble des autorisations que l'implantation d'une construction rend nécessaires. Elle n'exclut

pas de traiter séparément les autorisations spéciales de moindre portée pour autant que les

contradictions puissent être évitées. Il n'est pas non plus indispensable de coordonner les

décisions qui, tout en ayant un rapport avec le projet de construction, n'ont aucune influence

directement contraignante sur la construction proprement dite de l'ouvrage ou qui, pour des

raisons matérielles, ne peuvent être rendues qu'après sa réalisation. Tel peut être le cas

notamment des décisions de subventionnement, des décisions autorisant une mise en circulation

ou des autorisations d'exploitation (MARTI, in Commentaire LAT, n° 25 ad art. 25a LAT).

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L'obligation de coordonner ne concerne cependant que des situations où il existe un besoin de

coordination. Si un projet de construction peut être réalisé uniquement sur la base d'un permis de

construire, ce dernier peut être octroyé, même si d'autres mesures qui nécessitent des

autorisations doivent être prises. Admettre le contraire reviendrait à regrouper plusieurs

procédures indépendantes en une seule, sans qu'une coordination ne soit nécessaire (WALDMANN/

HÄNNI, Handkommentar Raumplanungsgesetz, 2006, ch. 21-25, 32 s. ad art. 25a; arrêt TC FR 602

2012 55 du 19 décembre 2012 consid. 5c).

Au niveau cantonal, l'art. 7 LATeC prévoit que les autorités compétentes en matière

d'aménagement du territoire et de permis de construire veillent à assurer la coordination des

procédures. Le règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur

l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) fixe les règles

applicables en la matière.

5.2.

En l'occurrence, il est patent que les aménagements tels que mis à l'enquête sont sans

influence directe sur la construction des bâtiments "C.________" proprement dits, même si, sur un

point ou un autre, des éléments constructifs de la rampe devaient avoir une influence sur

l'utilisation, respectivement, l'accessibilité des bâtiments. Contrairement à ce que semble soutenir

la recourante, la rampe litigieuse ne consiste pas en un accès au sens des art. 22 al. 2 let. b et 19

LAT et de l'art. 61 ReLATeC (cf. à ce sujet ATF 127 I 103 consid. 7d). En outre, un propriétaire

peut parfaitement décider de modifier les aménagements extérieurs dans une deuxième phase

(par ex. construction d'une maison de jardin, d'une piscine, modifications du terrain, etc.). Admettre

le contraire consisterait en une restriction importante et, en l'occurrence, disproportionnée du droit

de la propriété. On ne voit par ailleurs pas en quoi, en l'espèce, la construction d'une rampe

comporte le risque de décisions contradictoires que tend à éviter l'exigence de coordination. Au

demeurant, l'art. 18 du règlement du PAD Fenaco Est prévoit expressément que la réalisation en

étapes est admise et que l'ordre des étapes n'est pas prescrit. Ce grief est dès lors également

infondé.

6.

La recourante soutient que la décision doit être annulée, dès lors qu'elle a été rendue à l'issue de

la procédure simplifiée et non ordinaire.

6.1.

Aux termes de l'art. 139 al. 1 LATeC, la compétence pour délivrer les permis de construire

appartient au préfet pour les objets soumis à la procédure ordinaire et au conseil communal pour

les objets de minime importance soumis à la procédure simplifiée. Selon l'art. 84 let. f ReLATeC,

sont soumis à la procédure ordinaire, notamment les murs de soutènement d'une hauteur de plus

de 1,20 m par rapport au terrain naturel ainsi que les accès à une route publique.

6.2.

Il appert des plans et photographies du dossier que, selon toute vraisemblance, la

procédure ordinaire aurait dû être introduite, dès lors que les murs de soutènement de la rampe

dépassent la hauteur de 1,20 m permettant le recours à la procédure simplifiée. On note d'ailleurs

que le préfet – qui aurait recommandé cette façon de faire – ne se prononce pas sur ce grief, ni

dans sa réponse au recours ni dans la décision litigieuse.

Or, cette question peut rester en souffrance au vu de ce qui suit.

6.3.

La réparation d'un vice de procédure n'est en principe pas exclue; elle dépend toutefois de

la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au droit en question et doit rester l'exception (ATF 126

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I 68 consid. 2 et les arrêts cités). La jurisprudence du Tribunal fédéral admet, à certaines

conditions, que le vice tiré de l'absence d'enquête publique préalable à l'octroi d'une autorisation

de construire à la suite d'un recours erroné à la procédure simplifiée puisse être guéri (cf. arrêts TF

1P.594/2003 du 11 février 2004; 1P.146/1990 du 12 juillet 1991 consid. 2d).

6.4.

En l'espèce, la demande de permis a été mise à l'enquête publique. Les voisins, tiers

intéressés et associations de sauvegarde du patrimoine n'ont ainsi pas été empêchés de former

opposition à la légalisation de la rampe litigieuse (cf. arrêt du 16 mai 2000, résumé in SJ 2001 II

p. 208). Preuve en est que la recourante a saisi cette voie. Son droit d'être entendue n'a ainsi pas

été violé. A cela s'ajoute que le préfet, compétent pour l'octroi des permis en procédure ordinaire,

s'est saisi de l'affaire dans le cadre du recours interjeté auprès de lui. De plus, les avis des

services cantonaux ont été requis dans la présente procédure devant le Tribunal cantonal (cf.

prises de position de la DAEC du 4 octobre 2018, de la Commission d'accessibilité du

14 septembre 2018 et du SMo du 18 septembre 2018). Ainsi, la Cour de céans dispose de tous les

éléments nécessaires pour juger la légalité de l'acte attaqué. On peut encore relever que le

présent cas se distingue de la situation jugée dans l'arrêt TC FR 2A 2001 28 du 10 mai 2001, dans

lequel le choix de la procédure simplifiée pour une construction de minime importance permettait

d'appliquer des distances aux limites réduites. Dans la présente occurrence en revanche, les

dispositions matérielles applicables ne changent pas en fonction de la procédure. Dans ces

conditions, le renvoi pour des raisons formelles ne serait pas compatible avec le principe de

l'économie de procédure, ce d'autant moins que la demande de permis a été mise à l'enquête

publique en 2013 et que cinq ans se sont écoulés jusqu'à la décision attaquée.

Force est dès lors d'admettre que la Cour de céans peut corriger l'informalité relative au choix de

la procédure.

7.

En ce qui concerne les griefs formels de la recourante, on terminera par le constat qu'il existe des

situations dans lesquelles les communes doivent traiter des demandes de permis de construire

portant sur des objets de minime importance, pour lesquels elles sont elles-mêmes requérantes.

Selon le Tribunal fédéral, cette manière de faire est licite dans la mesure où un intérêt personnel

des membres du Conseil communal peut être exclu (arrêt TF 1C_278/2010 du 31 janvier 2011). A

cet égard, la situation du cas d'espèce ne pose manifestement pas de problème, car aucun

membre du Conseil communal ne semble avoir un intérêt privé dans l'issue de la procédure. De

surcroît, en ce qui concerne la rampe litigieuse, la commune n'est – formellement du moins – pas

la requérante du permis.

On peut dans ce contexte également confirmer que rien ne s'opposait à ce que la commune

intègre ses propres aménagements (trottoirs) dans le permis litigieux, aspects qui ne sont pas

critiqués par la recourante.

Partant, le grief de la recourante relatif à la "double casquette" de la commune n'est pas pertinent.

8.

La recourante soutient que le projet viole la réglementation du PAD Fenaco Est, dès lors que

l'octroi par la commune de la dérogation aux limites de celui-ci n'est pas légal.

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8.1.

Selon l'art. 148 al. 1 LATeC, des dérogations peuvent être accordées, à condition qu'elles

soient justifiées par des circonstances particulières et qu'elles ne portent pas atteinte à des intérêts

prépondérants publics ou privés.

Les dispositions exceptionnelles ou dérogatoires, tel que l'art. 148 LATeC, ne doivent pas

nécessairement être interprétées de manière restrictive, mais selon les méthodes d'interprétation

classiques. Une dérogation peut ainsi se révéler indispensable pour éviter les effets rigoureux de

la réglementation ordinaire. En tous les cas, la dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les

objectifs recherchés par celle-ci: l'autorisation exceptionnelle doit permettre d'adopter une solution

reflétant l'intention présumée du législateur s'il avait été confronté au cas particulier. L'octroi d'une

dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi

l'autorité compétente pour délivrer des permis de construire se substituerait au législateur cantonal

ou communal par le biais de sa pratique dérogatoire. Il implique une pesée entre les intérêts

publics et privés de tiers au respect des dispositions dont il s'agirait de s'écarter et les intérêts du

propriétaire privé à l'octroi d'une dérogation, étant précisé que des raisons purement économiques

ou l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale, ou une utilisation optimale du terrain,

ne suffisent pas à elles seules à justifier une dérogation (arrêt TF 1C_458/2011 du 29 février 2012

consid. 4.4 et les références citées; arrêt TC FR 2A 06 77-78 du 31 mai 2007 consid. 4b).

Seuls des cas particuliers peuvent justifier des dérogations, soit uniquement lorsqu'une application

de la réglementation aboutirait à des solutions que le législateur ne peut pas avoir voulues.

Cependant, même dans le cas de l'octroi d'une autorisation exceptionnelle, le but de la

réglementation ordinaire doit être respecté. En effet, une dérogation ne saurait être délivrée si elle

s'oppose au sens et au but de la norme (arrêt TF 1C_196/2007 du 27 février 2008 consid. 5.3-4).

Les buts d'intérêts publics à la base de la réglementation doivent être mis en balance avec les

intérêts privés opposés. Un cas particulier est admis uniquement lorsque la balance penche contre

la mise en œuvre de la réglementation générale (RUCH, in Commentaire de la loi fédérale sur

l'aménagement du territoire, 3e éd. 2010, art. 23 n. 9 ss).

Prévu par l'art. 62 LATeC, le PAD règle la constructibilité de secteurs du territoire communal pour

compléter ou affiner le régime de construction de base prévu par le plan d'affectation des zones et

sa réglementation. Il s'agit d'un plan d'affectation spécial, qui permet d'individualiser le régime du

plan d'affectation général, tout en favorisant des solutions plus globales que l'autorisation de

construire. Il définit, dans un secteur délimité, une réglementation détaillée qui, en plus du mode et

de la mesure de l'utilisation du sol, fixe avec précision toutes les contraintes que doit respecter le

constructeur

(ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT,

Aménagement

du

territoire,

construction,

expropriation, 2001, p. 125 ss).

Les plans d'affectation sont des actes de nature particulière, auxquels s'appliquent tantôt les

principes concernant les règles de droit, tantôt les règles relatives aux décisions. Aujourd'hui, la

jurisprudence et la doctrine les considèrent comme des actes sui generis, en ce sens qu'ils

empruntent leur nature tantôt aux normes, tantôt aux décisions. Par conséquent, il convient de

prendre en considération, dans un cas d'espèce, le contexte dans lequel ils s'inscrivent. Lorsque le

plan vise de grandes surfaces, il a plutôt un caractère normatif. A l'inverse, plus il est précis et

détaillé et plus il met en cause les principes constitutionnels, plus il s'apparente à une décision

(ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, p. 124; cf. aussi BESSE, Le régime des plans d'affectation, 2010,

p. 120 ss).

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Au vu de la nature juridique spéciale des plans, et des PAD en particulier, on s'aperçoit qu'une

dérogation – dont le but est de permettre l'assouplissement de normes générales et abstraites –

ne saurait être envisagée de la même manière dans le cadre d'une réglementation générale et

abstraite ou d'un PAD, par nature plus concret. En effet, si le régime des dérogations permet à la

pratique de revêtir d'une certaine souplesse en regard des normes qui la gouvernent, il ne faut pas

perdre de vue qu'il en est avant tout ainsi en raison du caractère des lois et des plans de zone qui

englobent de la façon la plus générale les conditions et les circonstances effectives et ne peuvent

donc pas tenir compte des particularités de chaque cas d'espèce. Or, dans le cas d'un PAD, ce

caractère général est, par essence, moindre, de sorte qu'il est moins indispensable d'avoir recours

à une institution d'exception permettant de corriger une inadaptation aux circonstances d'un cas

particulier. L'autorité doit donc se montrer d'autant plus restrictive dans l'appréciation des

circonstances invoquées à l'appui de la demande de dérogation (arrêt TC FR 602 2017 47 du

18 octobre 2018 consid. 2.2).

La possibilité de déroger à un PAD implique dès lors l'existence de motifs particulièrement

importants.

8.2.

En l'espèce, le terrain où est implantée la construction litigieuse est situé à l'intérieur du

périmètre du PAD Fenaco Est.

L'art. 3 du règlement du PAD dispose que l'implantation et les gabarits sont fixés par les plans des

volumétries, des aménagements extérieurs et des circulations du 16 octobre 2009 et le plan des

gabarits en coupe du 16 octobre 2009. Selon l'art. 8, à l'intérieur du volume constructible 2 – qui

couvre le secteur concerné – la répartition des fonctions est libre. Quant à l'art. 12, il prévoit qu'un

cheminement piétonnier entre la route Wilhelm-Kaiser et la voie industrielle doit être prévu

notamment dans le secteur Est – ici concerné – du PAD selon plan annexé audit règlement.

Il appert du plan n° 328-PAD-101/2 (daté du 16 octobre 2009 et modifié le 9 novembre 2009) que

la liaison piétonne était prévue à l'endroit litigieux par un escalier; il est toutefois précisé sur le plan

lui-même que la liaison retranscrite n'était qu'illustrative.

En l'occurrence, on constate qu'à la place d'un escalier, la liaison piétonne est réalisée par une

rampe, laquelle dépasse légèrement les limites de constructions prévues par le PAD. Dans la

mesure où le PAD ne prévoyait la liaison par un escalier qu'à titre illustratif, son remplacement par

une rampe ne déroge pas encore à celui-là. Au contraire, compte tenu du fait que cette liaison est

un passage public, son accessibilité aux personnes à mobilité réduite devait être garantie et

justifiait la construction d'une rampe et non d'un escalier. Or, au vu de la topographie à l'endroit en

question, le dépassement léger du périmètre de construction peut aisément se motiver par les

exigences des normes techniques – en particulier relatives à la pente maximale – permettant

l'utilisation de la liaison piétonne par des personnes à mobilité réduite. La suppression de barrières

architecturales consiste en un intérêt public important et pourrait, selon l'art. 129 LATeC, même

conduire à ce qu'un projet ne soit pas autorisé s'il ne satisfait pas à cette condition (à ce propos, cf.

également consid. 9 ci-dessous). Par ailleurs, vu que la rampe dessert également l'ancienne voie

de chemin de fer (voie industrielle), sur laquelle la commune planifie un axe de mobilité douce qui

reliera la gare au Plateau de Pérolles (cf. projet d'agglomération de 2ème génération, PA2), l'accès

doit être garanti pour tous les usagers potentiels.

Enfin, les intérêts privés de la recourante ne sont pas menacés par l'autorisation exceptionnelle

qu'elle conteste. On ne voit pas en quoi le fait d'accorder la dérogation aux limites de constructions

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du PAD pourrait, dans le cas particulier, provoquer des nuisances supplémentaires inadmissibles à

la recourante, dont le propre bâtiment se situe de l'autre côté de la route.

9.

La recourante fait valoir que la sécurité des piétons n'est pas garantie.

9.1.

Selon l'art. 128 al. 1 LATeC, les constructions et installations doivent être édifiées de façon

appropriée par rapport à leur but, de sorte que les personnes, les animaux et les choses ne soient

pas mis en danger.

Par ailleurs, d'après l'art. 129 LATeC, en cas de construction, il doit être démontré que l'accès des

personnes handicapées à ces ouvrages et aux prestations qui y sont fournies est possible sans

difficulté pour des bâtiments ou installations accessibles au public. Les ouvrages soumis à

l'art. 129 LATeC doivent être conçus selon les normes techniques applicables en matière de

construction adaptée aux besoins des personnes handicapées (art. 74 ReLATeC).

En application de l'art. 119 LATeC, l'art. 52 ReLATeC prévoit que les objets soumis à l'obligation

de permis sont régis par les dispositions du présent règlement en matière de construction (al. 1).

Pour le surplus, il est renvoyé aux normes techniques d'organismes spécialisés tels que: (a) la

Société suisse des ingénieurs et des architectes (SIA); (b) l'Association suisse de normalisation

(SNV); (c) l'Association suisse des professionnels de la protection des eaux (VSA); (d) l'Union

suisse des professionnels de la route (VSS).

Selon la jurisprudence, les avis des services spécialisés de l'Etat constituent des rapports officiels

au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou une déclaration

orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances spécifiques en raison de

son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et circonstances précis. Il se

distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de souveraineté administrative.

Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut lui être reconnue. Il peut

alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas d'indices concrets et

sérieux qui en diminuent la valeur probante (ATF 132 II 257 consid. 4; arrêt TF 1C_338/2010 du

23 mai 2013 consid. 5; arrêts TC FR du 30 mars 2001, in RFJ 2001 p. 224; 1A 03 61 du

12 septembre 2007).

9.2.

Il convient d'entrée de préciser qu'en l'espèce, la rampe est uniquement réservée aux

piétons, ce qui ressort clairement des plans de la demande de permis de construire (cf. plan

n° 328-LOS "C.________" du 27 août 2013, modifié le 12 septembre 2013) et des indications

figurant au PAD Fenaco Est (cf. art. 12 du règlement du PAD et descriptif du plan n° 328-PAD-

101/2). Partant, l'argument avancé par la recourante selon lequel les piétons seraient mis en

danger par les cyclistes n'est pas pertinent.

Il convient ensuite de rappeler que le projet respecte les normes techniques applicables.

En effet, la Commission d'accessibilité a rendu un préavis favorable le 14 septembre 2018. Elle a

considéré qu'aucun obstacle du domaine de sa compétence ne s'opposait à ce projet de

construction, notamment pas au vu de la norme SIA 500 (catégorie I: constructions ouvertes au

public) et sous l'angle de la norme SN 640 075, Trafic des piétons: Espace de circulation sans

obstacles ainsi qu'à la lumière des directives pour les voies piétonnes adaptées aux handicapés -

Surfaces piétonnes sans obstacles du Centre suisse pour la construction adaptée.

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Dans sa synthèse du 4 octobre 2018, la DAEC explique que la rampe litigieuse dispose d'un

gabarit atteignant 1,35 m pour sa portion la plus étroite et 2,12 m pour sa portion la plus large. Elle

se réfère à la norme SN 640 201: 2017 (Profil géométrique type, dimensions de base et gabarit

d'espace libres), selon laquelle le gabarit d'un espace libre doit atteindre au minimum 1,20 m pour

être utilisé par des piétons et des personnes en chaises roulantes (cf. p. 9, point 9 et figure 2 de

ladite norme). Enfin, constatant que, sur la base des plans fournis, la pente de la rampe s'élève à

6%, la DAEC rejoint l'avis de la Commission d'accessibilité en ce sens que la norme SN 640 075

est également respectée, en particulier son chiffre 6.2. Toujours selon les plans fournis, le palier

de la rampe litigieuse mesure 1,40 m de long, ce qui respecte les exigences de la norme SIA 500,

soit en particulier son chiffre 3.5.3.1.

Ainsi, se fondant sur les avis des services spécialisés, la Cour de céans ne peut que rejeter les

griefs peu étayés relatifs à la sécurité des usagers de la rampe.

10.

La recourante est d'avis que le projet ne respecte pas la clause d'esthétique et s'intègre mal dans

l'environnement.

10.1.

L'art. 3 al. 2 let. b LAT prévoit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire

doivent notamment tenir compte de la nécessité de préserver le paysage et de veiller à ce que les

constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le

paysage. La portée de cette disposition dépend avant tout du degré de protection que requiert le

paysage en question. S'il s'agit d'un site sensible, porté à l'inventaire ou présentant des

caractéristiques particulières, une exigence plus élevée d'intégration peut se justifier qu'en

présence d'un paysage de moindre intérêt (WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, n. 27

ad art. 3 LAT, p. 85). Une construction ou une installation s'intègre dans le paysage lorsque son

implantation et ses dimensions n'affectent ni les caractéristiques ni l'équilibre du site et si, par sa

forme et les matériaux utilisés, elle en respecte l'originalité (DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT,

1981, n. 28 ad art. 3 LAT). Pour qu'un projet puisse être interdit sur la base de l'art. 3 al. 2 let. b

LAT, il doit porter une atteinte grave à un paysage d'une valeur particulière qui serait inacceptable

dans le cadre d'une appréciation soigneuse des divers intérêts en présence (cf. arrêts TF

1C_82/2008 du 28 mai 2008 consid. 6.3, non publié in ATF 134 II 117; 1A.92/1998 du

30 décembre 1998 consid. 5, publié in RDAF 1999 I p. 410). Une clause générale d'esthétique

dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire peut renforcer la mise en œuvre de ce

principe (TSCHANNEN, Commentaire de la LAT, n. 50 ad art. 3 LAT).

Aux termes de la clause d'esthétique contenue à l'art. 125 LATeC, les constructions, installations

et aménagements extérieurs, dans leur intégralité et leurs parties, doivent être conçus et

entretenus dans un souci d'harmonisation avec l'environnement construit et paysager, de façon

qu'un aspect général de qualité soit atteint. Selon la jurisprudence, l'application d'une clause

d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que, de façon générale, la réglementation sur les zones en

vigueur soit vidée de sa substance. Lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un

certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire

fondée sur une clause d'esthétique, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment

projeté, ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut que l'utilisation des

possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable. Tel sera par exemple le cas

s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités

esthétiques remarquables, qui font défaut à l'immeuble projeté ou que mettrait en péril sa

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construction (arrêt TF 1C_520/2012 du 13 juillet 2013 consid. 2.3; ATF 101 Ia 213 consid. 6c; 115

Ia 114 consid. 3d).

On ajoute que, dans ce domaine, les autorités locales disposent d'un large pouvoir d'appréciation

(cf. ATF 132 II 408 consid. 4.3 et les références; arrêt TF 1P.678/2004 du 21 juin 2005 consid. 4,

in ZBl 2006 p. 430). C'est le cas notamment lorsqu'il s'agit de savoir si une construction ou une

installation est de nature à compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un

quartier ou d'une rue (ATF 115 Ia 114 consid. 3d; 115 Ia 363 consid. 3b).

10.2.

Le bâtiment propriété de la recourante est protégé en catégorie 2 (cf. portail cartographique

du canton de Fribourg, https://map.geo.fr.ch). La Commune de Fribourg est recensée comme site

d'importance nationale à l'Inventaire des sites construits à protéger en Suisse (ISOS). Le secteur

dans lequel se trouve le bâtiment protégé susmentionné appartient à la catégorie 1 des ensembles

construits à protéger (avec un objectif de sauvegarde A). Quant à la parcelle où est implanté

l'édifice litigieux, elle se situe dans un périmètre construit de catégorie 3 avec un objectif de

sauvegarde C (périmètre 11: partie méridionale du quartier de Pérolles, à vocation résidentielle,

commerciale, administrative, industrielle et éducative, dès années 1890). Le secteur est en

catégorie d'inventaire C au sens de l'ISOS.

Selon les explications relatives à l'ISOS, la catégorie d'inventaire "C" indique l'existence d'un

caractère spécifique d'origine. Les constructions anciennes et nouvelles sont mélangées; les

bâtiments et les espaces présentent des caractéristiques propres à une époque ou à une région

différentes.

L'objectif de sauvegarde "C" préconise la sauvegarde du caractère; le maintien de l'équilibre entre

les constructions anciennes et nouvelles; la sauvegarde intégrale des éléments essentiels pour la

conservation du caractère.

Pour tous les périmètres et tous les ensembles construits, il est conseillé de consulter les services

des monuments et des sites, les instances officielles compétentes ou d'autres spécialistes. Dans

tous les cas s'appliquent les recommandations générales de sauvegarde suivantes: pour la

catégorie d'inventaire C et l'objectif de sauvegarde C, prescriptions particulières lors de

l'intégration de constructions nouvelles.

10.3.

En l'occurrence, le Service des biens culturels (SBC), consulté par la DAEC, a confirmé

qu'il n'avait pas de remarques à formuler concernant ce projet. Avec la recourante, on peut là

encore s'étonner que, compte tenu de ce qui a été exposé ci-dessus, ce service n'ait pas été

consulté auparavant par la Ville de Fribourg. Or, il s'avère que la construction d'une rampe ne

modifie pas sensiblement les espaces caractéristiques de la zone. Par ailleurs, ce secteur de la

Ville consiste en un mélange de bâtiments anciens et nouveaux où une rampe d'aspect moderne

n'apparaît pas comme choquante. De plus, il est prévu que des arbres soient plantés entre les

parties de la rampe (cf. plan du permis de construire n°°328-LOS "C.________" du 27 août 2013,

modifié le 12 septembre 2013), de sorte que l'édifice sera moins visible. En outre, la présence

d'arbres à cet endroit permettra de réduire l'effet de "mur" imposant que soulève la recourante.

Certes, la rampe consiste en plusieurs murs dont l'esthétique peut paraître discutable. Cependant,

on peut souligner que la commune ne soulève aucun problème relatif à l'intégration de la rampe

dans ce site et que le SBC ne partage pas non plus les craintes de la recourante. Dans ces

conditions, le Tribunal ne peut pas suivre cette dernière qui considère que ses bâtiments vont subir

une perte de valeur.

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Enfin, si une telle rampe constitue une construction forcément plus importante qu'un simple

escalier, son emplacement a été influencé, comme exposé ci-dessus, par la topographie et les

conditions d'accessibilité. Or, l'intérêt de rendre ce chemin accessible aux personnes à mobilité

réduite ou à des poussettes est indéniable. En effet, avant cette rampe, celles-ci devaient se

rendre jusqu'au passage piéton suivant, soit jusqu'aux Charmettes, afin de contourner l'îlot, qui

représentait une barrière architecturale.

Dans ces circonstances, l'intérêt public à cette rampe à cet endroit doit l'emporter sur les critiques

subjectives de la recourante relatives à son esthétique.

11.

11.1.

Il résulte de ce qui précède que, mal fondé, le recours doit être rejeté.

11.2.

Vu l'issue du recours, les frais de procédure doivent être mis à la charge de la recourante

qui succombe, conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif

fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de

juridiction administrative (RSF 150.12).

Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie à la recourante.

la Cour arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

Les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont

compensés par l'avance de frais versée.

III.

Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV.

Notification.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les

30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une

réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée

(art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 28 novembre 2018/jfr/vth

Le Président:

La Greffière-rapporteure: